STS 930/2018, 5 de Junio de 2018

En el proceso contencioso-administrativo número 511/2014, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 2 de marzo de 2016 cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos inadmitir el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en 2014.

Sin expreso pronunciamiento en costas.

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La decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, se fundamenta en que se plantea ante la Sala un conflicto positivo de competencia cuyo conocimiento está reservado al Tribunal Constitucional, según se expone en los siguientes fundamentos jurídicos:

[...] Para ello vamos a analizar cómo ha interpretado el Tribunal Constitucional su competencia en los conflictos positivos de competencia.

1º) La exclusividad de la jurisdicción del Tribunal Constitucional en los conflictos positivos de competencia se ancla, directamente, en el artículo 161.1 de la Constitución , al reconocer que es competente para conocer «c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí.»; competencia reiterada por el artículo 2 de su Ley Orgánica, y bien entendido que el Tribunal es «Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional.», como proclama su artículo primero.

2º) El procedimiento se desarrolla en los 62 y ss de la Ley 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. En su artículo 63 , se dice cómo debe proceder cuando quien lo plantea sea el órgano superior de una Comunidad Autónoma, exigiendo un requerimiento previo a la interposición del conflicto.

El artículo 61.Dos, establece que «Cuando se plantease un conflicto de los mencionados en el artículo anterior con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier Tribunal, este suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto constitucional.». El precepto no reconoce que se pueda plantear un conflicto de competencias en los términos de los citados artículos ante la jurisdicción ordinaria. Al contrario, si con ocasión de la impugnación de una disposición de rango inferior a la ley de la que conociera un órgano jurisdiccional, se tuviera conocimiento de que se ha planteado un conflicto de competencia, lo que debe hacer la jurisdicción ordinaria es esperar a su resolución, en la medida que esta cuestión fuera determinante del fallo. De la literalidad de la redacción se infiere que puede darse la coincidencia en la disposición impugnada ante la jurisdicción ordinaria y ante el Constitucional, no que los motivos y pretensiones de uno y otro recurso sean los mismos, es decir, no que se discuta en la jurisdicción ordinaria la titularidad competencial cuestionada ante el Alto tribunal. Sin embargo, es perfectamente viable que, impugnada una disposición con rango inferior a la ley por cuestiones de legalidad ordinaria ante la jurisdicción, se ventile un conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional contra esa misma disposición que, de tal manera, a pesar de no ser objeto de debate en la jurisdicción ordinaria, sea preciso suspender el proceso, puesto que la decisión del conflicto de competencias puede condicionar la validez de la disposición impugnada.

3º) El artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , expresamente establece la vinculación de los jueces a la Constitución, y sus principios en la aplicación e interpretación de las leyes «conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.» . También se recoge en el artículo 9.1 de la citada Ley , que en los jueces ejercerán su jurisdicción «exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley»; jurisdicción que resulta improrrogable, como puntualiza el apartado 6 de ese artículo.

4º) Partiendo de estos postulados, las STC 143/1985 (FJ 6 º) y 6/2012 (FJ 5º), entre otras, han dicho con rotundidad que «el conflicto positivo de competencias es un proceso constitucional singular y específico del que debe conocer este Tribunal en exclusiva, para dirimir la titularidad de las competencias que dos entes pretenden poseer uno frente a otro.». Nos recordaba la temprana STC 6/ 1982 (FJ7º) que debemos atenernos al sistema constitucional de controles en relación con las Comunidades Autónomas, destacando, entre otros, el del conflicto positivo de competencias. No estorba repetir lo dicho sobre este particular por la STC 88/1989 (FJ 2º) «[t]iene razón el Abogado del Estado cuando afirma la especificidad del conflicto positivo de competencia, como proceso constitucional, frente a otro tipo de controversias en las que entren en juego normas atributivas o delimitadoras de competencias, como pueden ser las que, a propósito de vicios de incompetencia de actos de las Administraciones públicas, se deduzcan ante los Tribunales del orden contencioso-administrativo; y lleva asimismo razón el Abogado del Estado al destacar la competencia exclusiva del Tribunal Constitucional para conocer de los conflictos positivos de competencia. El propio Tribunal ha reconocido uno y otro extremo precisamente en relación con el proceso contencioso-administrativo, señalando que «el conflicto positivo de competencia es un proceso constitucional singular y específico del que debe conocer este Tribunal en exclusiva, para dirimir la titularidad de las competencias que dos entes pretenden poseer uno frente a otro, por lo que su especial naturaleza lo hace ajeno a la equiparación con el proceso contencioso- administrativo (...) en la determinación de los actos recurridos en el mismo, que tienen otras finalidades distintas» .

De los pronunciamientos transcritos, no parece que el Alto Tribunal tenga dudas sobre la exclusividad que su jurisdicción en los conflictos positivos de competencias.

5º) El Tribunal Constitucional ha interpretado su propia jurisdicción en los conflictos positivos de competencia de manera amplia o extensa, lo que a nuestro juicio reduce todavía más la posibilidad de concurrencia con la jurisdicción ordinaria. Como dijo en su sentencia de 6/2012 (FJ 3º), recordando lo dicho por las SSTC 243/1993 (FJ 2 º), 87/1997 (FJ 2º) y el ATC 886/1988 , (FJ 1º) «no resulta indispensable que el ente que los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro; basta que entienda que una disposición, resolución o acto emanados de ese otro ente no respeta el orden de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto afecte a su ámbito de autonomía condicionando o configurando sus competencias de una forma que juzga contraria a este orden competencial. Así, en el ámbito procesal propio de los conflictos constitucionales de competencia cabe, tanto la reivindicación de la titularidad del acto controvertido, como la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena siempre que ese exceso vulnere el sistema de distribución de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad.

En coherencia con esta doctrina, el objeto y los límites del conflicto positivo de competencia se han interpretado con un criterio amplio, comprensivo no sólo de los supuestos que cabría calificar como normales, en los que el ente que plantea el conflicto ejerce una verdadera vindicatio potestatis por considerarse despojado de una competencia que le corresponde, sino también de aquellos otros supuestos en los que no se reivindica stricto sensu una competencia como propia, sino que se pretende la anulación del acto o disposición objeto del conflicto porque no ha respetado el orden de competencias establecido, en menoscabo de las que corresponden al ente que promueve el conflicto.

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Por ello, el conflicto no solo se limita a la propia determinación o declaración de cuál es la Administración competente, sino a la propia anulación del acto o disposición por no haber respetado el marco competencial del bloque de la constitucionalidad. En definitiva, por quien insta el conflicto de competencia se puede ejercitar una pretensión impugnatoria análoga a las causas de la nulidad contemplada en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Esto está en plena sintonía con el artículo 66 de la Ley Orgánica 2/1979 , que prevé la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto, en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma, cuando se declare la titularidad de la competencia controvertida.

6. ) En esta línea la STC 253/2005 (FJ 2º), recordando lo ya dicho por las anteriores sentencias 243/1993, FJ 2 º) y 195/2001 (FJ 2º), con ocasión de la alegación de inadmisibilidad del Abogado del Estado que consideraba que le correspondía el conocimiento de la pretensión a la jurisdicción contencioso-administrativa, puntualizaba que «la pretensión de incompetencia deducida en un conflicto constitucional de competencia puede fundarse no sólo en la falta de título habilitante de quien ha realizado el acto objeto del litigio, sino también en un ejercicio de las competencias propias que, al imposibilitar o condicionar el ejercicio de las competencias ajenas de forma contraria al orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, revele un entendimiento del alcance de las competencias implicadas opuesto a ese sistema de distribución competencial.». Por el contrario, en ella delimitó negativamente su propia jurisdicción al señalar que su «competencia se circunscribe al examen de la constitucionalidad y no de la legalidad, y habiéndose alegado motivos de mera ilegalidad no procede entrar en el examen de los mismos, pues al efecto la vía procedente sería la judicial ordinaria y, dentro de ésta, la contencioso-administrativa, de acuerdo con lo establecido, en el art. 153 c) de la C.E .».

   Por ello, reiteramos, que la interpretación que del conflicto positivo de competencia ha realizado el Tribunal Constitucional, reducen a supuestos muy puntuales la concurrencia o compatibilidad con la jurisdicción ordinaria.

7. ) Esta delimitación es conforme con el principio de lealtad constitucional, como dicen entre otras las STC 123/2012 (FJ 8 º) y 109/2011 (FJ 5º) «la conexión entre este principio y el establecimiento de un sistema adecuado de colaboración entre Administraciones, de manera que "el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí, además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso del régimen de distribución competencial» . Habla la recurrente de «deslealtad institucional» en su escrito de demanda para criticar la Orden impugnada, cuando precisamente lo que les es exigible a las Administraciones territoriales es que sigan y utilicen los procedimientos legalmente establecidos para la resolución de sus contiendas, en este caso el de los conflictos positivos de competencia ante el Tribunal Constitucional, máxime cuando se trata de preservar la homogeneidad y coherencia del bloque de la constitucionalidad.

   [...] Tras esta exposición, podría concluirse que existe una contradicción entre la exclusividad con la que el Tribunal Constitucional defiende el conocimiento de los conflictos positivos de competencia, frente a la yuxtaposición de jurisdicciones a la que se refiere la sentencia del Tribunal Supremo.

   No es así. Si nos atenemos a quien, con la ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo, formula lo que a la postre pudiera ser un conflicto positivo de competencias, podemos desterrar cualquier género de contradicción entre lo dicho por el Tribunal Supremo y lo afirmado por el Tribunal Constitucional.

   Vaya por delante que los jueces de la jurisdicción ordinaria pueden y deben aplicar la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, y que cabe que con ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo se pretenda la nulidad de una disposición con rango inferior a la ley por la falta de competencia del órgano que la dicta, en los términos contemplados en el artículo 62 de la Ley 30/1992 . Esto está fuera de toda discusión. El problema lo tenemos en el establecimiento de los límites de la jurisdicción ordinaria cuando lo que ante ella se plantea es un conflicto de competencias positivo en toda regla, anudando a su declaración la nulidad del acto o disposición.

   Como decimos, la contradicción es solo aparente si nos centramos en quien insta la acción impugnatoria. Siguiendo la idea de la triple identidad, a la que se refiere la STS 27 de junio de 2002 , un particular puede alegar, con ocasión de una impugnación de disposición con rango inferior a la Ley, la falta de competencia de la Administración que la dicta por vulneración de las normas competenciales que integran el bloque de la constitucionalidad. Es más, como particular es la única posibilidad legal que tiene para combatir el acto o la disposición, ya que no está legitimado para la interposición de un conflicto positivo de competencia; por lo tanto, solo le resta la jurisdicción ordinaria para la defensa de sus derechos. Limitar la posibilidad de que sea invocada esta causa de nulidad con ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo, supondría una injustificada restricción del derecho a tutela judicial, incompatible con el ámbito objetivo que los artículos 1 y 2 de la Ley 29/1998 .

   Debemos tener muy presente que en el supuesto enjuiciado por la STS de 27 de junio de 2002 , quien recurrió en la instancia y en casación era una particular, concretamente la sociedad Agropecuaria Matamala S.L. No se trataba del litigio promovido por una Administración territorial frente a otra, sino interpuesto por una persona jurídica; por ello puntualiza en su fundamento jurídico 4º, que en estos casos el «derecho a la tutela judicial que debe primar hay que concluir que cabe plantear ante la jurisdicción contenciosa, por terceros, sean personas jurídicas públicas o privadas o particulares, la impugnación de un acto o disposición reglamentaria que vulnere las reglas de reparto de competencias contenidas en las normas del bloque de constitucionalidad.» . Por lo tanto, el Tribunal Supremo cuando reconoce la compatibilidad en este tipo de procedimiento con la pretensión formulada, lo hizo siendo el recurrente un particular, no una Administración Publica, y menos una Comunidad Autónoma.

   Precisamente la STC 44/2007 ; cuando delimitó el ámbito material del conflicto positivo de competencia con ocasión de las pretensiones de terceros, dijo que «desde la perspectiva de la defensa de los consumidores y usuarios o del mercado de vinos, pudiera tener la Orden impugnada no constituyen una pretensión que pueda tener cabida en el conflicto positivo de competencia. Por ello, y sin perjuicio de reiterar la conveniencia de utilizar en estos casos vías no jurisdiccionales derivadas de los principios de colaboración y lealtad institucional entre Administraciones públicas, este tipo de pretensión habrá de ventilarse, eventualmente, a través de otros cauces procesales, en el orden jurisdiccional ordinario que proceda, incluido el contencioso-administrativo, a tenor de lo previsto en el art. 153 c) CE .».

   En el presente recurso y en los dos resueltos por la Sección Primera de la que nos apartamos, quien recurrió no fue un particular sino una Comunidad Autónoma, y lo único que se debatía, allí y aquí, es cuál era la Administración competente para el dictado y ejecución de las disposiciones estatales impugnadas.

   En conclusión, cuando quien recurre es una Comunidad Autónoma y no un particular, si lo realmente planteado con ocasión de un recurso contencioso- administrativo constituye un verdadero conflicto positivo de competencias entre esa Administración territorial y el Estado, su conocimiento no le corresponde a la jurisdicción ordinaria. Se produce un abuso o exceso de jurisdicción que nos conduce a la inadmisibilidad del presente recurso de conformidad con lo establecido en los artículos 68.1.a ) y 69.a de la Ley 29/1998 , apartándonos de lo resuelto por esta Sala, Sección Primera en las sentencias de 28 de abril de 2015 (recurso 319/13 ) y 27 de mayo de 2015 (recurso 383/13 ).

   Por último, solo precisar que lo dicho queda circunscrito a los conflictos positivos de competencias, ya que en los negativos el artículo 60 de la Ley Orgánica 2/1979 , reconoce legitimación también a los particulares «personas físicas y jurídicas».

   [...] Esta inadmisión no desvirtúa por lo resuelto por esta misma Sección en la sentencia de 20 de noviembre de 2013 (recurso 3707/12 ), en la que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por la Generalitat de Cataluña contra la Orden ESS/1744/2012, confirmada por la reciente STS de 21 de octubre de 2015 (casación 268/2014 ).

   En ese caso, a pesar de que lo único que se cuestionaba era la atribución del título competencial, el Tribunal Constitucional ya había resuelto un supuesto prácticamente idéntico en su sentencia 26/2013 . Por ello, nos limitamos a aplicar lo resuelto por el Alto Tribunal y apreciamos la falta de competencia del Estado, puesto que la disposición impugnada era prácticamente una reproducción de la anulada, conforme al criterio fijado por el Constitucional. En un caso como aquel, sí resulta factible que los tribunales entren a resolver el litigio, aunque lo único cuestionado fuera la competencia invocada por cada una de las Administraciones en liza, y el recurso lo hubiera promovido una de las dos Administraciones. La incompetencia, en ese caso, del Estado si era manifiesta.

   [...] Por último, decir que, incluso si hubiese sido admitido el presente recurso, tampoco hubiera prosperado por motivos de fondo en atención al motivo de nulidad absoluta o radical en el que se sustenta. Se invocó como causa la del artículo 62.1.b) «Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.» .

   Tratándose de una nulidad de pleno derecho, debe rechazarse cuando para ello se exige un examen de fondo y «consiguientemente no puede considerarse como evidente o manifiesta a primera vista» , como dijo la STS 30 de enero de 2001 (casación 651/99 , FJ 6º). La jurisprudencia, con ocasión de la invocación de esta causa de nulidad, ha exigido [por todas la sentencia de 15 de junio de 2011 (casación 3187/07, FJ 2º), en la que reitera lo dicho por otras anteriores SSTS de 12 de junio de 1986 , 22 de marzo de 1988 STS de 20 de febrero de 1992 (sin más referencia)], para apreciarla y que pueda generar la nulidad, que «la incompetencia ha de ser manifiesta, sin que exija un esfuerzo dialéctico su comprobación o, dicho de otro modo, como también ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de ser clara, incontrovertida y grave, sin que sea precisa una labor previa de interpretación jurídica (...), utilizando términos tales como "patente" u "ostensible" o "notoria" para adjetivar la incompetencia (...). la expresión "manifiestamente incompetente" significa evidencia y rotundidad, es decir, que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de competencia alguna en la materia. Tratándose de competencia funcional hay que fijarse en si la desviación de competencia es patente, siendo así que la incompetencia funcional relativa, es decir, dentro del órgano competente para desempeñar la función por error o defecto en la atribución competencial, dentro del mismo, es motivo únicamente de anulabilidad y, por ende, subsanable.».

   En el presente caso, la invocación del título competencial por la Comunidad Autónoma es el artículo 139 de la Ley Orgánica 6/2006 , que si bien atribuye en el apartado primero a Cataluña la competencia exclusiva en materia de industria, en el segundo se reconoce que la competencia compartida «sobre la planificación de la industria, en el marco de la planificación general de la economía.».

   No olvidemos que el Estado defiende su propia competencia en el artículo 149.1.3 de la Constitución . En el Preámbulo de la Orden se señala, como se ha expuesto, que por el tipo y formas de ayudas que se quieren establecer las «[e]xigencias impiden la gestión territorializada de los proyectos de inversión objeto de apoyo según esta orden, debido a que muchas de las comunidades autónomas carecen de este tipo de programas de apoyo y a la imposibilidad de establecer criterios previos para la distribución del presupuesto, lo que hace inviable determinar una distribución del mismo por comunidades autónomas. Esto determina que el presupuesto no pueda fraccionarse, por lo que es de aplicación el supuesto del párrafo segundo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , y determina la competencia estatal y la gestión centralizada de este tipo de apoyos».

   Como vemos, el debate, a la luz del motivo de nulidad invocado, dista mucho de ser claro, diáfano, evidente o manifiesto. Para su resolución de fondo haría falta que esta Sala, resolviendo el litigio como si de un conflicto positivo de competencias se tratara, entrará directamente en el análisis de la titularidad, para determinar a quién corresponde y con qué alcance. Posibilidad que ya hemos descartado.

   En todo caso, el alcance de una hipotética sentencia estimatoria tampoco se habría producido en el sentido de las sentencias dictadas por la Sección Primera, que acogieron y estimaron completamente los recursos, anulando sendas disposiciones administrativas. No podría anularse la Orden impugnada para todo el territorio del Estado, sustentado en la titularidad competencial, cuando este conflicto tiene lugar con una sola Comunidad Autónoma. En todo caso, deberían haberse traído al proceso el resto de las Administraciones interesadas. » .

Contra la referida sentencia preparó la abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA recurso de casación, que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 4 de abril de 2016 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 2 de junio de 2016, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó SOLICITANDO:

Que tenga por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tenga por formalizado el escrito de interposición del recurso de casación y, una vez seguidos los demás trámites oportunos, dicte en su día sentencia por la que, con estimación del mismo, case la Sentencia de fecha 2 de marzo de 2016, dictada por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo número 511/2014 , la anule y dicte nueva sentencia estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto en su día por la Generalitat de Cataluña.

Por Otrosí 1 dice que Ya hemos manifestado en el Fundamento 4, al detallar el objeto del presente recurso, que la Orden aquí impugnada es la convocatoria de las ayudas creadas y reguladas por la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, por la que se establecen las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial, que también fue objeto de recurso contencioso y del que también se dictó sentencia de inadmisión por la Audiencia Nacional, en fecha 27 de enero de 2016 , y que ha sido objeto de recurso de casación, el cual se encuentra todavía pendiente de admisión por el Tribunal Supremo.

Así mismo, han sido impugnadas por mi representada las siguientes Órdenes de convocatoria de ayudas dictadas al amparo de la misma Orden de bases, de las que también han sido inadmitidos los recursos por sentencias de la Audiencia y recurridas en casación, recursos que, a pesar de haberse interpuesto mayoritariamente en la misma fecha que el recurso contra la Orden IET/619/2014, de bases de dichas ayudas, ésta última ha sufrido un desfase en su tramitación que la hace ir más retardada:

- Orden IET/945/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en la industria manufacturera en el marco de la política pública de fomento de la competitividad industrial en el año 2014. Dictada sentencia de inadmisión, en fecha 27 de enero de 2016 por la Sección 4 de la Audiencia Nacional. Tramita el recurso de casación la Sección 103 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, rec. 008/1184/2016 .

- Orden IET/944/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en la industria aeroespacial en el marco de la política pública de fomento de la competitividad industrial en el año 2014. Dictada sentencia de inadmisión, en fecha 27 de enero de 2016 por la Sección 4 de la Audiencia Nacional. Tramita el recurso de casación la Sección 102 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, rec. 008/0001303/2016 .

- Orden IET/1276/2014, de 11 de julio, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en la industria de fabricación de vehículos a motor, en el marco de la política pública de fomento de la competitividad industrial en el año 2014. Dictada sentencia de inadmisión, en fecha 2 de marzo de 2016 por la Sección 4 de la Audiencia Nacional. Tramita el recurso de casación la Sección 102 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, rec. 008/0001301/2016 . La cual cosa ponemos en su conocimiento al efecto de facilitar, en su caso, su tramitación unificada.

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Por providencia de 8 de septiembre de 2016 se admite el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de 15 de septiembre de 2016, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado en escrito presentado el 10 de octubre de 2016, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, habiendo por presentado este escrito y admitiéndolo, tenga por formulada oposición al recurso de casación presentado de contrario y, previos los trámites de rigor, dicte Resolución inadmitiendo los motivos Segundo y Tercero (éste, en el subepígrafe 4.3 b), y desestimándolo en lo demás; o subsidiariamente, desestimándolo en su totalidad, por ser conforme a Derecho la Resolución judicial impugnada; con imposición de costas en todo caso a la contraparte.

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Por providencia de 23 de febrero de 2018, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 22 de mayo de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpuso por la abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 2 de marzo de 2016 , que inadmitió el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en el año 2014.

El recurso de casación se articula en la formulación de tres motivos de casación.

El primer motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 a) de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se fundamenta en el defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Se aduce que la sentencia impugnada elude la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha sostenido que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer y resolver los recursos contenciosos interpuesto entre Administraciones públicas que tienen por objeto plantear la nulidad de una disposición, en base a la vulneración de las reglas de reparto de competencias contenidas en las normas del bloque de constitucionalidad, sin perjuicio de reconocer una yuxtaposición entre las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa.

El segundo motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, imputa a la sentencia impugnada que ha incurrido en incongruencia omisiva y en falta de motivación.

En el desarrollo del motivo se alega que no es posible que ante recursos interpuestos basados en igual motivo, la Sala de la Audiencia Nacional en unos casos resuelva sobre el fondo del asunto y en otros no se pronuncie por entender que carece de jurisdicción, puesto que se tiene o no jurisdicción.

Se cuestiona que la sentencia impugnada intente justificar el cambio de criterio que realiza, manifestando que en el recurso 370/2012 , en el que se dictó sentencia sobre el fondo, la Sala se limitó a aplicar lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional y apreció la falta de competencia del Estado, puesto que la disposición recurrida era prácticamente una reproducción de la anulada.

También alega que la sentencia impugnada es incongruente al indicar que en el escrito de demanda se invocó como causa de nulidad la del artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dado que en ningún momento se cita dicho apartado, pues se invocó el apartado 2 del artículo 62 del citado texto legal , que prevé la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

El tercer motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se sustenta en la infracción de la jurisprudencia, dado que el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la controversia planteada, concluyendo que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer y resolver conflictos de competencia entre Administraciones públicas, sin perjuicio de reconocer la competencia del Tribunal Constitucional.

Se reprocha a la sentencia impugnada que manifieste que una hipotética sentencia estimatoria no hubiera podido anular la Orden impugnada para todo el territorio del Estado, sustentado en la titularidad competencial, cuando este conflicto tiene lugar con una sola Comunidad Autónoma, y que, en todo caso, se debería haber traído al proceso al resto de Administraciones públicas afectadas.

Sobre el examen de los motivos de casación formulados por la abogada de la Generalidad de Cataluña.

El primer motivo de casación formulado, fundado en el argumento de que la sentencia impugnada ha incurrido en defecto en el ejercicio de la jurisdicción, al entender que corresponde el conocimiento del caso al Tribunal Constitucional, debe ser estimado.

Cabe poner de relieve que, según una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-.Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 26 de febrero de 2002 (RC 28/1997 ), 24 de junio de 2004 (RC 1237/2002 ), 17 de octubre de 2005 (RC 3175/2003 ), 12 de junio de 2006 (RC 6774/2000 ), 24 de mayo de 2010 (RC 3958/2008 ), 22 de junio de 2011 (RC 1584/2006 ) y 21 de noviembre de 2012 (RC 5049/2011 ), el defecto de jurisdicción se produce cuando el Tribunal se abstiene de resolver sobre la cuestión planteada por entender erróneamente que corresponde el conocimiento del caso a la Administración o a otro orden jurisdiccional.

Por ello, estimamos que en el supuesto enjuiciado el Tribunal de instancia, en razón del objeto del proceso, ha incurrido en defecto de jurisdicción, porque no podía abstenerse de enjuiciar la validez de la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en el año 2014, con base en el argumento de que el conocimiento de las cuestiones planteadas, por tratarse de «un verdadero conflicto positivo de competencias entre la Administración territorial y el Estado», corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional, y que, por lo tanto, si se pronunciara sobre el fondo incurriría en un abuso o exceso de jurisdicción.

Cabe subrayar al respecto, que de la doctrina del Tribunal Constitucional ( STC 29 de noviembre de 1983), así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo [ SSTS de 27 de junio de 2002 (RC 836/1998 ) y de 4 de mayo de 2010 (RC 3856/2007 )], interpretando el alcance de los artículos 24 , 106 y 161.1 c) de la Constitución , se desprende que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene plena competencia para conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con la impugnación de actos administrativos o disposiciones generales por infracción de cualquier norma del ordenamiento jurídico (incluidas las normas de distribución de competencias), con independencia de que la acción se entable por una persona física o una persona jurídica o por una Administración pública.

El artículo 161.1 c) de la Constitución confiere al Tribunal Constitucional jurisdicción para conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuyo objeto, según precisa el Tribunal Constitucional en la sentencia 143/1985 , es dirimir la titularidad de la competencia controvertida, con base en la aplicación e interpretación de las normas de distribución de competencias contenidas en el bloque de constitucionalidad, aunque esta atribución no excluye que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conozca de la impugnación de las disposiciones generales o actos administrativos formulados con base, entre otros motivos, en haber sido dictados por órgano manifiestamente incompetente.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2002 (RC 836/1998 ), ya mantuvimos este criterio, al sostener que «cabe plantear ante la jurisdicción contenciosa, por terceros, sean personas jurídicas públicas o privadas o particulares, la impugnación de un acto o disposición reglamentaria que vulnere las reglas de reparto de competencias contenidas en las normas del bloque de constitucionalidad».

En la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2004 (RC 8083/2000 ) se sienta ese mismo criterio al afirmar que «esta Sala considera que que en el estado actual de la legislación y de la jurisprudencia ordinaria y constitucional no resulta factible que el Tribunal Supremo pueda inclinarse por aceptar la declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo contra un acto o un reglamento autonómico o estatal apreciando que encubre un conflicto constitucional de competencias de atribución exclusiva a la jurisdicción constitucional. El carácter global de la cláusula de control jurisdiccional ordinario de la actividad administrativa, concreta y normativa, dificulta oponerse a que un sujeto legitimado impugne un acto estatal o autonómico ante el órgano jurisdiccional ordinario competente, aun cuando funde su nulidad en la infracción de las normas competenciales que articulan la distribución territorial del poder en el Estado. Cuando se trata de un sujeto particular, la relación de esta situación con el derecho a la tutela judicial efectiva resulta evidente.».

Dijimos que «el derecho a la tutela judicial no se halla en juego con el mismo alcance constitucional cuando se trata del Estado -que fue quien impugnó en la instancia el Decreto autonómico- y de una Comunidad Autónoma -la del País Vasco es la que ha interpuesto el recurso de casación que resolvemos, sin invocar la falta de jurisdicción-. Pero no podemos omitir que la legitimación de estos entes territoriales para interponer recursos contencioso-administrativos resulta, en el momento legislativo actual, configurada sin restricción alguna en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. El artículo 19.1 d ) establece la legitimación de las comunidades autónomas vinculándola precisamente a la defensa de su ámbito de autonomía, cuyo núcleo central radica en el reconocimiento e integridad de sus competencias: «[Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo] la Administración de las comunidades autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público». En el caso de la Administración del Estado, el reconocimiento de la legitimación se hace en términos todavía más amplios en el artículo 19.1 c ), pues se le reconoce «cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las comunidades autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas».».

Procede, asimismo, poner de relieve que en la ulterior sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2010 (RC 3856/2007 ), se afirma que «desde una perspectiva negativa, la previsión constitucional de los conflictos de competencia por parte del artículo 161.1.c) de la Constitución, desarrollado en los dos primeros capítulos del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no suprime dicha competencia. Antes al contrario, la da por supuesta cuando el artículo 61.2 de la citada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que el planteamiento de un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional determina la suspensión de cualquier proceso en el que estuviese impugnado el acto sometido al conflicto hasta la decisión del Tribunal Constitucional, previsión que presupone la existencia de una concurrencia jurisdiccional de competencias en los supuestos de imputación a una actuación administrativa de un vicio de incompetencia entre órganos administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Concurrencia en la que, eso sí, prevalece el juicio del Tribunal Constitucional en cuanto garante último del orden constitucional de competencias».

Esta doctrina jurisprudencial ha sido confirmada en la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2017 (RC 2287/2015 ), en la que hemos rechazado el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de abril de 2015 (RC 319/2013 ), descartando que el Tribunal de instancia hubiera incurrido en un exceso o abuso de jurisdicción al resolver la impugnación formulada por la Generalidad de Cataluña contra la Orden AAA/569/2013, de 4 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica y por la que se convocan las correspondientes al año 2013.

El elemento específico y definitorio del conflicto positivo de competencia como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos ( STC 88/1989, de 11 de mayo , sobre el conocido y comentado caso ATINA); por ello, cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propiamente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabrá al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende, que su conocimiento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, siendo admisible que las partes decidieran residenciarlo en la jurisdicción ordinaria.

En definitiva, el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos de competencia que se le planteen al amparo del artículo 161.1 c) de la Constitución , y coexiste con la reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa, que, también por mandato constitucional (artículo 106), ha de "controlar la potestad reglamentaria" en toda su extensión.

En último término, y en consonancia con lo decretado por esta Sala jurisdiccional en la sentencia que resuelve el recurso de casación 1739/2016 , consideramos que el Tribunal de instancia ha incurrido en error de Derecho al sostener, con base en la aplicación del artículo 69.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y apartándose del criterio seguido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, así como de la referida doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo que hemos transcrito, que procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la abogada de la Generalidad de Cataluña contra la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, porque la controversia realmente planteada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional constituye un verdadero conflicto positivo de competencia entre la Administración de la Generalidad de Cataluña y el Estado, cuyo conocimiento no corresponde a la jurisdicción ordinaria, al estar reservado a la jurisdicción constitucional.

En consecuencia con lo razonado, al estimarse el primer y el tercer motivos de casación formulados, lo que hace innecesario el examen del segundo motivo de casación articulado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 2 de marzo de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 511/2014 , que casamos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 a ) y d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, al estimarse los motivos formulados al amparo del artículo 88.1 a ) y d) del citado texto legal , procede resolver el asunto en los términos que corresponda, enjuiciando para ello, en este supuesto, en que la controversia es eminentemente jurídica, los motivos de impugnación formulados por la abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en el año 2014.

Sobre la impugnación de la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en el año 20104.

El motivo de impugnación formulado contra la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, basado en que la citada disposición vulnera el principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al conculcar el marco de distribución de competencias entre las Administraciones Públicas, en relación con el ámbito de la actividad de fomento en el sector industrial, y, concretamente, infringe el artículo 139 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, debe ser estimado.

Tal como hemos manifestado en la sentencia de esta Sala resolviendo el recurso de casación 1739/2016 , a fin de establecer el marco normativo de referencia para la resolución de la cuestión controvertida, debemos precisar, de entrada, que el artículo 149.1.13ª de la Constitución Española atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de " Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica " (título competencial invocado en la propia Orden recurrida). No obstante, también lo es que el artículo 148.1.13ª CE prevé que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de " El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional " y, en línea con esta previsión constitucional, el artículo 152 EAC dispone:

Artículo 152. Planificación, ordenación y promoción de la actividad económica.

1. Corresponde a la Generalidad la competencia para la promoción de la actividad económica en Cataluña.

2. Corresponde a la Generalidad la competencia compartida sobre la ordenación de la actividad económica en Cataluña.

3. La Generalidad puede establecer una planificación de la actividad económica en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado.

4. Corresponde a la Generalidad el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica. Esta competencia incluye en todo caso:

a) El desarrollo de los planes estatales.

b) La participación en la planificación estatal a través de los mecanismos previstos en el Título V.

c) La gestión de los planes, incluyendo los fondos y los recursos de origen estatal destinados al fomento de la actividad económica, en los términos que se establezcan mediante convenio.

Asimismo, debemos tener presente que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta un título competencial específico y exclusivo en materia de industria que le ha sido atribuido por el EAC, cuyo artículo 139 dispone:

Artículo 139. Industria, artesanía, control metrológico y contraste de metales.

1. Corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de industria, salvo lo establecido en el apartado 2. Esta competencia incluye, en todo caso, la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales, y la regulación de las actividades industriales que puedan producir impacto en la seguridad o salud de las personas.

2. Corresponde a la Generalidad la competencia compartida sobre la planificación de la industria, en el marco de la planificación general de la economía.

(...)

.

En consecuencia, a la vista de ese marco normativo, se trata de determinar cómo debe articularse en este caso la concurrencia de competencias entre el Estado y la Generalidad de Cataluña, para lo cual, inexcusablemente, debemos atenernos a la doctrina sentada al respecto por el Tribunal Constitucional. La doctrina constitucional referida a la delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas -singularmente cuando éstas ostentan competencia exclusiva sobre la materia contemplada- tiene reflejo, entre otras, en las siguientes sentencias (y en las que en ellas se citan): STC 186/1999, de 14 de octubre ; STC 13/1992, de 6 de febrero ; STC 313/1994, de 24 de noviembre ; STC 190/2000, de 13 de julio ; STC 98/2001, de 5 de abril ; STC 175/2003, de 30 de septiembre ; STC 36/2012, de 15 de marzo ; STC 243/2012, de 17 de diciembre ; STC 70/2013, de 14 de marzo ; STC 150/2013, de 9 de septiembre ; STC 156/2017, de 21 de diciembre .

Del contenido de dichas sentencias, en cuanto ahora interesa, debe destacarse lo siguiente:

1) La operación de encuadramiento competencial parte del principio de que las competencias de las Comunidades Autónomas son las que han fijado éstas en sus respectivos Estatutos de Autonomía ( SSTC 175/2003 y 87/1989 ), debiendo observarse, como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica, aunque a este criterio no se le puede atribuir un valor absoluto ( SSTC 14/2004 , 87/1987 Y 197/1996 ).

2) El esquema general de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas puede resumirse -conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico Octavo de la STC 13/1992 - en los cuatro supuestos básicos que a continuación se exponen:

1. Primer supuesto: cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma.

   El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.

2. Segundo supuesto: cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.

   En estos casos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.

3. Tercer supuesto: cuando el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución.

   En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.

4. Cuarto supuesto: cuando, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado.

   Ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en la doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.

   3) El Estado no dispone de un poder general para subvenciones entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial: el poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce "dentro" y no al "margen" del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y, entre ellos el respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los artículos 2 , 137 y 156 CE .

   Esa autonomía financiera de las Comunidades Autónomas exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias y, en especial, las que se configuran como "exclusivas" ( SSTC 13/1992 y 201/1988 ).

   4) Aunque la Constitución española no cita expresamente la materia de industria, la atribución de competencia en exclusiva sobre esta materia a la Comunidad Autónoma de Cataluña está expresamente reconocida en el artículo 139.1 del EAC ( STC 313/1994 ).

   La materia "industria " se caracteriza por incluir las actividades destinadas a la " ordenación de sectores industriales " y a la " regulación de los procesos industriales o de fabricación " ( SSTC 203/1992 , 179/1998 , 186/1999 y 190/2000 ).

   5) El ejercicio de la competencia general del Estado para fijar las bases de las subvenciones en el marco de la planificación general no puede dejar sin contenido la competencia específica que en materia de industria ostenta Cataluña ( SSTC 71/1982 , 190/2000 y 175/2003 ).

   6) El Estado puede asignar fondos públicos a cualquier finalidad lícita, incluso aunque implique la financiación de acciones de fomento en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas ( SSTC 36/2012 , 202/1992 y 13/1992 ), pero la facultad de gasto público no es título legitimador de atribución de competencias, ya que la inversión de fondos propios en una determinada actividad no es un título competencial, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación ( SSTC 36/2012 , 95/1986 y 179/1985 ).

   7) En ejercicio de la potestad subvencional del gasto público, cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno sobre la misma, corresponde a éste decidir sobre la asignación de parte de sus fondos presupuestarios a esa materia y regular los aspectos centrales del régimen subvencional, siendo de competencia autonómica lo atinente a su gestión ( SSTC 36/2012 , 178/2011 y 98/2001 ).

   8) El Estado no puede condicionar la finalidad de las subvenciones más allá del alcance de los títulos competenciales que amparen su intervención, sin que pueda privar a las Comunidades Autónomas competentes en la materia del desarrollo, en el sector subvencionado, de una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares ( SSTC 36/2012 , 13/1992 y 146/1986 ).

   9) El Estado puede regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde se lo permite el título que ostenta para dictar bases, pero debe dejar margen suficiente a las Comunidades Autónomas para regular el procedimiento de tramitación de las subvenciones y gestionarlo, para lo cual el Estado deberá remitirles los fondos correspondientes, previa la territorialización de los mismos entre las Comunidades según criterios objetivos ( STC 175/2003 ).

   10) La gestión administrativa de las subvenciones debe corresponder a la Administración competente para realizar las funciones ejecutivas en la materia de que se trate ( SSTC 175/2003 y 13/1992 ).

   11) En el sistema español de distribución territorial del poder, el Estado puede asignar sus recursos a cualquier finalidad lícita y la definición de esta finalidad en la Ley de Presupuestos condiciona necesariamente la libertad de acción de aquellas instancias que hayan de utilizar esos recursos. Si estas instancias son exclusivamente estatales por ser también de competencia exclusiva del Estado la "materia" o sector de actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de las competencias, sin imponer a la autonomía política de las Comunidades Autónomas otros condicionamientos que aquéllos que resultan de la definición del fin o del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias, genéricas o específicas.

   12) En un sistema respetuoso con el orden constitucional de distribución de competencias y con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza, las transferencias financieras para subvenciones destinadas a acciones de fomento que el Estado disponga con cargo a sus propios recursos en materias cuya competencia haya sido asumida de manera exclusiva por las Comunidades Autónomas y en las que el Estado no invoque título competencial alguno, deben atribuirse directa e incondicionadamente a las Comunidades Autónomas nutriendo, como un recurso financiero más, la Hacienda autonómica. Esta técnica de reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada por las diferentes Comunidades Autónomas resulta la más ajustada al modelo de Estado de las Autonomías diseñado por la Constitución y, a tal efecto, las dotaciones presupuestarias destinadas al fomento deben distribuirse de manera global y descentralizada, entre las distintas Comunidades Autónomas según " criterios objetivos de reparto o bien mediante convenios ajustados a los principios constitucionales ", en el bien entendido de que mediante la utilización de los Convenios no puede el Estado convertir en compartida una competencia que sea en realidad exclusiva de las Comunidades Autónomas ( SSTC 13/1992 , 152/1988 y 95/1986 ).

   13) Lo que importa es que los fondos destinados a subvenciones que deban gestionar las Comunidades Autónomas se " territorialicen ", es decir, se transfieran efectivamente a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos, sin más condicionamientos que los que deriven del ejercicio de las competencias estatales sobre la materia. A tal efecto, puede estimarse preferible ciertamente -por ser más acorde y respetuoso con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza- que en los Presupuestos Generales del Estado esos fondos aparezcan ya como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas de los Presupuestos. De esta forma se evitaría toda confusión inicial acerca de a cuál Administración se atribuye la gestión de las subvenciones, resultando, así, la estructura de los Presupuestos Generales del Estado plenamente congruente con las exigencias del Estado de las Autonomías. Todo ello sin perjuicio de que el Estado pueda fijar las condiciones o, al menos, las condiciones básicas de otorgamiento de las subvenciones a sus destinatarios, cuando tenga competencia para ello ( STC 13/1992 ).

   14) Las líneas subvencionales encuadradas en la materia de «industria» hay que valorarlas considerando que la Generalidad ha asumido la competencia exclusiva en esta materia ( artículo 139.1 EAC), si bien con el límite de la competencia que el art. 149.1.13.ª CE atribuye al Estado. La delimitación de dichas competencias, estatal y autonómica, debe realizarse, puesto que de subvenciones se trata, con los criterios contenidos en la STC 13/1992 ( STC 190/2000 ).

   La Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, tiene por objeto el establecimiento de las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en el año 2014.

   La Orden impugnada guarda relación directa -como aduce la Abogada de la Generalidad de Cataluña- con la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, por la que se establecían las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial, siendo aquélla aplicación de ésta. Pues bien, como hemos señalado en nuestra sentencia de 28 de mayo de 2018 (casación 1739/2016 ) en relación con la Orden IET/619/2014, no cabe duda de que, también aquí, la materia "industria" está directamente afectada por el apoyo financiero a que se refiere la convocatoria acordada en la Orden IET/933/2014.

   Asimismo, observamos que la Orden IET/933/2014 alberga una regulación completa y exhaustiva de la convocatoria, así como del procedimiento de solicitud, de tramitación y de resolución de las subvenciones a las que refiere, que elimina completamente el necesario e ineludible margen de actuación de la Generalidad de Cataluña en una materia, como es la de industria, que es de su exclusiva competencia. En consecuencia, conforme a la doctrina constitucional antes referida, cabe apreciar que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente reconocidas.

   A ello no obsta la alegación efectuada por el Abogado del Estado -en línea con la contestación dada por el Ministerio de Industria el 16 de julio de 2014, al rechazar el requerimiento de Cataluña- que pretende justificar la centralización de las ayudas señalando que se trata de un caso excepcional que debe ser incluido en el cuarto de los supuestos contemplados por la STC 13/1992 por las razones explicitadas en la parte introductoria de la Orden que, al efecto, señala:

   La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, exige que, con carácter general, el procedimiento de concesión sea el de concurrencia competitiva y que se explicite el presupuesto disponible en las convocatorias de apoyo financiero. Estas exigencias impiden la gestión territorializada de los proyectos de inversión objeto de apoyo según esta orden, debido a que muchas de las comunidades autónomas carecen de este tipo de programas de apoyo y a la imposibilidad de establecer criterios previos para la distribución del presupuesto, lo que hace inviable determinar una distribución del mismo por comunidades autónomas. Esto determina que el presupuesto no pueda fraccionarse, por lo que es de aplicación el supuesto del párrafo segundo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , y determina la competencia estatal y la gestión centralizada de este tipo de apoyos.

   Por lo anteriormente expuesto, y de acuerdo con lo dispuesto en el referido párrafo del artículo 86.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre , la gestión de la concesión del apoyo financiero debe realizarse centralizadamente por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo para asegurar la plena efectividad de las actuaciones de reindustrialización y de fomento de la competitividad industrial, así como garantizar idénticas posibilidades de obtención o disfrute del mismo por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional

   .

   Estas alegaciones no pueden ser acogidas.

   Así, en primer lugar cabe señalar que el propio Tribunal Constitucional ha establecido ( STC 38/2012, de 26 de marzo ) que la condición de que las actividades financiadas a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico no puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas; en este sentido, el propio Tribunal Constitucional recuerda que con anterioridad ha afirmado que la supraterritorialidad no es un título competencial ( STC 178/2011, de 8 de noviembre ).

   Del mismo modo, en la citada sentencia el Tribunal Constitucional establece con claridad que " la centralización de las funciones de ejecución sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica. En efecto, concretando los términos de la excepcionalidad requerida, hemos dicho que el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, "cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas ( STC 243/1994 , FJ 6)" ( SSTC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18 y 190/2000, de 13 de julio , FJ 9). Por tanto, el carácter supraautonómico de las ayudas "no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución". [ STC77/2004 , de 29 de abril , FJ 6 b)].

   De este modo, correspondería al Estado la carga de probar que en los supuestos de aquellas ejecuciones con alcance supraautonómico la ejecución no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, bien sean de naturaleza vertical -entre el Estado y las Comunidades Autónomas-, bien de naturaleza horizontal -entre Comunidades Autónomas-, ya que tales son los instrumentos que han de servir, en principio, para resolver la eventual contraposición de intereses entre los distintos entes territoriales".

   A la vista de esta doctrina, no podemos considerar suficiente, ni razonablemente justificada, la explicación proporcionada en la Orden -y reiterada por la Abogacía del Estado- para no haber procedido a la territorialización de los fondos. Y esta convicción se refuerza al constatar que la Administración del Estado no ha dado contestación alguna a la concreta exposición de los criterios técnicos que, a juicio de la Generalidad de Cataluña, podrían facilitar una distribución objetiva del presupuesto: " el VAB industrial, población ocupada, sectores industriales, deslocalizaciones y el índice de paro ", entre otros.

   Lleva razón, por tanto, la Comunidad de Cataluña cuando alega que las razones aducidas sobre las dificultades de distribuir los apoyos financieros entre Comunidades Autónomas y de predeterminar en cada convocatoria el presupuesto carecen de consistencia y resultan manifiestamente insuficientes para acreditar de forma "razonablemente justificada" conforme exige la doctrina constitucional ( STC 13/1992 , FJ 8) la imposibilidad de territorialización de los apoyos financieros, por lo que no pueden alegarse para fundamentar la excepción a la regla general de la gestión descentralizada de las subvenciones referidas a sectores o actividades de competencia autonómica.

   Del mismo modo debemos rechazar el motivo invocado para justificar la gestión centralizada en el Informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio, referido a que constituye un objetivo fundamental de esta norma la armonización de los criterios que deben guiar la concesión de apoyos públicos a la inversión industrial, siguiendo las directrices establecidas a nivel comunitario en materia de política industrial, y que " la aplicación de dichos criterios de forma común a los potenciales beneficiarios en un régimen de concesión en concurrencia competitiva, es necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos públicos destinados a incentivar las citadas inversiones en cualquier punto del territorio nacional ".

   Este argumento, que no ha tenido reflejo justificativo explícito en la propia Orden, no puede ser aceptado por la Sala, pues ni el referido Informe de la SGT del Ministerio ni la Abogacía del Estado han precisado cuáles son esos criterios que deben guiar la concesión de apoyos públicos a la inversión industrial siguiendo las directrices comunitarias en la materia y, además, tampoco han justificado -siquiera mínimamente- el motivo por el que pudiera resultar imposible alcanzar tal objetivo acudiendo a mecanismos de colaboración y cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado (esto es, " tomando como punto de partida los principios de cooperación y colaboración y teniendo en cuenta que las condiciones esenciales de estas ayudas se pueden contemplar de forma unitaria en sus bases reguladoras ", como señala la STC 150/2013, de 9 de septiembre ), en lugar de acordarse la gestión centralizada de los fondos asignados.

   En suma, cabe concluir afirmando, de acuerdo con lo expuesto, que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas al no respetar en la regulación incorporada en la Orden impugnada el margen de actuación que corresponde a la Generalidad de Cataluña en la gestión de las subvenciones, lo que determina que deba apreciarse la nulidad de pleno derecho de la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en el año 2014, por infracción del principio de jerarquía normativa, conforme a lo previsto en los artículos 51 y 62.2 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 139 de la Ley Orgánica 6/2006 , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

   En último término, debe notarse que no todos los preceptos y apartados de la Orden que aquí se examina incurren con igual intensidad en la extralimitación que estamos señalando. Pero el intento de deslindar aquí unos apartados de otros a fin de que el pronunciamiento anulatorio alcanzase solo a los claramente inmersos en exceso competencial daría como resultado la supervivencia de un conjunto desarticulado de preceptos o apartados, carente en su conjunto de coherencia normativa. De ahí que nuestro pronunciamiento anulatorio venga referido a la totalidad de la Orden, cuyo contenido, globalmente considerado, incurre en la extralimitación que hemos señalado.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación ni las originadas en el proceso de instancia.

Que debemos declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 2 de marzo de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 511/2014 .

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la Orden IET/933/2014, de 13 de mayo, por la que se convoca la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización en el año 2014, que anulamos, por no ser conforme a Derecho, en los términos fundamentados.

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación ni las originadas en la instancia.

Cuarto.-Ordenar la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado , de conformidad con el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas

Diego Cordoba Castroverde

Maria Isabel Perello Domenech Angel Ramon Arozamena Laso Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.