STS 635/2018, 19 de Abril de 2018

En el proceso contencioso-administrativo número 194/2013, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 11 de enero de 2016 , cuyo fallo dice literalmente:

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo 194/13, interpuesto por la Procuradora Dñ a Laura Lozano Montalvo en nombre y representación de CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA contra la Resolución de 14-10-13 (expte. E 2012-00054-09) del Ministerio de INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO (Subsecretaría), que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 16-12-11 (D.G de Política Energética y Minas), que acuerda que la instalación fotovoltaica de la actora no cumple con los requisitos para la aplicación del régimen económico primado para tal tipo de instalación, conforme al RD 661/17, de 25-05, con las consecuencias correspondientes, actuación administrativa que en consecuencia se confirma por resultar ajustada a Derecho.

2.- Condenar a la parte actora en las costas del presente recurso, en los términos del F° J° 9° de esta sentencia.

.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo, con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] En nuestro caso, la actora combate tal actuación administrativa por los motivos enunciados, reiterando en buena medida lo expuesto en sede administrativa, acompañando documental al efecto en los términos ya aportados en sede administrativa, con algún añadido no relevante a nuestros efectos, y aportando informe pericial elaborado en abril de 2014 por Ingeniero Industrial, con ratificación y aclaraciones por escrito mediante exhorto.

Pues bien, pasando al primer y principal motivo del recurso, en que la actora sostiene que la instalación fue dada de alta con todos los equipos necesarios en septiembre de 2008, habiéndose puesto en funcionamiento en dicho mes, la Sala no puede, se adelanta, sino corroborar la conclusión a la que llega la Administración actuante, sin que pese a los loables esfuerzos probatorios en contra de la recurrente, ésta haya podido desvirtuar la realidad apreciada por la actuación impugnada, que cuenta con varios informes técnicos oficiales (CNE ) que acreditan con suficiencia el incumplimiento acaecido y determinante de la medida decretada y decisión finalmente adoptada.

Si bien es lo cierto que el perito de parte concluye en sentido contrario, lo que ratifica y amplia en autos, es lo cierto también que, además de que el informe es muy posterior a los hechos a peritar ( no ocurre lo mismo con los informes oficiales existentes), los datos base que obtiene o acepta no discrepan en buena medida de los apreciados oficialmente, si bien los interpreta y valora en forma diferente para obtener finalmente la conclusión contraria.

En esta tesitura la Sala ha de inclinarse, atendidas las actuaciones y alegaciones de ambas partes, a los datos y apreciaciones técnicas que contiene el acto impugnado, que no precisamos reiterar aquí y que se fijan en base a dictámenes oficiales, en este caso además provenientes de Organismos reguladores, con lo que ello conlleva respecto de su relevante capacidad técnica e independencia funcional , siguiendo con ello jurisprudencia reiterada y consolidada respecto de este tipo de pericias de parte y su valoración.

Respecto de dicho tipo de periciales tenemos que conforme ya a STS de 23-2-98 (EDJ 1887) , a título de ejemplo lejano en el tiempo:

"SÉPTIMO.- A efectos de la adecuada valoración de la prueba sobre la problemática alineación del edificio objeto de licencia, lógicamente se ha de prestarse especial relevancia a los informes de los técnicos específicamente aptos para tales menesteres como los son los técnicos arquitectos, informes de índole pericial que han de ser valorados -- articulo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -- a la luz de las reglas de la sana critica, gozando a priori, conforme a muy reiterada doctrina jurisprudencial de esta sala, de una matizada preferencia los emitidos por técnicos municipales, a quienes salvo prueba en contrario, se atribuye en principio una lógica imparcialidad, que es susceptible de incrementarse en el supuesto de los informes evacuados en vía jurisdiccional por peritos designados por acuerdo de las partes o por insaculación, y ello debe ser así por las garantías procesales de contradicción y de la posibilidad de recusar a los peritos, no menos que por la facultad de cada parte de adicionar los extremos de la prueba propuestos por la contraria y por la posibilidad de solicitar las aclaraciones que estimen pertinentes en el acto de emisión y ratificación del dictamen pericial."

Si bien, cierto es que respecto de la valoración de pruebas periciales, la STS de 08/05/2012 (Rec. 2090/2009 , aplicando la LEC 2000 , significa:

"La Ley de 2000 introduce, conforme se afirma en su exposición de motivos, "... los dictámenes de peritos designados por las partes y se reserva la designación por el Tribunal de perito para los casos en que así le sea solicitado por las partes o resulte estrictamente necesario" . Así resulta del artículo 339. A diferencia de la regulación que de la prueba pericial ofrecía el Código Civil ( artículos 1242 y 1243), cuya práctica debía ajustarse a lo previsto en los artículo 610 a 618 y 626 a 632 de la Ley de Enjuiciamiento de 1881 , esto es, se limitaba a reconocer la pericial judicial, negando en consecuencia la Jurisprudencia a los dictámenes técnicos de parte la naturaleza de prueba pericial, debe quedar fuera de toda duda que con la Ley Procesal vigente los dictámenes técnicos de parte tienen el carácter de prueba pericial y que como tales deben ser valorados sin posicionamientos apriorísticos negativos, sin duda contrarios a la regla general que rige la valoración de la prueba pericial, a saber, la de la sana crítica".

Ahora bien en nuestro caso la Sala, se reitera, valoradas las actuaciones, concede mayor verosimilitud, valor y adecuación a las apreciaciones técnicas oficiales, dado lo ya expuesto.

Por lo demás la valoración que hace el acto impugnado de las circunstancias del caso en orden a apreciar la fecha de puesta en funcionamiento respeta dicha jurisprudencia de aplicación, que cita y extracta literalmente en algunos párrafos de relieve, valorando adecuadamente los datos facilitados, previo informe de la CNE en cada momento procedimental pertinente, sin que el material probatorio aportado con la demanda (documental y pericial citadas) desvirtúe con suficiencia tal apreciación.

Ni que decir tiene, por último, que la inauguración oficial e institucional de la instalación no acredita ni puede acreditar el cumplimiento de los exigidos requisitos técnicos para acceder y mantener estas ayudas.

En consecuencia con lo anterior, concisamente expuesto, no puede aceptarse el absoluto e incuestionable cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a dicho régimen especial primado, que sustenta la actora, sin acreditación bastante al efecto y sin desvirtuación de la razonada y fundamentada actuación administrativa que se combate.

[...] Respecto de la aplicación de la doctrina de los actos propios y de los principios de buena fe y confianza legítima, cabe significar a tenor, por mero ejemplo, de STS de 13.5.09 , lo que sigue:

"TERCERO.-........... Esta línea argumental debe conectarse, como ya se expresó, con el principio de confianza legítima que la propia Ley 30/1992 ha venido a recoger expresamente en el artículo 3 "igualmente deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima", y en este sentido cabe añadir la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el principio de confianza legítima al señalar en su sentencia de 15 de abril de 2002 que "el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones". En esta misma línea cabe citar sentencias del Tribunal Supremo como la de 4 de junio de 2001 o 16 de diciembre de 2004 ...".

Pues bien, además de lo recogido en la citada STS de 8.6.11 y concordantes, y reiterando criterio consolidado de esta misma Sala y Sección (por ejemplo, en reciente sentencia de 1.09.15 -PO 409/14 -) , debe señalarse que no se vulnera el principio de confianza legítima como se pretende. La normativa sobre esta materia es cambiante y ha ido evolucionando sucesivamente a la vista de la situación real, tal como explican los diferentes Reales Decretos en sus Preámbulos a modo de Exposición de Motivos. Esta situación no afecta a la confianza legítima, puesto que las diferentes normas se han ido adaptando a las diferentes circunstancias concurrentes y , por lo demás, se reconoce el régimen primado para periodos concretos, de modo que en un periodo puede no ser reconocido pero sí en otros, atendiendo a la situación concreta y a las diversas normativas de aplicación en cada momento.

[...] En cuanto a la posible existencia de desviación de poder en lo actuado, definida legalmente como "el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico" ( artº 70.2, párrafo 2º, LJCA ), tenemos que, conforme a, por ejemplo, STS de 3-7-01 (EDJ 32222), que resume la doctrina jurisprudencial sobre esta figura:

"Tampoco consta acreditado que las Resoluciones impugnadas incurran en desviación de poder de cuyo concepto legal han extraído la doctrina y la jurisprudencia sus notas caracterizadoras, resumidas así en SSTS. 3ª.7 de 2 de abril de 1993 EDJ 1993/3302 , 12 de abril de 1993 EDJ 1993/3472 , 8 de abril de 1994 EDJ 1994/3076 y 22 de abril de 1994 EDJ 1994/3558 :

"

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que confiere la ley a este concepto; ( art. 1.2 LJ EDL 1956/42 ).

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en la deliberada pasividad cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva; ( SSTS . 5ª, 5-10-83 y 3-2-84 EDJ 1984/688 ).

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues "si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios -infracción del ordenamiento jurídico o ilegalidad genérica en los elementos reglados del acto- producido precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma ..."; ( STS 5ª, 8-11-78 ).

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición "que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional al derecho vulnerado", ( STS 5ª, 10-11-83 EDJ 1983/5906), lo cierto es que "la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye, antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder"; ( STS 5ª, 30-11-81 )

e) En cuanto a la prueba de los hechos que definen la desviación de poder, "siendo generalmente grave la dificultad de una prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados - artículo 1249 del Código Civil EDL 1889/1 - de los que con un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano - artículo 1253 CC - deriva en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma"; ( STS . 4ª, 10-10-87 ).

f) La prueba de los hechos que forma el soporte de la desviación de poder, corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidatorio del acto; sin olvidar que, como señala la STS. 4ª de 23 de junio de 1987 , la regla general deducida del artículo 1214 del Código Civil EDL 1889/1 "puede intensificarse o alterarse, según los casos, aplicando el criterio de la facilidad, en virtud del principio de la buena fe en su vertiente procesal: hay datos de hechos fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para la otra"; (FD. 4º).

g) Finalmente, es necesaria la constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, a cuyo tenor "es difícil, en no pocas ocasiones, determinar el vicio de "desviación de poder" (aunque) ello no debe significar obstáculo para afrontar en cada caso concreto el análisis de las sentencias en las que se precise la existencia de dicho vicio" STS. 3ª. 4ª, de 28-4-92 EDJ 1992/4072 ). Y esta disfunción es igualmente apreciable tanto si el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquella" ( STS . 5ª, 24-5-86 y STS. 3ª 11-10-93 EDJ 1993/8936 )".

La aplicación de la jurisprudencia precedente al caso examinado no permite constatar que la Resolución recurrida sea generadora de tal vulneración, a tenor de lo ya expuesto anteriormente.

El recurrente, cual sucede en muchas ocasiones, aduce la existencia de dicha infracción pero no proporciona prueba alguna que la sustente, sin que al efecto sirvan, cual señala la jurisprudencia, meras conjeturas o suspicacias.

[...] Por último en cuanto a la aducida nulidad de los nuevos requisitos exigidos por el RD 1003/10 , no contemplados en el precedente RD 661/07 , con cita del artº 6 LOPJ para su no aplicación, no procede sino remitirnos a lo ya recogido de la STS de 8.06.11 , que trata la cuestión de una u otra forma en sus Fº Jº 6º y 7º, no procediendo pues la aplicación del artº 6 LOPJ , sólo aplicable ante la ilegalidad o inconstitucionalidad del Reglamento aplicable al caso, lo que aquí no acontece por lo ya expuesto.

Todo ello conduce a la desestimación del recurso puesto que la recurrente no acredita que hubiera cumplido los requisitos exigidos en el repetidamente citado RD 1003/2010 de aplicación a este supuesto.

.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA recurso de casación que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 9 de febrero de 2016, que al tiempo ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 23 de marzo de 2016, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentado en tiempo y forma el presente escrito, se sirva admitirlo y, en su virtud, tenga por comparecida a esta parte y por interpuesto RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia núm 12 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 11 de enero de 2016 , en recurso contencioso-administrativo número 194/2013 y, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia estimatoria del erecurso de casación por la que case y anule dicha sentencia, con los efectos legales que procedan, y situado el Tribunal Supremo en la posición procesal del Tribunal de instancia según lo preceptuado en el artículo 95.2, apartado d) de la LJCA dicte otra sentencia en lugar de la casada y anulada, por la que se estime el recurso contencioso-administrativo conforme a lo suplicado en el escrito de demanda.

.

Por providencia de 19 de mayo de 2016 se admite el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de 31 de mayo de 2016, se acordó entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado en escrito presentado el 12 de julio de 2017, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó SOLICITANDO:

se sirva admitir este escrito y sus copias, tenga por impugnado y por presentada oposición frente al recurso de casación interpuesto para, previa la tramitación legal correspondiente, resolverle por sentencia que DESESTIME dicho recurso y confirme la sentencia de instancia. Con costas.

.

Por providencia de fecha 31 de enero de 2018, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de abril de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos, se interpuso por la representación procesal del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de enero de 2016 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo formulado contra la resolución del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo de 14 de octubre de 2013, que desestimó el recurso de alzada planteado contra la resolución del Director General de Política Energética y Minas de 16 de diciembre de 2011, por la que se resuelve el procedimiento previsto en el artículo 6.2 del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto , y se declara que la instalación fotovoltaica Consorcio del Palacio de Congresos de Valencia no cumple con los requisitos para la aplicación del régimen económico primado y que, en consecuencia, no le es aplicable dicho régimen.

El recurso de casación se articula en la formulación de tres motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

El primer motivo de casación se fundamenta en la infracción de los artículos 319 , 326 , 348 y 370 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y del artículo 60 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, por haberse vulnerado las normas del ordenamiento jurídico sobre valoración de la prueba, en relación con las pruebas documental pública y privada, periciales y testificales que acreditarían que la instalación fotovoltaica cumple con todos los requisitos exigidos para percibir el régimen económico primado previsto en el Real Decreto 661/2007.

Se reprocha al Tribunal de instancia que su convicción se forma a partir de un juicio general que, sin embargo, no atiende de manera individual a cada medio de prueba otorgándoles la credibilidad y efectos correspondientes.

El segundo motivo de casación se sustenta en la infracción del artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y los artículos 24.2 y 9.3 de la Constitución española .

Se aduce, al respecto, que en el procedimiento de acreditación introducido por el Real Decreto 1003/2010, se produce una inversión de la carga de la prueba de la existencia de fraude, en perjuicio de las empresas que deben acreditar que no concurre tal extremo.

El tercer motivo de casación se basa en la infracción del artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que dispone que la Administración Pública deberá respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima.

Sobre el examen de los motivos de casación formulados por el CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA.

El primer motivo de casación, en el extremo fundado en la infracción de los artículos 319 , 326 , 348 y 370 de la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil , debe ser estimado.

En efecto, esta Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una valoración de las pruebas obrantes en autos que, por su inadecuación e insuficiencia, debe calificarse de arbitraria, al basarse en un juicio genérico sobre el material probatorio sin efectuar ninguna referencia explícita a alguna de las pruebas aportadas por la parte demandante.

Por ello, en el supuesto que enjuiciamos, la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia es susceptible de ser revisada en el marco del recurso de casación.

En este sentido, cabe referir que, conforme a una consolidada doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 4 de octubre de 2001 ( RC 295/1995), de 3 de abril de 2002 ( RC 2075/23002), de 18 de diciembre de 2008 ( RC 1713/2006 ) y de 16 de enero de 2017 ( RC 2790/2014 ), la pretensión de revisión de la convicción del juzgador no es atendible en el seno de un recurso extraordinario de casación, porque la apreciación de la prueba queda al arbitrio y criterio de los tribunales de instancia con arreglo a las reglas de la sana crítica, y el posible error de los órganos de instancia en dicha apreciación no constituye motivo casacional, salvo -como acontece en el supuesto examinado en este recurso de casación- que su valoración fuese manifiestamente ilógica, arbitraria o contraria a las normas del razonar humano.

En la sentencia de esta Sala de 25 de junio de 2008 (RC 4590/2004 ), dijimos:

[...] La naturaleza de la casación, como recurso especial, tiene como finalidad corregir los errores en que se haya podido incurrir en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites tradicionales, por lo que hace al caso, en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, luego veremos con qué excepciones. Baste, por ahora, con señalar que cualquier alegación, por tanto, referida a una desacertada apreciación de la prueba, debe tomar como presupuesto elemental que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los datos fácticos relevantes para decidir el proceso corresponden a la soberanía de la Sala de instancia, sin que pueda ser suplantado, o sustituido, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no está recogido, como motivo de casación, en el orden contencioso-administrativo.

No obstante, el acceso de las cuestiones relacionadas con la prueba podrían ser revisadas en casación únicamente por los medios que permite la jurisprudencia de esta Sala, desde sus Sentencias 2 de noviembre de 1999 y 20 de marzo de 2000 . Estas Sentencias, y muchas posteriores, sistematizan la revisión en casación de las cuestiones ligadas a la prueba en el proceso, permitiendo su acceso a la casación por las siguientes vías: a) cuando se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, contenidas en el artículo 217 de la vigente LEC ; b) por el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, con indefensión de la parte ( artículo 88.1.c/ LJCA ); c) mediante la infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones; d) cuando se denuncie la infracción de las reglas de la sana crítica si la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles; e) si la infracción cometida, al socaire de la valoración de la prueba, ha realizado valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas aplicables; f) ante la invocación de errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; g) mediante, en fin, la integración en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia.

.

También parece oportuno poner de manifiesto la transcendencia que tiene la valoración de la prueba en los procesos en que se enjuician las resoluciones de la Dirección General de Política Energética y Minas adoptadas en el procedimiento establecido para acreditar la instalación de los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica, regulada en el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial, en cuanto se trata de revisar aquellas instalaciones fotovoltaicas que con anterioridad habían sido inscritas en los correspondientes Registros administrativos autonómicos de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, por cumplir los requisitos establecidos en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial.

Asimismo, debemos dejar constancia que, conforme se expone en el antecedente de hecho tercero de la sentencia impugnada, el proceso se recibió a prueba, admitiéndose la prueba documental (se tuvo por reproducida la documental obrante en el expediente administrativo, así como la aportada con el escrito de demanda), la prueba testifical y la prueba pericial.

Enjuiciando el pronunciamiento del Tribunal de instancia, desde la perspectiva de infracción de las normas establecidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la valoración de los diferentes medios de prueba, observamos que la sentencia impugnada se limita a corroborar la conclusión a la que llega la Administración, con base en el informe tercero de la Comisión Nacional de Energía, sin efectuar una valoración de conjunto ni individualizada de los medios de prueba declarados pertinentes, rechazando, sin ninguna argumentación, la tesis de la actora, que sostenía, con apoyo en la aportación de medios de prueba que fueron declarados pertinentes, que «la instalación fue dada de alta en el registro con todos los equipos necesarios en septiembre de 2008, habiéndose puesto en funcionamiento en dicho mes».

Por tanto, apreciamos, tal como aduce la parte recurrente, la sentencia impugnada no contiene ningún juicio crítico sobre las pruebas practicadas.

Constatamos que no hay referencia explícita alguna sobre la valoración del certificado emitido por Kalzip Spain, S.L., acreditativo de la entrega de las placas solares para 256 kilovatios de potencia en la cubierta del Palacio de Congresos de Valencia en las semanas 18 a 23 de 2008 (mayo a junio de 2008) ni del certificado emitido por IBC Solar en su condición de distribuidora de las placas fotovoltaicas que declara que se han vendido y entregado los inversores para su entrega al Palacio de Congresos en fecha 30 de abril de 2008, ni del contrato de compraventa de energía suscrito entre Iberdrola y el Palacio de Congresos en fecha 31 de julio de 2008, ni de la certificación de ejecución de obra expedida en fecha 31 de julio de 2008 por el contratista de la obra, SECOPSA, ni de los certificados finales de obra parciales y total visados en el Colegio Oficial pertinente y presentados ante la Administración autonómica en fecha 2 de septiembre de 2008, 29, 22 y 27 de agosto de 2008, ni de la Inscripción definitiva para 256 kilovatios de potencia de fecha 16 de septiembre de 2008 en el Registro de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica en Régimen Especial a favor del Consorcio Palacio de Congresos de Valencia, ni del certificado expedido por Iberdrola en fecha 31 de julio de 2008, que acredita el acceso y conexión a la red de distribución eléctrica de la instalación fotovoltaica del Palacio de Congresos de Valencia.

Tampoco aparece una referencia explícita en la sentencia respecto a la valoración del dictamen pericial elaborado por el Ingeniero Industrial Baltasar , en abril de 2014, que, tras un análisis de los Informes de la Comisión nacional de Energía sobre vertidos a la red y de las certificaciones referidas, considera demostrado que la instalación fotovoltaica ubicada en el Palacio de Congresos de Valencia se puso en marcha con todos los elementos completamente terminados y en pleno funcionamiento antes de finalizar el mes de septiembre de 2008.

Esta actuación procesal supone desnaturalizar el significado del proceso contencioso-administrativo como «auténtico juicio o proceso entre las partes», en que se garantiza plenamente la facultad de alegar y probar, tal como ya subrayó la Exposición de Motivos de la precedente Ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956.

Consideramos, por ello, que la sentencia impugnada infringe la doctrina que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo fijamos en la sentencia de 18 de septiembre de 2015 (RC 220/2015 ), en que se subraya el deber de los órganos judiciales de efectuar un juicio motivado sobre el conjunto del material probatorio aportado a autos, en términos de razonabilidad y complitud, que deberá basarse en el respeto a las normas que regulan la prueba tasada para no incurrir en ilegalidad o arbitrariedad.

En consecuencia con lo razonado, al estimarse íntegramente el primer motivo de casación, lo que hace innecesario que examinemos los demás motivos de casación articulados, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de julio de 2014, dictada en el recurso contencioso- administrativo 1241/2012 , que casamos.

Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede enjuiciar la resolución del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo de 14 de octubre de 2013, que desestimó el recurso de alzada planteado contra la resolución del Director General de Política Energética y Minas de 16 de diciembre de 2011, por la que se resuelve el procedimiento previsto en el artículo 6.2 del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto , y se declara que la instalación fotovoltaica Consorcio del Palacio de Congresos de Valencia no cumple con los requisitos para la aplicación del régimen económico primado y que, en consecuencia, no le es aplicable dicho régimen.

Como hemos expuesto, la controversia planteada en le proceso de instancia se centra en determinar si la instalación fotovoltaica del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA, acogida al régimen económico primado establecido en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, cumplía el 30 de septiembre de 2008 los requisitos exigidos por dicha norma reglamentaria, según lo previsto en el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial.

Con carácter preliminar a resolver esta cuestión, cabe rechazar algunos de los argumentos expuestos por la mercantil en su escrito de demanda, formalizada en el proceso de instancia, respecto de la nulidad de los «nuevos requisitos exigidos por el Real Decreto 1003/2010, no contemplados en el anterior Real Decreto 66172007, para acogerse a la tarifa primada del régimen especial».

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 8 de junio de 2011 (RCA 439/2010 ), ya dimos respuesta a este argumento con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:

[...] El Real Decreto 1003/2010 no modifica los requisitos para que las instalaciones fotovoltaicas accedan al régimen especial. Las que contaban con la autorización, el acta de puesta en funcionamiento y la inscripción en los registros autonómicos y en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial mantienen su condición de tales. El Real Decreto tampoco modifica, en realidad, los requisitos que ya eran necesarios para la percepción de la prima, limitándose a instaurar un procedimiento de verificación a fin de comprobar el cumplimiento de aquéllos. No puede hablarse de retroactividad cuando la nueva norma mantiene las exigencias sustantivas derivadas de las anteriores y sólo regula el procedimiento para su inspección y control.

Cuando el artículo 3 del Real Decreto exige la acreditación de que las instalaciones fotovoltaicas cuentan con los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica no hace sino propiciar la verificación del cumplimiento de un presupuesto obvio y de sentido común: mal podrían beneficiarse de la prima correspondiente a la producción de electricidad aquellas instalaciones que simplemente no dispusieran de los equipos necesarios para ello. Sin paneles solares e inversores eléctricos (y, en su caso, los seguidores) no es factible la producción de energía eléctrica de procedencia fotovoltaica, por lo que no se entiende bien cómo podría censurarse una norma que exige la acreditación de la existencia de estos equipos en las instalaciones primadas.

A partir de esta elemental exigencia, el artículo 3 del Real Decreto 1003/2010 trata con la suficiente flexibilidad el proceso de verificación y acreditación. Los titulares de la instalación deben justificar documentalmente la existencia de los equipos (al menos, los paneles fotovoltaicos, los inversores eléctricos y, cuando la instalación disponga de ellos, los seguidores) ante la Comisión Nacional de Energía, que deberá apreciar la suficiencia de las pruebas aportadas.

Los documentos singulares que se contemplan en las sucesivas letras del apartado primero del artículo 3 son los habitualmente demostrativos de la inversión: cualquier titular diligente conservará -incluso a efectos tributarios- las facturas de compra y albaranes de entrega de los paneles y demás equipos fotovoltaicos, en su caso con el documento aduanero correspondiente, así como los certificados de su instalación a cargo del instalador y del director de la obra. Y ninguna dificultad existe para aportar asimismo la identificación catastral de la parcela donde se ubique la instalación. Se trata, además, de documentos referidos a hechos relativamente recientes (existencia de equipos en la instalación durante el año 2008) que no imponen, pues, una carga exorbitante o desproporcionada.

.

También resulta adecuado recordar que en esta misma sentencia, con relación a la actividad de acreditación o demostración de los datos exigidos por el Real Decreto 1003/2010, fijamos las siguientes directrices hermenéuticas:

[...] En todo caso, tratándose como se trata de una actividad de acreditación o demostración de datos, son aplicables las reglas generales sobre la prueba de los hechos -por los diversos medios admisibles en Derecho- y la decisión final sobre la suficiencia del conjunto de los documentos aportados, a los efectos de tener por verificados los correspondientes hechos, es susceptible de recurso jurisdiccional. Quiérese decir con ello que no hay por qué excluir la incidencia que en la justificación de los hechos pudieran tener factores extraordinarios, de fuerza mayor, que habrán de ser finalmente valorados conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica.

[...] En su cuarto motivo de impugnación la demandante afirma que las normas sobre la prueba de la instalación de los equipos fotovoltaicos, insertas en el ya analizado artículo 3 del Real Decreto 1003/2010 , "vulneran las disposiciones legales sobre la carga de la prueba en los procedimientos instados por la Administración revisorios o revocatorios de actos declarativos de derechos". Considera infringido, de manera expresa, el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . A su juicio, la carga probatoria debe "recaer exclusivamente en la Administración" y no en el titular de las instalaciones, quien nada tendría que acreditar en el seno de una acción de revisión de oficio.

La verificación y el control de la procedencia de las primas -como, en general, de cualquier "sistema de apoyo" de origen normativo que implique desplazamientos económicos a favor de determinados operadores del sector eléctrico- no constituye un procedimiento de revisión de oficio, por lo que el presupuesto en que descansa este cuarto motivo impugnatorio carece de base sólida.

Nos hemos referido en otro de los fundamentos jurídicos de esta sentencia a las facultades inspectoras de la Comisión Nacional de Energía, amparadas en una norma de rango legal, que permite a aquel organismo regulador comprobar en cualquier momento tanto las condiciones técnicas de las instalaciones como las actuaciones de los sujetos del sistema eléctrico en cuanto a la remuneración de sus actividades energéticas. En el ejercicio de esta función inspectora se pueden enmarcar los requerimientos previstos en el artículo 3 del Real Decreto 1003/2010 , mediante los cuales legítimamente la Comisión Nacional de Energía insta a los beneficiarios de las primas la aportación documental acreditativa de la instalación de los equipos fotovoltaicos.

Por lo demás, incluso en los procedimientos revisorios o revocatorios nada impediría que la Administración instruya el oportuno expediente requiriendo del administrado la aportación de determinados documentos que estén, o deban estar, en poder de éste, a fin de comprobar la subsistencia de las condiciones bajo las cuales le fue reconocido un determinado incentivo económico de origen normativo.

.

Partiendo de estas premisas respecto de la interpretación del artículo 3 del Real Decreto 1003/2010. esta Sala , tras una valoración pormenorizada de las pruebas obrantes en autos, llega a la convicción de que ha quedado acreditado que la instalación fotovoltaica perteneciente al Consorcio del Palacio de Congresos de Valencia disponía de todos los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica y estaba en pleno funcionamiento, vertiendo energía eléctrica a la red antes del 30 de septiembre de 2008.

Así se desprende de los datos reflejados en el acta de puesta en servicio de la instalación otorgada por el Servicio Territorial de Energía el 9 de septiembre 2008 y de la Certificación de la Comisión Nacional de Energía de 26 de abril de 2012, que acredita el efectivo vertido de energía a la red desde septiembre de 2008.

Cabe dejar constancia de que el Dictamen pericial elaborado por el Ingeniero Industrial Luciano , aportado a las actuaciones, resulta plenamente convincente para acreditar que la instalación solar fotovoltaica cuestionada estaba completamente terminada y en pleno funcionamiento antes del 30 de septiembre de 2008.

El perito, tras un riguroso análisis de todos los documentos obrantes en el expediente administrativo, afirma que no cabe ninguna duda, para la Dirección General de la Energía ni para el Servicio Territorial de Energía, de la Consellería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana, que la potencia fotovoltaica justificada como instalada en la cubierta del Palacio de Congresos de Falencia, es de 256 Km, ya que inscribe dicha instalación con el número 3.480 en el Registro de Instalaciones de Producción de Energía eléctrica en Régimen especial.

Y refiere también, que la empresa Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U., que firma el 31 de julio de 2008 el contrato de compraventa de energía con el Consorcio Palacio de Congresos de Valencia, recogiéndose, en su Anexo I, las características de la instalación, que coinciden con las del proyecto. Además, la misma empresa distribuidora, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 12.1 b ) y 12.1 c) del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo , por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, procedió a la certificación de Lectura y Acceso y Conexión, incorporando dichos certificados como Anexos VII y VIII al mencionado contrato, y, conforme a lo establecido en el apartado I.IV de dicho contrato, la empresa distribuidora procedió a la verificación de la instalación.

Procede, asimismo, poner de relieve las características singulares del procedimiento de acreditación en este supuesto, puesto que la resolución del Director General de Política Energética y Minas de 16 de diciembre de 2011, que declara que la instalación fotovoltaica Consorcio del Palacio de Congresos de Valencia no cumple con los requisitos para la aplicación del régimen económico primado regulado en el Real Decreto 661/2007, se sustenta en la comprobación de instalaciones efectuada por los técnicos de la Comisión Nacional de Energía, realizado el 13 de junio de 2011, que en un primer informe solo detecta como deficiencia la falta de aportación del certificado final de obra firmado por el Director de la obra, y que, una vez acreditado documentalmente dicho hecho, cuestiona la falta de aportación de albaranes que justifiquen la entrega de los paneles, porque algunas de las facturas de adquisición de paneles estaban fechadas el 5 de diciembre de 2008, lo que ha quedado plenamente justificado, al reflejar únicamente el pago de estos equipos con posterioridad a su adquisición.

Por ello, consideramos que la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas, respecto de considerar que no resulta acreditado que la instalación fotovoltaica del Consorcio del Palacio de Congresos de Valencia dispusiera de los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica con fecha anterior al 30 de septiembre de 2008, es contraria a Derecho, por incurrir en manifiesto error en la apreciación de los hechos, pues consideramos que se ha demostrado en autos que la autorizada instalación fotovoltaica sí cumplía los requisitos para acogerse al régimen primado del Real Decreto 661/2007, pues con anterioridad a dicha fecha estaba en pleno funcionamiento.

En consecuencia con lo razonado, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA contra la resolución del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo de 14 de octubre de 2013, que desestimó el recurso de alzada planteado contra la resolución del Director General de Política Energética y Minas de 16 de diciembre de 2011, por la que se resuelve el procedimiento previsto en el artículo 6.2 del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto , y se declara que la instalación fotovoltaica Consorcio del Palacio de Congresos de Valencia no cumple con los requisitos para la aplicación del régimen económico primado y que, en consecuencia, no le es aplicable dicho régimen, que anulamos y dejamos sin efecto por no ser conforme a Derecho.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso de casación.

Declarar haber lugar al recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de enero de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 194/2013 , que casamos.

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del CONSORCIO DEL PALACIO DE CONGRESOS DE VALENCIA contra la resolución del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo de 14 de octubre de 2013, que desestimó el recurso de alzada planteado contra la resolución del Director General de Política Energética y Minas de 16 de diciembre de 2011, por la que se resuelve el procedimiento previsto en el artículo 6.2 del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto , y se declara que la instalación fotovoltaica Consorcio del Palacio de Congresos de Valencia no cumple con los requisitos para la aplicación del régimen económico primado y que, en consecuencia, no le es aplicable dicho régimen, que anulamos y dejamos sin efecto por no ser conforme a Derecho.

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas

Maria Isabel Perello Domenech Diego Cordoba Castroverde

Angel Ramon Arozamena Laso Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.