STS 445/2019, 2 de Abril de 2019

Por la representación procesal de la Diputación Provincial de Huesca y de los Ayuntamientos de Benabarre, Bielsa, Graus, Laspuña, Panticosa, Plan, San Juan de Plan y Tella-Sin, se interpuso recurso frente a la desestimación, mediante Órdenes de del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de 15 de abril y 1 de junio de 2016, de los requerimientos previos interpuestos frente al acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y en concreto contra el artículo 67.2 del Anexo XII del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero , por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; el cual fue admitido por la Sala. Reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó dicha representación para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que la Sala que dicte sentencia <<[...] por la que:

Primero.- Se anule el artículo 67.2 del Anexo XII del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y se condene a la Administración del Estado al reconocimiento reglamentario de que los rendimientos que obtenga el Organismo de cuenca procedentes de la explotación de aprovechamientos hidroeléctricos o de las reservas de energía, se destinarán, entre otros, a la restitución económica y social del territorio que los genera, con participación en la determinación de la misma de las entidades locales afectadas.

Segundo.- Subsidiariamente, se anule el citado artículo 67.2 y se ordene a la Administración del Estado la retroacción del procedimiento de aprobación del citado precepto, en lo que a éste exclusivamente se refiere, al momento de la fase final del periodo de consultas, con nueva exposición en caso de que el texto a aprobar por el Consejo de Ministros suponga una modificación sustancial sobre el sometido a la información pública y consulta».

Conferido traslado del escrito de demanda a la parte recurrida, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, la contestó interesando que la Sala <<[...] en su día, dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales>>.

Por auto de 3 de mayo de 2017 se acordó recibir a prueba el recurso y una vez practicada la propuesta y admitida, mediante resolución de 23 de mayo de 2017, se dio traslado a las partes por el plazo diez días sucesivos para formular escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado por ambas partes litigantes con el resultado que puede verse en autos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 27 de marzo del presente, en cuyo acto tuvo lugar su celebración .

Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, más concretamente, el artículo 67.2 del anexo XII, relativo a la demarcación hidrográfica del Ebro, del siguiente tenor literal:

Los rendimientos que obtenga el Organismo de cuenca procedentes de la explotación de aprovechamientos hidroeléctricos o de las reservas de energía, se destinarán al cumplimiento de las funciones atribuidas en los artículos 23 y 24 del TRLA, en particular cuando a través de ellas se favorezca la restitución económica y social del territorio que los genera, así como a la restauración medioambiental, la modernización y eficiencia de regadíos y las necesidades energéticas de los servicios públicos de gestión del agua en la cuenca, siempre que estén previstas en sus presupuestos

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Así resulta del suplico del escrito de demanda en el que se solicita se dicte sentencia por la que:

Primero.- Se anule el artículo 67.2 del Anexo XII del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y se condene a la Administración del Estado al reconocimiento reglamentario de que los rendimientos que obtenga el Organismo de cuenca procedentes de la explotación de aprovechamientos hidroeléctricos o de las reservas de energía, se destinarán, entre otros, a la restitución económica y social del territorio que los genera, con participación en la determinación de la misma de las entidades locales afectadas.

Segundo.- Subsidiariamente, se anule el citado artículo 67.2 y se ordene a la Administración del Estado la retroacción del procedimiento de aprobación del citado precepto, en lo que a éste exclusivamente se refiere, al momento de la fase final del periodo de consultas, con nueva exposición en caso de que el texto a aprobar por el Consejo de Ministros suponga una modificación sustancial sobre el sometido a la información pública y consulta

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Fundamenta tal petición el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Huesca en seis motivos impugnatorios (por error enumera con el ordinal segundo dos motivos distintos), cuyo enunciado, una vez corregido el error de mención; es el siguiente:

PRIMERO. La trascendencia de la restitución territorial -económica y social- de las zonas de montaña en el Altoaragón afectadas por embalses y aprovechamientos hidroeléctricos, su reconocimiento por el art. 96.2 PHE y su "desactivación" a través de la modificación incorporada por el vigente art. 67.2.

SEGUNDO. El Art. 67.2 del Anexo normativo del vigente PHE no ha sido sometido a consulta ni exposición pública, con infracción de la normativa vigente.

TERCERO. La desestimación de las alegaciones de los ayuntamientos y ADELPA sin respuesta infringe el derecho a la buena administración y su corolario, el derecho a obtener una respuesta razonada.

CUARTO.- La adopción inmotivada del nuevo texto, con variación no alegada, supone una infracción de los principios de confianza legítima y buena fe.

QUINTO.- El nuevo texto del artículo infringe lo dispuesto en el art. 130 del Texto Refundido Ley de Aguas al no priorizar la restitución territorial del término municipal donde se enclavan los aprovechamientos, lo que incide en la vulneración de la autonomía local constitucionalmente reconocida; así como las leyes aragonesas.

SEXTO.- El nuevo texto, en tanto supone una mezcla entre dos visiones políticas contrapuestas (restitución territorial o funciones de la CHE), resulta confuso e incoherente, lo que atenta al principio de seguridad jurídica

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Previamente al examen de los motivos debemos resolver la causa de inadmisibilidad que del recurso invoca la Abogacía del Estado con apoyo en la falta de legitimación de la Diputación y en la ausencia de prueba de la legitimación de los Ayuntamientos.

Respecto a la falta de legitimación de la Diputación, aun cuando se admitiera que no tiene encaje en las competencias propias de las diputaciones, recogidas en el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local, la de reivindicar para sí la restitución económica y social que se solicita en la demanda, en cuanto la competencia reconocida en el citado artículo 36.1.d), relativa a la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, se supedita a las competencias de las demás administraciones públicas, es de advertir que la Diputación no formula para sí ninguna restitución económica sino que lo hace a favor de los Ayuntamientos que defiende y ello con apoyo en la competencia prevista en el apartado 1.a) del citado artículo 36, a saber, la de asistencia y de la cooperación jurídica, económica y técnica de los municipios.

Y si conforme a lo dicho no puede acogerse la invocada falta de legitimación de la Diputación, procede indicar que no otra respuesta cabe respecto a la alegada falta de prueba de la legitimación de los Ayuntamientos, fundamentada en la no acreditación de que cuentan en su término municipal con instalaciones de aprovechamiento hidroeléctrico, pues además de incidir en una cuestión de fondo, cae por su base con la aportación documental presentada en el escrito de conclusiones al amparo del artículo 56.4 de la ley jurisdiccional .

Entrando ya en el examen de los motivos impugnatorios es de advertir que un orden lógico jurídico procesal hace conveniente que resolvamos en primer lugar si se ha inobservado el trámite de consulta y exposición pública en la elaboración del planeamiento, lo que se sostiene por la parte recurrente en el motivo segundo.

La respuesta a la cuestión expuesta no puede ser otra que la de rechazar la irregularidad procedimental que denuncia la parte recurrente, como ya hicimos en sentencia de 14 de marzo de 2019, dictada en el recurso 4428/2016 , interpuesto por la Asociación de Entidades Locales del Pirineo Aragonés (ADELPA).

Decíamos en el fundamento de derecho segundo de la indicada sentencia y reiteramos ahora lo siguiente:

Partiendo de este presupuesto, el primer reproche ha de ser rechazado. Nos dice la actora que en la elaboración de la norma se han infringido los mandatos contenidos en el art. 14 de la Directiva del Agua (Información y Consultas Públicas), y el art. 80 del Reglamento de Planificación . Sin embargo, basta examinar el Preámbulo del Real Decreto concernido para comprobar que se han respetado todos los trámites. En concreto se dice: "el procedimiento de revisión de los planes hidrológicos para este segundo ciclo se apoya en la experiencia del primer ciclo, y de acuerdo con el artículo 89.6 del RPH, debe ser similar al previsto para su elaboración en los artículos 76 a 82 de la citada norma . Todo ello a través de un mecanismo que se desarrolla en tres etapas.

La primera etapa de este segundo ciclo se inició el 24 de mayo de 2013, con la publicación en el "Boletín Oficial del Estado" de la Resolución de la Dirección General del Agua por la que se anunciaba la apertura del periodo de consulta pública de los documentos iniciales del proceso de planificación hidrológica (revisión 2015) correspondientes al programa, calendario, estudio general sobre la demarcación y fórmulas de consulta, para los ámbitos de planificación de competencia estatal............Este periodo de consulta se prolongó durante seis meses; una vez transcurrido se consolidaron los mencionados documentos, integrando aquellas aportaciones de los interesados que se consideraron oportunas.

En una segunda etapa, para cada ámbito de planificación se elaboró el esquema provisional de temas importantes, que fue sometido a un nuevo periodo de consulta pública de seis meses, a partir del 31 de diciembre de 2013. Finalizado el periodo de consulta, cada Organismo promotor elaboró los oportunos informes sobre las propuestas, observaciones y sugerencias recibidas al esquema provisional de temas importantes, incorporando a dicho documento aquellas aportaciones que fueron consideradas adecuadas para conformar así la versión final del citado esquema.

Cada documento final referido fue sometido a informe de los correspondientes órganos colegiados, entre el 18 de septiembre de 2014, .... y el 28 de octubre de 2014..........

Simultáneamente a la tramitación de los esquemas de temas importantes se inició el proceso de evaluación ambiental estratégica previsto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental..........

Los documentos de inicio, preparados por cada organismo promotor, fueron enviados a la Autoridad Ambiental entre el 9 de abril y el 25 de junio de 2014.

Recepcionada y admitida la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica y finalizado el periodo de consultas a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, el órgano ambiental elaboró el documento de alcance del estudio ambiental estratégico referido a cada uno de los casos. Este documento de alcance fue remitido al órgano sustantivo y al promotor, junto con las aportaciones recibidas como fruto de las consultas realizadas.

Entre tanto, en la tercera etapa del proceso de planificación, teniendo en cuenta toda la información antecedente, los Organismos de cuenca redactaron la propuesta de proyecto del plan hidrológico correspondiente, presidida por los criterios de sostenibilidad ambiental, económica y social en el uso del agua mediante la gestión integrada y la protección a largo plazo de los recursos hídricos, prevención del deterioro del estado de las aguas, protección y mejora del medio y de los ecosistemas acuáticos, reducción de la contaminación y prevención de los efectos de inundaciones y sequías. En todo caso, los planes hidrológicos de cuenca se coordinan con diferentes planificaciones sectoriales a fin de armonizar las necesidades de los distintos sectores que inciden en el agua, tales como el uso del suelo, la política energética y la de regadíos y otros usos agrarios.

En paralelo, atendiendo también a los requisitos particulares fijados en los documentos de alcance, los Organismos de cuenca elaboraron el estudio ambiental estratégico en el que identifican, describen y evalúan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente que se producirían con la aplicación del plan hidrológico, además de los posibles efectos derivados de distintas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, teniendo en cuenta los objetivos de los planes hidrológicos.

Con todo ello, la propuesta de proyecto de revisión de los planes hidrológicos, junto con el estudio ambiental estratégico correspondiente a cada uno, fueron sometidos a consulta pública durante seis meses, a partir del 31 de diciembre de 2014 y, paralelamente, a consulta de las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, incluyendo, en su caso, consultas transfronterizas, a los efectos de la legislación de evaluación ambiental y de la propia DMA.

Ultimado el periodo de consulta pública indicado, los respectivos promotores realizaron un informe sobre las alegaciones y sugerencias recibidas, incorporando a cada proyecto de plan hidrológico aquellas consideradas adecuadas, con la consiguiente modificación del estudio ambiental estratégico en los términos que en cada caso correspondiese.

Seguidamente, para los ámbitos territoriales de planificación de competencia estatal, una vez recibido el expediente completo de evaluación ambiental estratégica, el órgano ambiental finalizó el procedimiento formulando las declaraciones ambientales estratégicas correspondientes a cada una de las propuestas de revisión de los planes. Estos informes preceptivos y determinantes fueron preparados por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural en agosto de 2015 y finalmente aprobados por el Secretario de Estado de Medio Ambiente, en su condición de Autoridad ambiental, con fecha 7 de septiembre de 2015. Por último, las declaraciones ambientales estratégicas se publicaron en el "Boletín Oficial del Estado" los días 18 de septiembre (Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Guadalquivir), 21 (Ceuta, Melilla y Júcar) y 22 (Cantábrico Oriental, Cantábrico Occidental, Segura y Ebro)...............

Ultimados todos los trámites, para cada propuesta de revisión se recaba, en los ámbitos intercomunitarios, la expresión de conformidad de los Comités de Autoridades Competentes y el informe preceptivo del Consejo del Agua de la correspondiente demarcación, para elevar las propuestas de plan al Gobierno a través del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), para continuar su tramitación. Estos informes se emitieron a lo largo del mes de septiembre de 2015, y los correspondientes expedientes tuvieron entrada en el MAGRAMA entre los días 7 de septiembre y 8 de octubre de 2015.............................

Para completar la tramitación, los proyectos de real decreto aprobatorio de los planes hidrológicos fueron informados por el pleno del Consejo Nacional del Agua en dos sesiones. La primera, celebrada el día 30 de septiembre de 2015, informó sobre los proyectos de Plan Hidrológico del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura, Júcar y Ebro, y la segunda, que tuvo lugar el 28 de octubre de 2015, informó sobre los proyectos de Plan Hidrológico del Cantábrico Oriental y Cantábrico Occidental. En ambas sesiones los planes obtuvieron el respaldo de una amplia mayoría de los miembros del Consejo".

Es claro que se han respetado las prescripciones formales exigidas por la normativa de aplicación, habiendo efectuado la recurrente las pertinentes alegaciones en relación al precepto aquí cuestionado, en las que, en concreto, solicitaba que se recogiera "de forma clara e inequívoca que el destino prioritario es la restitución del territorio que genera los rendimientos (hidroeléctricos)" y la respuesta no fue otra que "La asignación de los frutos de los rendimientos eléctricos deberá ser realizada en el marco de decisiones presupuestarias del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Ebro", y, en este sentido fue recogido en el texto definitivo

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En consecuencia con lo expuesto, no solo debe desestimarse el motivo segundo sino también los motivos tercero y cuarto, habida cuenta la conexión existente entre ellos.

No habiéndose infringido el procedimiento, tal como sostuvimos en la reseñada sentencia de 14 de marzo de 2019 y ahora sostenemos, mal puede aceptarse que no se hubiera dado respuesta a los Ayuntamientos y a ADELPA (motivo tercero) o que la adopción del texto del artículo 67.2 suponga una infracción de los principios de confianza legítima y buena fe.

Respecto a la cuestión de fondo que plantea la parte recurrente en el motivo primero, una vez más vamos a atenernos a lo ya dicho por esta Sala en la sentencia de 14 de marzo de 2019 , concretamente a lo que expresamos en el fundamento de derecho segundo, cuando indicamos que <R.D. 1/16 >>, y a lo que también dijimos en el fundamento de derecho tercero, del siguiente tenor: <Decreto Legislativo 2/15, de 17 de noviembre , que aprobó el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón.

No existe la infracción denunciada por la sencilla razón de que el apartado 2 del art. 67 no se conecta con el art. 130.4, sino su apartado 1 (no cuestionado) que textualmente dice: "De conformidad con lo dispuesto en el art. 130.4 del TRLA, en las obras de regulación que afecten de forma singular al equilibrio socioeconómico del término municipal en que se ubiquen debe elaborarse previamente un Plan de restitución Territorial que se ejecute de forma simultánea a las mismas, para la compensación de las afecciones. Los proyectos constructivos de la obra principal deberán incorporar los presupuestos destinados a estos fines de restitución territorial".

La normativa aragonesa se dicta estando vigente el Real Decreto 129/14, de 28 de febrero, y, en aplicación de su art. 96.2 , derogado por la disposición derogatoria única del RD 1/16, luego, dicha normativa autonómica deberá ajustarse a las previsiones del vigente art. 67.2 del RD estatal».

Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , se condena en costas a la parte recurrente, cuyo límite cuantitativo máximo queda fijado ponderadamente, por todos los conceptos, en 4.000 euros en favor de la Administración General del Estado.