Ley reguladora de la Licencia Comercial. (Ley 12/2009, de 16 de diciembre)

Al amparo de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de comercio interior por el artículo 31.3 del Estatuto de Autonomía, se promulgó la Ley 10/2003, de 3 de abril, Reguladora de la Licencia Comercial Específica.

No obstante, el contenido de dicha norma se ha visto de forma sobrevenida sensiblemente alterado por la entrada en vigor de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, cuya motivación obedece a la necesidad de suprimir o limitar el gran número de obstáculos que impiden o frenan el desarrollo de los servicios entre los Estados miembros para conseguir el objetivo fijado por el Consejo Europeo de Lisboa, de 23 y 24 de marzo de 2000, de mejorar el empleo y la cohesión social y alcanzar un crecimiento económico sostenible con el fin de hacer de la Unión Europea la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo desde este momento al año 2010.

Así, con arreglo al artículo 14, apartado 2, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), el mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de servicios. El artículo 43 del Tratado garantiza la libertad de establecimiento y el artículo 49 establece la libre prestación de servicios dentro de la Unión Europea. La eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros se considera por la Unión Europea como un medio esencial de reforzar la integración entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso económico y social equilibrado y sostenible.

Por lo tanto, la Directiva 2006/123/CE se centra en eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, así como ofrecer la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado. Así como garantizar, en particular a las pequeñas empresas (pyme), el extender sus operaciones más allá de sus fronteras nacionales y beneficiarse plenamente del mercado interior. En consecuencia eliminar la inseguridad jurídica producto de la extensión y complejidad de los procedimientos administrativos, introduciendo principios de simplificación administrativa, reduciendo los procedimientos, ampliando el derecho a la información.

En concreto, se pretende eliminar a las pyme los obstáculos, así como facilitarles la competitividad necesaria, que haga mejorar el empleo, la cohesión social de cara al objetivo de lograr un auténtico mercado interior único en el año 2010. Todo ello mediante una cada vez mayor integración jurídica comunitaria y un alto nivel de protección de los objetivos de interés general, especialmente la protección de los consumidores, el medio ambiente, la seguridad pública, la salud pública y la necesidad de ajustarse al Derecho comunitario.

No obstante lo anterior, la propia directiva establece límites a dichas medidas liberalizadoras que son, básicamente de cuatro tipos:

1. Una primera limitación que hace referencia a una serie de sectores o ámbitos de la economía a los cuales la directiva no es de aplicación: los servicios financieros, la fiscalidad, los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, los servicios en el ámbito del transporte, los servicios de las empresas de trabajo temporal, los servicios sanitarios, los juegos de azar o los servicios prestados por notarios.

2. Una segunda limitación viene determinada por una serie de sectores económicos, los servicios económicos de interés general con contrapartida económica, como los postales que, a pesar de no estar claramente definidos como los anteriores, la propia directiva ofrece una serie de pautas para su concreción.

3. Una tercera limitación a la aplicación de la directiva son determinados servicios profesionales que ya están regulados por otra normativa, como el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios o el reconocimiento de cualificaciones profesionales, ya regulados en otras directivas actualmente vigentes. Igualmente tampoco se aplica a los servicios enumerados en el artículo 16 de la directiva, a modo de ejemplo los servicios jurídicos de abogacía, servicios de suministro de gas o electricidad.

4. Una cuarta limitación viene determinada por la previsión de que, pese a que se parte del principio general de la liberalización de servicios en el territorio de la Unión Europea, se permitirá algún tipo de régimen de autorización, si bien condicionándolos a que no puedan ser discriminatorios; estar justificados por una razón imperiosa de interés general; ser proporcionados a dicho objetivo de interés general; ser claros e inequívocos; ser objetivos; y ser hechos públicos con antelación. El considerando 56 de la Directiva establece que: de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los objetivos de salud pública, protección de los consumidores, sanidad animal y protección del entorno urbano constituyen razones imperiosas de interés general que permiten justificar la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones.

   Por otro lado, la propia directiva, en lugar de establecer qué características debe tener el régimen de autorización, centra su regulación en determinar las que no pueden tener, como por ejemplo que no contengan requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionalidad o, en lo que se refiere a las sociedades, el domicilio social; o en el hecho de residir o no en el territorio nacional para el prestador; o en la reciprocidad con el Estado miembro en el que el prestador tenga ya su establecimiento. En otro caso, la propia normativa comunitaria supedita la implantación de cortapisas a la libertad de establecimiento general a que dichas trabas vengan justificadas por la defensa de razones de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente.

   Por todo ello, la presente norma, partiendo del mismo título competencial que justificó en su día la promulgación de la Ley 10/2003, de 3 de abril, Reguladora de la Licencia Comercial Específica, tiene su causa en la necesidad de adaptar específicamente nuestro ordenamiento autonómico en esta materia a la normativa comunitaria, si bien respetando el propio margen ofrecido por la propia directiva, el Tribunal de Justicia de las Comunidades y los Tratados de la Unión al objeto de poder continuar, manteniendo un régimen de autorización previa basada en razones de imperioso interés general, a la implantación de esos servicios o equipamientos comerciales y, por ello, continuar ordenando, aunque sea de forma excepcional, el principio general de la libertad de dicha implantación, teniendo en cuenta las peculiaridades propias del Archipiélago dada su condición de región ultraperiférica, y con el objetivo de avanzar en la modernización y especialización de las estructuras comerciales de la región canaria, mediante la ordenación territorial de la implantación de los equipamientos comerciales, manteniendo un régimen de autorización previa.

   Así, el caso de Canarias debe analizarse especialmente con relación a su condición de región ultraperiférica derivado de la concurrencia de las características siguientes que ofrecen una naturaleza única a este concepto:

1. La integración en un doble espacio geoeconómico diferenciado, formado, por un lado, por una zona geográfica de proximidad y por otro, por el espacio geopolítico al que pertenecen, distinto y alejado.

2. La reducida dimensión del mercado interior local, relacionada con el tamaño de la población.

3. El aislamiento relativo provocado por la gran lejanía del continente europeo y reforzado por la situación insular o enclave, con un territorio escaso y fragmentado, así como la doble insularidad.

4. Las condiciones geográficas y climáticas que limitan el desarrollo endógeno de los sectores primarios y secundarios (ausencia de materias primas, carácter archipielágico, zonas sometidas a altos riesgos naturales, volcanes, movimientos sísmicos, etc.).

5. La dependencia económica de un reducido número de productos o de un único producto, así como la existencia de mercados pequeños y alejados.

6. El elevado porcentaje del territorio de la Comunidad objeto de especial protección.

7. La especial protección de su frágil ecosistema.

   Todos esos rasgos geográficos condicionan las posibilidades de crecimiento económico y suponen ventajas y desventajas comparativas para la actividad económica. Por todo ello, el estatuto económico especial está llamado a cumplir una función reguladora mixta que consiste en la compensación o corrección de las limitaciones (como por ejemplo el denominado "coste de la insularidad" y, en su caso de la "doble insularidad") y en el fomento o la promoción del aprovechamiento de los recursos disponibles para ser incorporados a la producción de bienes y servicios. Por otra parte, los efectos económicos y sociales de la geografía se alteran y evolucionan, como también cambian la tecnología disponible y el entorno, de modo que, en cada momento histórico, los problemas y las posibilidades que los recursos plantean son diferentes; y también lo son los instrumentos alternativos existentes en cada caso para afrontarlos con provecho.

   Esta concesión de un régimen especial supone una excepción a la aceptación y aplicación global del acervo comunitario en la medida en que una parte de un territorio europeo dependiente jurídicamente de un Estado miembro no asume de forma plena el conjunto de la normativa comunitaria, dando lugar a la existencia de una especialidad que puede comprender tres alternativas:

   1) Una excepción del Derecho comunitario;

   2) una limitación del Derecho comunitario y

   3) una reglamentación diferenciada del Derecho comunitario.

   El artículo 299.2 del TCE define las características comunes de las regiones ultraperiféricas y constituye una base jurídica para las medidas que la Unión Europea toma en su favor:

   "Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las Islas Canarias.

   No obstante, teniendo en cuenta la situación estructural social y económica de los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las Islas Canarias, caracterizada por su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente a su desarrollo, el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento europeo, adoptará medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación del presente Tratado en dichas regiones incluidas las políticas comunes.

   El Consejo al adoptar las medidas pertinentes contempladas en el párrafo segundo, tendrá en cuenta ámbitos tales como las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas agrícola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y de bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos estructurales y a los programas horizontales comunitarios.

   El Consejo adoptará las medidas contempladas en el párrafo segundo teniendo en cuenta las características y exigencias especiales de las regiones ultraperiféricas, sin poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario, incluido el mercado interior y las políticas comunes".

   Por todo ello, es posible defender que, al amparo de esta especial calificación como región ultraperiférica, la Directiva 2006/123/CE pueda tener una aplicación atenuada o matizada en dichas zonas, entre las que se encuentra Canarias.

   La lejanía y la pequeña dimensión del territorio canario hacen que los mercados insulares sean especialmente sensibles a las concentraciones por el lado de la oferta, mientras que tienen serias dificultades para hacer posible la movilidad de los demandantes que garantiza la capacidad de elección, en función de la fractura del territorio y su condición archipielágica. En general, la condición de región ultraperiférica implica que se generen costes adicionales a la actividad comercial, todos ellos vinculados con una serie de dificultades tales como el tamaño reducido de los mercados, el aislamiento con respecto a los mercados principales, el déficit de economías de escala en la producción y la necesidad de las empresas de disponer de existencias importantes, la duración reducida de la amortización de bienes, los costes adicionales de abastecimiento de energía, los déficit de acceso a conexiones de alta velocidad o la dificultad de organizar la promoción de los productos locales fuera de la región.

   A todo lo anterior se debe añadir la escasez de suelo que pudiera ser destinado al equipamiento comercial en cada isla, lo que conlleva una graduación y variación del concepto de gran establecimiento y centro comercial en cada una de ellas, en función del suelo disponible, la orografía del territorio y los porcentajes del territorio protegido.

   En este sentido, la variable que desencadena que un gran establecimiento y centro comercial tenga incidencia territorial amplia es la población de atracción: a mayor población potencial de atracción, mayor incidencia territorial, fundamentalmente medida en términos cuantitativos de desplazamientos y frecuencia de los mismos. Es por ello que a nivel teórico se puede correlacionar la población existente en cada isla, entendida como población potencial de atracción y, por tanto, como potencial impacto que puede generar sobre el territorio y el medioambiente, con la superficie de venta de los grandes establecimientos y centros comerciales sometidos a licencia comercial. Estableciéndose como hipótesis que los grandes establecimientos y centros comerciales que tengan la dimensión igual o superior a la prevista en los artículos 4 y 5 de esta ley, producen efectos significativos en el territorio y medioambiente, debiendo estar sujetos a planificación territorial en cuanto a su localización y autorización mediante la obtención de licencia comercial. Esta incidencia territorial, no por difusa es menos intensa en el supuesto de superación discontinua de los umbrales prevista en el artículo 4.2; sino, por el contrario, más, por tratarse de establecimientos que, en su conjunto, consumen territorio y recursos naturales en mayor medida.

   La propia directiva, pese a proclamar como principio general la liberalización de la implantación comercial y de servicios, establece supuestos, excepcionales, en los que se puede continuar estableciendo un régimen de autorización para su implantación, siempre y cuando dichos regímenes cumplan con una serie de finalidades. Por todo ello, se posibilita un régimen de autorizaciones, basado en razones de interés general, entre las que se encuentran expresamente reconocidas como tales, la protección del orden público, la seguridad pública, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, incluida una atención sanitaria equilibrada para todos, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, la equidad de las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente, incluido el entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.

   Frente a estos reconocimientos expresos de la norma comunitaria a un régimen de autorización, debe reconocerse igualmente la posibilidad de añadir otros supuestos igualmente habilitados para implantar un régimen de autorización que cumpla con los requisitos de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, y derivados de las peculiaridades de nuestra Comunidad Autónoma y de sus especiales necesidades, como también la utilización de criterios de evaluación de las solicitudes presentadas que tengan en cuenta la calidad en el empleo, considerando especialmente la tipología de contratación laboral, y el compromiso de incorporación al mercado laboral de colectivos de difícil inserción o, igualmente, la implantación de políticas tendentes a conciliar la vida familiar y laboral, como las relativas al establecimientos de guarderías y atención a personas dependientes.

   En cualquier caso, los requisitos que se establezcan para el otorgamiento de estas autorizaciones habrán de atender conjuntamente a criterios basados en razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial, como son la protección del medio ambiente y el entorno urbano, la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio histórico artístico.

   Tal es así que se debe concluir que existe margen para continuar estableciendo mecanismos de autorizaciones previas. Este es el objeto de la presente ley que regula la denominada "licencia comercial" como el acto administrativo de naturaleza autorizatoria para ordenar la actividad de los grandes establecimientos comerciales, los establecimientos comerciales titularidad de empresas o grupos de empresas que, en determinadas circunstancias, se asimilan a los anteriores dado el impacto medioambiental que producen sobre el territorio insular, y los centros comerciales.

   Para ello, y sin perjuicio del principio de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado y la planificación económica general del Estado, dentro de una libre y leal competencia, se parte de la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para regular la materia la competencia que, sobre comercio interior, defensa del consumidor y del usuario se encuentra prevista en el artículo 31.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias, teniendo especialmente en cuenta las características de su territorio como región ultraperiférica, su territorio fragmentado, la precariedad del suelo, sus dificultades medioambientales, la condición de la doble insularidad, el porcentaje de territorio de la Comunidad objeto de especial protección, los equipamientos comerciales e infraestructuras necesarias para la implantación comercial, la incidencia en la economía de las islas y en especial en los sectores productivos de las mismas, de los establecimientos sometidos a esta ley y la especial protección de su ecosistema.

   Por otro lado, la experiencia derivada de la aplicación de la Ley 10/2003, de 3 de abril, reguladora de la Licencia Comercial Específica, y la actual realidad, aconsejan definir claramente los grandes establecimientos comerciales, los centros comerciales y los establecimientos comerciales titularidad de empresas o grupos de empresas que, en su conjunto, de manera discontinua, superen las superficies que quedan determinadas en función de las islas donde se localicen geográficamente.

   Por otro lado, se establece la posibilidad de controlar el número de licencias comerciales en las diferentes zonas de influencia en función de criterios tales como el impacto sobre el sistema viario afectado o la movilidad de personas y de los medios de transporte, e incluso por razones de incidencia en materia de contaminación lumínica, aspectos que serán tenidos en cuenta por los Planes Territoriales Especiales de Grandes Equipamientos Comerciales.

   Como es obvio, y como objetivo fundamental, se determinan los criterios para la concesión de esta licencia comercial para el desarrollo de la actividad objeto de la presente ley con el fin de proporcionar al órgano competente para resolver los criterios técnicos objetivos que le permitan motivar su decisión.

   Asimismo, se reconocen los derechos y deberes de los promotores en el procedimiento y se establecen las medidas tendentes a la simplificación administrativa en el marco no solo de la normativa comunitaria sino de la reciente normativa estatal en materia de acceso electrónico de los ciudadanos al sector público.

   Paralelamente, la ley diseña un procedimiento que permite, a voluntad del promotor, una tramitación simultánea de la licencia comercial ante la Administración autonómica y de la licencia de obras y actividad clasificada ante la entidad local en cuyo término municipal se pretenda implantar, todo ello en aras de la máxima eficiencia. En este sentido, la obtención de la licencia comercial se configura como previa y necesaria para la de las autorizaciones municipales que habiliten para el ejercicio efectivo de la actividad. El plazo máximo para la resolución del procedimiento queda fijado en seis meses, transcurrido el cual sin resolución expresa, el solicitante podrá entender estimada su solicitud.

   Asimismo, se determinan los efectos de la concesión de esta autorización, su vigencia, caducidad, transmisión y revocación, así como, en su caso, el desistimiento o la renuncia del promotor.

   En cuanto al régimen sancionador, se considera infracción administrativa muy grave el ejercicio de actividades comerciales sin la previa obtención de la licencia comercial, cuando sea exigible, o en contra de sus determinaciones, y cuando haya sido revocada o declarada su caducidad.

   Por otro lado, se dedica un título a los Planes Territoriales Especiales de Grandes Equipamientos Comerciales previstos en la Directriz de Ordenación General nº 136 de la Ley 19/2003, de 14 de abril. Dichos instrumentos de ordenación territorial se engarzan directamente en la competencia que, sobre comercio interior, defensa del consumidor y del usuario se encuentra prevista en el artículo 31.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias, desarrollada por la Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenación de la Actividad Comercial de Canarias, en la que en su artículo 16 atribuye a la consejería competente en materia de comercio elaborar los criterios generales de equipamiento comercial, que han sido aprobados por los Decretos 219/1994 y 237/1998. Sin embargo, la entrada en vigor del sistema jerarquizado y cerrado de planeamiento territorial diseñado por la Ley de Ordenación del Territorio 9/1999, artículo 9.2 en relación con la Ley de Directrices, en concreto la Directriz de Ordenación General 136, ha trasmutado la naturaleza de la norma que ha de aprobar los mentados criterios que han de ser regulados, a partir de ahora, por medio de Planes Territoriales Especiales de Grandes Equipamientos Comerciales, que han de ser redactados y tramitados, en concreto, conforme el artículo 24.1.c) del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias, por la Administración competente por razón de la materia, esto es la Consejería competente en materia de comercio por tratarse del ejercicio de una competencia autonómica.

   En este sentido, se establece la posibilidad de que dichos instrumentos de planeamiento ordenen directamente los criterios que determinen las condiciones que deberán cumplir los equipamientos comerciales para la sostenibilidad ambiental y cohesión territorial y permitan al planeamiento general municipal concretar los usos comerciales en el territorio.

   Mediante las disposiciones adicionales, por un lado, se modifica la regulación de la Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenación de la Actividad Comercial de Canarias, en las materias de horarios comerciales, régimen sancionador y funciones de las Comisiones Insulares de Comercio, entre otras, y se incorpora la regulación, en un nuevo título, basado en la competencia que el artículo 30.12 del Estatuto de Autonomía atribuye a esta Comunidad Autónoma, sobre las actividades feriales que se celebren en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, con adaptación al régimen innovador de la directiva; y por otro lado, se habilita al Gobierno para incluir, mediante decreto, nuevos sectores de actividad a efectos de la clasificación de los grandes establecimientos comerciales.

   En la disposición transitoria se regula el régimen jurídico aplicable a las solicitudes de licencia comercial al momento de la entrada en vigor de la ley hasta su desarrollo reglamentario por el Gobierno.

   En las disposiciones finales, se encomienda al Gobierno la aprobación de los Planes Territoriales Especiales de Grandes Equipamientos Comerciales y la elaboración de un texto refundido de esta ley y la norma cabecera del sistema normativo autonómico de comercio, la Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenación de la Actividad Comercial en Canarias, así como la aprobación de un reglamento de desarrollo de la presente ley, todo ello en el plazo de un año, y se le habilita para modificar determinados preceptos relativos a horarios comerciales.

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

Se introducen las siguientes modificaciones en Ley 3/2003, de 12 de febrero, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma de Canarias:

Uno. Se modifica el apartado 1 del artículo 27 en los siguientes términos:

"1. Los establecimientos de cualquier índole en donde se comercialicen productos y bienes, se presten servicios o se ejerzan actividades profesionales, en el territorio de Canarias, tendrán a disposición de los consumidores y usuarios hojas de reclamaciones".

Dos. La disposición transitoria segunda queda redactada de la siguiente manera:

"Hasta tanto se proceda al desarrollo reglamentario previsto en el apartado 4 del artículo 27 de la presente ley y al objeto de cumplir con la obligación impuesta en los apartados 1 y 2 de dicho artículo, será de aplicación la normativa reglamentaria reguladora de las hojas de reclamaciones de los consumidores y usuarios de Canarias, en lo que se refiere al modelo de hojas, información y procedimiento, sin perjuicio de los modelos y características específicas establecidas por la normativa autonómica sectorial".

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)

(Derogada)