STS 41/2019, 21 de Enero de 2019

PonenteJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ CRUZAT
ECLIES:TS:2019:251
Número de Recurso5225/2017
ProcedimientoRecurso de Casación Contencioso-Administrativo (
Número de Resolución41/2019
Fecha de Resolución21 de Enero de 2019
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 41/2019

Fecha de sentencia: 21/01/2019

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 5225/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de : 15/01/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

Procedencia: T.S.J.PAIS VASCO CON/AD SEC.1

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: ELC

Nota:

R. CASACION núm.: 5225/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 41/2019

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 21 de enero de 2019.

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado bajo el número 5225/2017, interpuesto por la representación procesal de Romualdo contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco, dictada en el procedimiento ordinario número 277/2016.

Han sido partes recurridas la DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA, representada por el letrado del Servicio de Asesoría Jurídica de la citada Diputación D. José Ramón Pérez de Nanclares Ibáñez, la COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada por el Procurador D. Felipe Segundo Juanas Blanco y con la asistencia del Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco D. José Ramón Mejías Vicandi y la FEDERACIÓN VASCA DEL TAXI-TAXISTEN EUSKAL FEDERA, representada por la Procuradora Dª Nuria Munar Serrano y bajo la dirección letrada de D. Andrés Tome Lavin.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de Romualdo , interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco contra la Orden Foral n.º 132/2016, de 3 de marzo, del diputado de Infraestructuras Viarias y Movilidad de la Diputación Foral de Álava, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la previa resolución n.º 323/2016, de 16 de febrero, del Director de Infraestructuras Viarias y Movilidad de la Diputación Foral de Álava, que denegó la concesión de cinco autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor (VTC-N) solicitadas por el recurrente.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 3 de julio de 2017 (recurso contencioso- administrativo 277/2016 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

"DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NO 277/16 INTERPUESTO POR LA PROCURADORA DE LOS TRIBUNALES Da. RAKEL REGIDOR EN REPRESENTACIÓN DE D. Romualdo , FRENTE A LA ORDEN FORAL NO 132/2016, DE 3 DE MARZO, DEL DIPUTADO DE INFRAESTRUCTURAS VIARIAS Y MOVILIDAD, DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA, QUE DESESTIMA EL RECURSO DE ALZADA INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN NO 323/2016, DE 16 DE FEBRERO, DE LA DIRECCIÓN HOMÓNIMA, DENEGATORIA DE LA SOLICITUD DE CINCO AUTORIZACIONES DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR, Y CONFIRMAR DICHOS ACTOS, SIN ESPECIAL IMPOSICIÓN DE COSTAS"

El Tribunal de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

"Sobre asunto análogo al presente, se ha pronunciado esta Sala y Sección en la sentencia no 169/2017, de 24 de abril (rec. no 353/2016); razones de coherencia y unidad de doctrina, inherentes a los postulados de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución ), imponen, como se hará seguidamente, reiterar lo que se argumentó y decidió en ese anterior procedimiento.

Dice esa sentencia en sus fundamentos de derecho segundo, tercero y cuarto:

"(...)nos vamos a centrar, conforme a los términos en que las partes debaten, sobre las consecuencias posteriores a la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de Julio, sobre la que basculan en este supuesto los pareceres discrepantes, lo que vamos a extrapolar de la Sentencia de esta misma Sala de 2 de mayo de 2016 (ROJ: STSJ PV 1622/2016) en R.C-A no 144/2015 , comenzando por la perspectiva competencial, en que la DFA sigue insistiendo, -a nuestro juicio con patente error-, en que resulta legítimo y debido aplicar la normativa autonómica, (cuando menos a partir de la Ley 9/2013, de 4 de Julio), por estarse ante legislación básica que la C.A.P.V puede desarrollar.

En esa Sentencia en cambio se decía que;

"Tras esta necesariamente extensa trascripción, es de ineludible consecuencia para esta Sala la necesidad de asumir tales criterios del Tribunal Supremo que, como las partes recuerdan, ya han dado lugar, al menos, a nuestra Sentencia del R.C-A n o 458/2.013, de 18 de noviembre de 2.014 .

En consonancia con Io que en ella se dijo, se va a ceñir nuevamente el Tribunal a que sea objeto de discusión la competencia con que cuenta la CAE en materia de tra portes terrestres, -artículo IO . 32 del EAPV-, ésta no alcanza al ámbito extracomunitario que el artículo 149.1.21a Reserva al Estado y que es el marco competencial en que se dictó la Ley Orgánica 5/1.987, 30 de Julio , de delegación de facultades del Estado en las CC.,4A en materia de trasportes por carretera, o Preámbulo no vamos a trascribir en torno a las intenciones unificadoras de gestión, racionalización y simplificación de la intervención administrativa que expresa, pero si a destacar de él la idea clave y plenamente acorde al sistema ordinamental de que "las competencias delegadas deben ser en todo caso ejercitadas con sujeción a las normas e instrucciones dictadas por el Estado y que refrenda luego el articulo 16 al consagrar en la parte articulada de la ley esa sujeción a la legislación del Estado en el ejercicio de las facultades delegadas, (potestad legislativa y reglamentaria). Ello independientemente de que la delegación del artículo 50, conlleve también, por la vía del artículo 14, la facultad de desarrollo de la normativa estatal "siempre que dichas normas prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas '

Por tanto, ni la LPV 2/2.000, de 29 de Junio y el Decreto del Gobierno Vasco 243/2002, ni la Orden del Consejero de Transportes y Obras Públicas de I I de Febrero de 2.005, pueden ser esgrimidas en este caso como normativa propia y exclusiva del País Vasco cuya aplicabilidad derive del principio de competencia autonómica y cuya aplicabilidad quede extramuros de las vicisitudes experimentadas por la legislación del Estado representada por la LOTT 16/1.987 y su Reglamento aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de setiembre, sino que la entrada en escena de aquellas disposiciones del País Vasco, y particularmente de la última, solo se ha podido producir bajo el imperio de esa delegación de competencias estatales, en la perspectiva de la soberana remisión que a ellas haya hecho el legislador estatal o el titular de la potestad reglamentaria, - artículo 97 CE -, completamente al margen del esquema legislación básica-legislación de desarrollo, y con asimilación al simple reenvío hacia el contenido de tales normas de desarrollo en el ámbito territorial de las CCAA. en línea de una potencial encomienda de actuación reglamentaria o ejecutiva limitada y predispuesta por la norma del Estado.

En esa perspectiva debe entenderse el papel de la mencionada Orden del Gobierno Vasco de 2.005, cuya aplicación para el ejercicio de la competencia delegada por el Estado provenía exclusivamente del llamamiento que el artículo 14.1 de la Orden 36/2008, de 9 de Enero, hacia a la C.A de cara a la posibilidad de, "elaborar y aprobar un plan o programación de transporte en que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial".

Y de ahí que la aplicación de dicha Orden de II de febrero de 2.005 del Consejo de Transportes, (BOPV, de 4 de marzo) quedase plenamente vinculada a la suerte de dicha normativa estatal que la jurisprudencia tuvo por derogada al filo de promulgarse la Ley 25/2.009. ('Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por Io tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia ")

Por ello, no cabe aducir con éxito que la existencia de esa programación o limitación cuantitativa a nivel autonómico sustraiga la posibilidad de denegar las autorizaciones del marco de la normativa estatal y de la delegación de competencias, y que diferencie el caso presente con respecto a los supuestos examinados por la repetida jurisprudencia. Todo ello sin que necesariamente tales disposiciones autonómicas hayan quedado, como tales, derogadas en el plano directamente jerárquico que se refuta por las partes demandadas.

"Nos ratificamos plenamente en que el régimen de autorización de que se trata se rige por la legislación del Estado con total exclusividad y no por el esquema bases normativas-disposiciones autonómicas de desarrollo sobre el que la Administración demandada insiste, olvidando con ello que la DFA carece de toda competencia propia sobre el transporte que se desarrolla con carácter supracomunitario, y equiparando esa situación de delegación competencial estatal con la competencia propia en materia transporte intracomunitario que desarrollan tanto la LCAE 2/2.000, de 29 de Junio como el Decretó del Gobierno Vasco 243/2002.

En función de ello, se seguía diciendo que;

Y este necesario enfoque nos va a llevar también directamente a superar el planteamiento que la Administración foral demandada hace por remisión a las nuevas modificaciones introducidas en el artículo 48 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres , presuponiendo que, por razón de la fecha de la solicitud, debe ser aplicada al supuesto enjuiciado la Ley 9/2.013, de 4 de Julio, respecto de la que las Sentencias del TS, como ya hemos visto más arriba, han hecho exclusión, en términos de que; 'El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 ( inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio ) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo. La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.

"Y es que no cabe coincidir con dicha tesis de las partes demandadas en base a Io ya argumentado, pues si la delegación competencial por Ley Orgánica vincula la posibilidad de programación o limitación cuantitativa por las CC. AA a una autorización normativa estatal que reenvíe a ella, tal llamamiento a los criterios de las Comunidades autónomas o los entes locales no iba a existir hasta la promulgación de la nueva redacción del artículo 181.3 del ROTT por virtud del Real Decreto 1057/2.015, de 20 de noviembre , que emplea la fórmula combinada de atribuir facultades a las CC. AA en base a las limitaciones que tengan establecidas en la oferta de transporte de viajeros en vehículos de turismo y, en todo caso, fijar el propio ROTT la ratio limitativa ya tradicional ("cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas"

Sostener Io contrario traspasa los límites de la delegación legal pues se llegaría a la situación asistemática de que, sin haber hecho siquiera ejercicio hasta finales de 2.015 el titular de la potestad reglamentaria -al que le corresponde- de la posibilidad de establecer limitaciones, las CC.AA delegadas los estarían aplicando fuera del esquema de la delegación y de las facultades que les atribuye, en base a unas competencias estatutarias propias que no entran en juego en el mecanismo de la delegación más que deforma indirecta y por hipotética, y no segura ni garantizada, remisión, que, insistimos, no se daba en el momento en que la solicitud de autorización se produjo en este caso en julio de 2.013.

De ello se deriva en este plano determinante que el supuesto examinado en este litigio no se aparta de las coordenadas en que se han dirimido los que se toman como precedentes de la Jurisprudencia, lo que debe conducir a la estimación del recurso en los términos en que la denegación administrativa se produjo y en que el debate se ha mantenido entre las partes procesales"

A lo anterior hay que añadir en este caso, a la vista de las implícitas argumentaciones expuestas de contrario por las Administraciones demandadas que, por mucho que la invocada Disposición Final Primera de la Ley 9/2013, de 4 de Julio , convalidase de manera general, y en lo que no se le opusiese, el reglamento de la LOTT y las disposiciones dictadas en su ejecución, se trata de una cláusula tan general y tan condicionada por el nuevo contenido articulado de dicha ley, que el apartado 2 de la misma seguidamente añadía que; "En el plazo de dos años, contados desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno adaptará el referido Reglamento a las modificaciones introducidas en el contenido de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres". Por ello, nunca ha sido aplicable por fuerza de esa genérica rehabilitación el artículo 181.2 del ROTT de I .990 en su redacción previa y hasta tanto no recibió la nueva redacción dada por el artículo único del Real Decreto 1057/2015, de 20 de Noviembre, del siguiente texto;

"3. En ejecución de lo que se dispone en el artículo 48.2 de la LOTT, cuan o- la transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en comunidad autónoma o en alguno de los municipios que la integran, el órgano competente po á denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de garantizar el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio.

Se entenderá en todo caso que se produce una situación de desequilibrio, y en consecuencia procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa."

Además debe observarse que la redacción del artículo 181.2 del ROTT que imperaba cuando se promulgó la Ley 9/2013 , se limitaba a decir que; "El correspondiente Ayuntamiento podrá valorar las circunstancias externas concurrentes a la hora de emitir su informe sobre la procedencia del otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo. Cuando el correspondiente Ayuntamiento haya emitido su informe favorable y se cumplan los requisitos a que se refiere el punto anterior, el órgano competente sobre el transporte interurbano otorgará la autorización solicitada, pudiendo únicamente denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple alguno de los requisitos exigibles.

En medida alguna podía ser dicho precepto el fundamento de la denegación que en este supuesto se ha producido.

De otra parte, resulta meridiano que es el Real Decreto 1.057/2.015, de 20 de Noviembre, el que dando esa nueva redacción al artículo 181.3 del ROTT, ha otorgado efectividad a la previsión del artículo 48.2 de la Ley, respecto de esa posibilidad de limitación cuantitativa, siendo la interpretación auténtica del propio poder reglamentario la que lo avala al señalar en su preámbulo que; "Por otro lado, el nuevo artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres habilita al Estado a introducir, por vía reglamentaria. limitaciones al otorgamiento de nuevas autorizaciones para el ejercicio de esta actividad de transporte, condicionándolo a que la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo esté sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local" Por tanto, esas limitaciones, legitimadas por la Ley 9/2013, de 4 de Julio, no han sido introducidas hasta la entrada en vigor de la modificación del ROTT producida en base al Real Decreto I .057/2015, y no han podido operar, como se pretende, por la sola entrada en vigor de tal articulo 48.2.

TERCERO.- Despejadas estas objeciones, y reafirmado con rotundidad lo que en anteriores sentencias se ha declarado por esta Sala, el aspecto novedoso que este proceso ofrece con respecto a los que le sirven de precedente es el de la eventual aplicabilidad de esas limitaciones una vez que estaba ya en vigor el nuevo texto del artículo 181.3 del ROTT redactado por el R.D 1057/2015 , cuando la Administración foral resolvía el 16 de Febrero de 2.016, -dentro del plazo de tres meses-, sobre la solicitud de diez autorizaciones promovida por la mercantil "Vicolux, S.L.U" el día 17 de Noviembre de 2.015. O lo que es lo mismo, solicitadas cinco días antes de la entrada en vigor de la trascendental modificación reglamentaria a que nos venimos refiriendo.

El principal punto de apoyo expreso con que ese criterio contaría de conformidad con la exposición de la parte demandada, es su coincidencia con el acogido por la STS de 18 de Enero de 2010 en Casación no 6.378/2005 , -favorable a aplicar la normativa vigente en el momento de resolver la solicitud, no solo en el ámbito urbanístico-.

En efecto, la STS, Sala de lo C-A, Sección 5ª, de 18 de enero de 2.010 (ROJ: STS 55/2010) en Casación no 6378/2005 , argumenta en su parte decisiva sobre este extremo en los siguientes términos;

"La Sala de instancia parte del principio de que en aquellos supuestos en que, como aquí sucede, la norma por la que ha de regirse una determinada solicitud de licencia sufre modificaciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo, la petición debe resolverse con arreglo a la normativa aplicable en el momento en que fue presentada. La propia sentencia reconoce que, según la jurisprudencia, es procedente aplicar la norma vigente al tiempo de la resolución si ésta se adopta dentro del plazo establecido para resolver; pero señala que esa interpretación se refiere al ámbito urbanístico y que la norma general es la de aplicación de la normativa vigente al tiempo de la petición, concluyendo en fin que "...a la vista del concreto supuesto enjuiciado, existen motivos suficientes para considerar de aplicación la norma general ya definida".

No queda claro en la sentencia qué aspectos del "concreto supuesto enjuiciado" son los que conducen a la conclusión a que llega la Sala de instancia. Pero, cualesquiera que sean, los que seguidamente indicaremos conducen a la conclusión contraria.

Por lo pronto debe notarse que los problemas que plantea el cambio de normativa durante la tramitación de una solicitud de autorización no son exclusivos del ámbito urbanístico - sirva de muestra la sentencia de 15 de julio de 2008 (casación 5977/05) relativa a una solicitud de apertura de farmacia-. No puede entonces excluirse que los criterios jurisprudenciales señalados a propósito de licencias urbanísticas sean también acogidos en otras esferas de la actuación administrativa; sobre todo si, como sucede en el caso que nos ocupa - solicitud de licencia para ampliación de una gran superficie comercial- se trata de una materia conceptual y funcionalmente próxima al urbanismo e interrelacionada con éste.

Hecha la anterior precisión, es oportuno recordar aquí que, como señalábamos en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2004 (casación 3200/02 ) "...aquella doctrina jurisprudencial relativa a la norma sustantiva aplicable a las licencias urbanísticas en los supuestos en que tal norma sufre modificaciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo, descansa en la necesidad de conjugar y armonizar las exigencias del interés público, de un lado, y las garantías del ciudadano, de otro. Las primeras, demandan la aplicación de la norma vigente en el momento de la resolución del procedimiento, por ser en esa norma en la que, lógicamente, se habrán cristalizado o reflejado las necesidades actuales de la ordenación urbanística. Las segundas, en cambio, pueden demandar la aplicación de la norma vigente al tiempo de la solicitud de la licencia si la decisión sobre ésta, por causa imputable a la Administración y no al peticionario, se demora más allá del plazo que para resolver establece la norma procedimental, pues se evita, así, que tal dilación menoscabe el principio de seguridad jurídica, o que se utilice como medio para posibilitar la modificación normativa y privar al peticionario de los derechos de que disponía

Frente a la puesta en escena de esta doctrina de la jurisprudencia, la sociedad mercantil recurrente " Vicolux" rechaza que dicha Sentencia establezca una doctrina general sobre la materia, dado que ofrece cierta relatividad a supuestos próximos al urbanismo y en que la nueva normativa refleje mejor las necesidades públicas, lo que no ocurriría en este caso en que, a juicio de dicha parte, "sorprendentemente' se restablecían las mismas limitaciones cuantitativas anteriores en contra de lo que preveía a la normativa europea y de la Ley 25/2009, que establecía el libre ejercicio de la actividad. Tanto el principio de seguridad jurídica como el de confianza legítima de que la Administración respondería en base a la legislación aún vigente al 17 de noviembre de 2.015 en que la solicitud se presentó, le llevan a entender que la norma aplicable al caso era la citada ley 25/2009, que dando nueva redacción a la LOTT, dejaba sin efecto tales limitaciones cuantitativas, sin conocerse aun cuál iba a ser el desarrollo reglamentario que la Ley 9/2013 iba a traer consigo.

Sin embargo, para esta Sala las objeciones de la parte actora que acaban de exponerse no pueden merecer acogimiento y prosperidad.

De una parte, a nivel de teoría general y de derecho transitorio, si bien el principio tempus regit actum propicia la aplicación del derecho material que está vigente cuando el acto o la relación jurídica surgen, evitando la general retroactividad proscrita por el artículo 2.3 del Código Civil , esa enunciación no puede trasladarse a los supuestos en que precisamente el efecto jurídico no se ha producido antes O iure, sino a través de un procedimiento administrativo de autorización, aunque, como tal procedimiento y como regla general, haya de regirse por la normativa adjetiva vigente en el momento de su tramitación, lo que no incide sobre la discrepancia del caso.

En esa medida, a falta de consolidación de ningún efecto surgido de la normativa anterior, en fecha de 17 de Noviembre de 2.015, la sociedad actora contaba con una simple expectativa de que se resolviese su solicitud de acuerdo con el régimen que había surgido de la Ley 25/2.009 y que ya había sido modificado en su esencia por la Ley 9/2013, de 4 de Julio, y en ese sentido, como viene señalando la doctrina constitucional desde hace años, -así, STC de 19 de Abril de 1.988 que se remite a la doctrina contenida en Sentencia 99/1.987-, "la prohibición de retroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, según reiterada doctrina del Tribunal Supremo. Por ello hay que reiterar la solución mantenida por la Sentencia de este Tribunal (108/1986, de 29 de Julio ), al decir que la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico ( SSTC 27/1981 de 20 julio , 6/1983 de 4 febrero, entre otras), y de ahí la prudencia que la doctrina del Tribunal Constitucional ha mostrado en la aplicación del referido principio, señalando que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE , cuando incide sobre "relaciones consagradas" y "afecta a situaciones agotadas", y que "lo que se prohíbe en el art 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad" ( STC 42/1986 de 10 abril ) '

-Descartada por ello toda idea de retroactividad, y respecto de la seguridad jurídica como valor y principio autónomo a valorar en torno a la circunstancia de que la Administración pública aplique la normativa ya vigente cuando resuelve pero que no lo estaba por escasos días en el momento de la solicitud, que es lo que de manera puramente enunciativa se invoca con alusión igualmente a la confianza legítima, cabrá recordar, con la STS de 16 de Diciembre de 2.004 , (RJ. 54/2.005), que citamos textualmente, es que supone que, "la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración, (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Cfr. SSTS de 10 de mayo [PU. 3979, 13 [IU 7478 ] y 24 de julio de 1999 [RJ. 6554 ] y 4 de junio de 2001 [RJ. 2002, 448]"

En este caso se está completamente fuera del ámbito de esa figura, pues en ese mero estado de expectativa de futuro, y dependiente la cuestión de la evolución y la sucesión normativa, la solicitante no puede esgrimir medida singularizada precedente que le hubiese favorecido y generado esa racional confianza en la obtención de las autorizaciones al amparo de una determinada normativa legal, ni, por demás, podrá justificar que de esas previas actuaciones hubiesen derivado decisiones propias frustradas o lesionadas por una hipotético cambio de criterio de actuación administrativa discrecional.

Pero, en suma, si bien consideramos que el criterio que el Tribunal Supremo expresado en Sentencias como la de 2.010 traída a examen, cuenta con una proyección objetiva y general que abarca a cualquier sector de la actuación administrativa, no está de más abundar en la idea de que lo que la parte actora califica subjetivamente como sorprendente, no viene referido a la entrada en vigor y aplicación reglamentaria de las nuevas limitaciones surgidas de autorizaciones VTC del Real Decreto 1.057/2015, de modificación del ROTT, -de vigencia inmediata y no sometidas a período transitorio alguno-, sino a una modificación de disposición con rango de ley producida más de dos años antes de la solicitud y que de manera poco discutible ya anticipaba tales medidas de limitación en su artículo 48.2, de manera tal que la expectativa de acogerse al régimen de liberalización plena de la Ley 25/2.009 , aparecía dotada de una enorme debilidad en aquellas fechas de noviembre de 2.015, en un contexto en el que todas o la mayoría de las Administraciones competentes ya las denegaban y, en no pocas ocasiones, los tribunales 'de este orden habían confirmado tales denegaciones en base a la nueva legalidad surgida en el año 2.013.

En suma, el recurso no puede ser acogido en contraste con este fundamento de oposición, una vez que ya la resolución recurrida, aun sin desarrollar argumentalmente esta razón desestimatoria como ahora hacen ambas partes demandadas, ya tomó como razón decisoria de la denegación de las autorizaciones la vigencia de las limitaciones surgidas de la Orden de l l de Febrero de 2.005, (6 autorizaciones) o, en todo caso, directamente del artículo 181.3 del ROTT, dada una proporción de 28 a 240 (taxi) manifiestamente superior a la prevista de 1/30, -folio 81 de los autos-, y de esta suerte, la inaplicación de las mismas a la nueva solicitud de IO autorizaciones más (pues " Vicolux " ya contaría antes con 5 de ellas en Álava), habría hecho perder toda eficacia a las disposiciones legales y reglamentarias, quebrando y vaciando de contenido la razón legislativa de su dictado.

CUARTO.- En lo que respecta, por último, a la invocación de la Ley 20/2013, de 9 de Diciembre de Garantía de la Unidad de Mercado, lo que la parte recurrente expone en el Fundamento Tercero de su escrito de demanda aparece insociablemente vinculado a la evolución y sucesión legislativa que se ha producido en este materia y que a la Sala no le corresponde valorar. En suma, siendo indudable que, como se dice con cita de Sentencias de esta propia Sala como la de 18 de Noviembre de 2.014 , los servicios de transporte quedaban al margen de la Directiva de Servicios 2006/123/CE, de 12 de Diciembre y, no obstante, el legislador decidió extender a ellos el régimen de liberalización a través de la llamada Ley Ómnibus 25/2009, de 22 de Diciembre, que en su artículo 21 modificaba la LOTT 16/1987, de 30 de Julio ( artículo 134), eso es lo que le lleva a entender a la actora que las limitaciones previstas por el articulo 48.2 entrarían en conflicto con las prohibiciones del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de Noviembre , que la Ley 20/2013, de 9 de Diciembre replica.

Sin embargo, la soberana decisión legislativa que implicó la nueva ley de 9/2.013, de 4 de Julio, no queda condicionada ni vinculada por la ley anterior, ni la ley nueva se interpreta conforme a la ley vieja, y todo el argumento que la parte actora desarrolla queda desvirtuado y retractado por el contrario imperio del legislador, no cabiendo la conjugación indirecta de las Leyes 17/2009 y 20/2013, cuando, como se pone de manifiesto por la parte demandada, es esta última la que ha desligado de su ámbito la posibilidad de limitar mediante autorización el número de operadores -con cita expresa del arrendamiento de vehículos con conductor-, y cuando, por demás, ya para el momento en que fue dictada la ley de garantía de la unidad de mercado, las previsiones que llevaban a la ilimitación de las mismas habían sido reconsideradas por la propia Ley 9/2013, de 4 de Julio, interpuesta en el tiempo entre ambas"

Descendiendo al caso de autos, presentada la solicitud el 13 de noviembre de 2015, esto es, días antes de la publicación de la modificación reglamentaria, la resolución denegatoria se dicta dentro del plazo máximo para resolver previsto en el artículo 12.1 de la Norma Foral 10/1995 , de 20 de marzo, en redacción dada por el Decreto Foral Normativo 1/1999, de 30 de marzo (cinco meses), hallándose en vigor el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, en consecuencia, de conformidad con el criterio expuesto, deviene ajustada a derecho.

Procede, en consecuencia, la íntegra desestimación del presente recurso."

SEGUNDO

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de Romualdo recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado mediante auto de 16 de octubre de 2017 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto el 7 de febrero de 2018 , cuya parte dispositiva dice literalmente:

« 1.º) Admitir el recurso de casación n.º 5225/2017 preparado por la representación procesal de D. Romualdo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 3 de julio de 2017 , dictada en procedimiento ordinario n.º 277/2016. 2.º) Declarar que las cuestiones planteadas en el recurso que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten: 1.- En determinar la normativa aplicable a las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor cuyas solicitudes se efectuaron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, pero que fueron resueltas con posterioridad a su entrada en vigor; 2.En determinar, de considerarse que no resultaba aplicable ratione temporis el Real Decreto 1057/2015, las restricciones y/o limitaciones aplicables, conforme a los preceptos de la Ley 9/2013, para autorizar la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor. 3.- Y la incidencia que en esta materia puede tener las previsiones contenidas en la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de Unidad de Mercado ( art. 5) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 49). 3.º) Se ordena publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo. 4.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto . 5.º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos. "

CUARTO

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 20 de febrero de 2018, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó la procuradora Doña Rakel Regidor Llamosas, en representación de Romualdo por escrito de fecha 26 de marzo de 2018, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguientes SUPLICO:

"tenga por presentado este escrito, en tiempo y forma, y por INTERPUESTO RECURSO DE CASACION contra la sentencia desestimatoria número 291/2017, de 3 de julio , por la que se desestima el recurso contencioso administrativo tramitado bajo el procedimiento ordinario nº 277/2016 de la Sala del TSJ del País Vasco, y tras sus trámites se acoja el recurso, estimándolo, y revocando la citada sentencia se dicte otra estimando el recurso contencioso administrativo, con imposición de costas en primera instancia"

QUINTO

Por diligencia de ordenación de 10 de abril de 2018, se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso, lo que efectuó el Procurador D. Felipe Segundo Juanas Blanco, en representación de COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO en escrito presentado el 8 de mayo de 2018, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"(...) que, teniendo por presentado este escrito, y sus copias, se tenga por formalizado el escrito de oposición de esta parte al recurso de casación interpuesto y se desestime este íntegramente, confirmándose la sentencia recurrida, con la consiguiente condena en costas a la parte recurrente."

Asimismo, el Letrado del Servicio de Asesoría Jurídica de la Diputación Foral de Alava, D. José Ramón Pérez de Nanclares Ibáñez, presentó escrito de oposición de fecha 23 de mayo de 2018, en el que tras efectuar las manifestaciones oportunas concluyó con el siguiente SUPLICO:

"Que tenga por formulada oposición al recurso de casación referido ut supra y lo desestime, declarando no haber lugar al recurso."

SEXTO

Por providencia de 28 de junio de 2018 de conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se declara no haber lugar a la celebración de vista pública, al considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto, y por providencia de 26 de octubre de 2018 se señaló para votación y fallo el día 15 de enero de 2019, y se designa Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, fecha en que tuvo lugar el acto, deliberándose.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso y la sentencia impugnada dictada por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 3 de julio de 2017 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de Romualdo , al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Juridicción Contencioso-Administrativa, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco, que desestimó el recurso contencioso-administrativo 277/16 interpuesto contra la Orden Foral nº 132/2016, de 3 de marzo, del Diputado de Infraestructuras Viarias y Movilidad, de la Diputación Foral de Álava, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Directora de Infraestructuras Viarias y Mobilidad de la citada diputación Foral de 16 de febrero de 2016, que denegó la solicitud de cinco autorizaciones para realizar la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor.

El recurso de casación se fundamenta, en primer término, en la infracción del ordenamiento jurídico estatal, en cuanto la sentencia impugnada no aprecia que estaban derogados los artículos 181.2 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, (ROTP ) y el artículo 14.1 de la Orden FOM 36/2008, de 9 de enero, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En segundo término, se aduce la infracción del ordenamiento jurídico, citándose el artículo 9.3 de la Constitución , que garantiza el Principio de seguridad jurídica, así como la jurisprudencia aplicada por la Sala de instancia para desestimar el recurso contencioso-administrativo.

En tercer término, se alega la infracción del ordenamiento jurídico estatal contemplado en los artículos 1 , 2 5 , 16 y 18, y Disposición Derogatoria de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía Unidad de Mercado , en relación a los artículos 3 , 10 .e y f ) y 11 de la Ley 17/2009, de 23 de diciembre , así como el artículo 48.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio modificado por la Ley 9/2013, de 4 de julio, que contemplan la imposibilidad de restricciones en los términos que recogen, no a las licencias o autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, sino a los requisitos para obtenerlas, y que la Sala de instancia no ha valorado ni interpretado correctamente.

SEGUNDO

Sobre la formación de jurisprudencia relativa a determinar la normativa aplicable a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuyas solicitudes se efectuaron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, pero que fueron resueltas con posterioridad al 22 de noviembre de 2015.

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en dilucidar si las restricciones y las limitaciones establecidas al otorgamiento de autorizaciones de vehículos con conductor en el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, resultan o no aplicables a aquellas solicitudes de autorizaciones presentadas ante la Administración con anterioridad a la entrada en vigor de la citada norma reglamentaria en aquellos supuestos en que la resolución se adopta con posterioridad a la fecha de entrada en vigor (l 22 de noviembre de 2015).

También se trata de esclarecer cual ha sido la incidencia que en el régimen jurídico de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor ha tenido la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de esta Sala de Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2018 , la controversia jurídica que se suscita consiste en determinar la normativa aplicable a las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor cuyas solicitudes se efectuaron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, pero que fueron resueltas con posterioridad a su entrada en vigor; 2. En determinar, de considerarse que no resultaba aplicable ratione temporis el Real Decreto 1057/2015, las restricciones y/o limitaciones aplicables, conforme a los preceptos de la Ley 9/2013, para autorizar la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor. 3.- Y la incidencia que en esta materia puede tener las previsiones contenidas en la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de Unidad de Mercado ( art. 5) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 49).

A tal efecto, resulta pertinente poner de relieve que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la parte recurrente, la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha infringido la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo expuesta, en las sentencias de 14 , 15 y 18 de noviembre de 2017 , 18 de diciembre de 2017 y la sentencia de 10 de enero de 2018 , en las que entendimos denegados el artículo 181.2 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre , así como el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

Delimitado en estos términos el debate casacional, procede, con base en el principio de unidad de doctrina, según los criterios expuestos en las sentencias de esta Sala de 17 de julio de 2018 ( RC 4502/2017), de 24 de septiembre de 2018 ( RC 3449/2017 ) en que enjuiciando un recurso de casación planteado en análogos términos, en relación a la normativa aplicable a las solicitudes de autorización de vehículos con conductor planteadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, dijimos:

" Sobre la normativa aplicable: la existente en el momento de la solicitud o la vigente cuando se dicta la resolución.

El primer problema que se plantea consiste en determinar la normativa aplicable, a efectos de conocer las restricciones y/o limitaciones aplicables para autorizar la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor, a la solicitud presentada antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, pero resuelta cuando dicha norma ya estaba en vigor.

La sentencia de instancia señala que en la fecha de la resolución administrativa impugnada, dictada dentro del plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud, ya se había producido el desarrollo reglamentario de la Ley 9/2013 mediante el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, y, por lo tanto, las limitaciones previstas en esta norma reglamentaria eran plenamente aplicables al caso que se examina.

Frente a ello, la mercantil recurrente sostiene que las limitaciones para autorizar el ejercicio de la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor, que se contenían en el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 y artículo 181.1 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre , no resultan aplicables tras la entrada en vigor de la Ley 9/2013, dado que tales preceptos reglamentarios fueron derogados y no era posible la reviviscencia. Así mismo considera que no es posible aplicar limitaciones a esta actividad hasta que entró el vigor el reglamento que desarrollaba la Ley 9/2013, cuya aprobación se produjo por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, esto es, con posterioridad a la fecha en que se solicitaron las autorizaciones de las que tratamos, por lo que las limitaciones derivadas del citado Real Decreto no son aplicables al presente supuesto.

Este Tribunal Supremo, aunque de forma implícita, ya venía sosteniendo que la determinación del régimen aplicable para resolver las solicitudes de nuevas licencias VTC viene determinado por la fecha de la solicitud. Así, en SsTS de 2 de julio de 2018 (recurso de casación 2509/2016 y 2552/2016 )) afirmamos que "[...] un adecuado examen de la cuestión que nos ocupa, relativa a la aplicabilidad de las limitaciones previstas en la redacción del artículo 48 LOTT dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio , exige diferenciar según se trate de solicitudes de autorización presentadas antes o después de la entrada en vigor de dicha modificación normativa. Y dentro del segundo grupo -solicitudes presentadas después de entrar en vigor la Ley 9/2013- aun sería necesario diferenciar según que la solicitud se haya presentado antes o después del desarrollo reglamentario que vino dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre". Y en similares términos la STS nº 1623/2017 de 26 de octubre de 2017 (recurso de casación 399/2015 ) cuando acordó la retroacción de actuaciones para que resolviese la solicitud presentada lo remitió al momento inmediatamente posterior a la presentación de la solicitud, para que aplicase la legislación en ese momento vigente.

Ahora bien, en tales pronunciamientos no se aborda directamente la cuestión jurídica que ahora se nos plantea -y que el auto de admisión del recurso consideró que tiene interés casacional- que consiste en determinar la normativa aplicable a las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor cuyas solicitudes se efectuaron con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, pero que fueron resueltas con posterioridad a su entrada en vigor.

Ante todo, procede señalar que la obtención de una autorización o licencia es reglada, de modo que su concesión o denegación dependerá del cumplimiento de los requisitos y límites existentes en el momento de la solicitud. Por ello, la normativa aplicable es la vigente en el momento de la solicitud pues lo contrario implicaría que la determinación del régimen jurídico procedente y consiguientemente las limitaciones aplicables a una solicitud dependerían de la voluntad del responsable de su resolución del procedimiento. Nuestro ordenamiento es contundente en tal sentido, y así lo dispone el artículo 2.3 Código Civil al establecer que las normas no tendrán efectos retroactivos si no dispusieren lo contrario.

De modo que, como regla general, cuando se produce un cambio normativo éste resulta aplicable a las solicitudes presentadas tras su entrada en vigor. Ello no impide que, en determinados supuestos, la propia norma pueda establecer disposiciones de derecho transitorio en las que se prevea su aplicación a situaciones surgidas antes de su entrada en vigor pero cuyos efectos aún no se han producido o no se han consumado (retroactividad de grado mínimo o medio). Este sería el caso de una norma transitoria que dispusiese la aplicación del nuevo régimen jurídico a las solicitudes presentadas antes de su entrada en vigor, pero aun no resueltas. Previsión que implicaría una cierta retroactividad que habría que valorar. Ahora bien, en el caso que nos ocupa no existe previsión de derecho transitorio alguna respecto a las solicitudes presentadas y pendientes de resolución, por lo que no existe base legal alguna para aplicar ese cambio normativo a solicitudes presentadas con anterioridad.

Es cierto, como afirma la sentencia de instancia, que existe una jurisprudencia - STS 18 de enero de 2010 (recurso 6378/2005 ), entre otras- en la que se afirma que la norma sustantiva aplicable a las licencias urbanísticas en los supuestos en que la norma sufre modificaciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo puede ser la existente en el momento de la resolución si el procedimiento se resuelve dentro del plazo marcado. Ahora bien, esta jurisprudencia se basa en las especialidades propias del régimen urbanístico, en el que los cambios en el planeamiento se sujetan a un procedimiento complejo que se demora en el tiempo. Dicha jurisprudencia tiene la finalidad de evitar que se consolide el status existente que la modificación urbanística intentaba cambiar, procedimiento que, en aras precisamente a dicho interés, establece la suspensión de todas las licencias desde el momento de su aprobación inicial. Este peculiar régimen jurídico no puede considerarse extrapolable, como si fuera la regla general, al resto del orden administrativo en donde no concurren las especialidades del régimen urbanístico. De hecho, así se ha acordado en otros ámbitos como el del cumplimiento de los requisitos para instalar una oficina de farmacia para lo cual habrá que atender al momento de la solicitud, tal y como señalamos en la STS de 22 de abril de 2003 (recurso de casación 1316/1999 ) y SSTS de 3 de febrero 11 y 17 de marzo de 2003 , por sólo citar algunas).

Por ello se concluye que la normativa aplicable a las solicitudes de autorizaciones VTC presentadas antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015 pero resueltas después de su vigencia será la vigente en el momento de la solicitud.

Asimismo, respecto de las imitaciones aplicables a las licencias VTC antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, en la citada sentencia sostuvimos:

"Así pues, partiendo de que no resulta de aplicación ratione temporis el Real Decreto 1057/2015, procede dar respuesta a las otras cuestiones que según el auto de admisión presentaban interés casacional, referidas a los siguientes extremos: las restricciones y/o limitaciones aplicables, conforme a los preceptos de la Ley 9/2013, para autorizar la actividad de arrendamientos de vehículos con conductor; la incidencia que en esta materia puede tener las previsiones contenidas en la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de Unidad de Mercado ( art. 5) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 49).

Este Tribunal ya ha tendido ocasión de pronunciarse sobre estas cuestiones en diversas sentencias en las que se ha dado respuesta a la cuestión referida a si conforme a la previsión contenida el artículo 48.2 de la LOTT cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley Omnibus ), dejó privadas de todo respaldo y cobertura a aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , no tiene efectividad hasta que se produzca el desarrollo reglamentario que en ella se anuncia y que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

En nuestras sentencias nº 1711/2017 de 13 de noviembre de 2017 (recurso de casación 3542/2015 ), nº 116/2018 de 29 de enero de 2018 (recurso de casación 1344/2017 ), nº 118/2018 de 29 de enero de 2018 (recurso de casación 896/2017 ), nº 517/2018 de 23 de marzo de 2018 (recurso de casación 474/2016 ) entre otras muchas, hemos declarado que:

"[...] ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia " .

Es cierto que esos preceptos reglamentarios en los que dice ampararse la resolución denegatoria impugnada ( artículos 181.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/30/2008, de 9 de enero) no fueron formalmente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Y, por otra parte, la Disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre, declara vigentes el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia. Conjugando ambos datos, podría relativizarse el alcance de aquella declaración jurisprudencial de que los citados artículos 181.2 del ROTT y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero "han de entenderse derogados" a base de entender que si bien fueron inaplicables durante el periodo que se inició a raíz de la Ley 25/2009 , que los dejó sin respaldo legal, luego volvieron a encontrar ese respaldo con la Ley 9/2013, de 4 de julio, de manera que en tanto no se produjese el desarrollo reglamentario de ésta volverían a ser de aplicación aquellas anteriores disposiciones reglamentarias que no estaban formalmente derogadas. Sin embargo tal planteamiento no puede ser compartido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución "[...] en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia".

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse "[...] de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación"; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario de limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, "[...] cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local ".

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , redactado también por la Ley 9/2013, establece que "[...] El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte".

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a "autorización" puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16 , 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017 , han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b/, c/ y e/ del apartado segundo-, pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 la propia Ley 20/2013 , que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 .

En definitiva, en la STS nº 159/2018, de 5 de febrero de 2018 (recurso de casación 281/2017 ) concluíamos que "(...) No cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas legales -Ley 9/2013, de 4 de julio, que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado- que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 ".

Por todo ello, se considera que la normativa aplicable era la vigente en el momento de la solicitud no siendo de aplicación las limitaciones cuantitativas previstas en el artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990, ni las previstas en el art. 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, ni las contenidas en el Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

En consecuencia con lo razonado, debemos declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Romualdo contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco, dictada en el procedimiento ordinario número 277/2016, que casamos.

De conformidad con el artículo 93 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Romualdo contra la Orden Foral n.º 132/2016, de 3 de marzo, del Diputado de Infraestructuras Viarias y Movilidad de la Diputación Foral de Álava, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la previa resolución (n.º 323/2016, de 16 de febrero) de la Directora de Infraestructuras Viarias y Movilidad de la citada Diputación Foral, que denegó la concesión de cinco autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor solicitadas por el recurrente, que anulamos por no ser conformes a Derecho, reconociendo el derecho a que se le otorgue, tras los trámites procedimentales reglamentarios, las autorizaciones solicitadas.

TERCERO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede la imposición de costas derivadas del presente recurso de casación, en cuanto no se aprecia temeridad o mala fe que lo justifiquen. Y tampoco procede la imposición de las costas del proceso de instancia, pues, estimamos que, la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido tras fijar la doctrina jurisprudencial que hemos fijado en el precedente fundamento jurídico segundo de esta sentencia:

Primero.- Declarar haber lugar al recurso de casación 5225/2017 interpuesto por la representación procesal de Romualdo contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco, dictada en el procedimiento ordinario número 277/2016, que casamos.

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Romualdo contra la Orden Foral 132/2016, de 3 de marzo, del Diputado de Infraestructuras Viarias y Movilidad, de la Diputación Foral de Álava, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Directora de Infraestructuras Viarias y Movilidad de la Diputación Foral de Álava 323/2016, de 16 de febrero, denegatoria de la solicitud de cinco autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, que anulamos por no ser conformes a Derecho, reconociendo el derecho a que se le otorguen las referidas autorizaciones

Tercero. - No efectuar expresa imposición de costas procesales en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas

Maria Isabel Perello Domenech Diego Cordoba Castroverde

Angel Ramon Arozamena Laso Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.

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