Resolución nº 00/1093/2017 de Tribunal Económico-Administrativo Central, 20 de Marzo de 2019

Texto de la resolución:

En la Villa de Madrid, en la fecha arriba señalada, en el recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio interpuesto por la DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE RECAUDACIÓN DE LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, con domicilio a efectos de notificaciones sito en C/ / San Enrique, nº 37, 28020-Madrid, contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de fecha 18 de marzo de 2016, recaída en la reclamación económico-administrativa nº 28/01819/2014 interpuesta contra una diligencia de embargo.

De los antecedentes obrantes en el expediente resultan acreditados los siguientes hechos:

1- La providencia de apremio de la liquidación M18...01, por el concepto “Reintegro de ejercicios cerrados” e importe de 1.585,51 €, origen del embargo impugnado, fue dictada con fecha 4.03.2009 y notificada el día 16 siguiente.

Con fecha 14.10.2009 se procedió a la declaración de fallido del deudor D. F y posteriormente a la declaración del crédito incobrable el siguiente día 15.

2- En cumplimiento de la legislación vigente y no habiendo transcurrido el plazo de prescripción según los órganos de la AEAT, se dictó con fecha 4.06.2013 acuerdo de rehabilitación del crédito, partiendo de la situación en que se encontraba en el momento de la declaración de crédito incobrable.

Como consecuencia de la gestión recaudatoria anudada se procedió, con fecha 20.06.2013, a dictar diligencia de embargo de cuentas bancarias ingresándose 11,83 €. El embargo practicado fue objeto de notificación el 16.07.2013.

Disconforme con el embargo practicado y, como representante y tutora del deudor, Dª P interpuso recurso de reposición en el que se alegaba que el importe embargado procedía exclusivamente de la pensión de D. F por lo que pedía la anulación de la diligencia de embargo. El recurso fue desestimado por acuerdo de 14.10.2013 notificándose el siguiente día 23.

Mediante escrito de 21.11.2013, Dª P interpuso la reclamación económico-administrativa 28/1819/2014 ante el TEAR alegando que los ingresos del deudor-menor de edad-no superaban el Salario Mínimo Interprofesional y que le había sido retenido el importe a devolver de su declaración anual del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

2- Con fecha 18.03.2016, el TEAR dicta resolución estimatoria de la reclamación presentada en la que se refiere, exclusivamente, a las fechas de notificación al interesado de la providencia de apremio y de la diligencia de embargo anteriormente señaladas entendiendo que “procede declarar de oficio la prescripción del acto impugnado”, argumentado en su Fundamento de Derecho Tercero:

En primer lugar y como cuestión prioritaria a las alegadas en el presente expediente, conviene analizar la posible prescripción del derecho a la exigencia de la presente deuda.

(...)

Hay que tener en cuenta que, una vez iniciado el procedimiento de apremio, el motivo de prescripción como causa de oposición al procedimiento de apremio, previsto tanto en la Ley General Tributaria como en el Reglamento General de Recaudación, se circunscribe a la prescripción de la acción para exigir el pago de la deuda ya liquidada pero no alcanza a la relativa al derecho a determinar la deuda tributaria, en este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en diversas Sentencias.

En el presente supuesto, del examen de las fechas que han quedado recogidas en esta resolución, se desprende que ha transcurrido el plazo de los cuatro años previsto en el precepto trascrito para que se hubiese producido la prescripción, por lo que procede declarar de oficio la prescripción del acto impugnado.

El fallo de la Resolución es el siguiente:

“ESTE TRIBUNAL, actuando como ÓRGANO UNIPERSONAL y en UNICA instancia, acuerda ESTIMAR la presente reclamación, anulando el acto administrativo impugnado.”

El Departamento de Recaudación de la AEAT entiende que el fallo de la Resolución del TEAR de 18.03.2016, recaída en la reclamación 28/1819/2014, ahora alzada, es gravemente dañoso y erróneo, y ello con base en los siguientes fundamentos:

2.1- A criterio del Departamento, el pronunciamiento del TEAR puede entenderse de dos maneras sustancialmente diferentes:

- Ante la no constancia en el expediente remitido de actos de interrupción de la prescripción entre el día 16.03.2009-fecha en que se notifica al interesado la providencia de apremio de la deuda- y el 16.07.2013-en que se notifica la diligencia de embargo-procede la anulación de ésta exclusivamente, por lo que no hay obstáculo a que vuelva a dictarse si tales actos de interrupción existieran.

- En el mismo supuesto que el acto anterior, se declara la prescripción del derecho de la Administración tributaria a exigir el pago, de manera que el acto impugnado se anula y no puede exigirse el pago de la deuda dictando un nuevo acto en sustitución del anulado.

Si la interpretación correcta de la resolución del TEAR es la primera, no hay objeción alguna que hacer por parte del Departamento. Pero si la interpretación fuera la segunda, se plantea una discrepancia que es precisamente la que se desarrolla en los siguientes Fundamentos de Derecho.

2.2- Interesa que el TEAC se pronuncie sobre la siguiente cuestión: Si con ocasión de examinar la adecuación a derecho de un acto de recaudación, y remitido al TEAR el expediente correspondiente a dicho acto concreto, puede declarase la prescripción de la acción de la Administración para exigir el pago de la deuda ya liquidada, sin hacerle requerimiento alguno para que acredite la existencia de cualquier acto que haya podido interrumpir la prescripción, y que no hubiera sido incluido en el correspondiente expediente.

Con respecto a las diligencias de embargo que se dicten respecto de una misma deuda providenciada de apremio, en los expedientes que se formen y se envíen al Tribunal económico-administrativo con ocasión de su impugnación, puede ocurrir que uno de ellos fuera incompleto en cuento a la documentación acreditativa respecto de los actos de interrupción de la prescripción, de modo que podría darse el caso de que, anulada esta diligencia y declarada la prescripción del derecho de la Administración al cobro de la deuda, en la resolución posterior de las demás cuya documentación está completa, el pronunciamiento final sobre ellas se viera afectado indebidamente.

Podría ocurrir el caso inverso: confirmadas por su conformidad a derecho unas diligencias, en la resolución posterior de aquélla cuyo expediente está incompleto, se declare la prescripción del derecho de la Administración tributaria al cobro de la deuda, afectando así indebidamente a las demás diligencias, que incluso pudieran ya ser firmes en ese momento.

2.3- Habría que tener en cuenta dos reglas para solventar posibles contradicciones o ejecuciones incompatibles entre sí:

- Que en virtud del principio de inamovilidad de los actos administrativos firmes, un acto anterior que ha adquirido firmeza no se vea afectado por la resolución que recaiga en un procedimiento de revisión posterior, salvo que dicha resolución expresamente lo anule o declare su nulidad (como puede suceder en la resolución de un recurso extraordinario de revisión)

- Siendo las reclamaciones económico-administrativas y los recursos contencioso-administrativos procedimientos de revisión de actos administrativos, las resoluciones que se dicten en ellos afectarán a los concretos actos que hayan sido objeto de impugnación, aunque para dictarlas el órgano revisor haya tenido que examinar si otros actos son o no ajustados a Derecho. Una sentencia podrá anular el acto recurrido y para ello podrá examinar la legalidad de los actos anteriores. Pero la ejecución de la sentencia únicamente implicará dejar sin efecto el concreto acto anulado y, en su caso, los posteriores dictados en el mismo procedimiento que dependan de aquél en virtud del principio de transmisibilidad; pero no podrá proyectarse sobre actos anteriores del mismo procedimiento que sean anteriores y que hayan adquirido firmeza.

La consecuencia de todo lo dicho es que la impugnación de una diligencia de embargo debe tener como pronunciamiento en vía económico-administrativa bien su anulación-total o parcial-bien su confirmación, pero no puede declarase además la prescripción del derecho de la Administración al cobro de la deuda.

2.4- En apoyo de esta tesis se señala uno de los criterios de la resolución para Unificación de criterio dictada el 30.09.2015 por el TEAC RG 109-15:

Con ocasión de la impugnación de una diligencia de embargo, no puede extenderse la anulación de la misma a la de la providencia de apremio no impugnada de la que trae causa, debiendo el procedimiento revisor limitarse a anular la primera por ser ésta el acto impugnado. El Tribunal puede dictaminar defectos en la notificación de la providencia de apremio que determinen la anulación de la diligencia de embargo, pero no es conforme a derecho que se anule la propia providencia de apremio si no ha sido impugnada.

En pura lógica, si no puede anularse la providencia de apremio no impugnada, con mayor motivo no debe declararse la prescripción de la acción de cobro si no habiendo sido alegada por el recurrente ni constituyendo el objeto de la reclamación, no se confirma previamente la inexistencia de actos de interrupción de la misma.

2.5.- Se recuerda que el Tribunal Supremo en sentencias como las de 16.02.2015 Rec. casación 2475/2012; sentencia de 24.03.2015 Rec. Extraordinario 1418/2013; o sentencia de 14.04.2011 recurso extraordinario 1725/2007, ha manifestado que el deber de congruencia de las resoluciones jurisdiccionales se resume en la necesaria correlación que ha de existir entre las pretensiones de las partes teniendo en cuento el petitum -petición- y la causa petendi-causa de pedir- y el fallo de la sentencia. Es decir, se exige un proceso comparativo entre el suplico integrado en el escrito de demanda y, en su caso, de contestación a la demanda y la parte resolutiva de las sentencias que deciden el pleito.

2.6.- Los problemas de declarar la prescripción del derecho al cobro con ocasión de la impugnación de un acto pueden presentase en relación con cualquier acto de recaudación. Supóngase, por ejemplo, que están impugnados en vía económico-administrativa los dos actos siguientes, relativos a la misma deuda:

-Compensación de oficio, en cuyo expediente, si bien consta la providencia de apremio tampoco consta el acuse de recibo de su notificación ni el propio escrito de interposición de reclamación contra ella. Entendiendo el Tribunal que la providencia de apremio no notificada carece del efecto de interrumpir la prescripción, no sólo anula el acuerdo de compensación sino que también declara la prescripción del derecho de la Administración tributaria al cobro de la deuda.

-La providencia de apremio, en cuyo expediente no consta el acuse de recibo de su notificación, cuestión que queda salvada por aplicación del artículo 58.3 de la Ley 30/1992. La resolución económico-administrativa debería ser confirmatoria del acto por estar completa la documentación pero al ser el pronunciamiento económico-administrativo posterior al relativo a la compensación de oficio, queda supeditado a la declaración de prescripción que éste último contiene.

Es evidente que en los expedientes que se remitan a los Tribunales económico-administrativos han de incluirse aquellos documentos que acrediten que el derecho al cobro de la deuda tributaria no ha prescrito. Pero lo que se trata de defender en el presente recurso es que la falta de diligencia debida en la cumplimentación de los expedientes solo puede dar lugar a la anulación de acto impugnado y no a la declaración de prescripción de la propia deuda.

Por todo lo anterior, se SOLICITA que el TEAC dicte resolución estimatoria del presente recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio declarando que la declaración de prescripción del derecho al cobro de la Administración Tributaria hecha en vía económico-administrativa puede producirse exclusivamente en los dos siguientes supuestos:

-Cuando haya sido solicitada por el interesado a la Administración tributaria y ésta la haya denegado, siendo precisamente esta denegación el acto que se impugna ante el Tribunal Económico-administrativo correspondiente.

-Cuando se alegue por el interesado en vía económico-administrativa o considere el Tribunal competente de oficio que se dan los elementos para declararla, en ambos casos previo y obligatorio requerimiento a la Administración tributaria para que aporte los documentos acreditativos de su interrupción en caso de que existan.

Puesto de manifiesto el expediente a quien en su día fue interesado en la resolución recurrida, y cuya situación jurídica particular en ningún caso se va a ver afectada por el presente recurso extraordinario para la unificación de criterio de conformidad con el artículo 242 de la Ley General Tributaria, no consta la presentación de alegaciones.

Concurren los requisitos de competencia, legitimación y plazo para la admisión a trámite del presente recurso, según lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 58/2003, de 17 de Diciembre, Ley General Tributaria (en adelante, LGT).

La cuestión sobre la que se centra el presente recurso consiste en determinar si los Tribunales Económico-Administrativos están facultados, con ocasión de la revisión de los actos administrativos y, remitido el correspondiente expediente al Tribunal Económico-Administrativo relativo al acto concreto, para declarar de oficio o a instancia del interesado la prescripción del derecho de la Administración tributaria al cobro de la deuda ya liquidada, sin practicar requerimiento alguno a la Administración para que acredite la existencia de cualquier acto que haya podido interrumpir la prescripción y que no hubiera sido incluido en el correspondiente expediente.

La diligencia de embargo solamente puede ser impugnada por los siguientes motivos regulados en el artículo 170.3 de la LGT:

“ 3. Contra la diligencia de embargo sólo serán admisibles los siguientes motivos de oposición:

a) Extinción de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago.

b) Falta de notificación de la providencia de apremio.

c) Incumplimiento de las normas reguladoras del embargo contenidas en esta ley.

d) Suspensión del procedimiento de recaudación.”

Por lo que un motivo de oposición ante la diligencia de embargo puede ser la prescripción del derecho a exigir el pago de la deuda liquidada.

A lo que se opone el Departamento es a que los Tribunales Económico-Administrativos se pronuncien sobre tal cuestión de oficio o a instancia del interesado sin haber practicado previamente requerimiento a la Administración Tributaria para que aporte los documentos acreditativos de la interrupción de la prescripción en caso de que existan, salvo en aquellos casos en que la prescripción hubiese sido alegada por el interesado ante la Administración Tributaria y al ser denegada se hubiera reclamado en vía económico-administrativa contra tal denegación.

A este respecto, el artículo 237 de la LGT dedicado a la extensión de la revisión en vía económico-administrativa señala :

“Artículo 237 Extensión de la revisión en vía económico-administrativa

1. Las reclamaciones y recursos económico-administrativos someten a conocimiento del órgano competente para su resolución todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, sin que en ningún caso pueda empeorar la situación inicial del reclamante.

2. Si el órgano competente estima pertinente examinar y resolver cuestiones no planteadas por los interesados las expondrá a los mismos para que puedan formular alegaciones.

(...)”

Asimismo, en cuanto a la formación y envío de expediente a los Tribunales económico-administrativos con ocasión de la interposición de una reclamación económico-administrativa señala el artículo 235.3 LGT:

“(...)

3. El escrito de interposición se dirigirá al órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable, que lo remitirá al tribunal competente en el plazo de un mes junto con el expediente, en su caso electrónico, correspondiente al acto, al que se podrá incorporar un informe si se considera conveniente. En el supuesto previsto en el artículo 229.6 de esta Ley, el escrito de interposición se remitirá al Tribunal Económico-Administrativo a quien corresponda la tramitación de la reclamación.

(...)”

De la normativa expuesta se pueden extraer las siguientes conclusiones:

-Con ocasión de la interposición de una reclamación económico-administrativa, la cual se dirige al órgano administrativo que ha dictado el acto reclamable, ha de remitirse el escrito de interposición al tribunal competente en el plazo de un mes junto con el expediente, en su caso electrónico, pudiendo incorporar un informe si lo estima conveniente.

- Esta reclamación económico-administrativa somete al órgano competente al conocimiento de todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, sin que se pueda empeorar la situación inicial.

-Una de las causas de oposición a la diligencia de embargo es la prescripción del derecho a exigir el pago de la deuda, haya sido o no alegada por el interesado puesto que la prescripción se declara de oficio de acuerdo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 69 de la LGT:

“(...)

2. La prescripción se aplicará de oficio, incluso en los casos en que se haya pagado la deuda tributaria, sin necesidad de que la invoque o excepcione el obligado tributario.

3. La prescripción ganada extingue la deuda tributaria.”

-Por esta razón, la Administración Tributaria tiene la obligación de enviar los expedientes completos para que la labor de revisión de los actos administrativos que abordan los Tribunales económico-administrativos se pueda realizar de manera correcta en el ámbito de la extensión de la revisión regulada en el artículo 237 LGT; por ello deben incorporar todas las actuaciones del período ejecutivo que pudieran ser interruptivas de la prescripción en la medida en que es una de las causas de oponibilidad a las diligencias de embargo.

- Insiste el Departamento que los Tribunales están facultados para declarar la prescripción del derecho de la Administración tributaria al cobro; ahora bien no puede basarse en el simple hecho de que un expediente concreto, relativo a cualquier acto de recaudación, esté incompleto. Según su criterio esta declaración de prescripción solo podría producirse :

-Cuando haya sido solicitada por el interesado a la Administración tributaria y haya sido denegado, denegación que se impugna ante el órgano económico-administrativo.

-Cuando se alegue por el interesado en la vía económico-administrativa o considere el Tribunal competente de oficio que se dan los elementos para declararla, en ambos casos, previo y obligatorio requerimiento a la Administración Tributaria para que aporte los documentos acreditativos de la interrupción en caso de que existan.

Sin embargo, no se exige en ninguna parte de la normativa que sean los órganos económico-administrativos quienes deban requerir a la Administración Tributaria para que aporte las pruebas pertinentes acreditativas de una posible interrupción de la prescripción; más bien todo lo contrario, la LGT en el apartado 3 de artículo 235 establece la obligación de remitir al tribunal competente el escrito de interposición de la reclamación económico-administrativa junto con el expediente para que sea valorado y revisado por los órganos económico-administrativos, el cual puede ser completado con la inclusión de un informe.

El propio órgano recurrente reconoce en sus alegaciones que es evidente que los expedientes que se remitan a los Tribunales Económico-administrativos han de incluirse aquellos documentos que acrediten que el derecho al cobro de la deuda tributaria no ha prescrito. Lo que no puede aceptarse por este Tribunal es que se trate de defender que la falta de diligencia debida en la cumplimentación de los expedientes sólo puede dar lugar a la anulación del acto impugnado y no a la declaración de prescripción de la propia de deuda.

Este TEAC ya se ha pronunciado en unificación de criterio sobre la obligación de remitir el expediente completo a los Tribunales Económico-Administrativos en su resolución de 15/07/2016 (RG 4562/2014) en la que se dijo, entre otras cosas, que "La falta de cumplimiento por parte de la Administración autora del acto impugnado de su obligación legal de remitir un expediente completo a los Tribunales Económico-Administrativos no puede intentar verse suplida con el intento de imponer entonces a los Tribunales la obligación, no prevista ni por la Ley ni por el reglamento, de requerir la remisión de los posibles documentos que puedan integrar el expediente, obligación de requerimiento que únicamente se prevé para el caso de un incumplimiento absoluto de su obligación de remisión por parte de la Administración".

Por ello, debe concluirse que los órganos económico-administrativos, con ocasión de la revisión de un acto de ejecución (diligencia de embargo), pueden declarar de oficio o a instancia del interesado la prescripción del derecho de la Administración al cobro de la deuda previamente liquidada sin requerir previamente a la Administración para que acredite la existencia de posibles actos que hayan podido interrumpir la prescripción y que no hubieran sido incluidos en el expediente, toda vez que siendo la prescripción del derecho a exigir el pago un motivo de oposición a la diligencia de embargo - debiendo formar parte, por tanto, del expediente todos aquellos actos que hayan podido interrumpir la prescripción de tal derecho- la Administración estaba obligada a remitir el expediente completo a los órganos económico-administrativos, sin que ante el incumplimiento de esta obligación pueda imponerse a dichos órganos la obligación, no prevista ni por la Ley ni por el reglamento, de requerir la remisión de los posibles documentos que puedan integrar el expediente, obligación de requerimiento que únicamente se prevé para el caso de un incumplimiento absoluto de su obligación de remisión por parte de la Administración.

Por lo expuesto,

EL TRIBUNAL ECONOMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, EN SALA, en el recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio interpuesto por la DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE RECAUDACIÓN DE LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, acuerda DESESTIMARLO fijando el siguiente criterio:

Los órganos económico-administrativos, con ocasión de la revisión de un acto de ejecución (diligencia de embargo), pueden declarar de oficio o a instancia del interesado la prescripción del derecho de la Administración al cobro de la deuda previamente liquidada sin requerir previamente a la Administración para que acredite la existencia de posibles actos que hayan podido interrumpir la prescripción y que no hubieran sido incluidos en el expediente, toda vez que siendo la prescripción del derecho a exigir el pago un motivo de oposición a la diligencia de embargo - debiendo formar parte, por tanto, del expediente todos aquellos actos que hayan podido interrumpir la prescripción de tal derecho- la Administración estaba obligada a remitir el expediente completo a los órganos económico-administrativos, sin que ante el incumplimiento de esta obligación pueda imponerse a dichos órganos la obligación, no prevista ni por la Ley ni por el reglamento, de requerir la remisión de los posibles documentos que puedan integrar el expediente, obligación de requerimiento que únicamente se prevé para el caso de un incumplimiento absoluto de su obligación de remisión por parte de la Administración.