STS 801/2018, 18 de Mayo de 2018

PonenteWENCESLAO FRANCISCO OLEA GODOY
ECLIES:TS:2018:1824
Número de Recurso160/2017
ProcedimientoRecurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)
Número de Resolución801/2018
Fecha de Resolución18 de Mayo de 2018
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 801/2018

Fecha de sentencia: 18/05/2018

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 160/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 08/05/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Procedencia: T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 160/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 801/2018

Excmos. Sres.

D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente

D. Rafael Fernandez Valverde

D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Juan Carlos Trillo Alonso

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

D. Jose Juan Suay Rincon

D. Cesar Tolosa Tribiño

En Madrid, a 18 de mayo de 2018.

Esta Sala ha visto el presente recurso de casación número 160/2017 interpuesto por D.ª Casilda , representada por el procurador Sr. Serna Espinosa, bajo la dirección letrada de D. Carlos Scasso Martínez, contra la sentencia núm. 555/2016, de 22 de septiembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso contencioso-administrativo nº 565/2014 . Ha comparecido como recurrida la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, debidamente representada y defendida por la letrado D. Victor Ernesto Alonso Prada.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Objeto del proceso.-

Las actuaciones de que trae causa de este recurso de casación se remontan a la ejecución del Proyecto, aprobado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, para la «construcción de las estaciones depuradoras de aguas residuales en Hoya de Gonzalo, Pozo Cañada y Herrera» , en la provincia de Albacete.

Para la ejecución del mencionado proyecto se declararon de necesaria ocupación, a efectos de su expropiación, varias fincas propiedad de Doña Casilda , recurrente en la instancia, procediéndose a la iniciación del correspondiente procedimiento de expropiación, que, dada la discrepancia entre expropiada y Administración expropiante en la determinación del justiprecio, concluye por acuerdo del Jurado regional de Valoraciones de Castilla-La Mancha, adoptado en sesión de 28 de noviembre de 2014 (expediente EX/AB- NUM025 ), por el que se determinaba el justiprecio de las fincas propiedad de la mencionada recurrente objeto de expropiación en la cantidad de 6.142,14 €.

Como deja constancia la sentencia de instancia, en el mencionado acuerdo del órgano colegiado de valoración autonómico, que había valorado el terreno conforme a su condición de suelo rural y por el método de capitalización de rentas reales o potenciales; se había suscitado por la expropiada que el terreno debía valorarse, no como suelo rural, sino como urbanizables, por aplicación de la doctrina que esta Sala Tercera había acuñado, fundamentalmente, bajo la vigencia de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad.

Conforme a dicha doctrina, y era el debate en el expediente de expropiación, el suelo no urbanizable --el rural, entre otros, desde la Ley del Suelo de 2007-- debía considerarse, a los solos efectos de su valoración, como urbanizable, siempre que la finalidad de la expropiación fuera la de establecer un servicio general municipal que sirve para crear ciudad. Dicha circunstancia es la que considera la defensa de la expropiada que concurría en el caso de autos y reclamaba la aplicación de la mencionada jurisprudencia.

El órgano autonómico, como se dijo, rechazó la aplicación de la mencionada doctrina por considerar que no se encontraba vigente y, en su consecuencia, valoró el suelo en su condición básica de suelo rural, aplicando los criterios de valoración establecidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

SEGUNDO

La sentencia de instancia.-

Con los antecedentes expuestos se suscita en la demanda del recurso deducido ante la Sala de instancia por la recurrente y expropiada la procedencia de la aplicación de la mencionada doctrina jurisprudencial y la valoración de los terrenos en su condición de suelo urbanizable.

A la vista de las alegaciones y razonamientos aducidos por las partes en sus respectivos escritos procesales, la Sala de instancia procede a dictar la sentencia aquí recurrida, en la que desestima el recurso de la expropiada y confirma el acuerdo de valoración.

En la fundamentación de la sentencia de instancia para concluir en el mencionado fallo desestimatorio, se examina la alegación de las partes, sustancialmente centrada en la aplicabilidad al caso de autos de la mencionada doctrina sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad, aduciéndose en apoyo de dicha aplicación que, tras la entrada en vigor del nuevo régimen de valoraciones establecido por la Ley del Suelo de 2007, el Tribunal Constitucional había declarado en la sentencia 218/2015, de 22 de octubre , la nulidad del artículo 25.2º.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

Las razones para rechazar la pretensión, en base a la no aplicación de la doctrina jurisprudencial invocada por la recurrente, se contienen, en lo que trasciende al debate de esta casación, en su fundamento segundo, en el que, tras reseñar la jurisprudencia de esta Sala Tercera referida a excluir la aplicación de dicha doctrina sobre los sistemas generales tras la entrada en vigor del nuevo sistema de valoración de 2007, se enfrenta con el debate suscitado en la demanda sobre la aplicación de la mencionada doctrina de los sistemas generales que sirven para crear ciudad «desde otra perspectiva, la del art. 25.2 del RDL 2/2008 », que, como se recuerda, había sido declarado nulo por contrario a la Constitución, como se ha dicho, declarando:

En dicho precepto se contempla un supuesto indemnizatorio a favor de los propietarios de suelo en situación de rural, consistente en añadir al valor por capitalización de rentas una cantidad equivalente a la que corresponde a la Administración por la ‹cesión› del porcentaje de aprovechamiento urbanístico en el porcentaje que prevea la correspondiente legislación urbanística, y cuyo cálculo se realizará según las reglas que el propio precepto establece. Dichas reglas, por lo que se refiere a la valoración de la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización, han quedado sin efecto por la STC 218/2015, de 22 de octubre , que, estimando parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad planteada por esta Sala, declara inconstitucional y nulo el art. 25.2.a) del TR/08, donde se regulaba el criterio de valoración la indemnización por impedir el ejercicio de la facultad de participar en la actuación o alterar sus condiciones, y ello por cuanto que ‹el legislador ha establecido un criterio de valoración que depende única y exclusivamente de lo que cada Comunidad Autónoma establezca como porcentaje de participación de la comunidad en las plusvalías derivadas del planeamiento urbanístico, de manera que esta compensación dependerá de dónde estén ubicados los bienes dentro del territorio nacional, sin que se garantice la uniformidad normativa a la que sirve la expropiación forzosa y las garantías que ésta debe observar a los efectos de garantizar el contenido del derecho de propiedad ex art. 33.3 CE ›. Y concluye diciendo que ‹el método de valoración objetivo y no justificado que establece el art. 25.2 a) TRLS para determinar la compensación debida por la privación de participar en la actuación de primera urbanización, cuando los propietarios no han iniciado aún la urbanización pero no han incumplido sus deberes, no garantiza en todo caso el proporcional equilibrio que debe existir entre la compensación prevista en la ley y el contenido real de la facultad de la que se ve privado el propietario. En consecuencia la compensación contemplada en el art. 25.2.a) TRLS es inconstitucional›.

Pues bien, ante el vacío normativo creado tras la referida STC, que esta Sala ha resuelto interpretando que, mientras no se regule por el legislativo la valoración de la privación de dicha facultad, dicho vacío ha de ser integrado con las reglas de valoración contenidas en el art. 105 de la Ley del Suelo , Texto Refundido de 1976 y la abundante jurisprudencia que lo interpretaba, es decir, valorando la privación de dicha facultad como suelo urbanizable (ver sentencia de 29 de enero de 2016 , procedimiento 494/2010). Ello ha suscitado algunas dudas a la Sala acerca de si, tras la aludida sentencia del TC, la doctrina sobre los sistemas generales que crean ciudad ha recobrado vigencia, pues aparentemente lo que queda del RDL 2/2008 no se basaría ya en esa tajante separación entre el suelo en situación de rural y de urbanizado.

Pero, tras un amplio debate, hemos descartado tal posibilidad. Y ello por cuanto, en primer lugar, el art. 25.1 del RDL 2/2008 se refería, como ahora lo hace el art. 38.1 TR/15, a la privación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, lo que poco tiene que ver con el presupuesto de la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad. Y en segundo lugar porque, aunque así fuese, la indemnización por la privación de esa facultad no estaba contemplada por el art. 25 en términos de generalidad sino que estaba condicionada al cumplimiento de uso requisitos, entre los que se encuentran: a) Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia; y b) Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.

Aquí no se cumpliría ninguno de esos requisitos, lo que impediría apreciar ese aparente paralelismo con la anterior normativa en la que se basaba la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad. Y, aunque el primero tampoco se daba en la anterior normativa, pues la doctrina se creó precisamente para equiparar a los propietarios de suelo expropiado para la ejecución de dichos sistemas con los del suelo urbanizable, con la finalidad de hacer efectivos los principios de equidistribución de beneficios y cargas, nos encontraríamos en todo caso con el obstáculo, insalvable a juicio de la Sala, de que en a los propietarios de suelo no clasificado como urbanizable no se le está impidiendo, porque no la tenían, ninguna facultad de participar en actuaciones de urbanización, ni alterando las condiciones de su ejercicio.

Como colofón del anterior discurso tendríamos que el sistema valorativo del TR/2008, que no se basa ya en la clasificación del suelo sino en la situación en que se encuentren los terrenos (rural-urbanizado), no ha resultado alterado por ni por la STC 141/2014 , que fue la primera que se pronunció sobre la constitucionalidad de RDL 2/208, ni posteriormente por la ya referida 218/2015 , por lo que los postulados de que parte la jurisprudencia que niega la aplicación de la doctrina de los sistemas generales que sirven para crear ciudad siguen plenamente vigentes.

Entendiendo la Sala que dicha doctrina resulta plenamente aplicable al caso aquí enjuiciado, dado que, como ya hemos señalado, la norma de aplicación al presente caso es el RDL 2/2008, resulta procedente, a la vista de dicho régimen jurídico, cambiar nosotros también el criterio que, bajo la vigencia de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, hemos mantenido hasta este momento. En consecuencia, consideramos que procede la desestimación de la pretensión de valoración de la finca expropiada como si de suelo urbanizable se tratase en aplicación de la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad, y ello sin necesidad de entrar a valorar la prueba practicada a petición de la parte actora en defensa de su tesis.

La sentencia de instancia contiene un voto discrepante de dos magistrados, en el que se considera que procedía, en todo caso con la nueva normativa, pero con mayor razón tras la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional, la doctrina sobre los sistemas generales en las normas de valoración establecidas en el Texto Refundido de 2008 y el aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que lo sustituyó; lo cual se hace constar a los efectos de comprender la fundamentación del recurso de casación que suscribe y se fundamenta en su contenido.

TERCERO

El recurso de casación.-

Frente a la sentencia de la Sala de Albacete se interpone recurso de casación, al amparo de lo establecido en el artículo 89 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , en el cual, tras razonar sobre la presentación del recurso en plazo, su legitimación y la recurribilidad de la resolución, identificó como jurisprudencia infringida la doctrina de " los sistemas generales que crean ciudad ", mencionando diversas sentencias de esta Sala Tercera, entre otras las de 19 de enero , 25 de mayo y 6 de julio de 2001 , argumentando, en síntesis, que la mencionada doctrina ha de entenderse vigente en aplicación del artículo 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , máxime ante la anulación de la letra a) del apartado 2 de dicho precepto en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional de 218/2015 , ya mencionada, determinante de un vacío normativo que habría de ser integrado por la reglas contenidas en el artículo 105 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .

Asimismo, la parte recurrente identificó como normas infringidas: Los artículos 9.3 º, 24.1 º, 24.2 º, 33.1 º, 33.3 º y 103.1º de la Constitución española ; los artículos 24 y siguientes de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa ; los artículos 25 y concordantes del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ; y los artículos 105 y concordantes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .

Justifica la parte en su escrito que las infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la sentencia de instancia, argumentando, en síntesis, que procedía haber aplicado a la valoración de las fincas expropiadas la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad, acuñada bajo la vigencia del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, por la vía de indemnizar la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización del artículo 25 del citado Texto Refundido.

En razón de todo ello invoca el supuesto de interés casacional objetivo previsto en el artículo 88.3º.a) de la Ley Jurisdiccional , al señalar que no existe jurisprudencia sobre la cuestión suscitada. Además, invoca el supuesto previsto en el artículo 88.3.b) del mismo texto legal .

Mediante auto de 21 de diciembre de 2016, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo. Asimismo, la referida Sala emitió opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso en sentido favorable a la admisión del mismo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 20 de julio de 2017, acordando:

  1. ) Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el procurador D. Manuel Serna Espinosa, en representación de D.ª Casilda , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de fecha 22 de septiembre de 2016 , dictada en recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la resolución del Jurado Regional de Valoraciones de Castilla-La Mancha de fecha 28 de noviembre de 2014, por la que se estableció el justiprecio en relación con la expropiación llevada a cabo por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en el expediente PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS ESTACIONES DEPURADORAS DE AGUAS RESIDUALES EN HOYA GONZALO, POZO CAÑADA Y HERRERA (ALBACETE), en lo que afectó a las fincas NUM000 - NUM001 - NUM002 - NUM003 - NUM004 y NUM005 - NUM006 , relativas a las parcelas catastrales NUM007 y NUM008 del polígono NUM009 de La Herrera.

  2. ) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si a la vista de la indemnización establecida en el artículo 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, cuyo apartado 2 a) fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 218/2015, de 22 de octubre , cabe hacer aplicación de la doctrina jurisprudencial de los "sistemas generales que crean ciudad".

  3. ) Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación el artículo 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

  4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

  5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

  6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

CUARTO

ESCRITO DE INTERPOSICIÓN.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de la Sra. Casilda , con exposición razonada de las infracciones normativas y jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, terminando con el suplico de estimación del recurso y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, dictándose otra por la que se condene a la Administración al pago de la cantidad de 563.087,51 €, más los intereses legales y de demora que procedan, computados desde el 21 de abril de 2010 y con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida.

Dado traslado para oposición a la parte recurrida, se presentó escrito por su representación procesal, argumentando en contra del planteamiento del recurso y solicitando su desestimación íntegra.

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 8 de mayo de 2018, en cuyo acto tuvo lugar su celebración , habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto del recurso de casación.-

El objeto del presente recurso, determinado por lo que se ha descrito anteriormente en relación a las cuestiones que se habían suscitado ante la Sala de instancia, en realidad, suscita cuestiones que van más allá de la delimitación que se hace en el auto de admisión.

En efecto, como ya se ha visto, el debate se centra en determinar si tras el sistema de valoración que se había instaurado tras la promulgación de la Ley del Suelo de 2007 y se desarrolló por los Textos Refundidos que le siguieron, es admisible aplicar la doctrina acuñada por esta Sala Tercera sobre los sistemas generales municipales que sirven para crear ciudad, bajo la vigencia de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

La mencionada doctrina comportaba, en síntesis, que cuando el objeto de la expropiación eran terrenos que el planeamiento urbanístico aplicable los había clasificado como no urbanizables, si la finalidad de la expropiación era la creación o constitución de un sistema general que sirve para crear ciudad, se consideraba que en tales supuestos los terrenos debían considerarse, a los solos efectos de su valoración, como suelo urbanizable, con la finalidad de corregir la desigualdad que se producía porque con aquella improcedente clasificación, tales propietarios quedaban excluidos del proceso de transformación urbanística y de la justa distribución de cargas y beneficios, que está en la base de la planificación.

Pues bien, esta Sala ha declarado reiteradamente que la mencionada doctrina no era aplicable tras el régimen de valoración iniciado con la Ley 8/2007, de 28 de mayo. No es necesario que nos detengamos en la fundamentación de dicha exclusión, se deja suficiente constancia en el escrito de interposición y, ya antes, en el voto particular a la sentencia de instancia. Basta recurrir a las sentencias de esta Sala de 29 de junio (en realidad dos, las dictadas en los recursos 73 y 534/2014 ; ECLI: ES: ES:TS 2015/2800 y 2799) y 16 de octubre de 2015 (recurso 245/2014 , ECLI: ES: TS: 2015/4193) para señalar que, en síntesis, lo que se sostienen en dicha jurisprudencia es que el nuevo sistema de valoración, como se recoge en la Exposición de Motivos de la Ley de 2007 y del Texto Refundido de 2008, que hace suya el Tribunal Constitucional en su sentencia 141/2014, de 11 de septiembre , el Legislador ha prescindido de las categorías del suelo establecidas en el ámbito urbanístico y se ha atenido a la realidad física del mismo, distinguiendo exclusivamente en dos categorías básicas, el rural y el urbanizado.

Sobre esa base, la jurisprudencia consolidada de la sección Sexta, ahora integrada en la Quinta, de esta Sala Tercera, consideró reiteradamente que no procedía ya la aplicación de la doctrina sobre los sistemas generales al valorar el suelo rural.

En la sentencia de instancia se deja constancia de la jurisprudencia de esta Sala en relación con ese debate y rechaza aplicar a los terrenos de autos la valoración que procedería al suelo urbanizable por aplicación de la mencionada doctrina. Hay que hacer notar que la sentencia de la Sala de instancia contienen un exhaustivo examen del debate suscitado por las partes en sus correspondientes escritos y concluye, aunque en segundo lugar en la argumentación para la desestimación de la pretensión, que en ningún caso procedería aplicar a los terrenos de auto la doctrina sobre los sistemas generales, porque ésta se basaba en una serie de presupuestos fácticos que se concluye no concurren en el caso de autos, siendo de recordar lo que se razona en el último párrafo del fundamento tercero de la sentencia: « el examen de los mapas y de las fotografías aéreas accesibles en la utilidad SIGPC no ponen de manifiesto que la instalación se integre efectivamente en la malla urbana ni que se inserte fraudulentamente en un entorno netamente urbano del que se exceptúe la zona destinada a la infraestructura, siendo este tipo de instalaciones aptas, según hemos visto declara el Tribunal Supremo, para su instalación en suelos no urbanizables.»

Sirva lo expuesto para anticipar que en ningún caso este recurso de casación podría acoger la pretensión suplicada por la recurrente, conforme a esos acertados razonamientos que éste Tribunal asume por ser claro exponente de nuestra jurisprudencia. No obstante lo cual, debemos proceder al examen de la cuestión examinada con carácter principal en la sentencia, que en realidad resultaba innecesaria al Tribunal de instancia para resolver el debate procesal, cual impone el artículo 24 de la Constitución y el objeto de este recurso conforme a su admisión.

A la vista de lo anterior no puede dejarse de reconocer que se suscita ahora en este recurso de casación, siguiendo el criterio ya señalado en el voto particular a la sentencia de instancia, que esa jurisprudencia sobre exclusión de la mencionada doctrina de los sistemas generales en el nuevo régimen de valoración no era procedente y que la nueva normativa, en contra de lo que se sostienen en las sentencia mencionadas de esta Sala en el escrito de interposición --y otras muchas que en ellas se citan--, no excluía ni podía excluir la consideración de las peculiaridades a que obedecía la doctrina sobre los sistemas generales, esto es, que el suelo rural fuera expropiado para la instalación o construcción de sistemas generales que sirven para crear ciudad, excluyendo a sus propietarios del reparto de los beneficios de esa transformación urbanística, de crear ciudad, en suma.

Es decir, lo que en realidad se está cuestionando en el recurso es la misma jurisprudencia de esta Sala sobre la exclusión de la doctrina sobre los sistemas generales en el nuevo sistema de valoración, algo que sería contrario a la misma naturaleza del recurso, en su delimitación conforme a la regulación establecida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, porque jurisprudencia sobre la materia existe y más que reiterada.

Bien es verdad que para buscar un punto de conexión con los requisitos necesarios para la admisión del recurso de casación se recurre al argumento, ya contenido en la demanda de la recurrente y, más que en la sentencia, en el voto particular, que la sentencia del Tribunal Constitucional 284/2015, de 22 de octubre , que ha declarado la nulidad del artículo 25.1º.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, vendría a generar dudas sobre la necesidad de reinterpretar la jurisprudencia de esta Sala sobre la vigencia de la doctrina de los sistemas generales en el vigente régimen de valoración.

Pero es ese un debate que la sentencia de instancia, acertadamente, adelantémoslo, rechaza porque considera que lo establecido en el precepto declarado nulo « poco tiene que ver con el presupuesto de la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad.» Lo que orillaría toda la problemática que se suscita en este recurso.

Sin embargo, el escrito de interposición del recurso de casación hace suyo el argumento que se contienen en el voto particular a la sentencia de instancia, y considera, que tras la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional debe aplicarse la doctrina sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad.

Es ese argumento el que sirve a la recurrente para cuestionar si tras la mencionada sentencia del Alto Tribunal de Garantías debe estimarse que se recupera la jurisprudencia sobre los sistemas generales en el nuevo régimen de valoración. Cuestión que, como se dijo, no se afirma ni en la sentencia, que lo rechaza abiertamente, ni en el voto particular, que sí hace referencia a sentencias precedentes de la misma Sala sentenciadora en las que, siendo de aplicación el mencionado artículo 25.1º.a) del Texto Refundido de 2008, se ha terminado calculando la indemnización que señala el precepto, declarado nulo, como si se tratase de suelo urbanizable.

Y es conveniente señalar, centrado el debate en sede de integrar el vacío normativo con el que se enfrentaba la Sala de instancia en esos procesos de referencia, que no es sino una clara plasmación de lo que ya se aventuraba pasaría con la declaración de nulidad del precepto con la sentencia de 2015. En efecto, en el voto particular del Magistrado Sr. Xiol Rius se proponía que los efectos de la declaración de inconstitucionalidad del precepto debía quedar diferido « durante un tiempo prudencial con el fin de que el legislador pudiera establecer otro criterio de valoración [...]» dejando constancia en el mencionado voto particular del "efecto perverso" que, en otro caso, provocaría el vacío normativo, incrementado, como ya se barruntaba, que si se demoraría en el tiempo la reforma que se imponía al Legislador, como efectivamente ha sucedido, « al anular este precepto y no diferir sus efectos hasta que el legislador pueda cumplir su función de definir el contenido de esta facultad, ha introducido por esta vía un criterio de valoración que expresamente el legislador había descartado... la declaración de inconstitucionalidad provoca en este caso un efecto perverso, al tener como consecuencia que, por una vía indirecta no confesada, se instaure un criterio de valoración contrario a la voluntad expresa del legislador, que es a quien la Constitución atribuye esta decisión, favoreciendo valores especulativos en un terreno tan sensible social y económicamente como el de la propiedad urbana.»

Lo que se quiere decir con lo expuesto es que, en realidad, el recurso parte de que la jurisprudencia de esta Sala Tercera sobre exclusión de los sistemas generales que sirven para crear ciudad en el nuevo régimen de valoración era improcedente, pero que resulta más patente esa improcedencia después de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 25.2º.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, lo que abriría el recurso de casación para la revisión de la sentencia de instancia.

SEGUNDO

La doctrina sobre los sistemas generales y el régimen de valoraciones vigente.-

Sentado lo anterior es necesario recordar que, en efecto, esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que la jurisprudencia de los sistemas generales que sirven para crear ciudad no era aplicable tras la instauración del nuevo régimen de valoración que había instaurado la Ley del Suelo de 2007. No es necesario dejar constancia de la argumentación de esa jurisprudencia que consta suficientemente expuesta en la sentencia de instancia e incluso en el mismo escrito de interposición.

Sí es conveniente recordar uno de los argumentos que había servido para esa jurisprudencia, la de que el Legislador había prescindido de las categorías urbanísticas del suelo a los efectos de valoración, por fundadas razones que se contienen en la misma Exposición de Motivos de la Ley de 2007 y hace suyas el Tribunal Constitucional en su sentencia 141/2014, de 11 de septiembre , ya mencionada.

Se sostiene ahora en el escrito de interposición, siguiendo lo declarado en el voto particular a la sentencia de instancia, que no es cierta esa desvinculación entre categorías urbanísticas del suelo y valoración, sino que el precepto declarado nulo, el artículo 25.2º.a) del Texto Refundido de 2008, en la sentencia del Tribunal 218/2015, de 22 de octubre , vendría a confirmar que se mantiene la vinculación entre valoración y clasificación urbanística del suelo y precisamente para una de las clasificaciones más conflictivas a estos efectos, el suelo urbanizable programado o sectorizado.

No puede aceptarse esa afirmación que está en abierta contradicción con el mismo régimen de valoración establecido, que excluye las categorías del suelo desde el punto de vista urbanístico, exclusión que la finalidad confesada de la Ley en su Exposición de Motivos sin que, en contra de lo afirmado en el recurso, y nada hay en la Ley ni en los Textos Refundido que la complementan que excluya.

En efecto, al margen de las críticas que ha merecido el nuevo sistema legal de valoración, es lo cierto que el Legislador ha querido que el valor del suelo se fije en función de si está urbanizado o no, procediendo el Legislador a delimitar que daba entenderse por el primero y relegando el resto del suelo a la condición del suelo rural. No hay, por tanto, suelo urbanizable, entendido como aquel al que el planeamiento contempla como susceptible de ser transformado para pasar a urbano o, al pretendido equivalente, que no lo es en sentido stricto, urbanizado, porque el urbanizable sería, en el sistema de la nueva normativa suelo rural, incluso cuando « los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado» (artículo 12.2º.b), porque en tales supuestos sigue en esa condición de suelo rural, « hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización».

Y no es cierto, como en la fundamentación del presente recurso se pretende, que el mencionado artículo 25 del Texto Refundido de 2008 comporte una quiebra de esa declaración confesada del Legislador de desvincular clasificación y categorías del suelo a efectos de valoración y que la declaración de inconstitucionalidad del párrafo segundo a) del mismo venga a abonar esa tesis.

En efecto, lo que se dispone en el mencionado precepto es consecuencia de lo establecido en el artículo 8.3º.c) del Texto Refundido. Este artículo confiere a los propietarios del suelo rural para los que el planeamiento permita su transformación en urbanizado y haya dado los pasos necesarios para dicha transformación, el derecho a participar en ese proceso de urbanización, conforme a lo que se delimita en el artículo 14 del propio Texto Refundido. Ahora bien, de esas circunstancias no cabe concluir que, a la postre, el Legislador haya reconocido que estos suelos urbanizables programados o sectorizados, que es su naturaleza urbanística, deben valorarse como tales, menos aún autoriza a que debe acudirse a un método de valoración que el Legislador ha rechazado expresamente sobre la base, plasmada en el artículo 23.2º, de considerar expectativas al suelo rural, que es de lo que se trata en estos supuestos a efectos de valoración, por edificabilidades o usos que no hayan sido "plenamente realizadas", lo que no es el caso de ese tipo de suelo.

Lo que establece el artículo 25 es que al suelo rural en esas condiciones de tener previstas las condiciones para su transformación, se ha de valorar como tal y por el método de capitalización previsto en el artículo 23 del Texto Refundido. Pero como se ha patrimonializado el derecho a participar en esa transformación, lo que hace el Legislador es reconocer a los propietarios de tales terrenos que, al valor resultante de su tasación por el mencionado precepto, se le ha de añadir una "indemnización" que compense " impedir el ejercicio de la facultad de participar en la actuación." Nunca estuvo en la mente del Legislador vincular este suelo programado al urbanizado ni que su valoración se hiciese por otro método que no fuera el previsto para su consideración de suelo rural. Lo que hizo el Legislador fue fijar la cuantía de esa indemnización de manera objetiva y con referencia a la participación en dicha transformación para la Administración actuante, que es lo que establecía el 25.2º.a), sin que se alterase el método de valoración.

Y no se olvide que, como recuerda el mismo Tribunal Constitucional en la sentencia de 2015, siguiendo lo declarado en la de 2014, « el valor económico de la facultad que incorpora el derecho de propiedad que se expropia no tiene que ser necesariamente un valor de mercado.» Por lo que no cabe estimar que el fijar esa indemnización o declararla nula podría suponer pretender buscar un pretendido valor de mercado que con razonamientos más que fundados, al margen de las críticas que pudiera merecer, se rechaza expresamente por el Legislador y el Tribunal ya consideró constitucionalmente admisible en la ya mencionada sentencia de 2014.

Ahora bien, si el Legislador ha establecido esa clara regla de valoración de este suelo programado como suelo rural, más indemnización de la privación del derecho de participar en las actuaciones de transformación, no es cierto, como se sostiene en la fundamentación del recurso, que la sentencia del Tribunal Constitucional 218/2015 habilitara la posibilidad de acudir a un sistema de valoración diferente, menos aún que se aceptara que este tipo de suelo debiera valorarse como urbanizado por el método residual que es lo que, en definitiva, se pretende en el recurso, tan siquiera teniendo en cuenta el pretendido valor urbanístico del que se habla en la sentencia de instancia, para rechazarlo, aun cuando se acepte en el voto particular.

En efecto, la sentencia del Tribunal Constitucional mencionada comienza por declarar la constitucionalidad del artículo 12 del Texto Refundido, también cuestionado por la Sala de instancia en su duda de inconstitucionalidad planteada, declarando al respecto que « no es inconstitucional que este precepto incluya en la situación básica de rural todos los suelos aún no transformados, esto es, no incorporados al desarrollo urbano, partiendo de las características físicas en que realmente se encuentran, y sin tener en cuenta el diferente destino que les atribuye el planeamiento urbanístico o de ordenación territorial, y en función de ello sirva para aplicar a todos un mismo método de valoración, el contemplado en el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo. » Pero incluso declara y es interesante a los efectos del debate suscitado, que « tampoco lo es --inconstitucional-- , que el legislador, al delimitar el derecho de propiedad, opte por separar las diferentes facultades que este le atribuye, para en función de ello establecer distintos conceptos indemnizatorios (art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo).»

Es decir, es plenamente constitucional valorar este tipo de suelo como rural con la fijación de una indemnización, pero sin alterar el método básico de valoración. Bien es verdad que el Tribunal Constitucional, pese a declarar que la indemnización por exclusión del derecho a participar en las actuaciones de transformación no tiene por qué ser una valor real, como ya se dijo, añade que dicha indemnización « debe respetar los límites constitucionales derivados del art. 33.3 CE , límites que también precisó la STC 141/2014, de 11 de septiembre , FJ 9 b): que estos criterios, aunque objetivos, se encuentren justificados, y que la compensación obtenida en su aplicación guarde proporción con el valor real del bien, valor real que no es el que en cada caso determina el legislador, sino el que realmente tiene, límites cuya infracción llevó al Tribunal a declarar inconstitucional el tope del doble contemplado en el art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo

Y es esa "relación" con el valor de mercado lo que lleva al Tribunal a declarar contrario al precepto constitucional mencionado la indemnización en la forma fijada en el precepto declarado nulo, al considerar que la participación de la Administración actuante en la transformación del suelo «lejos de estar relacionado con el contenido económico de la facultad de la que el propietario se ha visto privado, la que le hubiera permitido desarrollar la urbanización en régimen de equistribución de beneficios y cargas, viene dado por un elemento objetivo, a establecer por el legislador autonómico dentro del margen permitido por la legislación estatal, que sirve una finalidad bien distinta, la de determinar la prestación patrimonial pública de naturaleza no tributaria impuesta por el art. 47 CE cuando contempla la participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de la acción urbanística de los poderes públicos. Un porcentaje que oscila, como regla general, entre el 5 y 15 por 100, excepcionalmente entre el 0 y el 20 por 100 cuando el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio de los restantes en su misma categoría de suelo [art. 16.1 b) del texto refundido de la Ley de suelo].» Y no es desconocido por el Tribunal Constitucional el hecho de que ese porcentaje difiera entre una y otras Comunidades Autónomas, lo cual comporta la vulneración de « la competencia exclusiva que al Estado reserva el art. 149.1.18 CE impide que los bienes sean evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive algún ciudadano de alguna de las garantías que comporta el procedimiento expropiatorio.»

Y es que, en definitiva, la idea que subyace en la sentencia 218/2015 se plasma de manera nítida en el fundamento sexto, cuando el Tribunal concreta el sentido de su decisión, señalando que la declaración de inconstitucionalidad y la imposibilidad de que el Tribunal fije un criterio de indemnización que " corresponde al Legislador ", determina las bases para dicha fijación « requiere de un complemento indemnizatorio que responda al valor real de la facultad de la que los propietarios se han visto privados, con respeto al art. 33.3 CE ; esto es, sin asimilarse al valor de mercado ni que el suelo se valore en función de usos o edificabilidades que no estén plenamente realizados.

Es cierto que el argumento que se hace en el recurso trae causa de lo que ha venido declarando la Sala de instancia en sentencias anteriores de la que se aparta en la aquí recurrida. Se refiere al hecho de que como se ha declarado la nulidad del artículo 25.2º.a), la única solución ante el vacío normativo es valorar el suelo por su " valor urbanístico " que, a criterio de la Sala de Albacete, ese valor debía determinarse, no por el régimen de valoración que había establecido la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 6/1998, de 13 de abril, por considerar que dicha Ley había sido expresamente derogada y la sentencia del Tribunal Constitucional no la rehabilitaba. Se estimaba necesario acudir al artículo 105 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, en cuanto se considera por la Sala de instancia que se encontraba en vigor, al considerar que por la declaración de nulidad del artículo 25.2º.a ) del Texto Refundido de 2008 « no recobran vigencia las normas derogadas» ( sentencia de la Sala de instancia 435/2016, de 28 de junio, dictada en el recurso 559/2010 ), en clara referencia a que no comportaba la vigencia de la Ley de 1998. Sin embargo, es más que dudoso pudiera estimarse vigente el mencionado artículo 105 del Texto de 1976, porque en la medida que regulaba "el valor urbanístico" del suelo, en función de su clasificación como urbanizable no programado, programado y urbano, es evidente que esas normas, sin perjuicio de la tormentosa vigencia de la Ley del Suelo de 1992 , que se contenían en dicho precepto, eran claramente incompatibles y se oponía a lo que se establecía en la Ley de 1998, por lo que se habría producido una derogación tácita, al menos del mencionado precepto, por la Disposición Derogatoria Única de dicha Ley.

Así pues, es patente que la declaración de nulidad del tantas veces citado artículo 25.2º.a) del Texto Refundido de 2008 creaba un vacío normativo de difícil integración incluso por la vía de la analogía, por lo que el recurso a que acudió la Sala de instancia, pese a sus reparos formales, no se ha cuestionado en debida forma y no es cuestión ahora de excluirlo; pero en modo alguno cabe concluir de la sentencia declarando la nulidad del precepto, que el Tribunal Constitucional haya querido rehabilitar para estos terrenos con vocación de transformación urbana y ya determinada su transformación mediante la sectorización o programación, la clásica valoración como suelo urbanizable, sino todo lo contrario.

Y es lo cierto, no podemos silenciarlo, que toda esta problemática debió ser resuelta, con la premura que aconseja el vacío normativo generado, por el propio Legislador, a cuya competencia apela la misma sentencia del Tribunal Constitucional. Sin embargo, después de más de tres años sigue sin dar cumplimiento, obligando a los Tribunales a hacer una integración normativa para la que carecemos de medios jurídicos, pese a estar obligados a resolver las pretensiones de los ciudadanos.

TERCERO

Interpretación del precepto objeto del recurso.-

Como ya se dijo y razonado en el anterior fundamento, el objeto del presente recurso de casación, conforme a lo declarado en el auto de admisión, era « determinar si a la vista de la indemnización establecida en el artículo 25 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, cuyo apartado 2 a) fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 218/2015, de 22 de octubre , cabe hacer aplicación de la doctrina jurisprudencial de los «sistemas generales que crean ciudad»

Pues bien, conforme a lo razonado, hemos de señalar que, excluida la clasificación urbanística a los efectos de valoración del suelo en el sistema establecido en el mencionado Texto Refundido, no es admisible la aplicación de la doctrina jurisprudencial mencionada, que tomaba en consideración la valoración del suelo urbanizable programado o sectorizado, en tanto que el régimen de valoración del suelo en el Texto legal citado contempla solo las dos condiciones básicas del mismo, el rural y el urbanizado, sin concesiones para que el rural pueda valorarse aceptando expectativas urbanísticas de ningún tipo que no hayan sido plenamente realizadas.

CUARTO

Examen de la pretensión accionada por la recurrente.-

En relación con la concreta pretensión de la recurrente de que los terrenos deban ser valorados conforme al suelo urbanizable, por aplicación de la referida doctrina sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad, la respuesta va implícita en lo ya concluido, de que no es admisible la aplicación de dicha doctrina. Pero como ya antes también se dijo, tan siquiera podría prosperar la pretensión de aceptarse la vigencia de dicha doctrina porque, la jurisprudencia sobre los mencionados sistemas generales ha venido declarando que la consideración de si un determinado terreno ha sido discriminado en relación con otros, al excluírsele indebidamente del proceso de transformación urbanística por el planeamiento, constituye un supuesto de hecho que ha de ser valorado conforme al resultado de la prueba aportado a las actuaciones que, en principio, debe ser valorado por la Sala sentenciadora. Y si ello es así, ya se dijo antes que en la trascripción de la sentencia de instancia se llega a la conclusión, tras valorar la prueba aportada, que, en el caso de autos, la construcción de la depuradora en los terrenos de la recurrente en modo alguno permitía apreciar esa discriminación del suelo, excluyendo la aplicación dela mencionada jurisprudencia.

Ello comporta que, de una parte, esa valoración de la prueba no ha sido cuestionada y, por tanto, debe prevalecer; de otro, que las conclusiones de la Sala sentenciadora son concluyentes y deben ser mantenidas.

QUINTO

Costas procesales.-

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y por cada una de las partes que han comparecido y se han opuesto al recurso.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- No ha lugar al presente recurso de casación número 160/2017, promovido por la representación procesal de Doña Casilda , contra la sentencia número 555/2016, de 22 de septiembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso contencioso-administrativo nº 565/2014 .

Segundo.- Declarar que a la vista del artículo 25 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, no procede aplicar la jurisprudencia sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad, conforme a lo establecido en el fundamento tercero de esta sentencia.

Tercero.- Se imponen las costas del recurso de casación a la recurrente, hasta el límite señalado en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde

Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso

Wenceslao Francisco Olea Godoy Jose Juan Suay Rincon

Cesar Tolosa Tribiño

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.

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