STS 359/2019, 18 de Marzo de 2019

PonenteDIEGO CORDOBA CASTROVERDE
ECLIES:TS:2019:838
Número de Recurso1571/2016
ProcedimientoRecurso de casación
Número de Resolución359/2019
Fecha de Resolución18 de Marzo de 2019
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 359/2019

Fecha de sentencia: 18/03/2019

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 1571/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 05/03/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.3

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: AVJ

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 1571/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 359/2019

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Jose Maria del Riego Valledor

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

En Madrid, a 18 de marzo de 2019.

Esta Sala ha visto constituida en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1571/2016, interpuesto por la procuradora de los tribunales doña Patricia Rosch Iglesias, en nombre y representación del Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos, bajo la dirección letrada de don Alfonso Pérez Moreno, contra la sentencia de fecha 11 de febrero de 2016 dictada en el recurso contencioso-administrativo 1/2013 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla .

Ha sido parte la Universidad de Sevilla representada por el procurador de los tribunales don Eduardo Codes Feijoo y bajo la dirección letrada de don Francisco Manuel Barrero Castro.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El representante legal del Consejo andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 11 de febrero de 2016 (rec. 1/2013 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por la Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos contra la resolución de 15 de octubre de 2012 de la Universidad de Sevilla por la que se ordena la publicación el cambio de denominación del título graduado/a en Ingeniería de Edificación por la Universidad de Sevilla por la de Graduado/a en Ciencia y Tecnología de Edificación por la Universidad de Sevilla.

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

"F A L L A M O S

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por el Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos contra la resolución de 15 de octubre de 2012 de la Universidad de Sevilla, por la que se ordena la publicación del cambio de denominación del título Graduado/a en Ingeniería de Edificación por la Universidad de Sevilla por Graduado/a en Ciencia y Tecnología de Edificación por la Universidad de Sevilla, por considerarla conforme con el Ordenamiento jurídico, imponiendo las costas causadas a la parte recurrente en los términos y con el límite expresados en el fundamento jurídico último".

El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

  1. Al amparo del art. 88.1d) de la LJ , vigente en aquel momento, invoca la falta de competencia de la Universidad de Sevilla para modificar la denominación de un título universitario, por entender que es competencia del Gobierno, cuando afecte a títulos que habiliten para el ejercicio de una profesión regulada.

    Si bien considera que el principio de autonomía universitaria comprende el que las Universidades creen sus propios títulos, sin que exista un listado oficial cerrado por parte del Estado, se excepciona los títulos que dan acceso al ejercicio de las profesiones reguladas, entre las que se encuentran la de Arquitecto y Arquitecto técnico. En estos casos la autonomía universitaria queda limitada a favor del Gobierno a quien le corresponde establecer las directrices y condiciones para la obtención de los títulos universitarios de carácter oficial con validez en todo el territorio nacional.

    Además, existe una reserva de ley en materia de profesiones tituladas, tal como establece el art. 36 de la Constitución , y el art. 149.1.30 CE la reserva al Estado, estando vedada la misma a los Parlamentos autonómicos. Por ello, para configurar una profesión regulada titulada se requiere una ley estatal y así lo ha reconocido la STC 42/1986 y STC 122/1989 .

    Mediante Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre, se aprobó un catálogo de las profesiones reguladas tituladas que existen en nuestro ordenamiento jurídico que existen en nuestro ordenamiento jurídico, norma que fue derogada por el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005 y la Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales. Y ninguna de estas normas recogen en sus anexos la cualificación profesional correspondiente a la denominada Ingeniería de la Edificación y menos aún la de "Ciencia y Tecnología de Edificación" porque en nuestro país no existen como profesiones reguladas, la que existe es la Arquitectura Técnica, regulada en el art. 2.2 de la Ley 12/1986 y el art. 10.2.a) de la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación .

    Es el Gobierno quien tiene que establecer unas directrices estatales, como regula el art. 12.9 del Real Decreto 393/2007, de 29 de octubre , al indicar que cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios y deberán ajustarse a la normativa europea, materializándose así el poder que al Gobierno le otorga el art. 35.1 de la Ley Orgánica de Universidades 6/2001, de 21 de diciembre , modificada por la LO 4/2007, de 12 de abril. Es más, el art. 12.9 del Real Decreto 1393/2007 señala que los Planes de Estudios de estos títulos han de diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer la profesión en cuestión, por ello las Universidades que elaboren el Plan de estudios no solo tienen que ceñirse a las directrices estatales sino justificar que efectivamente se obtienen las competencias necesarias para garantizar un adecuado ejercicio profesional. Y en este caso no queda acreditado que el Grado en Ciencia y Tecnología de la Edificación habilite de forma adecuada la profesión de Arquitecto Técnico.

  2. El segundo motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ entonces vigente, denuncia la infracción de la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley Orgánica 6/2001 de Universidades y del art. 9.3 del RD 1393/2007, de 29 de octubre .

    Considera que dichas normas resultan infringidas por cuanto, en contra de lo señalado por la sentencia impugnada, la denominación de Grado en Ciencia y Tecnología de la Edificación genera confusión al no existir en la LOE una atribución profesional de la misma. Esta confusión la aprecia especialmente en relación a las competencias profesionales que les corresponde a los Arquitectos.

    A su juicio, no existe una clara correlación entre el título creado de Graduado en Ciencia y Tecnología de la Edificación y la profesión para la que supuestamente habilita que es la de Arquitecto técnico. Por eso la sentencia yerra al afirmar que "A diferencia del título de Ingeniería de la Edificación, no existe en el de Ciencias y Tecnología de la Edificación la posible confusión vedada por el por el legislador en orden a la profesión regulada para la que puedan facultar, al no aparecer en el título la denominación de ninguna". Considera, por el contrario, que la confusión se produce en doble sentido:

    1. la utilización de una pluralidad de denominaciones para identificar el título, la facultad que lo imparte y la profesión para la que habilita genera una clara confusión para los ciudadanos.

      Además, el Colegio Profesional al que han suscribirse los Graduados en Ciencia y Tecnología de la Edificación para el ejercicio de la profesión de arquitecto técnico se denomina Colegio de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.

    2. no queda claro cuáles son las atribuciones profesionales que correspondan a los denominados Graduados en Ciencia y Tecnología de la Edificación a fin de diferenciarlos de otras profesiones próximas como la de Arquitecto, situación que puede llevar a confusión, tanto en relación con su contenido como en relación a sus efectos profesionales.

      Tampoco la Ley de Ordenación de la Edificación contempla a los Graduados en Ciencia y Tecnología de la Edificación como agentes intervinientes en el proceso constructivo.

    3. Las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2010 y 22 de febrero de 2011 anularon la denominación de Graduado en Ingeniero de la Edificación, no pudiendo utilizarse tampoco la denominación de Ingeniero de la Edificación para rubricar el nombre de la Escuela en la que se imparten los Estudios de Graduado en Ciencia y Tecnología de la Edificación. Por tanto, la utilización de esta denominación, declarada nula por el Tribunal Supremo, genera la misma confusión que se achaca a la denominación utilizada por el Consejo de Ministros y por el ministerio de Educación.

      La falta de actuación por parte del Ministerio de Educación, en orden a determinar la denominación que debe darse a los títulos que sustituyan al anulado título de Graduado en Ingeniero de la Edificación está provocando que cada Universidad, en uso de su "autonomía universitaria", cree un título diferente para denominar los Planes de estudios conducentes a la habilitación para el ejercicio de la profesión regulada de Arquitecto Técnico. Esta pluralidad de denominaciones genera una gran confusión para los ciudadanos, al encontrarse en el mercado laboral con una pluralidad de titulados que, con diferente denominación, están supuestamente habilitados para el ejercicio de la misma profesión, tal y como ha señalado la STS de 28 de enero de 2014 , reiterando la doctrina recogida en la STS de 12 de marzo de 2013 y la STS de 5 de julio de 2013 (rec. 169/2011 ).

  3. El tercer motivo, formulado al amparo de la LJ entonces vigente, vulnera el art. 281 de la LEC , al entender que la sentencia incurre en incongruencia omisiva causante de indefensión.

    La sentencia de instancia no se pronunció sobre la petición relativa a la falta de competencia de la Universidad de Sevilla para modificar la denominación de un título universitario respecto de los que dan acceso al ejercicio de profesiones reguladas.

    Por todo ello, solicita la estimación del recurso, declarando nula la sentencia impugnada y dejando sin efecto la resolución de 15 de octubre de 2012 de la Universidad de Sevilla.

SEGUNDO

La Universidad de Sevilla se opone al recurso.

  1. Se opone al primer motivo, considerando que la Universidad tiene competencia para modificar la denominación del título universitario. Y esta conclusión la obtiene de lo previsto en las siguientes normas:

    El art. 2.1 de la LO de Universidades 6/2001, de 21 de diciembre en el que se regula autonomía universitaria dispone:

    "2. En los términos de la presente Ley, la autonomía de las Universidades comprende: a) La elaboración de sus Estatutos y, en el caso de las Universidades privadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimen interno [...].

    1. La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida".

    El artículo 8 del Estatuto de la Universidad de Sevilla que dispone que dicha universidad se regirá, por las leyes y disposiciones del Estado y la Comunidad Autónoma y por su Estatuto, el cual será desarrollado por el Reglamento general de actividades docentes. Y en el citado reglamento, aprobado por el claustro, dispone en su artículo 5 establece:

    "1. Los planes de estudios determinarán el contenido y articulación de las enseñanzas correspondientes a la obtención de los títulos oficiales en la Universidad de Sevilla.

    1. Corresponde al Consejo de Gobierno aprobar los proyectos de planes de estudios y sus modificaciones posteriores".

      A su juicio, de estos preceptos se deduce que corresponde al Consejo de Gobierno de la Universidad de Sevilla la modificación de los planes de estudios. El art. 6 del citado reglamento establece los contenidos de los planes de estudios en los que se establece: "los planes de estudios deben ser diseñados sobre la base de los objetivos globales de la titulación, constituyendo una propuesta de formación coherente para garantizar la adquisición por parte de los estudiantes de la competencias generales y específicas exigibles para la obtención del título... El plan de estudios deberá ir acompañado por la documentación requerida por los procesos de verificación y acreditación de la titulación". Y en la memoria para la solicitud de títulos oficiales del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, que establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales hay un apartado referido a la denominación del título y otra a la justificación del título.

      Por ello, considera que corresponde a la Universidad la determinación de la denominación del título oficial y la justificación del mismo, formando parte del plan de estudios.

      El Consejo de Gobierno acordó el cambio de denominación del título que nos ocupa y procedió a tramitar la solicitud en los términos establecidos en el Real Decreto 1393/2007, cuyo artículo 28 dedicado a la "Modificación de los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos oficiales ya verificados" establece:

      Artículo 28. Modificación de los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos oficiales ya verificados.

      "1. Las modificaciones de los planes de estudios a los que se refiere el presente real decreto, serán aprobadas por las universidades, en la forma en que determinen sus estatutos o normas de organización y funcionamiento y en su caso, las correspondientes normativas autonómicas que deberán preservar la autonomía académica de las universidades.

    2. En el caso de que dichas modificaciones afecten al contenido de los asientos registrales relativos a títulos oficiales inscritos en el RUCT, éstas serán notificadas al Consejo de Universidades a través de la secretaría de dicho órgano, que las enviará para su informe a la ANECA o al correspondiente órgano que hubiera efectuado la evaluación en el procedimiento de verificación a que se refiere el artículo 25. Dicho informe tendrá el carácter preceptivo y determinante al que se refiere el artículo 42.5.c de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

      En el supuesto de que tales modificaciones no supongan, a juicio de las comisiones a que se refiere el artículo 25, un cambio en la naturaleza y objetivos del título inscrito, la ANECA o el órgano de evaluación correspondiente aceptará las modificaciones propuestas e informará a la universidad solicitante, al Ministerio de Educación y a la comunidad autónoma o comunidades autónomas correspondientes, en el plazo de tres meses desde la fecha de recepción de la solicitud de modificación. Transcurrido dicho plazo sin pronunciamiento expreso la universidad considerará aceptada su propuesta.

    3. Las modificaciones aceptadas que afecten al apartado 5.1 de la Memoria para la solicitud de verificación de títulos oficiales contenida en el anexo I, darán lugar a una nueva publicación del plan de estudios de acuerdo con lo establecido en el artículo 26.3 de este real decreto.

      Asimismo, en el supuesto de que las modificaciones aceptadas afecten a los términos de la denominación del título contenidos en la resolución de verificación del mismo, el rector o rectores deberán ordenar la publicación de dichas modificaciones en el "Boletín Oficial de Estado" y en el Boletín Oficial de la correspondiente comunidad autónoma.

    4. En caso de que las modificaciones no sean aceptadas o sólo lo sean parcialmente, la ANECA o el órgano de evaluación correspondiente, remitirá en el plazo máximo de tres meses el oportuno informe al Consejo de Universidades que resolverá de acuerdo con el contenido de dicho informe y notificará la correspondiente resolución a la universidad, a la comunidad autónoma o comunidades autónomas correspondientes y al Ministerio de Educación, todo ello en el plazo máximo de seis meses desde la fecha de recepción de la solicitud de modificación. La falta de resolución expresa en el citado plazo permitirá considerar estimada la solicitud.

      Contra dicha resolución la universidad podrá interponer la oportuna reclamación que se sustanciará por los trámites previstos en los apartados 9 a 11 del artículo 25.

    5. El Ministerio de Educación dará traslado al RUCT de todas las modificaciones aceptadas en los planes de estudios de acuerdo con lo establecido en este artículo, a fin de proceder a su correspondiente inscripción".

      En este caso el Consejo de Gobierno de la Universidad de Sevilla, aprobó la modificación del plan de estudios en lo atinente a la denominación del título oficial verificado, y dado que la modificación acordada afectaba al contenido de los asientos registrales relativos a títulos oficiales inscritos en el Registro de Universidades, Centros y Títulos (RUCT), en aplicación del art. 28.2, remitió la modificación a la Agencia Andaluza del conocimiento para el informe preceptivo, dicho órgano de evaluación emitió informe favorable y aceptó el cambio de denominación. El Ministerio dio traslado al RUCT del cambio de denominación para su inscripción y el rector de la Universidad de Sevilla ordenó su publicación en el BO de la Junta de Andalucía.

      La parte recurrente en este supuesto, relativo a la modificación del título oficial universitario, que no para el alta o consideración inicial del título como oficial, menciona ningún precepto en el que se establezca que deba intervenir el Consejo de Ministros para adoptar la presente resolución.

  2. Se opone al segundo motivo remitiéndose a lo argumentado en la sentencia impugnada al considerar que la nueva denominación no induce a confusión alguna respecto a la profesión regulada sino a una definición meramente académica de un contenido docente.

  3. Respecto al tercer motivo rechaza que la sentencia impugnada incurriese en incongruencia omisiva en relación con la alegación referida a la falta de competencia de la Universidad de Sevilla para modificar la denominación de un título universitario, pues la congruencia no exige que el tribunal tenga que pronunciarse sobre todos los argumentos planteados.

TERCERO

Por providencia de 26 de octubre de 2018, dictada por la Sección Cuarta de esta Sala, se acordó: "debido a la reestructuración de la Sala, y en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes en la Sala a partir del día 16 de octubre de 2018, aprobadas por Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal de 10 de octubre de 2017 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 11 de diciembre de 2017, remítase este recurso a la SECCION TERCERA ".

CUARTO

Recibidas las presentes actuaciones en esta Sección Tercera, por providencia de 29 de enero de 2019, se acordó señalar para votación y fallo el día 5 de marzo de 2019, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el presente recurso el Consejo andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos recurre en casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 11 de febrero de 2016 (rec. 1/2013 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por dicha contra la resolución de 15 de octubre de 2012 de la Universidad de Sevilla por la que se ordena la publicación el cambio de denominación del título graduado/a en Ingeniería de Edificación por la Universidad de Sevilla por la de Graduado/a en Ciencia y Tecnología de Edificación por la Universidad de Sevilla.

SEGUNDO

Sobre la incongruencia omisiva de la sentencia.

La respuesta a los motivos de casación planteados exige modificar el orden en el que han sido planteados, debiendo analizarse en primer lugar la invocada incongruencia en que habría incurrido la sentencia de instancia al no dar respuesta a la alegación referida a la falta de competencia de Universidad de Sevilla para acordar el cambio de denominación de un título universitario respecto de los que dan acceso al ejercicio de profesiones reguladas.

Es cierto, y así se recoge en la sentencia impugnada, que uno de los motivos planteados en la instancia para cuestionar la nulidad de la Orden impugnada fue la falta de competencia de la Universidad de Sevilla para modificar la denominación de un título universitario que dan acceso a una profesión regulada.

La sentencia de instancia, pese a ello, no contiene el más mínimo razonamiento sobre esta alegación por lo que incurre en incongruencia omisiva.

Es cierto que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha sostenido que para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no es necesaria "una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales". Pero dicha jurisprudencia no resulta aplicable cuando se trata de una alegación sustancial que afecta directamente a la validez o nulidad de la disposición o acto impugnado, como ocurre en los supuestos en los supuestos en los que se cuestiona la competencia del órgano administrativo para dictar la disposición u acto impugnado.

Se estima este motivo y se aprecia la existencia de una incongruencia omisiva de la sentencia.

TERCERO

Sobre la competencia de la Universidad para modificar la denominación de un título universitario que permite el acceso a una profesión regulada.

El primer motivo de impugnación se centra en determinar el procedimiento aplicable y, consecuentemente, el órgano competente para acordar el cambio de denominación de un título universitario que habilita para el ejercicio de una profesión regulada.

El Consejo andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos sostiene que, si bien el principio de autonomía universitaria comprende el que las Universidades creen sus propios títulos, sin que exista un listado oficial cerrado por parte del Estado, se excepciona los títulos que dan acceso al ejercicio de las profesiones reguladas, entre las que se encuentran la de Arquitecto y Arquitecto técnico. En estos casos, la autonomía universitaria queda limitada a favor del Gobierno a quien le corresponde establecer las directrices y condiciones para la obtención de los títulos universitarios de carácter oficial con validez en todo el territorio nacional.

Es el Gobierno quien tiene que establecer unas directrices estatales, como regula el art. 12.9 del Real Decreto 393/2007, de 29 de octubre , al indicar que cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios y deberán ajustarse a la normativa europea, materializándose así el poder que al Gobierno le otorga el art. 35.1 de la Ley Orgánica de Universidades 6/2001, de 21 de diciembre , modificada por la LO 4/2007, de 12 de abril. Es más, el art. 12.9 del Real Decreto 1393/2007 señala que los Planes de Estudios de estos títulos han de diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer la profesión en cuestión, por ello las Universidades que elaboren el Plan de estudios no solo tienen que ceñirse a las directrices estatales sino justificar que efectivamente se obtienen las competencias necesarias para garantizar un adecuado ejercicio profesional.

Por el contrario, la Universidad de Sevilla sostiene que la Universidad tiene competencia para modificar la denominación del título universitario. Y esta conclusión la obtiene del principio de autonomía universitaria, consagrado en el art. 2.1 de la LO de Universidades 6/2001, de 21 de diciembre, que comprende "la elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida". La Ley Orgánica permite que la Universidad, con respeto a las leyes y disposiciones del Estado y las Comunidades Autónomas, elabore sus Estatutos, y los desarrolle por el Reglamento de actividades docentes, el cual incluye la determinación del contenido de las enseñanzas correspondientes a la obtención de los títulos oficiales en la Universidad de Sevilla. De estos preceptos deduce que corresponde al Consejo de Gobierno de la Universidad de Sevilla la modificación de los planes de estudios, del que forman parte la denominación del título oficial y la justificación del mismo.

En este caso, fue el Consejo de Gobierno el que acordó el cambio de denominación del título que nos ocupa y procedió a tramitar la solicitud en los términos establecidos en el art. 28 del Real Decreto 1393/2007 , referido a la "Modificación de los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos oficiales ya verificados", procedimiento en el que no se exige Acuerdo del Consejo de Ministros. El Consejo de Gobierno de la Universidad de Sevilla, aprobó la modificación del plan de estudios, en lo atinente a la denominación del título oficial verificado, y dado que la modificación acordada afectaba al contenido de los asientos registrales relativos a títulos oficiales inscritos en el Registro de Universidades, Centros y Títulos (RUCT), en aplicación del art. 28.2, remitió la modificación a la Agencia Andaluza del conocimiento para el informe preceptivo, dicho órgano de evaluación emitió informe favorable y aceptó el cambio de denominación. El Ministerio dio traslado al RUCT del cambio de denominación para su inscripción y el rector de la Universidad de Sevilla ordenó su publicación en el BO de la Junta de Andalucía.

A juicio de la Universidad, no debe confundirse el procedimiento previsto para la verificación o reconocimiento oficial de un título como oficial, del procedimiento para el cambio de denominación de un título ya reconocido, pues, a su juicio, en este último caso ningún precepto establece que deba intervenir el Consejo de Ministros.

El análisis de la cuestión litigiosa exige hacer algunas precisiones previas sobre el procedimiento aplicable para la implantación de títulos oficiales y el principio de autonomía universitaria.

El artículo 34.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , tras la modificación operada por la LO 4/2007, establece que "[...] Los títulos universitarios de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional deberán inscribirse en el Registro de universidades, centros y títulos, previsto en la disposición adicional vigésima . Podrán inscribirse otros títulos a efectos informativos. El Gobierno regulará el procedimiento y las condiciones para su inscripción". Y su artículo 35, relativo a los títulos oficiales, dispone que "1. El Gobierno establecerá las directrices y las condiciones para la obtención de los títulos universitarios de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional, que serán expedidos en nombre del Rey por el Rector de la universidad.

  1. Para impartir enseñanzas oficiales y expedir los correspondientes títulos oficiales, con validez en todo el territorio nacional, las universidades deberán poseer la autorización pertinente de la Comunidad Autónoma, según lo dispuesto en la legislación de la misma y lo previsto en el artículo 8 de esta Ley , y obtener la verificación del Consejo de Universidades de que el oportuno plan de estudios se ajusta a las directrices y condiciones establecidas por el Gobierno. El procedimiento deberá preservar la autonomía académica de las universidades.

  2. Tras la autorización de la Comunidad Autónoma y la verificación del plan de estudios que otorgue el Consejo de Universidades, el Gobierno establecerá el carácter oficial del título y ordenará su inscripción en el Registro de universidades, centros y títulos.

  3. Una vez que el Gobierno haya aprobado el carácter oficial de dicho título, el Rector ordenará publicar el plan de estudios en el ''Boletín Oficial del Estado'' y en el diario oficial de la Comunidad Autónoma".

En definitiva, el principio de autonomía universitaria, y su consiguiente capacidad para elaborar y modificar los planes de estudios, no condiciona la competencia del Gobierno para establecer las directrices las condiciones para la obtención de los títulos universitarios de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional y, sobre todo y por lo que ahora nos interesa, para establecer, por Acuerdo del Consejo de Ministros, el carácter oficial de estos títulos.

Como ya sostuvo este Tribunal Supremo en sus SSTS de 12 de febrero de 2013 (rec. 2039/2012 ) y 4 de diciembre de 2012 (rec. 12/2011 ) el procedimiento previsto a tal efecto y la determinación de cómo y por quién se elaboran los planes de estudios que conducen a la obtención de los títulos de Graduado es un procedimiento complejo en el que intervienen varias Administraciones (Universidades, Comunidades Autónomas y Administración del Estado) y que ha sufrido un profundo cambio como consecuencia de la promulgación de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, de modificación de la Ley Orgánica de Universidades.

Durante la vigencia del marco normativo anterior (constituido por la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y por el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se establecen las Directrices generales comunes de estudio de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional), los títulos oficiales eran creados por el Gobierno mediante el oportuno Real Decreto, en el que, asimismo, se fijaban las directrices que habían de fijar los planes de estudio impartidos por las Universidades conducentes a su obtención. De modo que era el Gobierno el que fijaba las denominaciones de los títulos oficiales y sus contenidos formativos mínimos, agrupándolos, además, en un Catálogo Oficial de Títulos.

La reforma de 12 de abril de 2007 cambia radicalmente esta concepción, implantando un sistema en que los títulos son creados por las Universidades sin sujetarse a la existencia de un catálogo previo establecido por el Gobierno, como hasta entonces era obligado. Desarrollando este nuevo sistema, el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, regula el procedimiento de implantación de títulos universitarios oficiales partiendo de que son las distintas Universidades las que tienen la iniciativa y la competencia para crear los correspondientes títulos. Ahora bien, para su definitivo establecimiento exige que esos títulos y planes de estudios propuestos por las Universidades sean verificados por el Consejo de Universidades y autorizados por la correspondiente Comunidad Autónoma (art. 25). A continuación, es el Gobierno mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, el que declara el carácter oficial del título y ordena su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos (art. 26). Pero en todo caso desaparece el control "ex ante" del Gobierno y, con él, su intervención en las denominaciones y contenido de los títulos, desapareciendo también, en consecuencia, la propia noción del Catálogo Oficial de Títulos antes mencionado.

Pero, ni la aprobación por parte de la Universidad ni la autorización de la Comunidad Autónoma condiciona la posterior decisión del Gobierno destinada a autorizar el carácter oficial de dicho título. Como ya afirmamos en la STS nº 942/2016, de 28 de abril de 2016 (rec. 224/2014 ). "El reconocimiento de carácter oficial a los títulos académicos corresponde legalmente al Consejo de Ministros, no a las Administraciones autonómicas. De aquí que, si una disposición autonómica autoriza a impartir ciertas enseñanzas en su territorio antes de que el correspondiente título haya sido reconocido por el Consejo de Ministros, lo hace a su propio riesgo y, desde luego, no puede pretenderse que ello cree una situación que condicione en el futuro las decisiones que el Consejo de Ministros haya de adoptar en la materia".

No debe olvidarse que la Disposición Adicional Decimonovena de esta Ley Orgánica de universidades, referida a las denominaciones, establece que "1. Sólo podrá utilizarse la denominación de universidad, o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y órganos unipersonales de gobierno a que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas".

A tenor de estas normas se extrae la conclusión de que la autonomía de la Universidad está limitada en doble aspecto: por un lado, solo es posible la utilización de títulos de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma; y en segundo lugar no podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas.

Estas previsiones aparecen reforzadas en el caso de los títulos -sean de Grado o Máster- que den acceso al ejercicio de profesiones reguladas. En estos casos, el Gobierno sí ha de establecer previamente las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de esos títulos. Por lo que los títulos universitarios que con este objeto quieran impartir las Universidades sí deben ajustarse a unas condiciones previas establecidas por el Gobierno. En efecto, el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, en el artículo 12.9 , por lo que respecta a las "directrices para el diseño del títulos de Graduado", establece que "Cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones.

En aquellos supuestos en que la normativa comunitaria imponga especiales exigencias de formación, el Gobierno establecerá las condiciones a las que se refiere el párrafo anterior, aun cuando el correspondiente título de Grado no habilite para el ejercicio profesional de que se trate pero constituya requisito de acceso al título de Máster que, en su caso, se haya determinado como habilitante". Y una regulación similar se recoge en el art. 15.4 de dicha norma respecto de las Directrices para el diseño de títulos de Máster universitario.

Previsiones que se completan con lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del RD 1393/2007 en la que se dispone, respecto a "Títulos universitarios vinculados con actividades profesionales regulada", que "A efectos de lo dispuesto en los artículos 12.9 y 15.4 del presente real decreto , serán de aplicación las actuales directrices generales propias de los títulos correspondientes, en lo que se refiere a su denominación, materias y contenido de las mismas, en tanto no se produzca la aprobación por el Gobierno de las condiciones que las sustituyan".

Estas consideraciones previas permiten abordar el núcleo de la presente controversia, consistente en determinar si tales previsiones resultan aplicables no solo para la autorización de un título nuevo sino también para el cambio de denominación de un título universitario, ya reconocido, que habilite para el ejercicio de una profesión regulada.

Es cierto que mientras que la verificación es un procedimiento administrativo (regulado en los artículos 25 y 26 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre ) destinado a obtener el reconocimiento oficial de un título, la modificación pretende realizar cambios en los títulos oficiales ya verificados, siempre que tales modificaciones no impliquen una alteración en la naturaleza y objetivos del título inscrito.

Pero la denominación de un título oficial, máxime cuando éste habilite para el ejercicio de una profesión regulada, tiene una importancia capital, pues con ella se identifica la superación de unos determinados estudios y la capacitación técnica y profesional de quien lo ostenta frente a la sociedad, con importantes consecuencias jurídicas. De ahí que el Tribunal Supremo haya sostenido, en una jurisprudencia reiterada, la importancia que tienen la denominación, tanto de títulos como de los colegios profesionales referidos al ejercicio de profesiones reguladas, anulándolos cuando inducen a confusión sobre la identificación de la profesión, para cuyo ejercicio habilita, o sobre sus efectos profesionales. Así, en la STS 24 de julio de 2.012, (recurso 319/2.010 ), ya se afirmaba que "Cierto es que tras la Ley Orgánica 4/2.007, de 12 de abril, que modificó la Ley Orgánica 6/2.001, de 21 de diciembre, de Universidades, son éstas las que crean y proponen las enseñanzas y los títulos que hayan de impartir y expedir, sin estar sujetas, incluso si habilitan para el ejercicio de profesiones reguladas, a exigencias de uniformidad en la denominación, ni de identidad entre ésta y la de la profesión. Pero lo es también que, en ese último supuesto, de títulos que habilitan para el ejercicio de esas profesiones, la autonomía de la Universidad y la facultad de establecimiento del Gobierno están sujetas a determinadas limitaciones, condensadas, como reconocen las mismas partes recurridas, en la idea de que la denominación elegida ha de facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita el título y no ha de conducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales". Esta jurisprudencia se mantiene en numerosas sentencias del Tribunal Supremo tales como STS de 9 de marzo de 2010 (rec. 150/2008 ), STS de 22 de noviembre de 2011 (RC 308/2010 ), STS de 19 de diciembre de 2012 (RC 523/2012 ) relativas a la nueva denominación del título "Graduado en Ingeniería de la Edificación" o la STS de 3 de marzo de 2015 (rec. 144/2013 ) en la que se impugnaba el Acuerdo del Consejo de Ministros que establecía el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos de los de Graduado/a en Ciencias y Tecnología de la Edificación de la Universidad Politécnica de Cataluña y de la Universidad Ramón Llull y el de Graduado/a en Ingeniería de la Construcción de la Universidad Politécnica de Cataluña y más recientemente en la STS nº 1708/2017 de 8 de noviembre de 2017 (rec. 4674/2016 ), entre otras muchas.

El cambio de denominación de un título universitario oficial que habilite para el ejercicio de una profesión regulada no puede equipararse, por tanto, a un mero cambio en el plan de estudios, sino que, el nombre, al identificar frente a todos los estudios cursados y la capacitación técnica y profesional que se ostenta, afecta de forma fundamental al título oficial previamente verificado, pudiendo crear la confusión de que se trata de un título distinto, con las importantes consecuencias que ello conlleva. Es por ello, que estos cambios de denominación, especialmente cuando afecta a profesiones reguladas, ha de reunir las mismas garantías que las previstas para la autorización de la verificación del título inicial, incluyendo su aprobación por Acuerdo del Consejo de Ministros y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, en cuanto garantiza que esa nueva titulación responde a las exigencias de capacitación técnica para ostentarlo y no induce a confusión, tal y como exige la Ley Orgánica de Universidades a lo largo de su articulado, y en especial su Disposición Adicional Decimonovena , todo ello sin perjuicio del control judicial que pueda ejercerse sobre dicho Acuerdo.

El hecho de que el art. 28 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , destinado a regular la modificación de los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos oficiales ya verificados, establezca un procedimiento simplificado que culmina con una resolución de la Universidad y que no incluye que tales cambios sean finalmente acordados por Acuerdo del Consejo de Ministros, no supone que los cambios de denominación de los títulos universitarios oficiales que afectan a profesiones reguladas pueden acogerse a este procedimiento y, por ende, ser acordados por el Rector de la Universidad, pues ello incide en las competencias que la Ley Orgánica de Universidades otorga al Gobierno en esta materia y entra en contradicción con lo previsto en el art. 12.9 y en la Disposición Transitoria Cuarta del RD 1393/2007 en la que, como ya hemos reseñado anteriormente, se dispone, respecto a "Títulos universitarios vinculados con actividades profesionales regulada", que "A efectos de lo dispuesto en los artículos 12.9 y 15.4 del presente real decreto , serán de aplicación las actuales directrices generales propias de los títulos correspondientes, en lo que se refiere a su denominación, materias y contenido de las mismas, en tanto no se produzca la aprobación por el Gobierno de las condiciones que las sustituyan".

Por todo ello, ha de considerarse que el cambio de denominación que nos ocupa ha de ser acordado por el Consejo de Ministros antes de inscribirse en el RUCT y publicarse en el Boletín Oficial correspondiente, y, por lo tanto, en la medida en que el Acuerdo impugnado, adoptado por la Universidad de Sevilla, ha prescindido de este procedimiento y no ha contado con la aprobación del Consejo de Ministros, pretendiendo que dicho cambio de denominación en ese título de Grado es una previsión definitiva que produce efectos jurídicos, ha de ser anulado.

La estimación de este motivo hace innecesario entrar a considerar el segundo motivo de casación.

CUARTO

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la estimación del recurso de casación sin que se aprecien circunstancias que justifiquen la condena en costas en casación, imponiendo las costas de instancia a la Universidad de Sevilla de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJ . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de tres mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas en la instancia ha de satisfacer a la parte recurrente.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por el Consejo andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 11 de febrero de 2016 (rec. 1/2013 ) que se casa y anula.

SEGUNDO

Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos contra la resolución de 15 de octubre de 2012 de la Universidad de Sevilla por la que se ordena la publicación el cambio de denominación del título graduado/a en Ingeniería de Edificación por la Universidad de Sevilla por la de Graduado/a en Ciencia y Tecnología de Edificación por la Universidad de Sevilla, que se declara contraria a derecho y se anula.

TERCERO

No hacemos expresa condena sobre las costas de este recurso de casación, imponiendo a la Universidad de Sevilla las costas de instancia en los términos acordados en el fundamento jurídico cuarto.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Diego Cordoba Castroverde , estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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