STS 64/2019, 28 de Enero de 2019

El procedimiento contencioso-administrativo número 46/2015, seguido ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, fue interpuesto por la entidad IBERDROLA GENERACIÓN SAU, contra la Orden de 25 de septiembre de 2014 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que impuso una sanción solidaria de 3.000.000 euros, a Iberdrola Generación SA, Gas Natural SDG SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA y Nuclenor SA como titulares de la Central Nuclear de Trillo I, por infracción grave conforme a lo dispuesto en el art. 86.b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear , por incumplimiento de forma permanente de la obligación de adaptación prevista en la Disposición Transitoria Única de la mencionada Ley.

La Sala de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 29 de junio de 2016 cuya parte dispositiva dice textualmente:

Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de IBERDROLA GENERACIÓN SAU, representada por la procuradora doña Nuria Munar Serrano contra la Orden de 25 de septiembre de 2014 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, por la que se resuelve el expediente sancionador incoado a IBERDROLA GENERACIÓN SA, GAS NATURAL SDG SA, HIDROELÉCTRICA DEL CANTÁBRICO SA y NUCLENOR SA, como titulares de la Central Nuclear de Trillo I, anulando por no ser ajustada a derecho; con imposición de costas a la Administración.

Contra la referida sentencia, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, preparó recurso de casación, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal de casación con emplazamiento de las partes. Personada en tiempo y forma, mediante escrito de interposición de 4 de noviembre de 2016, formuló el siguiente motivo de casación:

Único.- Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, por vulneración del artículo 86.b) de la Ley de Energía Nuclear en relación con la disposición transitoria única, de la Ley 12/2011, de 27 de mayo, y el art. 28 de la citada Ley de Energía Nuclear , así como el art. 4 del Real Decreto 1398/1993, del Procedimiento Sancionador .

Terminando por suplicar al Tribunal, tenga por interpuesto recurso de casación y admitido, dicte sentencia por la que se estime el recurso, case y anule la sentencia recurrida y en su lugar, se dicte nueva sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, declarando que la Orden del Ministro de 25 de septiembre de 2014, se ajusta a Derecho.

En su escrito de personación, Iberdrola Generación SA, se opuso a la admisión del motivo tercero de escrito de preparación del recurso de casación.

Admitido a trámite el recurso de casación y dado traslado para oposición, la representación procesal de Iberdrola Generación SA presentó su escrito de 30 de enero de 2017, y tras las alegaciones que consideró oportunas, suplicó a la Sala dicte sentencia que desestime el recurso de casación, y confirme la sentencia impugnada, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por Diligencia de Ordenación de 9 de febrero de 2017, se declaró caducado el trámite de oposición concedido a Gas Natural SDG SA, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento.

Iberdrola Generación SA aportó a la Sala testimonio de la firmeza de la Sentencia de 19 de octubre de 2016, de la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional Rº 260/2015 , la cual, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Hidroeléctrica del Cantábrico, anuló la referida Orden ministerial sancionadora de 25 de septiembre de 2014. La sentencia es firme, al haber dejado trascurrir la Abogacía del Estado el plazo conferido para recurrir en casación.

Considera que las anteriores circunstancias conllevan, a la pérdida sobrevenida del objeto del presente recurso de casación.

Oídas las partes personadas, el Abogado del Estado, manifestó que la sentencia a la que se refiere la demandante afecta a Endesa y a la sanción que le fue impuesta en su condición de titular de las centrales nucleares ASCO II, VANDELLOS II y ALMARZ (unidades I y II), mientras que lo que se discute en el presente procedimiento tiene que ver con la sanción impuesta a otras entidades con relación a la central nuclear de Trillo I.

Y concluye, que esa sentencia pueda suponer un precedente o una referencia obligada, es cosa diferente que no puede identificarse, con la pérdida sobrevenida del objeto del recurso.

Se tuvo por caducada en el trámite a la otra recurrida Gas Natural SDG SA.

Mediante providencia de 23 de abril de 2018, se acordó que <<sin perjuicio de lo que se resuelva en sentencia, no ha lugar a acordar en este momento la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de casación, debiendo continuar la tramitación del presente recurso, y estése a lo acordado>> quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Presentado recurso de Reposición por Iberdrola Generación SA, y oídas las partes, el Abogado del Estado se opone al mismo solicitando su desestimación.

Por Auto de 20 de julio de 2018 la Sala Acordó desestimar el recurso de Reposición interpuesto.

Se señalo para votación y fallo el día 6 de noviembre de 2018, que se suspendió por imposibilidad sobrevenida mediante providencia de 26 de octubre de 2018, señalándose nuevamente el día 15 de enero de 2019 en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales. Deliberado que fue el recurso en el día señalado, siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas en sustitución del Ponente primeramente designado Excma. Sra. Dª Maria Isabel Perello Domenech que formula voto particular por discrepar del criterio de la mayoría.

El presente recurso de casación 2697/2016 lo interpone la representación procesal de la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de junio de 2016 en el recurso contencioso-administrativo número 46/2015 ,

La sentencia recurrida en casación, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por IBERDROLA GENERACIÓN SAU, contra la Orden de 25 de septiembre de 2014 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, por la que se impone una sanción solidaria de 3.000.000 euros, a las entidades Iberdrola Generación SA, Gas Natural SDG SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA y Nuclenor SA, como titulares de la central nuclear de Trillo I, por el incumplimiento de forma permanente de la obligación de adaptación prevista en la Disposición Transitoria Única de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear, resolución sancionadora que la sentencia anula.

La Sala de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 29 de junio de 2016 , estimando el recurso planteado por las siguientes razones:

[...] El presente recurso se ha formulado en análogos términos a los registrados con los números 572 y 560/14, resueltos por sentencias de 1 de diciembre de 2014 y 9 de marzo de 2016 .

SEGUNDO.- Como dijimos en nuestra sentencia de 1 de diciembre de 2014 , reproducida en parte por la posterior de 9 de marzo de 2016:

" [C]UARTO.- Comenzaremos por analizar de modo conjunto las alegaciones sobre vulneración de los principios non bis in ídem y tipicidad, pues aun cuando revisten caracteres teóricos bien diferenciados, el modo en el que se esgrimen en la demanda los hace dependientes entre sí.

En efecto, el principio non bis in ídem proscribe la duplicidad de sanciones al mismo sujeto, por los mismos hechos y con igual fundamento jurídico ( STC 2/2003, de 16 de enero , dictada por el Pleno, y art. 133 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC-) y en el presente caso no cabe duda de que en la Orden de 14 de marzo de 2013 y en la ahora enjuiciada el mismo sujeto -el demandante- ha sido sancionado por los mismos hechos -no presentar el plan de adaptación- y con el mismo fundamento jurídico, hasta el punto de que la Administración sancionadora ha aplicado los mismos preceptos en la infracción ahora sometida a examen y la que fue impuesta en la Orden de 14 de marzo de 2013.

La cuestión es si la conducta omisiva tipificada como infracción en el apartado 5 de la DTU de la LEN en relación con el apartado 1 de la misma norma al que se remite, es o no susceptible de ser considerada una conducta permanente. De responderse afirmativamente habría de concluirse que mientras el sujeto activo persistiese en la inacción que es tipificada como infracción, ésta se estaría cometiendo permanentemente y, en consecuencia, habría de entrar en juego la aplicación del art. 4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, el cual permite la duplicidad de sanciones por la misma conducta permanente siempre que la persistencia en la conducta infractora se prolongue una vez que la inicial resolución sancionadora haya alcanzado ejecutividad en la vía administrativa. En tal sentido se pronunció la STS 31 de enero de 2007 , dictada en recurso de casación en interés de ley núm. 37/2005, aun cuando entre el supuesto allí contemplado el ahora enjuiciado existan diferencias no irrelevantes, pues la STS citada se resolvía un supuesto más próximo a la reiteración de actos que a la persistencia en una conducta prolongada en el tiempo.

Consecuentemente con lo anterior cabe afirmar que el presupuesto de la aplicación del régimen sancionador de las infracciones permanentes es precisamente que el mismo sujeto realice continuadamente un hecho o conducta que infrinja, también continuadamente, el mismo precepto sancionador y, precisamente por ello, que las diversas sanciones impuestas tengan el mismo fundamento jurídico. Las diversas sanciones impuestas por una infracción continuada excluyen así la vulneración del non bis in ídem pese a concurrir sus presupuestos. Tal exclusión vendría determinada por el precepto reglamentario invocado ( art. 4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora), que permitiría la secuenciación temporal de una misma conducta (desde que se inicia la conducta infractora hasta la ejecutividad de la resolución sancionadora) para ser objeto de sanción independiente. Precepto este que, por lo demás, no ha perdido su rango reglamentario a diferencia de lo que sucede con el inciso segundo del mismo art.4.6, regulador de la infracción continuada, el cual ha sido incorporado a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , todavía en periodo de vacatio legis .

Antes de seguir adelante reproduciremos ,para una mayor claridad, los preceptos legales y reglamentarios sobre los que hemos de proyectar lo acabado de exponer:

a) La DTU de la LEN dice, en lo que interesa, lo siguiente:

Disposición transitoria única. Adaptación a lo previsto en el artículo 28:

La adaptación a lo previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear , se llevará a cabo según se dispone a continuación:

1. Los titulares de las autorizaciones de explotación de las centrales nucleares que no reúnan las condiciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear , deberán adaptarse a las mismas en un plazo máximo de un año.

A estos efectos, deberán remitir a la Dirección General de Política Energética y Minas, en un plazo máximo de cuatro meses, el correspondiente plan de adaptación, a los efectos de comprobación de su adecuación a las condiciones establecidas en dicho artículo. La Dirección General de Política Energética y Minas, previo informe del Consejo de Seguridad Nuclear, dictará resolución motivada, en un plazo máximo de dos meses, aprobando el plan de adaptación, si se cumplen dichas condiciones, o solicitando las modificaciones que estime pertinentes. En este caso el titular de la autorización remitirá el nuevo plan de adaptación en un plazo de dos meses a la Dirección General de Política Energética y Minas, que deberá resolver en el plazo de un mes.

[...]

5. El incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos en la presente disposición constituye infracción grave a los efectos de lo dispuesto en el artículo 86 b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear .

b) El art. 4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, bajo la rúbrica "Régimen, aplicación y eficacia de las sanciones administrativas", dice en su apartado 6:

"No se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas tipificados como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora de los mismos, con carácter ejecutivo.

Asimismo, será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión."

QUINTO.- La aplicación de lo anteriormente expuesto al caso enjuiciado exige tomar postura sobre si la conducta tipificada en el apartado 5 de la DTUpor remisión al apartado 1 de la misma disposición es una conducta continuada que, aunque transcurra el año al que se refiere dicho apartado 1, se está cometiendo mientras no se realice la actividad cuya omisión se sanciona, o si, por el contrario, la conducta omisiva está acotada temporalmente a efectos de integrar la tipo sancionador, de suerte que una vez que trascurre el año concedido por la Ley sin haber presentado el plan de adaptación, no es posible ya volver a incidir en la conducta infractora.

Pues bien, la lectura de la disposición transitoria única analizada revela que el apartado 5 sanciona " el incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos" , de manera que el tipo infractor se integra por un elemento material, consistente en la falta de presentación del plan de adaptación arreglado a las exigencias del propio apartado 1 de la DTU, y por un elemento temporal referido al plazo de un año previsto en el mismo apartado 1. Más allá de este término de un año, el incumplimiento de la obligación de presentar el plan de adaptación resulta antijurídico pero no típico, de manera que la Administración podrá hacer uso de sus potestades para lograr que los sujetos obligados por la norma cumplan las obligaciones que la ley les impone, pero carece de cobertura legal la imposición de una segunda sanción porque el tipo infractor, tal como aparece redactado, no es susceptible de integrar una infracción permanente al haber acotado la ley el incumplimiento que se sanciona en él por un límite temporal de un año.

Únicamente una lectura extensiva del precepto legal permite entender que una vez transcurrido el plazo de un año al que se refiere el apartado 1, el incumplimiento de la obligación de presentar el plan de adaptación llena la conducta típica constitutiva de infracción administrativa. Pues bien, tal interpretación del precepto legal vulneraría el principio de legalidad en su vertiente material, la cual exige que las conductas que constituyan una infracción resulten bien acotadas, permitiendo que los administrados puedan prever perfectamente las consecuencias de su conducta. Así lo ha reiterado el Tribunal Constitucional al advertir (recientemente en la STC 150/2015, de 6 de julio , FJ 2) que "[d]e acuerdo con la doctrina de este Tribunal relativa al art. 25.1 CE , la constitucionalidad de la aplicación de las normas sancionadoras depende tanto del respeto al tenor literal del enunciado normativo, como de su previsibilidad, que debe ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional y conforme a modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica. Por ello, no solo vulneran el derecho fundamental a la legalidad sancionadora aquellas aplicaciones de la norma sancionadora que se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible de los términos de la norma aplicada, sino que son constitucionalmente rechazables aquellas que conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios (por todas, SSTC 54/2008, de 14 de abril, FJ 4 ; 199/2013, de 5 de diciembre, FJ 13 ; 29/2014, de 24 de febrero, FJ 3 , y 185/2014, de 6 de noviembre , FJ 5)."

No estamos pues ante la tipificación de una conducta permanente sino de una conducta omisiva acotada en el tiempo, razón por la cual, una vez superado el término de un año y sancionada la conducta consistente en no presentar el plan de adaptación previsto en la DTU, apartado 1, la sanción que ahora se impugna resultaba imprevisible atendido el tenor de la norma tipificadora de la infracción.

La conclusión es que al no concurrir el elemento temporal que requiere la infracción, la conducta sancionada no es típica, lo que hace estéril todo análisis de si se vulnera o no el principio non bis in ídem o si es de aplicación el régimen jurídico de las infracciones permanentes tal como ha sido interpretado por el Tribunal Supremo en la STS 31 de enero de 2007 , dictada en recurso de casación en interés de ley núm. 37/2005), pues falta el presupuesto para ello, esto es, que la conducta sancionada en segundo lugar sea constitutiva de infracción. De ahí que resulte procedente declarar la nulidad de la resolución impugnada conforme al art. 62.1 LRJPAC,por infracción de los apartados 1 y 5 de la DTU de la LEN y, consecuentemente, del principio de legalidad reconocido en el art. 25.1 CE . Ello nos exime además del análisis del resto de motivos de impugnación. ".

"TERCERO.- La evidente semejanza y práctica identidad de los actos impugnados y las pretensiones de la partes permite que nos remitamos a lo entonces expresado para dar una adecuada respuesta a las exigencias de la tutela judicial efectiva proclamada en el artículo 24.1 de la Constitución . Este derecho fundamental también se satisface con la motivación por remisión o in aliunde , siempre que el reenvío se produzca de forma expresa e inequívoca y la cuestión sustancial de que se trate hubiera sido decidida en la resolución a la que se remite, según ha reiterado el Tribunal Constitucional en la sentencia 144/2007 (FJ 3º): " [d]entro de las modalidades que puede revestir la motivación hemos afirmado que la fundamentación, por remisión o aliunde -técnica en virtud de la cual se incorporan a la resolución que prevé la remisión los razonamientos jurídicos de la decisión o documento a la que se remite ( ATC 207/1999, de 28 de julio , FJ 2)- "no deja de serlo ni de satisfacer la exigencia constitucional contenida en el derecho fundamental" a la tutela judicial efectiva [entre otras muchas, SSTC 187/2000, de 10 de julio, FJ 2 ; 8/2001, de 15 de enero, FJ 3, in fine ; 13/2001, de 29 de enero , FJ 2 ; 108/2001, de 23 de abril , FJ 2 ; 5/2002, de 14 de enero, FJ 2 ; 171/2002, de 30 de septiembre , FJ 2; y ATC 194/2004, de 26 de mayo , FJ 4 b); en términos similares, SSTC 115/2003, de 16 de junio, FJ 8 ; 91/2004, de 19 de mayo, FJ 8 ; 113/2004, de 12 de julio, FJ 10 ; 75/2005, de 4 de abril, FJ 5 ; y 196/2005, de 18 de julio , FJ 3], siempre y cuando dicha remisión se produzca de forma expresa e inequívoca [ STC 115/1996, de 25 de junio , FJ 2 b)] y que la cuestión sustancial de que se trate se hubiera resuelto en la resolución o documento al que la resolución judicial se remite ( SSTC 27/1992, de 9 de marzo, FJ 4 ; y 202/2004, de 15 de noviembre , FJ 5; y ATC 312/1996, de 29 de octubre , FJ 6)".

Este criterio lo ha seguido el propio Tribunal Supremo, entre otras, en sentencias de 13 de febrero de 2013 (casación 1434/08 , FJ 1 º), 17 de marzo de 2104 (casación 1015/13, FJ 2 º) o 27 de abril de 2015 (casación 1965/2012 , FJ 2º).

En consecuencia el presente recurso debe ser, como en los otros dos supuestos a los que nos hemos referido, íntegramente estimado.

Procede entonces que pasemos a examinar el motivo de casación que ha formulado la representación de la Administración del Estado, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente segundo y que, sustancialmente coincide con el que ya ha sido objeto de enjuiciamiento en nuestras sentencias de 16 de abril de 2018 ( STS nº 607/2018, casación 448/16), 3 de mayo de 2018 ( STS nº 724/2018 y 725/2018, casaciones 1091/16 y 2696/16 respectivamente) y 24 de septiembre de 2018 ( STS nº 1409/2018, casación 2687/16 ).

Con carácter previo a toda otra consideración en cuanto al fondo es preciso dar respuesta a la cuestión planteada por la representación de Iberdrola Generación SA, solicitando que declaremos la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de casación al haber recaído sentencia firme en otros autos que anula la misma resolución sancionadora de 25 de septiembre de 2014 aquí controvertida.

El planteamiento no puede ser acogido.

Las diversas empresas sancionadas en la resolución administrativa decidieron impugnarla en vía contencioso-administrativa; pero, pese a haber sido sancionadas de manera solidaria, no formularon un recurso conjunto sino que promovieron por separado distintos recursos que fueron resueltos por otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, siendo una de ellas, la sentencia de 29 de junio de 2016 (recurso contencioso-administrativo 46/2015 ), aquí recurrida en casación.

El hecho de que otra de aquellas sentencias de la Sala de la Audiencia Nacional -la dictada con fecha 19 de octubre de 2016 en el recurso contencioso-administrativo 260/2015 )- haya devenido firme no determina que el presente recurso de casación haya quedado privado de objeto. La sentencia que se invoca anuló la resolución sancionadora respecto de la entidad allí recurrente (Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.); pero no por ello queda sin objeto el recurso de casación que aquí nos ocupa, en el que se dilucida la conformidad a derecho de una sentencia distinta, que resolvió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una entidad diferente aunque referido a la misma resolución sancionadora.

La situación que ahora se nos presenta, que puede calificarse de disfuncional, ha venido propiciada por la concurrencia sucesiva de diversos factores: las entidades sancionadas decidieron interponer por separado sus respectivos recursos en vía jurisdiccional; la Sala de instancia no acordó su acumulación sino que resolvió por separado los recursos, dictando varias sentencias; y, en fin, una de estas sentencias de la Sala de la Audiencia Nacional no fue impugnada en casación. Pero tal cúmulo de circunstancias no determina que la anulación de la resolución sancionadora respecto de una de las entidades titulares de la instalación deba alcanzar a las demás entidades sancionadas, que decidieron litigar separadamente, ni, desde luego, que la doctrina establecida en esa sentencia de la Audiencia Nacional deba vincular a esta Sala a la hora de resolver el presente recurso de casación.

En fin, la sentencia de esta Sala de 14 de marzo de 2018 (casación 1216/2015 ) aborda un supuesto que guarda similitud con el que aquí se plantea, pues allí se trataba de la distinta actuación que habían mantenido dos empresas, matriz y filial, respecto a sendas sentencias de la Audiencia Nacional que resolvieron sus respectivos recursos contencioso-administrativos referidos a una misma resolución sancionadora en la que ambas entidades habían sido declaradas responsables de forma solidaria hasta una determinada cuantía. Y tampoco entonces se apreció que el recurso de casación dirigido contra una de las sentencias hubiese perdido su objeto por el hecho de que hubiese devenido firme la otra sentencia.

En el motivo de casación se alega la vulneración del artículo 86.b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear , puesto en relación con el artículo 28 y la disposición transitoria única de la Ley de Energía Nuclear en la redacción dada en la Ley 22/2011 de 27 de mayo, y el artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. Aduce el Abogado del Estado que no tiene sentido la interpretación que hace la Sala de instancia, que considera atípica la situación de incumplimiento constatada, en lugar de una infracción continuada; discrepando asimismo del parecer de la Sala de instancia en cuanto ésta ciñe el tipo de infracción al plazo señalado en la disposición transitoria citada. El tipo de la infracción no es no adaptarse en plazo sino no adaptarse. El transcurso del plazo sin adaptarse constituye una infracción grave; mantenerse en esa situación sigue constituyendo infracción grave en tanto en cuanto se respete el artículo 4 del Reglamento del Procedimiento sancionador.

El motivo así planteado debe ser acogido. Veamos.

La disposición transitoria única de la Ley de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear, establece en su apartado 1): "1. Los titulares de las autorizaciones de explotación de las centrales nucleares que no reúnan las condiciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear , deberán adaptarse a las mismas en un plazo máximo de un año"; estableciendo la propia norma a continuación los trámites a seguir para la presentación y aprobación del correspondiente plan de adaptación. Y más adelante, el apartado 5) de la misma disposición transitoria establece: "(...) 5. El incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos en la presente disposición constituye infracción grave a los efectos de lo dispuesto en el artículo 86 b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear ".

Por su parte, el artículo 4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, establece en su apartado 6:

"No se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas tipificados como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora de los mismos, con carácter ejecutivo.

Asimismo, será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".

La Sala de instancia considera que en el caso que nos ocupa no cabe reiterar la sanción al amparo de lo previsto en el artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993 , pues, a su entender, la conducta que consiste en prolongar en el tiempo la falta de plan de adaptación no encaja ya en el tipo de la infracción. La sentencia recurrida lo explica así:

"(...) la lectura de la disposición transitoria única analizada revela que el apartado 5 sanciona "el incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos", de manera que el tipo infractor se integra por un elemento material, consistente en la falta de presentación del plan de adaptación arreglado a las exigencias del propio apartado 1 de la DTU, y por un elemento temporal referido al plazo de un año previsto en el mismo apartado 1. Más allá de este término de un año, el incumplimiento de la obligación de presentar el plan de adaptación resulta antijurídico pero no típico, de manera que la Administración podrá hacer uso de sus potestades para lograr que los sujetos obligados por la norma cumplan las obligaciones que la ley les impone, pero carece de cobertura legal la imposición de una segunda sanción porque el tipo infractor, tal como aparece redactado, no es susceptible de integrar una infracción permanente al haber acotado la ley el incumplimiento que se sanciona en él por un límite temporal de un año".

No podemos compartir esa interpretación que hace la sentencia recurrida que conduce, por lo demás, a un resultado que nos parece inasumible, como sería que, una vez impuesta una primera sanción por no haberse presentado el plan de adaptación en el plazo de un año señalado en la norma, las entidades titulares de la instalación podrían persistir en su incumplimiento de manera indefinida, sin temor ya a recibir ningún otro reproche sancionador.

Frente a esa interpretación de la Sala de instancia, entendemos acertado el planteamiento de la Administración recurrente, que, utilizando la formulación del propio Abogado del Estado, se resume así: el tipo de la infracción no es no adaptarse en plazo sino no adaptarse; de manera que el transcurso del plazo sin adaptarse constituye una infracción grave y mantenerse en esa situación sigue constituyendo infracción grave que puede ser sancionada de nuevo siempre que se respete lo dispuesto en el artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993 .

El tipo infractor es la obligación de adaptarse a dicha normativa, para lo que se otorga un plazo, y una vez superado éste se comete la infracción, pero dicho incumplimiento y la consiguiente obligación de adaptarse permanece en el tiempo hasta tanto dicha adaptación se produzca, pues se trata de una infracción permanente. A diferencia de la infracción continuada, que exige pluralidad de acciones que infrinjan el mismo precepto, y por ello constituye un concurso real de ilícitos, la infracción permanente no requiere un concurso de conductas ilícitas sino una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolongue a lo largo del tiempo, en tanto el sujeto activo no decida cesar en la ejecución de su conducta. STS, de 4 de noviembre de 2013 (recurso 251/2011 ). Como acertadamente señala el Abogado del Estado, si la persistencia en el incumplimiento no pudiera ser sancionada se estaría propiciando la impunidad pues el cumplimiento de la obligación dependería de la ponderación entre el coste del cumplimiento y el importe de la multa; y una vez impuesta la sanción el cumplimiento de la obligación solo dependería de la voluntad del infractor sin posibilidad de ser sancionado por ello.

Por todo ello, procede estimar este motivo de casación al entender que la segunda sanción impuesta es conforme con el principio de tipicidad.

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procede que entremos a resolver en los términos en que viene planteado el debate [ artículo 95.2.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ].

Pues bien, las mismas razones que hemos expuesto al examinar el motivo de casación son las que nos llevan a desestimar las alegaciones que se formulan en la demanda sobre la falta de tipicidad de la conducta y sobre una supuesta vulneración del principio non bis in idem. No es cierto que el tipo infractor exija la falta de adaptación en un plazo concreto, de manera que sancionado el titular por falta de adaptación en ese plazo no podría ya volver a ser sancionado. Mientras persista la falta de adaptación subsistirá la conducta infractora y nos encontraremos ante una infracción permanente que la Administración podrá sancionar nuevamente, sin incurrir por ello en vulneración del principio non bis in idem , siempre que se cumpla la exigencia del artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993 que antes hemos reseñado, esto es, esto es, que el nuevo procedimiento sancionador no se inicie antes de que la anterior sanción tuviese carácter ejecutivo; requisito cuyo cumplimiento no se cuestiona en el caso presente, siguiendo en este punto la doctrina ya fijada en la STS de 31 de enero de 2007 (recurso 37/2005 ), reiterada en la STS de 25 de mayo de 2012 (recurso 339/2011 ).

En fin, tampoco puede ser acogido el alegato que se formuló en la demanda de instancia sobre la supuesta vulneración del principio de culpabilidad. El hecho de que una de las empresas hubiese intentado presentar a título individual un plan de adaptación, no concertado con las demás entidades titulares de la instalación, no significa que no pueda dirigirse contra la recurrente, lo mismo que contra aquellas otras entidades, el reproche por la falta de presentación de un plan de adaptación único y suscrito por todas las cotitulares de la instalación. Como ya dijimos en nuestra STS nº 204/2017 de 8 de febrero de 2017 (2663/2014):

(... ) lo que no puede pretenderse es eludir el cumplimiento de una obligación legal sobre la base de la imposibilidad de un acuerdo entre las mercantiles titulares de autorizaciones concurrentes sobre una misma central nuclear. Pues si, en efecto, dicho acuerdo entra de lleno en la esfera del Derecho privado, en éste han de quedar las consecuencias de la falta de consenso, sin que sea admisible que éstas trasciendan a la esfera pública y sean acogidas por la Administración como excusa para la falta de observancia de un deber legal en un ámbito, además, tan delicado como el concerniente a la seguridad nuclear.

Como señala la sentencia recurrida, las empresas libremente se "agruparon" y solicitaron de forma conjunta una autorización, que la Administración concedió al considerar suficientemente garantizado el interés general. Y son las mismas empresas, las que deben adaptarse a los nuevos límites establecidos en la ley, para una mejor defensa del interés general.

La ley exige adaptación. Cómo se haga internamente por las empresas es algo que queda sujeto al ámbito del Derecho privado

.

Por lo demás, en lo que se refiere a la pretendida falta de culpabilidad de Iberdrola Generación SAU, debemos tener en cuenta que la disposición adicional segunda del citado Real Decreto-ley 13/2014 establece: " Sin perjuicio de lo previsto en la disposición transitoria única de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, en el caso de que a la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, la titularidad de la autorización de explotación de una central nuclear no se hubiera adaptado a las condiciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril , dicha titularidad se entenderá transferida a la entidad que a esa fecha tenga encomendada la explotación de la central nuclear por parte de los titulares de la autorización de explotación. Quedarán con ello sin efecto los planes de adaptación que, en su caso, se encuentren en tramitación ". Pues bien, esa transferencia de titularidad que la norma dispone en favor de la entidad que en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley tenga encomendada la explotación de la central nuclear no alberga ni presupone un juicio exculpatorio de cara a un procedimiento sancionador como el que aquí estamos examinando.

Por todo ello, el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Iberdrola Generación SAU debe ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación ni de las del proceso de instancia.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de junio de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 46/2015 .

Segundo.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de IBERDROLA GENERACIÓN SAU contra la Orden de 25 de septiembre de 2014 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, por la que se impone una sanción solidaria de 3.000.000 euros a las entidades Iberdrola Generación SA, Gas Natural SDG SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA y Nuclenor SA, como titulares de la central nuclear de Trillo I, por el incumplimiento de forma permanente de la obligación de adaptación prevista en la disposición transitoria única de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear.

Tercero.- No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Fernando Roman Garcia

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

a CUARTO.- Acepto, por remisión, los antecedentes de hecho primero a cuarto de la sentencia de la mayoría.

FUNDAMENTOS

Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 29 de junio de 2016, en el recurso contencioso-administrativo nº 46/2015 .

Dicha sentencia estimó el recurso que había interpuesto IBERDROLA GENERACIÓN, S.A.U, contra la Orden de 25 de septiembre de 2014 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, por la que se acordó imponer con carácter solidario una sanción de 3 millones de euros a IBERDROLA GENERACIÓN, S.A., GAS NATURAL SDG, S.A., HIDROELÉCTRICA DEL CANTÁBRICO, S.A. Y NUCLENOR, S.A., como titulares de la Central Nuclear de Trillo I, por la infracción grave de la Ley 25/1964, de Energía Nuclear, consistente en el incumplimiento de forma permanente de la obligación de adaptación prevista en la Disposición Transitoria Única de la Ley 12/2011, de 27 de mayo, que al efecto establecía:

"Disposición transitoria única. Adaptación a lo previsto en el artículo 28:

La adaptación a lo previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear , se llevará a cabo según se dispone a continuación:

1. Los titulares de las autorizaciones de explotación de las centrales nucleares que no reúnan las condiciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear , deberán adaptarse a las mismas en un plazo máximo de un año.

   (...)

5. El incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos en la presente disposición constituye infracción grave a los efectos de lo dispuesto en el artículo 86 b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear .

6. (...)»

Motivo de casación único.

El Abogado del Estado formula un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Expone el Abogado del Estado en su escrito que los hechos sobre los que se pronunció la sentencia impugnada traen causa del incumplimiento por IBERDROLA GENERACIÓN SAU (junto con las otras tres empresas) de la obligación de presentación del plan de adaptación en la forma y plazo establecidos en la normativa vigente sobre energía nuclear, lo que dio lugar a la imposición de una sanción de 900.000 € por infracción grave.

Sin embargo, pese a la imposición de esa sanción, las recurrentes permanecieron en esa situación de incumplimiento, lo que justificó la imposición (previa la tramitación legal correspondiente) de una nueva sanción -esta vez de 3.000.000 €- por Orden del Ministro de Industria y Energía, que fue recurrida ante la Audiencia Nacional y anulada por la sentencia que ahora se impugna.

Sostiene el Abogado del Estado -en esencia- que la cuestión a resolver es si esa persistente conducta de incumplimiento de una obligación legal constituye una infracción permanente que puede ser sancionada de nuevo, como se hizo en este caso, o si, por el contrario, constituye un comportamiento antijurídico, pero atípico, tal como establece la sentencia impugnada, al no estar prevista en la Ley un tipo de infracción apropiado que la configure como infracción continuada.

Señala la Abogacía del Estado que carece de sentido que las empresas puedan perseverar en el incumplimiento de una obligación legal sin respuesta coactiva porque, si así fuera -como sostiene la sentencia- se estaría premiando la impunidad, dado que el cumplimiento de la obligación de adaptación dependería de la evaluación de los costes, según fueran o no superiores a la multa, siendo obvio que el incumplimiento de una obligación legal no puede beneficiar al infractor.

Por el contrario, añade, la mencionada conducta puede ser sancionada con base en el artículo 4 del Reglamento del Procedimiento Sancionador aprobado por Real Decreto 1398/1993, conforme se establece en la STS dictada en interés de ley en fecha 31 de enero de 2007 (en el recurso 37/2005).

En consecuencia, la conducta es típica y no es preciso realizar interpretación extensiva alguna: se trata de un tipo de infracción de tracto continuado en el que la infracción se produce mientras no se cumple con la obligación de adaptación.

Por tanto, la sentencia recurrida ha interpretado y aplicado indebidamente la Disposición Transitoria Única de la Ley 12/2011 al atribuir valor esencial al elemento temporal para definir y diferenciar lo que es típico de lo que no lo es, vulnerando así los artículos 86.b) de la Ley de Energía Nuclear en relación con lo previsto en la Disposición Transitoria Única, apartados 1 y 5 de la Ley 12/2011, de 27 de mayo y el artículo 28 de la Ley de Energía Nuclear (en redacción de la citada Ley 12/2011), y, asimismo, infringiendo el artículo 4 del Reglamento del Procedimiento Sancionador aprobado por Real Decreto 1398/2003.

Por todo ello, solicita que sea casada la sentencia de instancia y se dicte otra por la que se confirme la sanción impuesta a IBERDROLA GENERACIÓN SAU.

Oposición al recurso de casación.

IBERDROLA GENERACIÓN SAU se opone al recurso de casación y alega, en esencia, que la sentencia impugnada apreció correctamente la falta de tipicidad de la infracción consistente en la permanencia en el incumplimiento de la obligación legal tras haber sido impuesta la primera sanción por la falta de presentación en el plazo legal del plan de adaptación (hecho que, además cuestiona y matiza).

Niega, asimismo, que sea aplicable al caso la doctrina establecida en la STS de 31 de enero de 2007 (RC en interés de ley nº 37/2005) a propósito del artículo 4.6 del REPS, dado que el supuesto de hecho analizado en aquélla sentencia no tiene nada que ver con el que ahora nos ocupa.

Y, con base en lo expuesto, solicita la desestimación del recurso de casación.

Fundamentación de la sentencia recurrida en relación con la cuestión controvertida.

A juicio de la Sala de instancia, la infracción por la que se ha impuesto sanción a la recurrente en virtud de la Orden que ahora se impugna no está tipificada en la Ley.

La sentencia recurrida establece -en síntesis- que la Ley sólo prevé la infracción consistente en el incumplimiento de la obligación de presentación del plan de adaptación en el plazo previsto por la DTU (un año), de manera que, una vez transcurrido ese plazo, la persistencia en el incumplimiento sería una conducta antijurídica, pero no típica y, por tanto, la imposición de sanción constituiría una consecuencia imprevisible atendido el tenor de la norma tipificadora.

A tal efecto, la Sala de instancia reproduce la fundamentación empleada en su SAN de 1 de diciembre de 2014, dictada en el recurso 572/2014 , en un supuesto sustancialmente asimilable al presente.

Sobre la falta de tipicidad de la conducta sancionada.

Vistas la fundamentación de la sentencia recurrida y las respectivas posiciones de las partes, la cuestión a resolver se centra en determinar si la sanción impuesta a IBERDROLA GENERACIÓN SAU por persistir en el incumplimiento de su obligación de adaptación fue o no correctamente anulada por la sentencia impugnada.

La respuesta a esa cuestión debe ser, sin duda, afirmativa: la Sala de instancia apreció correctamente la falta de tipicidad de la conducta sancionada, conclusión a la que conducen las consideraciones que a continuación se exponen.

El legislador ha construido el hecho típico mediante la incorporación de un elemento material y otro temporal, de manera que la infracción solo surge si el incumplimiento tiene lugar dentro del plazo establecido en la DTU, que es de un año.

El legislador podía elegir entre no sancionar (acudiendo, en su caso, a otro tipo de medidas para evitar la prolongación del incumplimiento, como por ejemplo la denegación de las autorizaciones a que se refieren los artículos 12 y siguientes del RD 1836/1999, de 3 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas) o sancionar y, en este último caso, podía optar entre definir el tipo contemplando solo el elemento material -en este caso, el incumplimiento de la obligación de adaptación- como hizo en otras infracciones previstas en el propio artículo 86 de la Ley de Energía Nuclear , o añadir en el tipo, junto a éste y también con carácter esencial, un elemento temporal (el plazo de comisión de la infracción).

Esta última posibilidad ha sido la elegida por el legislador y su decisión de incluir el tipo en la DTU resulta reveladora del carácter esencial que el legislador ha querido asignar en este supuesto al elemento temporal de la infracción.

Pero, en todo caso, aunque tal decisión pudiera entenderse como desacertada, debe ser respetada. Esto es, aunque se pudiera apreciar la concurrencia de una defectuosa técnica legislativa en el régimen sancionador establecido por el legislador (sea por la insuficiencia de la normativa aprobada, por la elección de un criterio inadecuado o, simplemente, por la defectuosa redacción del precepto normativo), la decisión del legislador no puede ser suplida jurisdiccionalmente [véanse en este sentido las SSTS de 15 y 17 de noviembre de 1999 , 15 de febrero de 1999 y 28 de abril de 1998 ( RC 2861/1992 , RC 4884/1992 , RC 8848/1991 y RC 6240/1990 , respectivamente) ].

Por tanto, aunque pudiera calificarse como reprobable la persistencia en el incumplimiento después de haberse impuesto una primera sanción por no haber cumplido la obligación de adaptación en el plazo establecido, tal conducta no constituye un hecho típico y, por ello, no puede ser sancionada.

Precisamente esta circunstancia impide que entre en juego y sea de aplicación la doctrina legal establecida en la STS de 31 de enero de 2007 (recurso en interés de ley 37/2005) , porque ésta se refiere a supuestos en que un mismo hecho típico se repite en el tiempo, de manera que la conducta infractora tipificada en la ley se realiza reiteradamente, incluso después de haber sido sancionada en firme una primera vez. En tales casos, para evitar dejar sin reproche sancionador esa conducta reincidente, esta Sala exigió que el segundo procedimiento sancionador se incoara después de haber alcanzado firmeza en vía administrativa la primera sanción, requisito que es equivalente al de " ruptura jurídica " exigido por la doctrina jurisprudencial en materia penal (por todas, véase la STS, Sala Segunda nº 141/2018, de 22 de marzo ) para admitir la iniciación de un nuevo delito en situaciones que, aun siendo propias del orden penal, son asimilables conceptualmente a la aquí enjuiciada. Y, a tal efecto, esta Sala fijó la siguiente doctrina legal en relación con la aplicación del artículo 4.6 del RD 1398/1993 , dictado en desarrollo del artículo 133 de la Ley 30/1992 : "Es posible para la Administración sancionar conductas reincidentes, cuando la resolución sancionadora anterior, haya adquirido carácter ejecutivo, al ser firme en vía administrativa".

Pero, es relevante precisar que esa doctrina legal se fijó en un caso en el que el tipo había sido construido por el legislador contemplando sólo el elemento material, sin incluir ninguna referencia al plazo de realización de la conducta antijurídica (en aquel caso se sancionaban las molestias ocasionadas a los vecinos por los ladridos de perros, que se repitieron después de que el dueño de éstos hubiera sido sancionado en firme por los mismos hechos), exactamente igual que en los casos posteriores en que el propio Tribunal Supremo aplicó dicha doctrina [véanse las SSTS, Sección Quinta, de 4 de noviembre de 2011 (RC 248/2009 ) y 25 de mayo de 2012 (RC 339/2011 ) , referidas a la reiteración de vertidos sin autorización]. Es decir, en todos los casos se trataba de supuestos en los que el hecho típico (que incluía sólo la referencia al elemento material), previsto en la ley como infracción, se reiteraba en el tiempo, una y otra vez, después de haberse sancionado en firme en una primera ocasión.

En cambio, aquí nos encontramos ante una primera conducta típica (el incumplimiento de la obligación de adaptación en el plazo de un año) y una segunda conducta reprobable, pero atípica (la persistencia en el incumplimiento una vez transcurrido ese año).

Por ello, si confirmáramos la sanción impuesta a IBERDROLA GENERACIÓN SAU por la persistencia en el incumplimiento después de haber alcanzado firmeza la primera sanción, estaríamos validando una actuación administrativa no respetuosa con el principio de legalidad, que exige que la conducta infractora esté tipificada en una norma con rango de ley.

Y no cabe argüir frente a ello la eficacia limitada o relativa que el principio de legalidad tiene en el ámbito del derecho administrativo sancionador. La modulación o matización del principio de legalidad en este ámbito ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional y, con base en ella, se permite la colaboración reglamentaria en esta materia, pero sólo es posible acudir a la regulación reglamentaria como complemento o desarrollo de la establecida en la ley, con carácter subordinado o dependiente de ésta y siempre que los elementos esenciales de la infracción y de la sanción estén previstos en la ley (así se establece, entre otras, en la STC 144/2011 ).

Por ello, desde la perspectiva de la doctrina constitucional (establecida, entre otras, en las SSTC 138/2004 , 229/2007 , 146/2015 y 146/2017 ) cabe constatar que no es respetuosa con el principio de legalidad, ni es conforme a las exigencias constitucionales relativas a la tipicidad y taxatividad de las infracciones y sanciones, la actuación de la Administración que impone una sanción por el incumplimiento de una obligación sin que, al menos, la determinación de los elementos esenciales de la infracción y de la sanción estén previstos en la ley. Esta doctrina constitucional es de necesaria observancia y ha sido aplicada por este Tribunal en diversas ocasiones, pudiendo consultarse a este respecto, entre otras, la STS de 23 de octubre de 2015 (RC 384/2013 ) y las que en ella se citan.

Por tanto, ni siquiera el loable objetivo de evitar la persistencia en el incumplimiento de la obligación de adaptación en un sector tan sensible y de tanta trascendencia como el de la energía nuclear puede justificar la imposición de la sanción examinada, no siendo constitucionalmente admisible en el ámbito sancionador que, por vía de interpretación, pueda ser alterado o ignorado el contenido sustancial de un precepto legal configurado de forma expresa y clara en sus elementos esenciales por el legislador.

En consecuencia, cabe afirmar que la sentencia recurrida ha efectuado una impecable interpretación y aplicación de la legislación aplicable al caso, así como de la doctrina jurisprudencial y constitucional relativas a los principios de legalidad y tipicidad en materia sancionadora, por lo que debe ser confirmada.

Conclusión y costas.

A la vista de lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación y conforme a lo previsto en el artículo 139 de la LJCA , las costas deben ser impuestas a la parte recurrente, al haber sido desestimadas totalmente sus pretensiones, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 €, el importe máximo a reclamar por todos los conceptos, más el IVA correspondiente, en su caso.

De acuerdo con la fundamentación expuesta, la sentencia debería haber incluido el siguiente:

FALLO

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 29 de junio de 2016, en el recurso contencioso-administrativo nº 46/2015 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, con la limitación establecida en el último Fundamento de esta sentencia.

En Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que disiento.

D.ª Maria Isabel Perello Domenech D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.