STS 436/2018, 19 de Marzo de 2018

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

F A L L O

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la FUNDACIÓN GENERAL DE LA UNIVERSIDAD DE ALICANTE contra la resolución de la Directora General de Innovación y Competitividad por delegación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de 30 de enero de 2013 que se anula, declarando el derecho al abono de la cantidad de 1.600.080,76 euros, los intereses devengados por dicha cantidad desde el 1 de agosto de 213 hasta el efectivo pago de la cantidad cifrada. Las costas se imponen a la parte demandada.

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Notificada la anterior sentencia, el Abogado del Estado, interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 9 de junio de 2015 (rec. 1290/013 ) por la que se estimó el recurso interpuesto por la representación de la Fundación General de la Universidad de Alicante contra la resolución de la Directora General de Innovación y Competitividad por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de 30 de enero de 2013. La sentencia anuló dicha resolución declarando el derecho al abono de la cantidad de 1.600.080, 76 €, más los intereses devengado por dicha cantidad desde el 1 de agosto de 2013 hasta el efectivo pago.

El recurso se funda en un único motivo de casación, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , por vulneración del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y la jurisprudencia relativa al mismo, recogida en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ).

La sentencia anula la resolución de reintegro al haberse dictado una vez caducado el procedimiento. El Abogado del Estado considera que, en aplicación del art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones , la caducidad no determina la nulidad del acto dictado fuera de plazo, tal y como ha señalado la STS de 30 de julio de 2013 . Y finalmente aduce que no se ha producido la prescripción de la acción de reintegro, al existir múltiples interrupciones ajenas al procedimiento de reintegro.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición. La Fundación General de la Universidad de Alicante se opone al recurso de casación argumentando que plantea una cuestión nueva, ya que la Administración en ningún momento cuestionó que la caducidad del procedimiento no conllevase la anulación de la resolución que le puso fin, tan solo se opuso en la instancia argumentando la inaplicación de la Ley General de Subvenciones sin cuestionar en ningún momento los efectos de la declaración de caducidad del expediente. En todo caso, considera que la sentencia no vulnera el art. 42.4 de la LGS ni la jurisprudencia relativa al mismo, ya que la LGS (según establece la Disposición Final Primera ) no es legislación básica y su regulación pugna con la legislación básica del Estado; la Administración cuando se produzca la caducidad está obligada a dictar una resolución declarando la misma.

Sostiene que, caso de aceptarse la interpretación propuesta por la parte recurrente y sustentada por la sentencia de 30 de julio de 2013 , el artículo 42.4 de la LGS sería inconstitucional en cuanto implicaría que la Ley de Subvenciones habría vulnerado la legislación básica del Estado, en concreto el art. 44.2 en relación con el art. 92 de la LRJPAC y habría que plantear una cuestión de inconstitucionalidad.

Y caso de que se estimase este motivo la Sala debe entrar a conocer del resto de las alegaciones planteadas en la instancia (prescripción del reintegro, carácter desproporcionado e inmotivado de la resolución impugnada) que no fueron analizadas al haberse estimado la caducidad del procedimiento.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 13 de febrero de 2018 y continuando la deliberación el día 28 del mismo mes en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 9 de junio de 2015 (rec. 1290/013 ) por la que se estimó el recurso interpuesto por la representación de la Fundación General de la Universidad de Alicante contra la resolución de la Directora General de Innovación y Competitividad por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de 30 de enero de 2013.

La sentencia anuló la resolución administrativa impugnada declarando el derecho al abono de la cantidad de 1.600.080, 76 €, más los intereses devengado por dicha cantidad desde el 1 de agosto de 2013 hasta el efectivo pago.

La sentencia de la Audiencia Nacional considera que, al tiempo de dictarse la resolución que ordenaba el reintegro, el procedimiento había caducado por haberse sobrepasado el plazo de 12 meses previsto en el art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones (el procedimiento de reintegro se inició el 28 de octubre de 2011 y la resolución administrativa es de 30 de enero de 2013, notificada el 19 de junio de 2013). Anuló la resolución administrativa que puso fin al procedimiento y ordenó abonar la cantidad devuelta más los intereses devengados.

El recurso se funda en un único motivo de casación, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , en el que se invoca la infracción del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y la jurisprudencia relativa al mismo. Considera el representante de la Administración del Estado que en aplicación del art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones la caducidad no determina la nulidad del acto dictado fuera de plazo, tal y como ha señalado la STS de 30 de julio de 2013 .

La Fundación General de la Universidad de Alicante se opone al recurso de casación argumentando que está planteando una cuestión nueva, ya que la única pretensión que articuló la Abogacía del Estado en la instancia fue la supuesta inaplicación al expediente de la Ley General de Subvenciones, sin cuestionar en ningún momento los efectos de la declaración de caducidad y solo a la vista del pronunciamiento del tribunal de instancia sostiene ex novo que la declaración de caducidad no impide continuar las actuaciones y la resolución poniendo fin al mismo no puede ser anulada.

La demandante en la instancia planteó la caducidad del procedimiento del reintegro, en aplicación del art. 42 de la LGS y consecuentemente la nulidad de la resolución dictada por caducidad del mismo. Al amparo del art. 62.1. e) de la LRJPAC.

La caducidad del procedimiento y la nulidad de la resolución dictada como consecuencia de la misma no puede considerarse una cuestión nueva que fuese ajena al debate procesal de la instancia, de hecho fue acogida por la sentencia, y aun cuando es cierto que el Abogado del Estado negó la caducidad por otras causas no puede considerarse que las consecuencias de dicha caducidad en relación con la resolución que puso fin al procedimiento pueda considerarse una cuestión nueva ajena a la cuestión debatida en la instancia, aun cuando en casación el Abogado del Estado cuestione los efectos de dicha caducidad apoyándose en razones distintas y complementarias a las entonces opuestas. Por ello no puede considerarse que el recurso suscite una cuestión nueva.

Sobre la caducidad de los procedimientos de reintegro de subvenciones y sus efectos.

La controversia gira en torno a la correcta interpretación de la previsión contenida en el art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en cuya virtud:

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo

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Así, la sentencia de instancia, tras constatar que el procedimiento de reintegro había superado el plazo máximo de un año, declara caducado el procedimiento y anula la resolución de fondo que ordenaba el reintegro de la subvención. Frente a ello, el Abogado del Estado sostiene que en aplicación del art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones y de la interpretación que de este precepto realizó la STS de 30 de julio de 2013 , el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro y la consiguiente caducidad del mismo no determina la nulidad de la resolución administrativa que le puso fin.

A tal efecto, procede recordar que la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ) afirmaba que:

[...],la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre) y luego el propio Reglamento de Incentivos regionales ya citado han cambiado substancialmente el régimen de la caducidad, de forma que el que superase el referido plazo de doce meses no significa la nulidad de la resolución de incumplimiento. En efecto, el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones , en términos luego repetidos por el 45.4 del Reglamento de incentivos regionales, estipula que en los procedimientos de reintegro, transcurrido el plazo de doce meses para resolver sin que se haya notificado la resolución expresa "se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo". Esto es, que los efectos de la caducidad se restringen a que el plazo de doce meses no computará como interrupción para la prescripción, pero las actuaciones continuarán "hasta su terminación", sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución que ponga fin al procedimiento de reintegro

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Esta interpretación sostiene, en definitiva, que el transcurso del plazo legalmente marcado y la caducidad del procedimiento no impiden su continuación y que se dicte una resolución de fondo válida en dicho procedimiento sin necesidad de reiniciar otro distinto.

Consideramos que esta interpretación debe ser reexaminada en la medida en que el precepto así entendido conduce a una interpretación ilógica e intrínsecamente contradictoria, que ha generado numerosas dudas y consagra una práctica en la que la Administración incumple el plazo máximo de duración de los procedimientos de reintegro sin declarar la caducidad de los mismos, tal y como era su obligación, obligando a los afectados a ejercitar acciones destinadas a obtener la declaración de caducidad y a cuestionar la validez de la resolución dictada en el procedimiento caducado.

Estas dudas también han impregnado la actuación de este Tribunal Supremo que en sentencias posteriores se ha apartado de esta doctrina, aunque no la ha rectificado de forma expresa. En ellas se ha afirmado que la declaración de caducidad de un procedimiento anulaba la resolución de fondo dictada en el mismo permitiendo iniciar uno nuevo, sin perjuicio de que las actuaciones realizadas en el procedimiento caducado no servían para interrumpir la prescripción. Así, en la STS de 21 de diciembre de 2015 (rec. 2520/2013 ) se decía que:

[...] de conformidad con el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 , antes citado, la caducidad del procedimiento por el transcurso de plazo de 12 meses para resolver sin haberse notificado la resolución, produce la caducidad del procedimiento, con el efecto de que no se podrá considerar interrumpida la prescripción "por las actuaciones realizadas hasta la finalización de dicho plazo", pero esa declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento de reintegro, en tanto no haya prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro por el transcurso del plazo de 4 años establecido en el artículo 39.1 de la Ley 38/2003

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Es más, en la STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) dictada en un recurso de unificación de doctrina, se abordaba la interpretación del art. 39.3 b) de la Ley 38/2003 en el que se dispone que el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro se interrumpirá «b) por la interposición de recursos de cualquier clase [...] así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario [...] en el curso de dichos recursos». En dicha sentencia se afirmaba que:

[...] parece claro que tal precepto debe entenderse referido a la interposición de recursos en que el beneficiario asuma el conocimiento de la resolución administrativa a efectos de discutir su legitimidad jurídica, pero no a aquéllos que el interesado debe necesariamente interponer para lograr que los Tribunales hagan lo que la Administración debió hacer por sí misma, que es declarar la caducidad del procedimiento en que se ha dictado la resolución administrativa impugnada. Otra solución conduciría a resultados ilógicos, cargando al interesado los resultados de una inactividad administrativa y dejando a voluntad de la Administración la operatividad o inutilidad de la figura de la caducidad, pues sería beneficioso para ella no declararla nunca a la espera de una reacción del interesado que interrumpa la prescripción.

Es por ello que la tesis de las sentencias que se citan como contradichas responde a una lógica jurídica indiscutible: la reclamación o recursos para lograr la declaración de caducidad no son sino una prolongación del mismo procedimiento que se declara caducado, que desaparece embebida en él. El procedimiento declarado caducado se hace inexistente y en él se incluye la reclamación o recurso que lo ha declarado tal

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Estos pronunciamientos, aunque de forma tangencial, ponen de manifiesto que la declaración de caducidad anula la resolución administrativa recaída en dicho procedimiento y obliga a la Administración a iniciar uno nuevo y que las actuaciones realizadas en el primero no sirven para interrumpir el cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar el reintegro, plazo que solo se interrumpe cuando se reinicia otro procedimiento. Ahora bien, estos pronunciamientos no abordan, al menos con la claridad necesaria, la interpretación que ha de darse al artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones ni acometen o plantean la modificación de la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ).

Corresponde, por tanto, reconsiderar la interpretación del art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y alcanzar una conclusión distinta a la expresada en la STS de 30 de julio de 2013 , por las razones que pasamos a exponer:

1. ) El precepto comentado comienza por fijar un plazo máximo de 12 meses para resolver y notificar la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de reintegro, y al incumplimiento de dicho plazo le anuda una consecuencia jurídica: la caducidad del procedimiento. Pese a ello, inmediatamente después sostiene «sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo» .

   En una primera aproximación al precepto debe afirmarse que no tiene sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, cuyo incumplimiento genera la caducidad del mismo, si la Administración puede continuar con su tramitación sin tener que iniciar uno nuevo. Es más, si la Administración puede dictar una resolución de fondo en un procedimiento caducado y esta es válida, tal y como afirma la sentencia la STS de 30 de julio de 2013 , carece de sentido añadir que las actuaciones realizadas «hasta la finalización del citado plazo» no interrumpen la prescripción, pues ya no es necesario reiniciar uno nuevo. Bastaría, caso de ser esta la interpretación correcta, con afirmar que las resoluciones de reintegro tienen que dictarse y notificarse en el plazo de prescripción de la acción para reclamar el reintegro, sin fijar plazo alguno de duración del procedimiento, pero no ha sido esta la previsión ni la voluntad del legislador que ha querido limitar el plazo máximo de duración del procedimiento y acordar la caducidad del procedimiento que incumpla dicho plazo.

   El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

   La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005 ) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente».

   Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 . Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.

   Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992 , y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.

2. ) Es cierto que el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se pueda «continuar las actuaciones hasta su terminación» , lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo valida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado.

   El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido.

   Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» y se añade «En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado» . En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida.

3. ) Podría argumentarse que existen otros precedentes en nuestro ordenamiento jurídico. Así, en materia tributaria existe algún precepto que aparentemente guarda un cierto paralelismo con el ahora analizado. Se trata de la previsión especial contenida en el art. 150.6 de la LGT para los procedimientos de actuaciones inspectoras, en el que se dispone:

   El incumplimiento del plazo de duración del procedimiento al que se refiere el apartado 1 de este artículo no determinará la caducidad del procedimiento, que continuará hasta su terminación, pero producirá los siguientes efectos respecto a las obligaciones tributarias pendientes de liquidar: a) No se considerará interrumpida la prescripción como consecuencia de las actuaciones inspectoras desarrolladas durante el plazo señalado en el apartado 1

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   En primer lugar, no debe olvidarse que esta previsión se constituye como una excepción al régimen general consagrado en el art. 104 apartados 4 y 5 de la LGT , en esencia coincidente con el régimen general de caducidad consagrado en la Ley de Procedimiento administrativo. En todo caso, la previsión contenida en el art. 150.6 de la LGT no puede ser invocada como apoyo en el que sustentar una reformulación de la institución de la caducidad y sus efectos o en el que amparar una interpretación como la propugnada por el Abogado del Estado, pues en dicho precepto, a diferencia del previsto en la Ley General de Subvenciones, el incumplimiento del plazo de duración del procedimiento no determina la caducidad del mismo, lo cual es un dato muy relevante. Es más, la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo ha interpretado ha venido considerando que para que se reinicie el plazo de prescripción es necesario una «reanudación formal» del procedimiento, señalando que la mera continuación de las actuaciones realizadas con posterioridad a la superación del plazo máximo de duración del procedimiento inspector no tiene la capacidad interruptiva ( STS de 18 de diciembre de 2013 (casación 4532/2011 , FJ 4°). Esta jurisprudencia ha sido constante al sostener que ha de mediar una actuación formal de la Administración poniendo en conocimiento del particular afectado la reanudación de las actuaciones ( SSTS, de 6 de marzo de 2014 (rec. 6287/2011 , FJ 4°); 13 de junio de 2014 (rec. 848/2012 , FJ 4°); 12 de marzo de 2015 (rec. 4074/2013, FJ 5 °); y 23 de mayo de 2016 (rec. 789/2014 FJ 3°). Y en la STS de 21 junio de 2016 aclara que por «reanudación formal» de las actuaciones no es posible considerar que la misma consiste simplemente en seguir con las actuaciones como si nada hubiera pasado. De hecho, ha pasado algo muy transcendente, y es que el plazo legal para desarrollar el procedimiento inspector ha finalizado, por lo que debe proceder a la reanudación «formal» de las actuaciones, lo que no puede sino consistir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150.2 de la Ley 58/2003 en una notificación al obligado tributario en la que se exponga que, al haber transcurrido el plazo legal para llevar a cabo las actuaciones, se procede a la reanudación de las mismas, y a su vez se informe de los conceptos y periodos a los que afectan estas actuaciones, puesto que el hecho de haber transcurrido el plazo de doce meses conlleva que no se considere interrumpida la prescripción como consecuencia de las actuaciones previamente desarrolladas.

   En definitiva, también en este caso la jurisprudencia viene interpretando que el transcurso del plazo máximo de duración del procedimiento exige la reanudación formal del mismo para que pueda dictarse una resolución valida en el mismo.

4. ) Debe finalmente añadirse que la interpretación sostenida por el Abogado del Estado y fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), dejaría sin sentido la previsión final de este mismo precepto cuando añade «y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo» . Esta previsión parece querer reproducir lo que con mucha más precisión se afirma en el art. 93.2 de la Ley 30/1992 cuando establece «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» (y en similares términos se pronuncia el actual artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ).

   Tales previsiones tienen sentido si se parte de que la caducidad del procedimiento conlleva el archivo de las actuaciones y el inicio de otro procedimiento con el mismo objeto. De modo que si bien lo actuado en el procedimiento caducado no sirve para interrumpir la prescripción, una vez reiniciado uno nuevo se interrumpe el plazo de prescripción.

   Pero si interpretamos este precepto entendiendo que las actuaciones realizadas antes de transcurrir el plazo de caducidad no sirven para interrumpir la caducidad y las realizadas después sí la interrumpen se incurría en un absoluto contrasentido, pues se primaría que la Administración continuase con el procedimiento caducado y que lo actuado, pese a no haberse reiniciado un nuevo procedimiento, sirviese para interrumpir el plazo de prescripción. Esta interpretación conduce al absurdo, prima el incumplimiento administrativo y priva de cualquier efecto negativo al incumplimiento del plazo para resolver legalmente fijado.

   Otra interpretación posible sería entender que la expresión «hasta la finalización del citado plazo» está referida al plazo en el que se dicta la resolución que termina el procedimiento y no al plazo máximo de duración legalmente fijado. En este caso, las actuaciones realizadas durante el curso de todo el procedimiento no servirían para interrumpir la prescripción, pero éste inciso dejaría carente de sentido lógico al conjunto del precepto. Si la Administración puede dictar una resolución de fondo válida en un procedimiento caducado carece de sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, pues el incumplimiento carece de consecuencia alguna, lo único relevante sería el cumplimiento del plazo de prescripción, careciendo de sentido la previsión referida a la duración del procedimiento.

   Por todo ello, modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado.

Costas.

Por las razones expuestas el recurso debe ser desestimado, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguna de las partes, pues la controversia planteada suscita dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas (apartado 1 del artículo 139 citado).