STS 1164/2018, 9 de Julio de 2018

El objeto del recurso.-

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada promovido contra la Resolución de la Dirección General de Energía y Minas, de 3 de septiembre de 2012, de denegación de otorgamiento de prórroga por treinta años de la concesión minera de explotación denominada "ROCAL" nº 117, de recursos de la Sección C), Caliza, ubicado en la provincia de Valladolid. Así mismo se deduce el recurso contra la Resolución de 30 de agosto de 2013 de la Viceconsejería de Política Económica, Empresa y Empleo por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 3 de septiembre de 2012 y contra la Resolución de 6 de marzo de 2014 de la Consejería de Economía y Empleo de caducidad por fin del plazo de vigencia, de la concesión minera antes mencionada, dejada sin efecto posteriormente por la Orden de 6 de junio de 2015. La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid dictó el 28 de octubre de 2016 sentencia en la que desestimó el recurso y confirmó aquellas resoluciones.

Preparación del recurso.-

Por la representación procesal de la entidad "Alquiler de Hormigoneras Valladolid, S.A." se presentó escrito de preparación de recurso de casación contra dicha sentencia, en el cual, después de cumplir en debida forma las exigencias que impone el art. 89.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , afirma que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, invocando a tal fin lo siguiente:

Lo dispuesto en el artículo 88.2º.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al considerar que la sentencia impugnada, ante la cuestión de la naturaleza del plazo de tres años del artículo 88.1º del Reglamento General Minero , fija una interpretación, en la que se fundamenta el fallo, contradictorio con la establecida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en su sentencia número 417/2014 de fecha 12 de mayo de 2014 (recurso n° 1725/2011 ).

Lo dispuesto en el artículo 88.2º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por cuanto la sentencia recurrida trasciende del caso objeto del proceso, tanto por lo que se refiere al sentido e interpretación del artículo 81.1º del Reglamento Minero , como en lo referente al sentido del silencio administrativo tras la petición de la prórroga concesional.

Invoca también lo dispuesto en el párrafo inicial del artículo 88.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa señalando que en virtud del artículo 5.4º Ley Orgánica del Poder Judicial , la alegación de tal infracción es suficiente para fundamentar el recurso.

Alega, asimismo, lo dispuesto en el artículo 88.3º.a), en razón de que la sentencia recurrida fundamenta el fallo en el artículo 81.1º del Reglamento Minero , sobre cuyo sentido e interpretación no existe jurisprudencia. La sentencia recurrida fundamenta el fallo respecto del sentido del silencio administrativo tras la petición de la prórroga concesional, en la aplicación combinada del artículo 62.1º (en lo referente a la prórroga) de la Ley de Minas y el artículo 43.1º (en lo referente a las facultades derivadas del dominio público) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y no existe jurisprudencia sobre la aplicación combinada de ambos preceptos legales. Y la sentencia recurrida decide que no es aplicable por analogía el artículo 63.3º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 35.e) de la misma ley , sin que exista jurisprudencia sobre la cuestión.

Finaliza su escrito con la petición de que el auto de admisión precise como cuestiones que presentan interés casacional objetivo e identifique como normas que, en principio, sean objeto de interpretación en la sentencia, las siguientes:

1. Si el plazo de tres años que el artículo 81.1 del Reglamento Minero establece se inicia o concluye tres años antes del momento final del periodo de 30 años por el que se otorga la concesión de explotación que establece el artículo 62.1 de la Ley de Minas .

2. Si en el caso de que se entienda que el plazo de tres años concluya tres años antes del momento final del periodo concesional de 30 años, si el plazo es esencial de modo que si transcurre sin pedir la prórroga, el concesionario pierde el derecho a la prórroga de la concesión de explotación.

3.- Si la Administración minera no resuelve sobre la solicitud de prórroga de la concesión de explotación dentro del plazo que establece la ley, si el sentido del silencio es positivo siempre que el silencio se produzca antes de la conclusión del periodo concesional.

4.- Si alguna de las cinco infracciones de las normas de naturaleza procesal identificadas sub III determinan la nulidad de la sentencia recurrida.

Mediante auto de 17 de enero de 2017, la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.

Admisión del recurso.-

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 8 de mayo de 2017, acordando:

1. - Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal la entidad Alquiler de Hormigoneras Valladolid, S.A. (Alhorva S.L.) contra la sentencia nº 1516, de 28 de octubre de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en el procedimiento ordinario 321/2013.

2. - Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a si el plazo de tres años que el artículo 81.1º del Reglamento Minero establece para la obtención de cada prórroga de la concesión de explotación minera tiene carácter esencial, o si por el contrario el incumplimiento del plazo reglamentario puede no ser causa que permita denegar el otorgamiento de la prórroga atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (siempre que la solicitud se haya producido antes del vencimiento de la duración de la concesión).

3. - Identificar como norma jurídica que en principio será objeto de interpretación el artículo 81.1 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento general para el régimen de la minería.

4. - Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. - Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto. Y

6. - Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de "Alquiler de Hormigoneras Valladolid, S.A.", con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, terminando con el suplico de estimación del recurso en los términos interesados, incluida la condena al pago de las costas de la instancia a la Administración demandada.

Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición a la partes recurridas, se presentaron escritos por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y de la mercantil "Gracalsa, SL.", argumentando en contra del planteamiento del recurso y solicitando su desestimación íntegra .

Solicitada la celebración de vista pública tanto por la parte recurrente "Alquiler de Hormigoneras Valladolid, S.A." como por la recurrida "Gracalsa, SL.", se señaló para la misma el día 26 de junio de 2018, fecha en la que tuvo lugar con la intervención de las partes, sosteniendo las partes sus respectivas peticiones y argumentaciones que se hicieron en los escritos de interposición y de oposición, si bien por la parte recurrente en el acto de la vista, insiste en la interpretación del precepto cuestionado en la forma ya sostenida, añadiendo que el concesionario de una explotación minera como la de autos tiene un auténtico derecho subjetivo a la prorroga que no puede vincularse a la exigencia del plazo en la forma pretendida por la Sala de instancia; así mismo, también en el acto de la vista, se renuncia al denominado motivo cuarto del recurso, referidos a una pretendida desviación del objeto del recurso por el Tribunal de instancia, con vulneración de los artículos 33.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Por su parte, la defensa autonómica, en su posición de oposición al recurso, reiteró en el acto de la vista la existencia de jurisprudencia que confirma la interpretación que se propone del precepto cuestionado, con cita expresa de la ya citada sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo 1228/2017, de 12 de julio (recurso de casación 2490/2015 ) y añadiendo que tras el trámite de oposición al recurso se ha dictado una nueva sentencia por esta Sala en el mismo sentido, la sentencia 586/2018, de 11 de abril, dictada en el recurso de casación 1512/2016 , estimando que este segundo pronunciamiento viene a dejar zanjada la interpretación del precepto cuestionado, en el sentido que se propone en la oposición al recurso.

La defensa de la mercantil correcurrida, reiteró en el acto de la vista los argumentos que ya se habían realizado en su oposición al recurso, estimando que también debía declararse la inadmisibilidad del motivo tercero del recurso, al igual que el cuarto, del que se desiste por la recurrente, porque el debate queda centrado en el objeto del recurso conforme al auto de admisión, referido al precepto reglamentario ya mencionado y no a precepto legal alguno, porque, según se afirma, este Tribunal y este remedio procesal no autoriza a la "interpretación de normas legales", sino sólo a las reglamentarias y en ese sentido se sostiene que dado el objeto del recurso, no puede cuestionarse todas las cuestiones referidas en el escrito de interposición a la institución del silencio positivo, y las normas que lo regulan, por no ser objeto de este recurso conforme a la delimitación que del mismo se ha realizado. Se aduce también en el acto de la vista por la defensa de la correcurrida que la argumentación de la sentencia de instancia referida a que en el caso enjuiciado el plazo se debe considerar esencial, se considera como un argumento a mayor abundamiento pero que como se presupone que se sostiene por el Tribunal no es, con carácter general, esencial, este Tribunal debiera corregir dicha premisa.

Concluido el trámite de vista se procedió a la correspondiente deliberación para votación y fallo.

Objeto del recurso y fundamentación de la sentencia de instancia.

Constituye el objeto del presente recurso, de conformidad con lo establecido en el auto de admisión y el interés casacional que del mismo se aprecia, determinar el alcance de lo dispuesto en el artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto; en concreto, la naturaleza y alcance del plazo que en el mismo se establece.

Se dispone en el mencionado precepto y párrafo: «La concesión de explotación minera se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por otros dos plazos iguales, hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga, el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director general de Minas e Industrias de la Construcción, en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico.

Sin perjuicio de lo anterior, la concesión caducará por las causas que se establecen en el artículo 86 de la Ley y 109 de este Reglamento.»

La cuestión suscitada trae causa de los razonamientos que se contienen en la sentencia dictada por la Sala territorial de esta Jurisdicción de Valladolid, ante la que se impugnó por la ahora recurrente, como ya se ha dicho, varias resoluciones de la Administración Autonómica de Castilla y León, por las que se desestimaba el recurso de alzada y se confirmaba otra anterior, sobre denegación presunta de la prórroga de la concesión minera de explotación de recursos de la Sección "C", denominada "ROCAL"; así como contra la resolución por la que se declaraba extinguida al concluir el plazo de vigencia de la mencionada explotación.

La Sala sentenciadora desestima el recurso de la titular de la explotación y aquí recurrente, y confirma las mencionadas resoluciones.

La fundamentación de la sentencia desestimatoria de la pretensión se contienen, en lo que interesa al presente recurso, en los fundamentos cuarto y siguientes, en los que se examina, en primer lugar, en lo referente a los motivos en que se fundaba la demanda, la cuestión sobre la naturaleza y alcance del plazo establecido en el mencionado artículo 81.1º del Reglamento, declarando al respecto, tras las referencias a los preceptos de la Ley y el Reglamento sectorial, en el quinto: « Centrada así la normativa aplicable a la cuestión que nos ocupa y entrando ya en el análisis de los concretos motivos impugnatorios, hay que decir en primer lugar que la dicción del precepto es clara en el sentido de que exige que tres años antes de que expire la concesión debe solicitarse la prórroga, no siendo posible admitir la interpretación que patrocina la parte actora en el sentido de que esos tres años solo marcan el inicio del plazo para pedir la prórroga.

Abunda en esa interpretación la propia finalidad de la prórroga, esto es, posibilitar la continuidad de la explotación desde el período inicial de modo que tras el mismo se conceda la prórroga y de ahí que se establezca un plazo dentro del cual la Administración debe resolver la solicitud.

En segundo lugar, dando respuesta al segundo de los argumentos que emplea la demanda, hay que decir que no apreciamos que las disposiciones reglamentarias transcritas vulneren lo dispuesto en la ley a la que desarrollan por el hecho de que el citado artículo 81 establezca un plazo para solicitar la prórroga que la ley no contempla.

Dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2005 (recurso 1/2004 ): «Es doctrina reiterada de este Tribunal Supremo expresada en la sentencia de 24 de noviembre de 2003 (RC 71/2002 ) EDJ 2003/152823 que el Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el Reglamento, -como dicen las sentencias de 14 de octubre de 1996 EDJ 1996/7987 y 17 de junio de 1997 EDJ 1997/5156-, una norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquéllas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley: los Reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración, (el Reglamento), queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es desde luego incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las Leyes, ( artículo 97 CE EDL 1978/3879)».

Dicha sentencia de 18 de noviembre de 2005 continua diciendo que tratándose de los denominados reglamentos ejecutivos, esto es, de los que constituyen el desarrollo de una ley, dicha ley a la que desarrollan constituye el límite más inmediato y el parámetro referencial más próximo para calibrar su ajuste al ordenamiento. El reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la misma que sean imprecisos, de suerte que el Reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico.

En el presente caso, lo que hace el Reglamento es establecer un plazo para solicitar la prórroga de la concesión, lo cual no resulta contrario a la ley que sobre este concreto punto guarda silencio, y no cabe entender vía interpretativa que implícitamente dicha previsión reglamentaria es contraria a la norma a la que desarrolla puesto que nada hay en la ley que así lo permita entender.

Más aun lo que hay que entender es que se trata de una previsión normativa con incidencia en cuestiones propiamente procedimentales, que no afecta al derecho a solicitar la prórroga sino que lo regula, y que tiene por objeto posibilitar que la decisión de la Administración concediendo la prórroga se añada sin solución de continuidad a la concesión cuya prórroga se solicita, como ya hemos indicado.

La interpretación alternativa que se patrocina conduciría a admitir que siempre y en todo caso (ante el silencio de la ley) es posible solicitar la prórroga hasta el día inmediatamente anterior al vencimiento del plazo inicial, lo que dejaría en una clara situación de incertidumbre la situación de la explotación en el período que transcurra hasta que la Administración resuelva la solicitud, además de resultar contrario a las más mínimas exigencias organizativas.

Dicho de otra manera, si el establecimiento de un plazo de tres años ya genera disfunciones precisamente por falta de respuesta de la Administración a la solicitud de prórrogas, cabe sostener que esas disfunciones serán aún mayores en ausencia de un límite temporal para la presentación de la solicitud.

El establecimiento de plazos en la regulación reglamentaria de los procedimientos administrativos ha sido avalado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 19 de octubre de 2007 , a la que alude la Administración en la Resolución recurrida, en tanto en cuanto no se considere, como aquí acontece, un elemento esencial de la regulación a la que desarrolla.

Por otro lado y sin perjuicio de desarrollar a continuación el argumento, la previsión contenida en la Disposición Adicional Segunda del Reglamento ha de ser entenderse en el marco más general del artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por lo que tampoco vemos en esa previsión infracción del principio de jerarquía normativa.»

En el fundamento sexto de la sentencia de instancia se examina por la Sala de instancia la cuestión de la naturaleza del mencionado plazo de tres año y sus efectos, declarando «Sostiene también la parte actora que la infracción del plazo de los tres años constituye una simple irregularidad no invalidante, de conformidad precisamente con el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

En relación al argumento que sostiene la parte actora, hay que decir en primer lugar que el artículo 63.3 (que en sentido estricto se refiere a las actuaciones administrativas) no dice que el incumplimiento de los plazos sea siempre y en todo caso irrelevante, sino que habrá que estar a la ‹naturaleza del término o plazo›.

En segundo lugar, hay que recordar que la citada Disposición Adicional Segunda del Reglamento dice que el plazo de los tres años ha de considerarse ‹improrrogable› y ‹fatal›.

Es verdad que pese a la claridad de dicha Disposición, no existe una respuesta unánime por parte de los distintos Tribunales de Justicia en relación a la interpretación y aplicación de la misma, como bien indica la parte codemandada en conclusiones, lo que nos obliga a analizar pormenorizadamente esta cuestión.

Para ello, desde nuestro punto de vista, hay partir del sentido literal de la norma y por lo tanto considerar que el plazo de los tres años es esencial. Así parece desprenderse de las Sentencias del Tribunal Supremo de fecha 10 de febrero de 2015 -recurso de casación 406/2013 - ( que confirma la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 28 de noviembre de 2012 dictada en el recurso 8063/2009 ) y de fecha 9 de junio de 2016 -recurso de casación 3406/2014 - ( que confirma la dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 10 de septiembre de 2014 dictada en el recurso 1047/2012 ).

Ahora bien, la literalidad de la norma debe ser interpretada en relación a su finalidad y a las normas generales del procedimiento administrativo así como en relación a los principios antiformalistas que inspiran el mismo.

En este sentido nos parece de interés recordar una vez más que la finalidad del establecimiento de un plazo es posibilitar que la prórroga sea concedida antes de que termine el anterior período de vigencia de modo que el concesionario pueda continuar la explotación, tal y como hemos razonado anteriormente.

Por lo tanto, el planteamiento desde el que se ha de resolver la cuestión que nos ocupa no es que el plazo de tres años que se establece en el Reglamento no sea esencial, sino que, por el contrario, partiendo de la relevancia que tiene el plazo por aplicación de la Disposición Adicional Segunda, habrá que estar a las circunstancias de cada caso concreto, ya que ciertamente resultaría contrario a los más elementales principios de equidad y de proporcionalidad que simplemente el incumplimiento del plazo, sin ninguna otra circunstancia relevante, impidiese la prórroga de una concesión cuando claramente se reúnen los requisitos para esa prórroga.

De hecho la propia demanda así parece entenderlo en la medida en que conclusiones cita la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 12 de mayo de 2014 (recurso 1725/2011 ) que hace un análisis de las circunstancias concurrentes para concluir en ese caso concreto que el incumplimiento del plazo de los tres años no era esencial.

Desde este planteamiento puede entenderse la existencia sentencias aparentemente contradictorias cuando en realidad lo que cada una de ellas hace es interpretar y aplicar la citada disposición a las concretas circunstancias que concurren en cada supuesto.

Siendo esto así, entendemos que es exigible a la parte que reclama que el plazo no sea esencial y, por lo tanto, que quiere que le sea concedida la prórroga fuera del plazo legalmente establecido, que justifique qué concretas circunstancias concurren en este caso.

Este es, por otro lado, el criterio que en relación a la concreta cuestión que nos ocupa ha fijado este Tribunal en las Sentencias que en conclusiones cita la codemandada.

En efecto, la Sentencia de 5 de junio de 2015 (recurso 1657/2012 ) en su Fundamento de Derecho Tercero dice: «Frente a lo establecido en la resolución recurrida se ha de entender que, con carácter general, la mera transgresión del plazo, no supone la extinción del derecho que se encuentra vinculado al mismo, salvo que por su propia naturaleza debamos interpretar que dicho plazo conferido para la realización de un trámite o una actividad tiene carácter esencial.

Así, ha de atenderse al efectivo cumplimiento de las obligaciones materiales impuestas por la Administración, y ello porque en Derecho Administrativo -aunque, como principio general, los interesados deban cumplir sus obligaciones dentro del término establecido- no ha de olvidarse que para el actuar de la Administración -principio que puede ser extrapolable a los particulares- la transgresión de las normas sobre los plazos no acarrea la invalidez de los actos, a no ser que nos encontremos ante un término esencial, cual deriva del artículo 63.3 de la Ley 30/1992 . La transgresión de las normas sobre plazos convierten la actuación en meramente irregular, pero carente de efecto invalidante (...).

También hemos de entender que ha de existir una proporcionalidad que gradúe los incumplimientos, sin que la mera transgresión de un plazo cuantitativamente poco relevante, como acontece en este caso, al haber solicitado la prórroga 2 años y 7 meses antes de su finalización, no puede entenderse que tenga unas consecuencias tan graves como la declarada, si tenemos en cuenta que materialmente no se ha acreditado que existan otras omisiones que impidieran la prórroga de la concesión (...)».

En el mismo sentido la Sentencia de esta Sala de fecha 23 de diciembre de 2015 (recurso 305/2014 ).

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 12 de mayo de 2014 (recurso 1725/2011 ), recogida en la Sentencia de esta Sala de fecha 5 de junio de 2015 , y a la que la actora se refiere en conclusiones, en la misma línea de lo razonado dice: «debiendo tenerse en cuenta que ninguno de los requisitos requeridos para la obtención de la prórroga se han dejado de cumplir por la concesionaria, pues ha acreditado la continuidad del recurso minero que trata de explotar, y también la adecuación de las técnicas al progreso tecnológico, sin que concurra ninguna de las causas de caducidad contempladas en el artículo 86 de la Ley, que como se observa no exige de tan dilatado plazo previo de tres años para solicitar la prórroga de la concesión, la cual no puede quedar condicionada al cumplimiento de un requisito reglamentario desproporcionado y contrario a la pervivencia de una concesión minera que se revela factible y conforme a los predicados de la Ley».

... Por lo tanto -y continuando con el argumento inicial-, si bien puede admitirse que el plazo previsto en el artículo 81 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto puede no ser esencial cuando en realidad se trata de prorrogar una explotación que es continuación y desarrollo de la ya autorizada y que cuenta con todas las licencias, la perspectiva ha de ser otra cuando se comprueba que no consta un proyecto de explotación ajustado a la Declaración de Impacto Ambiental, la cual se refiere a una extensión y la prórroga a otra mayor, y cuando además se anulan las licencias municipales porque la extensión para las que se solicita la misma difiere de la que es objeto de dicha Declaración de Impacto.

Con esta forma de razonar no queremos desconocer que efectivamente una cosa es la actividad administrativa de concesión sobre los bienes de dominio público, que corresponde en este caso a la Administración autonómica, y otra muy distinta la actividad administrativa de autorizaciones sobre las actividades que se realizan sobre ese dominio público que corresponde al Ayuntamiento. Si aquí se hace una referencia a esta última es con la finalidad de ilustrar y argumentar la existencia de circunstancias, ya conocidas por la Sala y que ahora no podemos desconocer, que nos obligan a considerar esencial el plazo de los tres años y aplicar así en su sentido literal dicha previsión normativa (de conformidad con la ya reseñada Disposición Adicional Segunda del Reglamento).

Por lo tanto, no se está argumentando que en función de tales circunstancias la prórroga solicitada deba ser denegada, sino que es en función de tales circunstancias por las que se considera que los razonamientos dados por la Resolución recurrida que considera ‹fatal› el plazo de los tres años son conformes a derecho en este caso.

... Tampoco pueden ser desconocidas las consideraciones hechas por esta Sala en la reciente Sentencia de 26 de abril de 2016 (recurso 388/2013 ) cuyo Fundamento de derecho Cuarto al que la codemandada alude en conclusiones dice: «(...)Como resulta de los hechos anteriormente expuestos, y nadie cuestiona en este recurso, la concesión El Rocal nº 117 y la autorización solicitada por la actora, son incompatibles, motivo por el que debe entrar a valorarse por la Administración la prevalencia de una u otra. En la resolución impugnada no se valora, a efectos de dar prevalencia a una u otra, la posible caducidad de la concesión el Rocal. Posible caducidad, no solo puesta de manifiesto por GRACALSA S.L. en el expediente administrativo, sino también por los propios técnicos de la Administración, en el informe de 1 de Octubre de 2008 en el que se indica que en el momento de inicio del expediente de compatibilidad posterior a la solicitud de la explotación ‹El Cabezo›, existía ‹una clara inactividad en la concesión ROCAL nº 117›, y que esta situación venia, al menos desde 1998 y se mantenía, a mediados del año 2004, como se pone de manifiesto por (i) un informe de Estudios y Proyectos Mineros S.A. emitido dentro de una campaña de inspecciones en el año 1998, (ii) un escrito del Servicio territorial de Economía de Valladolid del año 2000 dando plazo de un año para puesta en actividad de la concesión, (iii) otro escrito de 2001 en el que se solicita la prórroga de un año para la puesta en marcha, (iv) otro escrito del director facultativo de la concesión de 2001 en el que cesa como tal e indica la falta de actividad, (v) otro escrito de 2002 del Ayuntamiento de Quintanilla de Onésimo...etc»

Sabemos también que finalmente la caducidad no ha sido declarada por la Administración y de ahí la existencia del recurso 152/2016 que se tramita en esta Sala promovido precisamente por la codemandada, pero las declaraciones hechas en la Sentencia a la que acabamos de referirnos no puede ser ahora desconocidas por nosotros para valorar la trascendencia del plazo de antelación con el que debe pedirse la prórroga de la concesión.

... En fecha 13 de julio de 2016, una vez que las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, la parte codemandada aporta al amparo del artículo 270.1.1ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil un certificado emitido por el Jefe del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de fecha 15 de junio de 2016.

El certificado forma parte del recurso contencioso administrativo nº 152/2016, al que ya nos hemos referido, seguido ante esta Sala entre las mismas partes sobre la caducidad de la explotación minera que aquí nos ocupa.

Dicho documento encaja en las previsiones legales del citado artículo al ser de fecha posterior a la contestación a la demanda y a las conclusiones y no haberse podido obtener con anterioridad. De hecho se ha incorporado, como hemos dicho al recurso 152/2016 en la fecha de su emisión.

Dicho documento debe ser valorado por la Sala, al amparo del artículo 271 de la ley de Enjuiciamiento Civil al ser pertinente a la vista de las cuestiones que aquí se debaten.

En efecto, en dicho certificado se deja constancia de dos circunstancias importantes, a saber, por un lado, que no consta presentado depósito o aval para responder de la restauración de los terrenos afectados por los trabajos de explotación para recursos de la sección C) caliza en la concesión ROCAL nº 117 y, por otro lado, que el único proyecto de explotación que consta a la Administración es el presentado en fecha 26 de diciembre de 2003.

Tales circunstancias lo que hacen es reforzar la argumentación ya dada y es que el plazo de los tres años puede ser esencial en función de las circunstancias concurrentes, resultando en este caso que no consta constituido ese depósito o aval y que el proyecto de explotación presentado ante la Administración no es coincidente con el que resulta de la Declaración de Impacto Ambiental.

... El resto de las argumentaciones que se contienen en la demanda y se reiteran en conclusiones no altera lo que hemos razonado hasta aquí.

Hay que partir de que no existe un derecho a la prórroga sino que el interesado debe solicitarla y tramitado el expediente la Administración resuelve con arreglo a derecho.

Esto es lo que ha acontecido en el caso que nos ocupa y, por lo tanto, no cabe apreciar la infracción del principio de la buena fe y de la confianza legítima, conectados siempre a la previa actuación administrativa que genera en el destinatario la legítima creencia de que la Administración va a actuar en un determinado sentido, por lo que no es de apreciar la infracción del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre que la parte actora invoca en su demanda

Por otro lado, es evidente que no puede operar en este caso el silencio positivo por la circunstancia de que la Administración haya tardado más de tres meses (o seis) en resolver sobre la solicitud de la prórroga presentada por la actora

No cabe hablar en el presente caso de la existencia de un silencio positivo.

El artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre regula el silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado señalando en su apartado 1 que ‹en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario›, añadiendo en su párrafo segundo que ‹asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (...)›

En el presente caso es de aplicación el supuesto de excepción a la regla general prevista en el párrafo segundo, antes transcrito, ya que nos encontramos ante un procedimiento cuya estimación determinaría la transferencia a los solicitantes de facultades relativas al dominio público , en este caso, minero, en cuanto conlleva prorrogar por 30 años la concesión de explotación, por lo que el silencio es negativo, y no cabe oponer que ya se era titular de tales facultades, ya que eso es así para el período inicial, pero no para el período para el que se quiere se prorrogue esa concesión y de ahí la solicitud presentada.

Todo lo cual nos lleva a la desestimación de la demanda.»

A la vista de la argumentación expuesta, se promueve el presente recurso en el que, de conformidad con lo establecido en el artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , se considera que la interpretación que se hace del precepto cuestionado presenta interés casacional y no existe jurisprudencia de este Tribunal Supremo al respecto; lo cual constituye el objeto del recurso, conforme ya se ha expuesto al hacer referencia al auto de admisión. Y es de señalar al respecto que por las partes recurridas, ya en la oposición al recurso, se hizo cita de una primera sentencia de esta misma Sala del Tribunal Supremo que hace una interpretación del precepto y precisamente en el sentido que se propone por la Sala de instancia en la sentencia de instancia; invocándose en la vista una nueva sentencia de esta misma Sala en el mismo sentido, como ya se expuso con anterioridad.

Es importante señalar por último, en relación con la delimitación del debate, que en el caso de autos se incurre en las previsiones del mencionado artículo 81 del Reglamento de la Minería , por cuando no se cuestiona que la prorroga a que se refiere la resolución inicial impugnada ante la Sala de instancia se solicitó el día 5 de marzo de 2010, cuando, conforme a la interpretación que se hace en la sentencia de instancia del precepto cuestionado, dicha solicitud debía haberse realizado antes del día 14 de septiembre de 2009.

Interpretación normativa que se requiere.-

Como se ha dicho, partiendo de los razonamientos de la sentencia recurrida, la interpretación que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 93, se requiere a este Tribunal, a tenor de lo declarado en el auto de admisión, es determinar si el mencionado plazo de tres años que se establece en el artículo 81.1º del Reglamento de la Minería " tiene carácter esencial " o, por el contrario, su incumplimiento no debe necesariamente suponer la declaración de denegación de la prorroga de la concesión minera. Y una vez realizada dicha interpretación, determinar el derecho de la recurrente a la prórroga denegada.

Vinculada a esa cuestión está la referida a si ese plazo es anterior a la fecha de la conclusión de la concesión, sea en su periodo inicial o de una anterior prorroga o marca el inicio para la solicitud de la nueva prórroga.

Esa delimitación de la exigencia interpretativa que nos viene impuesta por el auto de admisión requiere una previa delimitación a la vista de lo que se razona en la sentencia de instancia. En efecto, como cabe concluir de la transcripción realizada anteriormente, considera la Sala sentenciadora que el mencionado plazo, además de ser previo a la extinción de la fecha en que finalizara la prórroga anterior, estima, en relación con su esencialidad y efectos, que conforme a la jurisprudencia a que se hace referencia que para determinar la esencialidad o no del plazo «habrá que estar a las circunstancias de cada caso concreto, ya que ciertamente resultaría contrario a los más elementales principios de equidad y de proporcionalidad que simplemente el incumplimiento del plazo, sin ninguna otra circunstancia relevante, impidiese la prórroga de una concesión cuando claramente se reúnen los requisitos para esa prórroga.» Y en ese sentido se citan sentencias que se dicen obedecer a los concretos supuestos en los que se considera unas veces esencial y otras no. Sobre esa base se considera en los razonamientos de la sentencia recurrida que en el concreto supuesto de autos cabe concluir que el plazo si es un presupuesto esencial, por las razones que se exponen y que deberán posteriormente ser examinadas.

Esta cuestión ha sido objeto de una especial atención por la defensa de la mercantil comparecida como correcurrida, poniendo de manifiesto que constituye un a modo de mayor abundamiento, en la fundamentación de la sentencia, y en cierta medida incompatible con la naturaleza de esencialidad del plazo, como ya se dijo.

No puede aceptarse ese razonamiento que no aparece avalado por sentencia alguna de este Tribunal Supremo --lo cual justifica el recurso de casación-- sino de la propia Sala y de otras de otros Tribunales Superiores de Justicia, de las que se deja cita concreta. En efecto, se hace cita de dos sentencias de este Tribunal Supremo en la fundamentación expuesta de la sentencia recurrida, de las que se extrae la conclusión de que el plazo de los tres años es esencial, como se razona en la sentencia, a tenor de lo que consta en los pronunciamientos de este Tribunal Supremo en las sentencias de 10 de febrero de 2015 -recurso de casación 406/2013 - y de fecha 9 de junio de 2016 -recurso de casación 3406/2014 -. No obstante lo cual, la Sala sentenciadora concluye en una interpretación diferente del precepto, como ya se ha expuesto.

Lo que ahora deberá decidirse es si el mencionado plazo comporta un requisito esencial del derecho a que se refiere, de tal forma que su mera vulneración hace decaer el derecho; o si, por el contrario, el plazo no comporta un elemento esencial y debe excluir que, por sí solo, comporte la imposibilidad de que sea reconocida la prórroga de la concesión.

Una aclaración previa se impone en el sentido expuesto. Nos referimos al régimen que el tiempo, como elemento de la actividad administrativa, se contiene en el artículo 63.3º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aún aplicable al caso de autos --ahora reproducido en el artículo 48 de la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -- cuando determina que « la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo» . La cuestión es si el precepto debe interpretarse, como parece concluirse de lo razonado en la sentencia de instancia y en la que se dice seguir, previa de la misma Sala, en función de las circunstancias que concurran en cada caso, con independencia de la naturaleza del plazo. Es decir, que el precepto establece estar al caso concreto para determinar la esencialidad o no del plazo establecido por la norma.

No es eso lo que el precepto establece, porque, de ser así, la regla general sería la de la no esencialidad del plazo y sólo cuando en algún asunto en concreto aparecieran determinadas condiciones, cabría considerarlo como esencial, lo cual no se corresponde con los términos generales en que se dicta el precepto dentro de la norma general de procedimiento ni con la práctica cotidiana de la Administración, ratificada por los Tribunales.

La finalidad del precepto es determinar el ámbito de las circunstancias sobre la ineficacia de los actos, bien por la vía de la nulidad de pleno derecho, regulada en el artículo 62 con carácter taxativo; y los supuestos de anulabilidad de los actos, que se regulan, y con carácter residual, en el mencionado artículo 63, haciendo referencia a las restantes infracciones del ordenamiento, diferentes a las establecidas como causa de nulidad de pleno derecho. Estas segundas sólo afectaran a la eficacia de los actos en determinados supuestos, en concreto, cuando hayan ocasionado indefensión o impidan al acto alcanzar su fin.

Pues bien, dentro de esas "otras" infracciones del ordenamiento que afectan a la eficacia de los actos administrativos, el párrafo tercero del precepto hace una específica referencia a las actuaciones realizadas «fuera del tiempo establecido para ellas» . Se establece que ese supuesto « sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo» . Así pues, lo que condiciona la anulabilidad no es la circunstancia concreta del caso con el que haya de enfrentarse el intérprete de la norma temporal, sino la propia naturaleza del plazo. No se trata, por tanto, de que se examine caso por caso el plazo y determinar, en función de las concretas circunstancias que concurran, si es determinante o no de la anulabilidad. Lo que exige el precepto es determinar si, conforme a la norma que regula un determinado plazo, este ha de considerarse que afecta a la eficacia y constituye un supuesto de anulabilidad.

Trasladado al caso de autos, lo que comporta la mencionada conclusión, y en contra de lo que se sostiene de manera implícita en la sentencia de instancia, no es que el plazo de los tres años a que se refiere el precepto cuestionado por si solo y con carácter abstracto no puede suponer la exclusión del derecho a la prórroga, sino que deberán examinarse las circunstancias concretas que en el caso de autos concurren y determinar, de acuerdo con ellas, si el plazo es o no esencial. Porque eso es lo que hace la sentencia recurrida, examinar las condiciones del caso de autos y, en función de ellas, concluir que el plazo en el caso de autos era esencial. Ese razonamiento, como ya se dijo, se cuestionó en la oposición al recurso.

La distinción es importante, porque en la forma en que el precepto se interpreta por la Sala de instancia, todos los plazos excluyen la anulabilidad, como regla general, y deberá estarse a las circunstancias de cada supuesto para determinar si, en ese concreto supuesto, cabe apreciar la anulabilidad. Y no es eso lo que establece el precepto, ni permite concluir la práctica cotidiana y jurisprudencial. En efecto, basta recurrir a los plazos procedimentales para concluir que, establecidos los plazos, estos se imponen con carácter general, con independencia de las circunstancias específicas que en determinados supuestos concurra. Valga como ejemplo los plazos para presentar solicitudes en procesos de concurrencia competitiva, interposición de recursos administrativos, etc.; en los que no cabe atender a las circunstancias personales que concurrieran en el interesado que lo sobrepasó, porque siempre genera la anulabilidad de la actividad desplegada a su amparo.

Es decir, lo determinante es si la regulación concreta en la norma que establece el plazo o término, que es a la que se refiere el precepto, lo configura como determinante por su naturaleza en términos objetivos. No se trata de que se eximen las circunstancias del caso, que el precepto no hace referencia alguna al examen de esas circunstancias, sino con carácter objetivo y general.

Se quiere decir que nuestro cometido ahora es determinar si, en el caso de autos, el plazo de los tres años para solicitar la prorroga que establece con carácter general el ya mencionado artículo 81.1º del Reglamento para la Minería , es esencial, de tal forma que, transcurrido el mismo, el derecho decae, porque si ello es así, por muchas circunstancias que concurran en el caso concreto enjuiciado, no puede accederse a lo solicitado, tan siquiera porque el plazo se haya incumplido por una exiguo periodo temporal, porque, si es esencial, en algún momento ha de empezar a computar y la norma establece reglas concretas para dicho cómputo. Hay ejemplos al respecto como son los plazos procedimentales que se rigen por ese mismo precepto, en los que precluido el mismo, precluye el derecho, con independencia de las motivaciones y circunstancias personales que concurran, siempre que no afecten a la legalidad en su cómputo.

Los efectos de la disyuntiva expuesta es clara, de una parte, el mero transcurso del plazo invalida el acto, también el ejercicio del derecho; de otra parte --precisamente por ello el adjetivo de fatal con que se califica--, el transcurso del plazo es taxativo. El tiempo es medible y desde el concreto momento en que transcurre el plazo produce sus efectos, lo sea con mayor o menor periodo de tiempo transcurrido y con independencia de los motivos que concurran en su incumplimiento, siempre, claro está, que se hayan cumplidos la exigencias legales que lo condicionan.

Con las premisas expuestas debemos examinar el alcance del plazo que se establece en el artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas , en el bien entendido de que si el plazo es determinante del ejercicio del derecho, su mero transcurso, con independencia de las circunstancias que concurran, debe estimarse decaído el derecho. Por el contrario, si se estima que el plazo no es determinante, no puede estimarse que el derecho decae. Ha de darse la razón a las alegaciones de la parte correcurrida en el sentido de que no es admisible sostener, como se ha visto se razona en la sentencia de instancia, que el plazo no es esencial pero que, atendidas las circunstancias que concurren en el presente supuesto, sí debe considerarse que lo es y se considera que el derecho ha caducado.

Como se ha visto en su transcripción anterior, regula el precepto la duración de las concesiones de explotación minera, que será de noventa años, como máximo, si bien, se otorgarán por el plazo de 30 años iniciales, prorrogables en otros dos periodos de otros treinta años, hasta completar el máximo legal. Pues bien, lo que dispone el precepto es que para solicitar la prorroga «el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud». Ha de añadirse que con dicha solicitud, el concesionario ha de presentar una documentación, que el mismo precepto determina, lo cual es relevante a los efectos del debate que ahora se suscita.

Una primera conclusión a la que ha de dar respuesta este Tribunal es que el mencionado plazo no es de inicio para solicitar la prórroga, como se sostiene por la defensa de la recurrente ya desde la demanda, sino que se trata de un plazo de finalización, como acertadamente razona la sentencia de instancia. Por utilizar la terminología de la defensa de la recurrente no es que la solicitud deba realizarse desde tres años antes, sino que ha de solicitarse antes o "hasta" esos tres años. Y permite esa conclusión la mera interpretación gramatical y sistemática del precepto (primer criterio interpretativo que aconseja el artículo 3 del Código Civil ), porque cuando se dispone que se pida tres años "antes", como mínimo, es evidente que lo que se está diciendo es que antes de ese plazo ha de realizarse la petición. Para sostenerse la interpretación que se pretende por la recurrente debiera haberse dicho, efectivamente, desde tres años antes. Pero es que además, solo con aquella interpretación cabe hablar de mínimo, como dice el precepto, porque si se inicia tres años antes, no habría mínimo para presentar la prórroga, que sería cualquier momento antes del vencimiento del plazo de la concesión, inicial o tras una primera prórroga.

Es cierto, como se puso de manifiesto por la defensa de la recurrente, que en la interpretación que se sostiene, el plazo inicial para solicitarse la prorroga se amplía desmesuradamente, incluso pudiendo solicitarse la prórroga en cualquiera de los treinta años del plazo que esté en curso, pero las normas han de ser interpretadas con lógica y es manifiesto que si bien se podría pedir la prorroga varios años antes a esos tres que, como mínimo, impone el precepto, es manifiesto que la Administración ha de valorar las condiciones que requieren ser valoradas para conceder la prorroga a ese momento final, lo cual aconseja no hacer esa petición con la excesiva antelación que cabría concluir de lo que ahora se sostiene.

Pero también una interpretación lógica del precepto aconseja lo concluido. Ya se dijo que con la petición de prorroga han de presentarse una serie de documentos que el mismo precepto impone, que no es una cuestión irrelevante, porque pretenden poner de manifiesto no solo la " continuidad " de la explotación, sino la posibilidad de extenderla a nuevos recursos, sin desconocer las técnicas de explotación, etc. Pues bien, es indudable que la Administración necesita un tiempo para examinar esa documentación --" informe detallado ", exige el precepto-- y poder adoptar la decisión sobre la posibilidad de la prórroga. Debe tenerse en cuenta que la prorroga no es un derecho incondicionado del titular de la explotación, como parece sostenerse por la defensa de la recurrente, sino que ese derecho está condicionado a la "correspondiente resolución " de la Administración, que deberá adoptarse conforme a un previo informe, elaborado a la vista de la documentación presentada por el concesionario y un examen sobre el terreno del nuevo proyecto. Se necesita un tiempo porque ha de dejarse constancia, antes de pronunciarse sobre la procedencia de la prórroga, de la existencia de recursos mineros que puedan ser explotados por el concesionario, la posibilidades de ampliar la explotación a nuevos recursos que hayan sido descubiertos e incluso a la misma adecuación de las técnicas de extracción y explotación conforme al progreso tecnológico. Ha de estimarse que es por ello que la norma reglamentaria establezca el mencionado plazo en el que prudencialmente puede la Administración examinar y comprobar esas circunstancias y poder pronunciarse sobre la procedencia de la prórroga.

Son esas consideraciones las que permiten concluir que el mencionado plazo ha de considerarse esencial y, por tanto, condiciona el ejercicio del derecho a la prórroga, con independencia de las circunstancias que en cada supuesto concurran. Esa esencialidad del plazo, como ya se dijo, comporta que deba hacerse abstracción de las peculiaridades del caso en concreto, porque su mera vulneración comporta la ineficacia del acto de parte, del concesionario.

Se viene con ello a aplicar la regla general que se establece en la Disposición Adicional Segunda del Reglamento, conforme a la cual « todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales» , norma reglamentaria que no comporta "ultra vires" o exceso reglamentario, conforme ya se razona en la sentencia de instancia en orden a la facultad que se confiere al Reglamento en nuestra Doctrina y el carácter procedimental que la regla comporta.

Cabría oponer a la interpretación que se concluye el hecho de que ni la Ley ni el Reglamento contemplan específicamente como causa de extinción de la concesión el incumplimiento del mencionado párrafo. No lo considera así este Tribunal. En efecto, las causas de caducidad de las concesiones se recogen en los artículos 86 de la Ley de Minas y en el 109 de su Reglamento y ciertamente que en ellas no está recogida como una de las causas de caducidad la de solicitar fuera de plazo la prórroga de la concesión. Ahora bien, si, como hemos concluido, el mero hecho de solicitar la prórroga, una vez transcurridos los tres años anteriores a la finalización del periodo de concesión anterior, hace decaer el derecho a la prórroga, por lo que es manifiesto que a la finalización del periodo anterior concurriría la causa de caducidad que se recoge precisamente en el párrafo primero del precepto legal --y el i) del reglamentario-- de establecer como causa de caducidad « expirar los plazos los plazos por los que fueron otorgados o, en su caso, las prórrogas concedidas» , que es al que debe remitirse el debate conforme a la interpretación que se acoge del precepto cuestionado.

Interpretación del precepto cuestionado.-

Conforme a lo razonado en el anterior fundamento se ha de considerar que el plazo de tres años que establece el artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería , para solicitar la prórroga de la concesión minera en curso, es esencial y para acceder a dicha prórroga, sin perjuicios de otros requisitos que se impone en la legislación sectorial, dicha petición ha de realizarse en un periodo de, como mínimo, tres años antes del vencimiento de la conclusión de la vigencia de la prórroga en curso, siendo dicho plazo esencial y, por tanto, el mero incumplimiento del plazo hace decaer el derecho a la prórroga.

Examen de la pretensión accionada por la recurrente.-

Por lo que se refiere a la concreta pretensión accionada por la recurrente en el presente recurso de casación ofrece peculiaridades que han de ser delimitadas con carácter previo a su examen.

No obstante lo anterior, debe ya adelantarse que, conforme a la interpretación del artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas que se propone, el derecho a la prórroga de la concesionaria habría precluido y no es admisible acceder a ello, que es lo que se decidió, y motivó, en la resolución impugnada. Y es que, conforme se deja constancia en la misma sentencia recurrida, la vigencia de la prórroga anterior a la solicitud vencía el día 14 de septiembre de 2012, por lo que el die a quem para solicitar la nueva prórroga vencía ese mismo día y mes del año 2009. Sin embargo y conforme se deja constancia en la sentencia de instancia, la instancia de la recurrente solicitando la prórroga no tuvo entrada en la Administración hasta el día 5 de marzo de 2010, transcurrido con creces el mencionado plazo en el cómputo que se acoge.

Ahora bien, puestos en trance de examinar la pretensión de la recurrente, debe dejarse constancia que los reproches que se hacen en sede de recurso de casación, si bien en parte están referidos a esa cuestión de la naturaleza del plazo, que es lo que constituía el grueso de la argumentación del recurso de casación, conforme a las exigencias legales, lo que se sostiene son cuestiones de diferente naturaleza. Y así, se hace un primer reproche a la Sala de instancia al considerar que se habría incurrido en incongruencia porque, aunque no se vincule a dicho defecto formal de la sentencia, lo que se sostiene es que la Sala sentenciadora funda la decisión en una cuestión que no había sido convocada por ninguna de las partes, estimando que, como quiera que no se habría planteado la tesis, conforme impone el artículo 65.2º --mejor que 33-- de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se incurre en lo que se denomina como "incongruencia cualitativa", con vulneración del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 24 de la Constitución . El argumento se vincula a la fundamentación de la sentencia de que el plazo puede no ser esencial pero que a la vista de las circunstancias que concurren en el caso de autos, si debe considerarse como tal; criterio que, se afirma en el recurso, nadie había argumentado. No obstante, en el acto de la vista se renunció a dichos argumentos y pretensiones.

De la argumentación referida en concreto a la pretensión de la recurrente, al margen de lo antes concluido en orden a la procedencia de rechazar el derecho a la prórroga, restaría por examinar la cuestión, traída nuevamente a casación, sobre una pretendida concesión de la prórroga por la vía del silencio positivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aún aplicable a las actuaciones de auto. Conforme al mencionado precepto, que reconoce el silencio positivo caso de no haberse notificado resolución expresa en contra, dentro del plazo establecido para cada supuesto, deberá estimarse la petición realizada por los interesados en los procedimientos iniciados por ellos. En aplicación de dicho instituto se esgrime el derecho, defendido por la defensa de la recurrente, que la prorroga constituía un derecho pleno, un "derecho subjetivo absoluto", ya adquirido por la concesionaria, añadiéndose que la Administración no necesita plazo alguno sino solo "someras comprobaciones", como ya vimos se sostiene en el acto de la vista.

No pueden aceptarse los argumentos que se dan en el recurso en favor de la aplicación del silencio positivo y ello, en primer lugar, porque el instituto del silencio que se regulaba en la Ley de 1992, conforme a la reforma efectuada en 1999, establece la regla general de que el silencio es, como regla general, en sentido positivo de acceder a la petición realizada por los ciudadanos a las Administraciones Públicas. No obstante esa regla general, el mismo artículo 43 establece como excepción que el silencio tendrá efecto " desestimatorio ", entre otros supuestos, respecto de aquellas peticiones « cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público» . Los términos del precepto son obviados en la argumentación de la defensa de la recurrente en la ya reseñada afirmación de que la concesionaria y recurrente es ya titular de un derecho subjetivo absoluto a la concesión, de tal forma que, en esa argumentación, la concesión de la prorroga no es sino un mero acto de comprobación, de donde se trataría de que con dicha concesión de prórroga no se altera el derecho, para la parte, ya adquirido, a la explotación del yacimiento.

No pueden aceptarse esos argumentos y debe considerarse errónea la conclusión de que en el caso de autos no juega la excepción a la regla general del silencio positivo antes trascrita.

Para examinar el debate suscitado es necesario tomar como punto de partida la regla taxativa que se establece en el artículo 2 de la Ley de Minas que, siguiendo una tradición nacional ya desde tiempo inmemorial « todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir directamente o ceder en la forma y condiciones que se establecen en la presente Ley y demás disposiciones vigentes en cada caso» ; carácter de las minas que ya se contenía en el artículo 339 del Código Civil .

No puede negarse, con base a la mencionada regla general, que el yacimiento a que se refiere la concesión de autos, por su propia naturaleza, que no se cuestiona, es un bien de dominio público; en concreto y como se ha encargado de señalar la doctrina, se trataría, siguiendo la tradición civilística, de un derecho real público. Pues bien, es lo cierto que la explotación de estos yacimientos --los referidos a la Sección C--, a diferencia de los incluidos en otras Secciones de la Ley de Minas, solo pueden ser trasferidos a los particulares mediante la figura de la concesión, que es lo que había sucedido en el caso de autos.

La concesión, como técnica administrativa en virtud de la cual se transfieren a los particulares un derecho subjetivo referido al dominio público, en el supuesto de los yacimientos a que nos referimos, es el medio a través del cual se autoriza la el "aprovechamiento" del yacimiento, conforme se dispone en el artículo 60 de la Ley de Minas . Ahora bien, dejando al margen la fase previa para dicha concesión y las cuestiones sobre la misma figura de la concesión, que ahora es irrelevante, es lo cierto que la misma ha de realizarse conforme a « la forma, requisitos y condiciones que establece» la misma Ley de Minas, como se cuida de exigir el mencionado artículo 60 . Solo entonces se confiere "a su titular el aprovechamiento de todos los recurso de la Sección C) que se encuentren dentro del perímetro de la misma, «excepto los que previamente se hubiera reservado el Estado», como se añade en el precepto citado.

Así pues, serán las condiciones, requisitos y formas legales las que determinan la procedencia de la concesión o, si se quiere, la adquisición del derecho subjetivo a la explotación del yacimiento, en el bien entendido de que la concesión no crea un derecho nuevo en el concesionario, sino que se limita a una mera transferencia de un derecho, el de explotación, que ostenta la Administración, en cuanto que titular dominical, a un tercero, el concesionario, que no adquiere el derecho sino con las condiciones legales.

Pues bien, sería suficiente lo expuesto para concluir que si el derecho subjetivo que la recurrente reclama como de su titularidad está condicionado a los requisitos, formas y condiciones legales, es suficiente con recordar que para ostentar el derecho a la explotación, una vez concluido el periodo vigente mediante la correspondiente prórroga, ha de solicitarse la misma en la forma que ya antes se ha concluido. Es decir, que se impone necesariamente esa condición y forma que exige la norma reglamentaria como complemento de la Ley. De tal forma ello es así, que de no concurrir ese presupuesto, no existe el derecho o, si se quiere, no puede entenderse transferido el derecho de la Administración al particular que, insistimos, no tiene un derecho absoluto y perfecto a la explotación al margen de esos requisitos.

Pero aun cabría añadir que no es cierto, como por la defensa de la recurrente se sostiene, que la actuación de la Administración, al pronunciarse sobre la prórroga, es de mera comprobación, ahondando nuevamente en la necesidad de una actividad administrativa que, como ya antes se dijo, requiere un periodo de tiempo prudencial para que la Administración la puede llevar a cabo. En efecto ya dijimos que el artículo 81 del Reglamento no se limita a una mera petición de prórroga, sino que exige acompañar con dicha petición, realizada en tiempo oportuno, «un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico». Y no se trata de un mero formalismo como se sostiene por la defensa de la recurrente, porque lo que impone el precepto es que, sobre la base de esa información suministrada por la concesionaria solicitante de la prórroga y la "confrontación sobre el terreno del nuevo proyecto de explotación", unido al informe, de indudable carácter técnico, es cuando la Administración "dictará la correspondiente resolución", resolución que obviamente puede ser denegatoria de la prórroga, siempre que se motive, con fundamento en esos informes, que no resulta procedente su otorgamiento. No existe, pues, un derecho indefinido a la explotación del yacimiento ya adquirido al margen de las prórrogas, tan siquiera que ese derecho lo sea imperativamente por el plazo de los noventa años, porque queda condicionado a esas necesarias prórrogas que se condicionan en la forma expuesta.

Pues bien, si es con esa resolución sobre la procedencia de la prórroga con la que se obtiene el derecho a la continuación de la explotación del yacimiento, es manifiesto, y es a la conclusión que se quería llegar, que con anterioridad a esa resolución el concesionario no ostenta derecho alguno a la explotación del dominio público o, si se quiere a los efectos del antes mencionado artículo 43 de la Ley de Procedimiento de 1992 , no ostentaba facultad alguna sobre el dominico público que precisamente la adquiriría, en la argumentación dela recurrente por la vía del silencio, lo cual, como ya se dijo, no es posible conforme al régimen de dicho instituto.

Las razones expuestas comportan la desestimación de la pretensión accionada en este proceso.

Costas procesales.-

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso por no apreciarse temeridad o mala fe en las partes por lo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la Ley jurisdiccional , cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.