STS 531/2018, 2 de Abril de 2018

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, se interpuso el recurso contencioso-administrativo 113/2014 contra la resolución 5/2014 de la Dirección General de Planificación y Ordenación Farmacéutica de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía que declara la prórroga obligatoria de dos meses del contrato de gestión de servicio público para la concertación, por la Consejería, de prestación de asistencia sanitaria especializada, a los usuarios del sistema sanitario público en los Hospitales San Rafael de Cádiz, Hospital Blanca Paloma de Huelva y del Hospital FAC Dr. Pascual de Málaga.

La citada Sección dictó sentencia de 8 de septiembre de 2015 cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por JOSE MANUEL PASCUAL PASCUAL S.A., contra la Resolución 5/14 de la CONSJERÍA DE IGUALDAD, SALUD Y POLÍTICAS SOCIALES, en su pretensión subsidiaria y la anulación por no ser ajustada a Derecho, condenando a la Administración a estar y pasar por esa declaración con todos los efectos a ella inherentes. No hacemos pronunciamiento sobre costas.

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la letrada de la Junta de Andalucía en la representación que le es propia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 13 de octubre de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en los siguientes motivos:

1. Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC) en cuanto que la motivación que contiene la sentencia impugnada es claramente defectuosa por partir de una evidente contradicción en su razonamiento.

2. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del artículo 19.2 en relación con el artículo 23.1 y 2 y los artículos 31 , 32.1.c ) y 258.4 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP).

3. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de normas de derecho estatal y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción de los artículos 1281 y 1282 del Código Civil .

4. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de normas de derecho estatal y de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestiones objeto de debate, por infracción de los artículos 7 y 1258 del Código Civil .

5. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de normas de derecho estatal y de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestiones objeto de debate, por infracción del artículo 258.4 de la LCSP así como del principio general de la contratación pública que se refiere a la libre concurrencia y la jurisprudencia que lo interpreta.

Por auto de 27 de octubre de 2016 se declaró la admisión del recurso de casación interpuesto.

Por diligencia de ordenación de 10 de enero de 2017 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal de la entidad José Manuel Pascual Pascual, S.A. solicitando la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito, con imposición de costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 25 de enero de 2018 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 20 de marzo de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

Mediante el acto impugnado en la instancia la Administración prorrogó durante los meses de febrero y de marzo de 2014 el contrato de 30 de noviembre de 2011 cuya ejecución finalizaba el 31 de enero de 2014. Se trataba de un contrato de gestión de servicios en la modalidad de concierto firmado entre la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía y la mercantil José Manuel Pascual Pascual, S.A. y que tenía por objeto la prestación de la asistencia sanitaria concertada en determinados hospitales de los que es titular la citada mercantil.

La sentencia ahora impugnada se remite a la de 20 de junio de 2015, dictada en el recurso contencioso-administrativo 114/2016 y promovido por la misma contratista. En su Fundamento de Derecho Primero -y prácticamente único- trascribe la sentencia a la que se remite en cuyo Fundamento de Derecho Tercero se identificaron las dos cuestiones litigiosas: por una parte, si con base en la cláusula 5.3 del pliego de cláusulas administrativas particulares (en adelante, el pliego) la prórroga no puede ser de dos meses sino, ineludiblemente, de un año; y por otra parte, la concurrencia de la causa de nulidad del artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992), por cuanto el acto impugnado se habría notificado cuanto el contrato ya se había extinguido.

Rechazada en la sentencia de referencia la segunda cuestión litigiosa planteada por la mercantil demandante, la Sala de instancia concreta la primera cuestión litigiosa en estos términos:

1. Que la demandante ahora recurrida lo que plantea es « la imposibilidad de prorrogar el contrato por sólo dos meses, puesto que la prórroga de oficio prevista en el apartado 3 de la cláusula 5 del Pliego prevé el plazo ineludible de un año ».

2. Y que la Administración ahora recurrente se opuso « invocando la interpretación lógica de la cláusula 5.3 en relación al art. 23.2 de la Ley de Contratos , porque es perfectamente comprensible que la duración de la necesidad pueda ser inferior al año y dado que no se varían las condiciones del contrato, ningún perjuicio se está produciendo a la entidad recurrente que ha consentido la prórroga, al no impugnar la Resolución 4/2014 de prórroga y modificación hasta el 31 de marzo de 2015 ».

Al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA la Administración recurrente sostiene en el motivo de casación Primero que la sentencia infringe el artículo 218 de la LEC al incurrir en una motivación « claramente defectuosa por partir de una evidente contradicción en su razonamiento », incurriendo en incoherencia interna. Esto es así porque si « considera que la Ley y el pliego al establecer los plazos máximos de duración del contrato, incluídas las prórrogas están contemplando plazos máximos y no mínimos, no procede que, a continuación, mantenga justamente lo contrario, que la prórroga debía haber tenido una duración mínima de 1 año ».

La jurisprudencia de esta Sala (cf. entre otras, Sentencias de 7 de diciembre de 2011 , 6 y 29 de marzo y 22 de junio de 2012 recursos de casación 6438 y 2114/2008 , 4119/2009 y 1403/2010 , respectivamente) ha establecido los siguientes criterios para apreciar la concurrencia de tal defecto:

1. Se parte como regla general de que en la sentencia debe haber congruencia interna, esto es, que el fallo debe sustentarse de modo armónico y en sintonía con los motivos y razones expuestas en los fundamentos.

2. Cuando quiebra esa armonía, la parte dispositiva o Fallo de la sentencia no responde a una conclusión deducible siguiendo un razonamiento lógico que haya partido de unas premisas que constituyan la fundamentación fáctica y jurídica.

3. Tal patología en que consiste la incongruencia interna se advierte cuando lo decidido o resuelto -el Fallo- resulta sorprendente, inexplicable, incompatible, falto de lógica o contradictorio en relación con los fundamentos jurídicos y fácticos que forman un todo con la parte dispositiva: dan razón, explican y justifican los pronunciamientos.

4. Para advertir si se incurre en esa incongruencia interna es preciso atender no a un razonamiento aislado, sino a la totalidad de la motivación, ni cabe identificar esta modalidad de incongruencia con cualquier contradicción: es preciso una notoria incompatibilidad entre los argumentos básicos de la sentencia y su parte dispositiva, sin que las argumentaciones obiter dicta , razonamientos supletorios o a mayor abundamiento, puedan determinar la incongruencia interna.

Como se ha dicho, la sentencia centra lo litigioso en lo expuesto en el anterior Fundamento de Derecho Tercero y la incoherencia interna que invoca la recurrente se concreta en que la sentencia, pese a que sostiene que el plazo de un año de la cláusula 5.3 del pliego es un plazo máximo sin embargo no admite que pueda ser inferior, en este caso de dos meses. Pues bien, de la lectura de la sentencia -esto es, el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia a la que se remite- se deduce que el razonamiento que le lleva a estimar la demanda responde a este iter lógico:

1. Comienza diciendo que se estima la demanda en cuanto que el acto impugnado impone una prórroga de dos meses y no la de un año conforme a la cláusula 5.3 del pliego « como reiteradamente alegó la actora durante la tramitación del expediente ».

2. No niega que la Administración pueda imponer una prórroga unilateral y obligatoria si lo justifica el fin e interés público al que responde el contrato. Añade que se trata de una prerrogativa de la Administración prevista en el artículo 23.2 de la LCSP , lo que no impide que en el contrato se introduzcan particularidades para su ejercicio, de ahí la cláusula 5.3 del pliego y que vincula a la Administración.

3. Así, tras exponer que en la cláusula 5.2 del pliego se prevé la prórroga por mutuo acuerdo, la cláusula 5.3 prevé la unilateral y obligatoria en estos términos: « siempre que las características del contrato permanezcan inalterables, el órgano de contratación podrá iniciar de oficio, cuando se produzcan situaciones de necesaria atención sanitaria a la población no abordables por las medidas sanitarias públicas a corto plazo, una prórroga de un año, que será obligatorio para el adjudicatario, de acuerdo con el art. 23.2 de la LCSP ».

4. Dicho lo anterior añade lo siguiente: « Es decir la prórroga es de un año completo y no por tiempo inferior, porque no cabe más interpretación que la literal y su vinculación para la Administración » y esa es la razón determinante del fallo estimatorio.

5. Una vez dicho lo anterior, la sentencia añade que concluiría de la misma forma « incluso acudiendo a la interpretación lógica y sistemática que proclama el letrado de la administración ».

6. Es a partir de este momento en el que para la recurrente la sentencia es incoherente y contradictoria porque dice que « aunque efectivamente la Ley y el Pliego establecen claramente la duración máxima del contrato incluida las prórrogas, de lo que se puede inferir que son períodos máximos y no mínimos »; y añade que al tratarse de un concierto, por el número de usuarios, por las listas de espera y la inexistencia de hospitales públicos, son necesidades asistenciales que permanecen y no son susceptibles de ser atendidas en dos meses, « de ahí que en caso de prórroga obligatoria, la propia Administración quede sujeta al plazo por ella establecido, para garantizar precisamente la prestación del servicio a medio plazo, cumpliendo así la finalidad pública perseguida, y mantener el equilibrio del contrato, que en otro caso, se vería afectado, pues provocaría grandes tensiones e incertidumbres sociales y laborales ».

Estructurado y analizado así el iter lógico del razonamiento de la sentencia impugnada no se advierte incongruencia interna alguna. En efecto, no hay quiebra entre lo razonado y la decisión que recoge el fallo pues la sentencia deja sentado desde el primer momento que de la interpretación literal de la cláusula 5.3 del pliego deduce que la prórroga debe ser de un año en caso de que acuerde unilateralmente: esa y no otra es su ratio decidendi . Y en la parte del razonamiento en el que advierte la incongruencia, incoherencia o contradicción que invoca, no hay tal: lo que se deduce es un razonamiento según el cual, aun cuando se admitiera que del pliego la previsión de un plazo máximo, las peculiaridades del servicio objeto de concierto no son atendibles en dos meses, de ahí que la Administración deba quedar sujeta al plazo que ella misma estableció.

En cuanto al motivo Segundo planteado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la recurrente entiende que la sentencia, con la interpretación literal que sostiene de la cláusula 5.3 del pliego, ha infringido por inaplicación el artículo 23.1 y 3 de la LCSP -si bien también se refiere al apartado 2 de ese artículo-, lo que lleva a la infracción de sus artículos 19.2, 31 y 32.c) en cuanto a la nulidad de los contratos cuando carezcan de previsión presupuestaria. Pues bien, ya de entrada se rechaza juzgar, desde el punto de vista de los criterios legales aplicables a la interpretación de los pactos y contratos, la bondad o no de la interpretación que ha hecho la sentencia de la cláusula 5.3 del pliego pues se trata de una cuestión que más bien debe ventilarse a propósito de los otros motivos de casación.

Ciñendo este motivo a los preceptos que se reputan infringidos, tal motivo Segundo se desestima por las siguientes razones:

1. La sentencia impugnada no infringe el artículo 23.1 de la LCSP , precepto que ordena que « la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta...las características de su financiación »; tampoco los artículos 31 y 32.c) de la LCSP , referidos a la nulidad de pleno derecho de la prórroga de más de dos meses por carecer de cobertura presupuestaria para un plazo superior. La razón es que es pacífico que no había cobertura presupuestaria más allá de dos meses, pero esa no es la cuestión: la sentencia juzga la legalidad de una prórroga de sólo dos meses y deduce que infringe la cláusula 5.3 del pliego, por tanto, la consecuencia será que deberá habilitarse presupuestariamente ese gasto al venir impuesto por una condena judicial lo que llevará, en su caso, lo que entra ya en el ámbito de la ejecución de la sentencia.

2. Tampoco ha infringido el artículo 23.2 de la LCSP pues su regulación es ajena a lo litigioso. En efecto, según este precepto « el contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el periodo de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los periodos de prórroga ». Es decir, tal precepto prevé la prorrogabilidad del contrato condicionado a dos exigencias: que sus características no se alteren y que cuando se adjudicó se hubiera tenido presente que el adjudicatario pudiese atender a la duración total del contrato: el plazo inicial más las prórrogas.

3. Tampoco cabe oponer el artículo 23.3 de la LCSP que prevé que « los contratos menores definidos en el artículo 122.3 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga » pues, al contrario, aquí se está ante un contrato prorrogado y, en todo caso, ante un contrato no menor que se prorroga y además no se plantea una duración superior al año.

4. Finalmente en cuanto a la sujeción -por lo demás obvia- de la contratación administrativa a la disciplina presupuestaria, del artículo 19 nada cabe deducir: es un precepto tributario de la doctrina de los actos separables, prevé que los contratos administrativos típicos se sujetarán en su preparación, adjudicación, efectos y extinción a esa ley y reglamento, en su defecto a las restantes normas de derecho administrativo y como segunda regla de supletoriedad, al derecho privado y todo con la excepción de los contratos administrativos especiales, lo que no es del caso.

En el motivo Tercero y al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA la recurrente invoca como infringidos los artículos 1281 y 1282 del Código Civil de los que se deduce la siguiente concatenación de criterios interpretativos: ante todo hay que estar a los términos de un contrato y al sentido literal de sus cláusulas si es que son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes; ahora bien, si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá la intención sobre las palabras, y cual haya sido esa intención deberá apreciarse atendiendo principalmente a los actos de los contratantes coetáneos y posteriores al contrato.

En este caso no cabe la infracción de tales preceptos, en especial el artículo 1282, pues la sentencia impugnada evidencia que la Sala de instancia, al interpretar la cláusula 5.3 del pliego, no ha tenido duda interpretativa alguna: tal y como se expuso más arriba su ratio decidendi se basa en que deduce de la citada cláusula que « la prórroga es de un año completo y no por tiempo inferior, porque no cabe más interpretación que la literal y su vinculación para la Administración ». Por tanto, al atender al sentido literal de la cláusula ( artículo 1281.1 in fine del Código Civil ) no se plantea acudir al segundo criterio interpretativo - la intención de las partes y forma de indagarla-, luego no ha podido infringir un precepto que no se ha considerado preciso aplicar por razón de la claridad de los términos de lo pactado.

El motivo Cuarto, también al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , plantea la infracción de los artículos 7 y 1258 del Código Civil , esto es, que con la interpretación de la cláusula 5.3 del pliego que hace la sentencia se infringe el principio de la buena fe que debe presidir las relaciones contractuales y que con la sentencia impugnada se permite el abuso de derecho y el uso antisocial del mismo. Tal motivo se basa en que la sentencia avalaría la mala fe del contratista, que nada opuso a los dos meses de prórroga en fase de alegaciones a la propuesta de lo que luego fue el acto impugnado; además la sentencia propiciaría el abuso de derecho al que se ha hecho referencia pues la finalidad del contratista es facturar por encima de los pliegos que ya no considera aplicables por ser nula la prórroga.

Este motivo se rechaza por las siguientes razones:

1. Porque basta estar a lo ya dicho: que la Sala de instancia ha atendido -y esa es su ratio decidendi - al sentido literal de la cláusula 5.3 del pliego y que lo que en este motivo se tiene por mala fe del contratista sería algo que tendría entidad si la Sala de instancia hubiere hecho una indebida valoración de las intenciones del contratista, esto es, si hubiera entrado a juzgar esos actos coetáneos o posteriores conforme a la segunda regla interpretativa.

2. Porque aun atendiendo a la solicitud de la recurrente de aplicar la posibilidad del artículo 88.3 de la LJCA , de las alegaciones de la mercantil que constan en el expediente lo que se deduce es su disconformidad con la prórroga de dos meses: así de los folios 135 y 137 del expediente se deduce que la ahora recurrida sostuvo la necesidad de una prórroga de hasta cuatro años y que rechaza una propuesta de prórroga que califica como de "efímera".

3. Finalmente, añádase que ese abuso de derecho al que se refiere tendría relevancia plantearlo ahora si la sentencia hubiere estimado la primera cuestión litigiosa que planteó el demandante, esto es, que el acto impugnado es nulo conforme al artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992 porque es de contenido imposible ya que no puede prorrogarse un contrato inexistente. La sentencia salva el acto y únicamente estima que la prórroga unilateral no puede ser de dos meses sino de un año pues fue eso lo estipulado en el pliego.

Finalmente tampoco se estima el motivo Cuarto, planteado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA y en el que la Administración recurrente sostiene que la sentencia infringe el artículo 258.4 de la LCSP -si bien luego invoca el artículo 158.4 de la LCSP - así como del principio general de la contratación pública que se refiere a la libre concurrencia y la jurisprudencia que lo interpreta. El rechazo se justifica porque se trata de un motivo confuso en el que no es fácil captar qué aspecto o razonamiento de la sentencia se ataca, luego no puede enjuiciarse la misma -que es el objeto del recurso- si la parte recurrente no asume la carga procesal de concretar en qué medida la sentencia infringe los preceptos y principios que cita.

En todo caso y para evitar este rechazo pudiera calificarse de formalista, si con este motivo se ataca lo que la sentencia dice respecto del equilibrio financiero y que se ha trascrito en el Fundamento de Derecho Sexto.6º, tampoco podría estimarse pues se trata de un razonamiento que no constituye la ratio decidendi de la sentencia: para esta, se insiste, la razón de estimar es la interpretación inequívoca que deduce de la cláusula 5.3 del pliego, y para la Sala de instancia los razonamientos referidos en los puntos 5º y 6º del anterior Fundamento de Derecho Sexto, son a más, esto es, que aun aceptando la tesis de la Administración -que el plazo de un año es el máximo- las peculiaridades del servicio concertado exigirían ese plazo máximo. En definitiva, que aun en la hipótesis de que hubiere en ese razonamiento alguna infracción carecería de efecto útil por ello casar y anular una sentencia que se confirma por razón de su verdadera razón de estimar.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 6000 euros.

Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de 8 de septiembre de 2015 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo 113/2014 , sentencia que se confirma.

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.