Artículo 72.2: Autogobierno de las Cámaras. Sesiones conjuntas
| Autor | Piedad García Benigno Pendás García |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales Profesora Asociada de Derecho Constitucional Letrado de las Cortes Generales |
| Páginas | 433-456 |
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El artículo 72.2 de la Constitución Española (uno de los escasos preceptos de nuestra norma fundamental que apenas fue objeto de modificaciones a lo largo del proceso constituyente) 1 se refiere a dos materias distintas, cuyo comentario es preciso abordar por separado:
a) En primer lugar, establece la elección por las Cámaras de sus propios órganos de gobierno, resaltando la figura del Presidente sobre los restantes miembros de la Mesa, con lo cual -como se verá- queda consagrada constitucionalmente la primacía institucional del primero, quien, según se desprende también de los Reglamentos del Congreso de los Diputados (R.C.) y del Senado (R.S.), es titular de un status singular y único que no se confunde con la mera condición de miembro principal del órgano colegiado de gobierno.
b) En segundo lugar, regula mínimamente las sesiones conjuntas de las dos Cámaras, estableciendo la prioridad formal del Presidente del Congreso y previendo la elaboración (y aprobación con un quórum cualificado) de un Reglamento de las Cortes Generales, que deberá contener necesariamente la regulación de tales sesiones conjuntas.
Estamos en presencia de temas nucleares del Derecho parlamentario que, en línea con la tradición de nuestro constitucionalismo histórico y con los principales modelos del Derecho comparado, han sido acertadamente incluidos en la Constitución, sin perjuicio, como es obvio, de su especificación y desarrollo por los Reglamentos parlamentarios 2.
En el marco de la estructura orgánica de las instituciones parlamentarias, los órganos de gobierno desempeñan un papel fundamental que ha llamado con frecuencia la atención de los tratadistas de Derecho parlamentario 3. El punto de partidaPage 435 adoptado estriba en que la elección de sus órganos directivos propios constituye una de las más señaladas manifestaciones de la "autonomía funcional" de las Cámaras, término que sustituye con ventaja al clásico "privilegios" (procedente del Derecho inglés, como opuesto a las "prerrogativas" del ejecutivo) 4. Es claro, además, que la notoriedad pública y el relieve político que frecuentemente posee el Presidente dan a cada Cámara una personalidad propia, de tal modo que viene a ser un elemento singularizador de su espíritu y configuración peculiares: así, escribía medio siglo atrás PÉREZ SERRANO 5, la Presidencia es un cargo patriarcal y venerable en Inglaterra, elemento de enlace con el Ejecutivo en Estados Unidos, empeño de gran significación política en Francia (tal vez menos hoy día que a lo largo de la Tercera y Cuarta Repúblicas) y, en fin, consagración de autoridad personal y parlamentaria en España, planteamiento cuya validez tendremos ocasión de comprobar en este comentario 6.
Una primera aproximación a la configuración de los órganos parlamentarios de gobierno, desde el punto de vista estructural, permite establecer una distinción Page 436aparentemente nítida entre órganos unipersonales y colegiados, que se corresponden, a grandes rasgos, con los modelos angloamericano y continental europeo. Sin embargo, este criterio formal es sólo aceptable en parte, puesto que atiende menos a la esencia que a la apariencia: allí donde se establece una Presidencia colegiada, la figura del Presidente destaca en el seno del órgano colectivo que dirige; y, a la inversa, en los Parlamentos dotados de un órgano monocrático de gobierno están previstas las sustituciones y existen otros cargos que colaboran en la ordenación de los trabajos 7.
Toda referencia al Derecho comparado en esta materia debe comenzar por la singular figura ("cuasi olímpica", en términos de sir MAURICE AMOS) de Mr. Speaker, el Presidente de la Cámara de los Comunes, cuyas facultades le sitúan en una posición ciertamente fuerte: decide sin apelación posible sobre las cuestiones de orden y procedimiento y dispone, en relación con ello, de enérgicas medidas para reprimir el obstruccionismo 8; desempeña el papel (históricamente clave desde los tiempos de TOMÁS MORO, que fue Speaker en 1523) de representante de la Cámara en sus relaciones con la Corona y, desde las célebres Parliamentary Acts de 1911 y 1949, determina el carácter financiero o no de un bill, con las notables consecuencias procedimentales que esta decisión lleva consigo.
Para el mejor desempeño de sus funciones, el Speaker, como es bien sabido, deja de ser un político de partido y desarrolla su tarea con estricta imparcialidad, llegando al extremo de ser reelegido sin oposición en su distrito electoral hasta que él mismo decide retirarse, aunque no han faltado situaciones históricas en que se ha cuestionado esta convención constitucional 9.
Aunque en el Derecho continental la Presidencia en principio se atribuye a un Page 437órgano colegiado (Bureau en Francia, Ufficio di Presidenza en Italia, Mesa en España), puede sostenerse que existe una cierta aproximación de este sistema a su homólogo inglés, ya que el Presidente goza de un status parlamentario que le sitúa por encima del órgano en que se integra. Más aún, aunque el Presidente es miembro de un partido político y accede al cargo en calidad de tal, la tradición parlamentaria tiende a que se constituye, en términos de TOSI, como una "magistratura arbitral, neutra y de garantía" 10, siguiendo el modelo del Speaker. Con ello se acoge el viejo criterio de BENTHAM, quien comparaba las funciones presidenciales con las propias de la obstetricia: ars obstetrix animarum, facilitando y no forzando los hechos naturales, para producir, en el menor tiempo posible, la voluntad libre y mayoritaria de la Asamblea que preside. Esta práctica de la Presidencia imparcial se fue consolidando a lo largo del siglo XVIII, en paralelo con la leadership del primer Ministro y, en general, con la formación del régimen de gabinete; en concreto, el primer Speaker verdaderamente neutral fue sir ARTHUR ONSLOW, en la época de WALPOLE, mientras que sus antecesores habían sido más bien portavoces de los intereses de la Corona.
En rigor, la imparcialidad del Presidente tiene pleno sentido en la forma parlamentaria de gobierno, en la cual el liderazgo de la Cámara corresponde en esencia al jefe del Ejecutivo, mientras que en el presidencialismo parece lógico que el Presidente deba ser líder de la Cámara -lo cual, en la práctica, equivale a decir líder de la mayoría-, y no árbitro eventualmente enfrentado con los criterios del Presidente de la República. Esto explica que el Speaker de la Cámara de Representantes norteamericana emplee con frecuencia sus poderes en beneficio de su partido, sin que la oposición disponga de garantías suficientes. Por eso, como dijera BRYCE, quien posee la mayoría posee despóticamente la Cámara 11.
En todo caso, se considere al Presidente como órgano monocrático o como integrante principal de la Mesa, sus funciones le convierten en "auténtico motor de la actividad de la Cámara" 12 durante el período de su mandato, ya coincida éste con la legislatura, ya tenga una duración limitada, aunque esto debilita su posición; este último sistema, hoy casi en desuso, sigue empleándose en Bélgica, donde el Presidente y demás miembros del Bureau son designados para cada período anual de sesiones.
Conviene asimismo hacer referencia al órgano colegiado de gobierno, cuyo ca-Page 438rácter directivo está en relación inversamente proporcional a la relevancia del Presidente, de modo que la naturaleza decisoria o consultiva de la Mesa depende de la fortaleza o debilidad de aquél. No se olvide además el gran protagonismo que los Grupos parlamentarios alcanzan hoy día en todos los Parlamentos, manifestado entre otros aspectos en el desarrollo de las llamadas genéricamente Conferencias de Presidentes (Junta de Portavoces, entre nosotros), que tienden a constituirse en órgano de consulta, apoyo y, en algún caso, decisión conjunta con el Presidente en los asuntos propiamente parlamentarios, desplazando así a la Mesa (cuyos miembros no siempre forman parte de la Conferencia) de una de sus funciones tradicionales 13.
Integran la Mesa, junto con el Presidente, los Vicepresidentes y Secretarios y, en su caso, los Cuestores, cuyas funciones están relacionadas con los aspectos financieros de la vida de la Cámara, así como con materias de organización y funcionamiento de los servicios. Todos estos cargos existen en número variable; por ejemplo, en la Asamblea Nacional francesa hay seis vicepresidentes, doce secretarios y tres cuestores y en la Cámara de los Diputados italiana son cuatro, ocho y tres, respectivamente. La tendencia es, no obstante, a que el número de integrantes del órgano colegiado sea amplio, con objeto de facilitar la "representación" (que, como veremos, no es tal en sentido estricto) del mayor número posible de Grupos parlamentarios. En fin, la Mesa es asistida técnicamente por el Secretario general, denominación genérica que es a la vez la más extendida, sin perjuicio de otras particulares (Clerk of the House, Greffier, etc.); el Secretario general es siempre el funcionario parlamentario de más alto rango y jefe directo de los servicios jurídicos y administrativos de la Cámara.
Aunque la regulación detallada de la estructura y funciones de...
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