STS 740/2018, 7 de Mayo de 2018

En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia (Sección Primera) dictó sentencia el 18 de noviembre de 2015 , cuyo fallo literalmente establecía:

Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 135/2013 interpuesto por Ayuntamiento de Benidorm contra Decreto 49/2013 de fecha 12.4.2013 del Consell que aprobó el Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana publicado en el DOGV de 15.4.2013 nº 7003 con los siguientes pronunciamientos:

1º.- Desestimamos la pretensión de nulidad del Decreto 49/2013 del Consell de fecha 12.4.2013, que aprobó el Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana, y de la DT Única.

2º.- Estimamos la pretensión "más subsidiaria" declarando no conforme a derecho la inclusión, en el Anexo II de la Cesión del vial 7673 Accesos Terra Mítica y en consecuencia anulamos esta cesión.

3º.- No procede pronunciamiento en costas.

Contra la referida sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Benidorm presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de fecha 26 de enero de 2016, en la que se mandó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de la partes.

Emplazadas las partes, la recurrente Ayuntamiento de Benidorm, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y con fecha 28 de marzo de 2016 presentó escrito de interposición de recurso de casación, en el cual formuló los siguientes motivos de impugnación:

Primero. Infracción, por aplicación indebida, del artículo 7 en conexión con el artículo 9, ambos de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , en la interpretación que de tal precepto procede conforme a la CE de 1978, al Tribunal Constitucional y al Tribunal Supremo.

Segundo. Infracción, por aplicación indebida, del artículo 62.2 en relación con el artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en cuanto declara la nulidad de las disposiciones generales que vulneren la Constitución y las leyes.

Tercero. Infracción, por aplicación indebida de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, en concreto los artículos 1 , 7 , 25 , 26 , 27 y 36. A mayor abundamiento y en igual sentido el art. 71 del RDL 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en la interpretación que de tal precepto procede conforme a la CE de 1978, al Tribunal Constitucional y al Tribunal Supremo.

Terminó su escrito suplicando: «[...] se dicte sentencia por la que, con estimación de este recurso, case la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho, casando la sentencia y dictando otra conforme a los pedimentos de la demanda.»

Por providencia de fecha 6 de mayo de 2016 se admitió el recurso de casación, y mediante diligencia de ordenación de fecha 24 de mayo de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Generalitat de Valencia), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 5 de julio de 2016 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, terminó con el siguiente suplico:

[...] por formulada OPOSICIÓN al recurso de casación interpuesto, y tras los trámites legales pertinentes dicta en su día sentencia por la que desestime el recurso de casación confirmando la Sentencia 992/2015 de 18 de noviembre, que declara la estimación parcial del recurso contencioso administrativo 1/135/2013, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Por providencia de fecha 1 de marzo de 2018 se designó nuevo Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 24 de abril de 2018, fecha en que tuvo lugar.

Objeto del recurso de casación.

Es objeto del presente recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de Benidorm, la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 18 de noviembre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo nº 135/2013 .

Dicha sentencia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo que el Ayuntamiento de Benidorm había interpuesto contra el Decreto 49/2013, de 12 de abril de 2013, que aprobó el Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana, publicado en el DOCV de 15 de abril de 2013, incorporando en su parte dispositiva los siguientes pronunciamientos:

1º.- Desestimamos la pretensión de nulidad del Decreto 49/2013 del Consell de fecha 12.4.2013, que aprobó el Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana, y de la DT Única.

2º.- Estimamos la pretensión "más subsidiaria" declarando no conforme a derecho la inclusión, en el Anexo II de la Cesión del vial 7673 Accesos Terra Mítica y en consecuencia anulamos esta cesión.

3º.- No procede pronunciamiento en costas.

Sobre el motivo de casación referido a la falta de incorporación de la memoria económica durante la tramitación del procedimiento de elaboración del Decreto 49/2013.

Por razones de lógica procesal, comenzaremos el análisis por el segundo de los motivos de casación esgrimidos por el Ayuntamiento de Benidorm.

1. Señala el citado Ayuntamiento que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción, por aplicación indebida, del artículo 62.2 en relación con el 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que prevé la nulidad de las disposiciones generales que vulneren la Constitución y las leyes.

   Añade que durante el procedimiento de elaboración del Decreto 49/2013 no fue incorporado el informe económico previsto en la Ley del Gobierno valenciano y exigido conforme al principio de estabilidad presupuestaria, sin que nada digan al respecto ni la sentencia impugnada ni la Administración demandada, pese a haber sido alegada esta cuestión en el Fundamento VII del escrito de demanda presentado en el marco del recurso contencioso-administrativo.

   Y señala que la memoria económica es esencial, como ha puesto de relieve la STS de 16 de diciembre de 2011 (RC 6507/2009 ), y que tal memoria resulta exigible conforme a lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 5/1983 del Consell de la Generalitat Valenciana y, también, conforme a lo previsto en el artículo 28 bis del Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991 del Consell de la Generalitat Valenciana , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana (tanto en su redacción inicial de 1995, como en la otorgada a dicho precepto por la Ley valenciana 10/2012 que, a su vez, reproduce el tenor del artículo 7 de la L.O. 2/2012 ).

   Invoca también la STS de 24 de septiembre de 2012 (RC 4774/2010 ) para defender que, en este caso, el recurso de casación interpuesto debe ser admitido, por concurrir los dos supuestos previstos en dicha sentencia, al tratarse de la aplicación de una normativa estatal básica coincidente con la autonómica que la reproduce, habiendo venido exigiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo el cumplimiento del citado requisito procedimental básico.

2. A este motivo se opone la Generalitat Valenciana, que señala que, por el contrario, sí consta en el procedimiento el informe justificativo de la ausencia de incremento del gasto público en la aprobación del Catálogo. Este informe fue suscrito el 7 de septiembre de 2012 por el Subdirector General de Planificación Logística y Seguridad, en cumplimiento del requisito establecido en la Ley 5/1983, de 30 de diciembre.

   Asimismo, sostiene que el artículo 28 bis del TRLHP de la Generalitat Valenciana únicamente exige el referido informe preceptivo y vinculante cuando la aprobación del proyecto normativo pueda comportar un incremento de gasto, lo que, como se ha dicho, no es el caso, recordando a estos efectos que el propio Decreto recurrido, en su artículo 3, en relación con las " Condiciones de los viales cedidos ", establece textualmente que éstos deberán ser entregados con las condiciones de seguridad, pavimentación y drenaje adecuados a su nueva tipología de circulación.

   Señala, finalmente, que consta acreditado en autos que el trámite de audiencia en relación con el Decreto engloba no sólo el relativo a la propia elaboración de normas, sino también lo previsto en la Ley de Carreteras de la Comunidad Valenciana en cuanto a solicitudes y documentos, informes y alegaciones y posterior dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad Valenciana, siendo el procedimiento de elaboración del Decreto absolutamente respetuoso con la legislación aplicable al efecto.

3. Planteada la cuestión en los términos expuestos, no albergamos duda alguna de que el motivo debe ser estimado.

   En primer término y, en línea con lo expuesto por el Ayuntamiento recurrente, cabe constatar que concurren en el presente supuesto determinadas circunstancias que - según la jurisprudencia sentada por esta Sala- justifican la admisión del presente recurso de casación. Así, la STS de 24 de septiembre de 2012 (RC 4774/2010 ) -entre otras dictadas en el mismo sentido- reconoce dos situaciones en las que el recurso de casación contra una sentencia del TSJ fundado esencialmente en la infracción del derecho autonómico resulta viable: a) cuando el derecho autonómico reproduzca derecho estatal de carácter básico; y b) cuando se invoque la vulneración de la jurisprudencia recaída sobre un precepto de derecho estatal, aunque no tenga carácter básico, cuyo contenido sea idéntico al derecho autonómico, puesto que el valor de complementar el ordenamiento jurídico que el artículo 1.6 del Código Civil otorga a la jurisprudencia no desaparece por la existencia de derecho autonómico.

   Proyectando esa doctrina sobre el caso ahora examinado, observamos que, en efecto, la incorporación de una memoria económica durante el procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria -en la que se describa y analice el impacto económico que tendrá la aprobación y posterior aplicación de aquélla- constituye una exigencia elemental que, como tal, ha venido siendo plasmada en la legislación estatal y reconocida por la jurisprudencia que la interpreta.

   Así, el antiguo artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, de Organización , Competencia y Funcionamiento del Gobierno, ya ordenaba, respecto del procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias, que el proyecto de reglamento debía ir acompañado de " una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar ".

   Más recientemente, en septiembre de 2011, tuvo lugar la reforma del artículo 135 de la Constitución Española , que introdujo al máximo nivel normativo de nuestro ordenamiento jurídico la regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural en nuestro país. El nuevo artículo 135 estableció el mandato de desarrollar el contenido de este artículo en una Ley Orgánica, mandato que se cumplió con la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas .

   Dicha Ley Orgánica, que incluía en su artículo 2 entre los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación a las Comunidades Autónomas, consagró en su artículo 7.3 el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, disponiendo al efecto:

   Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

   .

   Y, en línea con tal determinación, el artículo 9 de dicha Ley Orgánica estableció el principio de lealtad institucional en los siguientes términos:

   Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al principio de lealtad institucional. Cada Administración deberá:

   a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.

   b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas.

   c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas.

   d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.

   e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

   Y, para que estas previsiones de la Ley Orgánica 2/2012 tuviesen verdadera aplicación en el conjunto del territorio nacional, el artículo 10.1 , bajo la rúbrica " Disposiciones para la aplicación efectiva de la Ley y mecanismos de coordinación " estableció:

   Los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley vendrán obligados a establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas a la aplicación de los principios contenidos en esta Ley

   .

   Pues bien, en cumplimiento de tales prescripciones, la Comunidad valenciana aprobó la ley 10/2012, en cuyo Preámbulo se indicaba:

   En el capítulo V se modifica el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat, aprobado por el Decreto Legislativo de 26 junio de 1991, del Consell. Esta modificación, esencialmente, tiene por objeto adecuar las previsiones de esta norma presupuestaria, a las previsiones de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y adecuar la política presupuestaria de la Generalitat a los principios y disposiciones de esta norma

   .

   Y, en coherencia con lo expuesto, en su artículo 74 dispuso:

   Se modifica el artículo 28 bis del texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat , aprobado por el Decreto Legislativo, de 26 de junio de 1991, del Consell, con la siguiente redacción:

   " 1. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y, en general cualquier actuación o decisión que afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, adoptada por los sujetos incluidos tanto en el ámbito de la Administración del Consell como en el del sector público autonómico, valorarán con carácter previo sus repercusiones y efectos, y se supeditarán de forma estricta tanto al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, como a las disponibilidades presupuestarias y a los límites del marco presupuestario plurianual.

   2. Todo anteproyecto de ley, proyecto de disposición administrativa o proyecto de convenio, cuya aplicación pueda comportar un incremento de gasto, en el ejercicio de inicio de su eficacia o en cualquier ejercicio posterior, deberá incluir, además de una memoria económica en la que se pongan de manifiesto las repercusiones presupuestarias derivadas de su ejecución, un informe de la conselleria con competencias en materia de hacienda preceptivo y vinculante, respecto a la existencia de crédito adecuado para hacer frente a dicho incremento" .

   En consecuencia, cabe constatar que la incorporación de una memoria económica -o instrumento equivalente, cualquiera que fuera su denominación- al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria constituye una exigencia tradicional en la legislación estatal que, después de su formulación actualizada en la L.O. 2/2012 (como consecuencia de la reforma del artículo 135 de la Constitución , relativa a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera), ha tenido reflejo directo en la legislación autonómica valenciana (como ésta reconoce expresamente).

   Por otra parte, también cabe constatar que la doctrina jurisprudencial sentada por esta Sala respecto de esa exigencia de la legislación estatal de incorporar la memoria económica al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria ha sido constante y pacífica. Baste a este respecto recordar -además de la STS de 16 de noviembre de 2011 (RC 6507/2009 ) , citada por el Ayuntamiento recurrente- que la STS nº 2.319/2016, de 27 de octubre (RCA 929/2014 ) se remitía a la STS de 5 de julio de 2016 (RC 1644/2016 ) , en la que esta Sala del Tribunal Supremo destacaba «(...) la importancia de la memoria económica como elemento esencial integrante del expediente administrativo que ha de formarse para la elaboración de toda norma reglamentaria (y disposición de carácter general), de origen administrativo. Dicho documento no constituye un mero requisito formal, sino que se trata de una pieza clave (...)».

   Pues bien, en el supuesto ahora examinado tal exigencia legal y jurisprudencial no se ha cumplido fielmente. En este sentido y, contra lo que sostiene la parte recurrida, no es bastante para entender cumplido este requisito el argumento relativo a la existencia de un informe que acreditaría que la aprobación del Catálogo no comporta un incremento del gasto público para la Generalitat, informe que, según afirma ésta, permitiría, a su vez, eludir la necesidad de incorporar una memoria económica.

   Y no es bastante porque una cosa es que la mera aprobación del Catálogo no suponga un incremento inmediato de gasto para la Generalitat y otra bien diferente que la cesión de la titularidad de una carretera al Ayuntamiento de Benidorm (que conlleva " la asunción efectiva de las competencias y responsabilidades en materia de conservación y explotación " de la vía, que " se producirá a partir de la entrada en vigor de este decreto, con carácter previo a la formalización de la cesión ", según la Disposición Transitoria Única del citado Decreto) no pudiera comportar gasto alguno. De hecho, el propio Decreto prevé la generación de ese gasto cuando en su artículo 4, bajo la rúbrica "Obligaciones de la Administración cesionaria" , dispone:

   La administración cesionaria, tan pronto sea posible la habilitación de los créditos oportunos para ello, deberá retirar la identificación de carretera de los nuevos tramos, y adaptar los carteles de señalización a la nueva realidad. Asimismo, procederá al marcaje de las secciones de los viales en que la carretera pasa a ser de otra administración por medio de hitos laterales, así como la captación de las coordenadas GPS de la sección límite para la catalogación en los programas de Sistemas de Información Geográfica de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, sistema que estará disponible para todas las administraciones titulares de carreteras.

   Por otra parte, y, en línea con lo expuesto, cabe destacar que el Ayuntamiento de Benidorm acompañó a su demanda un informe de los servicios técnicos municipales justificativo de que el coste del mantenimiento anual de la CV 7673 ascendía a 1.747.014, 06 €.

   Por eso, aunque a priori no pudiera determinarse exactamente su cuantía, podría presumirse -por pura lógica- que el mantenimiento y la explotación de una carretera podría conllevar algún gasto. Pero, obviamente, esta es una mera presunción que puede o no coincidir con la realidad y, precisamente por eso se exige la memoria económica, para determinar el impacto real que tal cesión pueda tener en la Administración cedente y en la cesionaria, en consonancia con lo establecido en los artículos 7 , 9 y 10 de la L.O. 2/2012 , a cuyas previsiones la propia Ley valenciana 10/2012 reconoce ajustarse.

   Por tanto, no habiéndose incorporado al procedimiento de elaboración del Decreto 49/2013 una memoria económica que pueda considerarse suficiente, no sólo se han vulnerado las previsiones de las normas legales citadas (las estatales y las autonómicas que las reproducen), sino también la jurisprudencia reiteradamente establecida al respecto, que considera que tal incorporación constituye un requisito esencial del procedimiento, por lo que falta de cumplimiento de éste conduce, irremediablemente, a la estimación del motivo de casación al apreciarse la concurrencia de la causa establecida en el artículo 88.1.d) de la LJCA .

Casación de la sentencia y estimación del recurso contencioso-administrativo.

Habiéndose estimado el referido motivo, el recurso de casación debe prosperar, por lo que resulta innecesario analizar los otros dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento de Benidorm.

En consecuencia, procede declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia impugnada y resolver lo que corresponda en cuanto al recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Benidorm.

Y, a este respecto, la conclusión es igualmente clara: la falta de incorporación de la memoria económica al procedimiento de elaboración del Decreto 49/2013 determina la concurrencia de un vicio esencial del procedimiento que, además, da lugar a la infracción del principio de jerarquía normativa, al haberse aprobado el Decreto en clara contravención de lo preceptuado en normas de superior rango (las leyes citadas, que exigen la incorporación de la memoria económica), lo que comporta la nulidad de pleno derecho de aquél, conforme a lo previsto en el artículo 62.1.e) y en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , según hemos razonado anteriormente.

Por tanto, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Benidorm contra el Decreto 49/2013, anular éste y ordenar la publicación de esta decisión en el Boletín Oficial de la Comunidad Valenciana, conforme a lo previsto en el artículo 72.2 de la LJCA .

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a ninguna de las partes, e imponer las causadas en la instancia a la Administración demandada.

Haber lugar al recurso de casación núm. 892/2016 interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Benidorm, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 30 de junio de 2015, en el recurso contencioso-administrativo nº 135/2013 , que se casa y anula.

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo núm. 135/2013 interpuesto por el Ayuntamiento de Benidorm, contra el Decreto 49/2013 de fecha 12 de abril de 2013 del Consell, que aprobó el Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad Valenciana, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad Valenciana el 15 de abril de 2013, y anular el citado Decreto.

Tercero.- No imponer las costas del recurso de casación a ninguna de las partes procesales e imponer las costas en la primera instancia a la Administración demandada.

Cuarto.- Ordenar la publicación de este fallo en el Boletín Oficial de la Comunidad Valenciana, de conformidad con el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas D.ª Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.