STSJ Galicia 277/2019, 29 de Mayo de 2019
| Ponente | FERNANDO SEOANE PESQUEIRA |
| ECLI | ES:TSJGAL:2019:2681 |
| Número de Recurso | 237/2018 |
| Procedimiento | Contencioso |
| Número de Resolución | 277/2019 |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 2019 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00277/2019
Ponente: D. Fernando Seoane Pesqueira
Recurso número: Procedimiento Ordinario 237/2018
Recurrente: Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidade Autónoma de Galicia y Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado
Administración demandada: Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria
EN NOMBRE DEL REY
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
D. Fernando Seoane Pesqueira, Presidente.
D. Benigno López González
Dª. María Dolores Rivera Frade
A Coruña, a 29 de mayo de 2019.
El recurso contencioso-administrativo que con el número 237/2018 pende de resolución en esta Sala, ha sido interpuesto por la Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidade Autónoma de Galicia y por la Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado, representadas por el procurador D. Juan Lage Fernández-Cervera y dirigidas por la letrada Dª. María Belén Costa Rodríguez, contra la resolución de 11 de mayo de 2018 de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, siendo parte demandada la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria, representada y dirigida por el letrado de la Xunta de Galicia.
Es ponente el Ilmo. Sr. D. Fernando Seoane Pesqueira.
Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito en el que, en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando se tuviese por formulada demanda frente a la
resolución recurrida y se dictase sentencia por la que: " estimándolo, se declaren NULOS, o se anulen y deje sin efecto, los artículos 22, apartado 3º, y el artículo 254, apartado 2º.
Y, en consecuencia, declare nula cualquier supervisión de las decisiones académicas de los directores de los centros de titularidad privada autorizados por parte de las personas directoras de los institutos de educación secundaria de titularidad pública, en virtud de sus plenas facultades académicas."
Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de derecho consignados en la contestación a la demanda.
Habiéndose recibido el asunto a prueba y practicada ésta según obra en autos y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.
En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo indeterminada.
Objeto de impugnación y pretensiones articuladas.- La Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidad Autónoma de Galicia (en adelante, EX), y la Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado (en adelante, CECE - Galicia), impugnan en esta vía jurisdiccional la resolución de 11 de mayo de 2018 de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, por la que se dictan instrucciones para el desarrollo, en el curso académico 2018/19, del currículo establecido en el Decreto 86/2015, de 25 de junio, de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato en los centros docentes de la Comunidad Autónoma de Galicia, publicada en el Diario Oficial de Galicia de 22 de mayo de 2018.
Las pretensiones que se deducen por la recurrente son: 1º que se declaren nulos, o se anulen y dejen sin efecto los artículos 22, apartado tercero, y 24, apartado segundo, de aquella resolución, y 2º en consecuencia, que se declare nula cualquier supervisión de las decisiones académicas de los directores de los centros de titularidad privada autorizados por parte de las personas directoras de los institutos de educación secundaria de titularidad pública, en virtud de sus plenas facultades académicas.
En cuanto a la primera de dichas peticiones, en el suplico de la demanda el segundo de los preceptos que se hace constar como impugnado es el 254, apartado segundo, pero ni la resolución de 11 de mayo de 2018 tiene tantos artículos (el último es el 33), ni ello se corresponde con la transcripción que se contiene en el cuerpo de la demanda, en el que se hace constar que el segundo precepto impugnado es el artículo 24.2, que es el que, por consiguiente, se tiene por combatido.
La recurrente ha justificado la concurrencia de su legitimación activa.- La Letrada de la Xunta de Galicia alega, en primer lugar, la falta de legitimación activa de la demandante para la interposición del presente recurso, lo que pone en relación con la afirmación de que lo que se impugna no tiene la consideración de disposición general de carácter reglamentario.
Argumenta la recurrente que se impugna una norma interna, como son unas instrucciones de la Dirección Xeral de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, que no tiene rango de norma reglamentaria, por lo que la actora no se puede amparar en su legitimación corporativa.
La demandante alega inicialmente que la disposición impugnada no es una instrucción sino una disposición de carácter reglamentario, pero seguidamente pone de manifiesto que cuando el Tribunal Supremo les atribuye naturaleza de acto administrativo atiende al hecho de que no tienen fuerza obligatoria para los administrados, por ir dirigidas a dependencias internas, de modo que cuando recoge efectos ad extra, cabe su impugnación directa.
Las llamadas circulares, instrucciones y órdenes de servicio aparecían reguladas en el artículo 21.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, y actualmente en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al establecer:
" 1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
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El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir ".
En principio la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado que no revisten naturaleza reglamentaria, pues carecen de un contenido normativo sustantivo, respecto de las cuales la Audiencia Nacional en su sentencia de 13 de octubre de 1989, confirmada por el Tribunal Supremo en la suya de 18 marzo 1991, llegó a considerar que, al estar destinadas simplemente a unificar criterios sobre ciertas cuestiones, esos criterios de actuación no se le oponen por sí mismos, y sólo cuando sean aplicados podrá hablarse de lesión de derechos, y que entretanto, no cabe entender otra cosa, ni por el carácter de las instrucciones ni tampoco porque se desconoce el uso y aplicación posible de las mismas.
Asimismo, como dice la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2006, las Circulares o instrucciones de servicio " no son disposiciones de carácter general porque no tienen contenido normativo; solo proyectan sus efectos en el ámbito propio de la organización administrativa y lo que hacen es exteriorizar el principio de jerarquía que rige en esa organización. Su contenido es fijar criterios y directrices para la actuación de los órganos subordinados ". Añade esta sentencia que " El carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión. Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC . En este segundo caso se tratará (...) de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten ".
Este criterio es reiterado en sentencias posteriores como las de STS de 16 de julio de 2009, 6 de febrero de 2009, o la de 17 de octubre de 2008, en la que se hace cita de otras más antiguas como son las de 24 de mayo y 27 de noviembre de 1989 y 10 de febrero de 1997, según las cuales las Circulares e Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el...
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