STS 313/2018, 27 de Febrero de 2018

El presente recurso de casación se interpuso por el Consorcio de infraestructuras deportivas de Cantabria, contra la sentencia núm. 389/2015, de 28 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que inadmite el recurso núm. 390/2014 formulado frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria, de fecha 10 de julio de 2014, por el que se ordena la revocación y reintegro de la subvención por un importe total de 802.113 euros, para gastos de funcionamiento y mantenimiento, obtenida por la parte actora.

La Sala de instancia inadmitió el recurso contencioso-administrativo con sustento en los siguientes razonamientos:

SEGUNDO.- El motivo del acto impugnado en este proceso (Acuerdo de 10 de julio de 2014) es el mismo que el que fundó el Acuerdo de revocación del Convenio de 25 de noviembre de 2011 ( arts. 38.1.b de la LC 10/06 y 37.1.c de la Ley 38/03 ).

En realidad, el acto aquí impugnado se presenta como una consecuencia ineludible de dicha revocación; pues ésta implica, no solo la desaparición de la obligación de abonar las cantidades pendientes, sino también el reintegro de las percibidas. Esta última consecuencia queda clara en la cláusula 7 del convenio revocado y en el art. 38.1.d) de la Ley de Cantabria 10/2006 , según el cual: "Procederá la revocación de la subvención y, en su caso, el reintegro de las cantidades percibidas, con la exigencia del interés de demora correspondiente, desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se reintegren voluntariamente los fondos percibidos o se acuerde por la Administración la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: ...c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 31 de esta Ley y, en su caso, en las normas reguladoras de la subvención (...)" -En los mismos términos sustanciales se dispone en el art. 37.1.c) Ley 38/03 -

Es, por ello, que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de julio de 2014 (acto impugnado en este proceso) se presenta como ejecución directa e ineludible del Acuerdo de 25 de octubre de 2012, que revocó el convenio en razón del cual se concedió la subvención de referencia.

Las partes debaten sobre el alcance transaccional de la cláusula 9 del convenio de 30 de diciembre de 2013; y la actora sostiene que dicha cláusula conlleva una renuncia a recibir las cantidades no abonadas pero no a las ya percibidas.

Pero, en realidad, no es importante esta cuestión. Lo relevante es que el acto aquí impugnado, que ordena el reintegro de la subvención, está en línea directa de ejecución del acuerdo de 25 de octubre de 2012, por el que se revocó el convenio de colaboración en virtud del cual la subvención se concedió.

La parte actora sostiene que son procedimientos diversos y actos distintos e independientes. Pero de lo que venimos argumentando, se deriva que son actos íntimamente unidos por una relación causa consecuencia. Relación que es directa y automática, porque los arts. 38.1 de la Ley de Cantabria 10/2006 y 37.1 de la Ley del Estado 38/2003, así como la cláusula 7 del convenio de 25 de noviembre de 2011 (el "en su caso" se refiere al presupuesto del reintegro: que haya habido abono) determinan el reintegro en casos como el presente en que hubo revocación del convenio por falta de justificación suficiente del gasto subvencionado.

TERCERO.- La parte actora consintió el acuerdo de revocación del convenio de 25 de noviembre de 2011; y, por lo tanto, no puede volver sobre el mismo intentando que se declare su disconformidad a Derecho, a través de la impugnación judicial de un acto (el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de julio de 2014), que es ejecución de aquél, en cuanto determina una consecuencia legal del mismo. Los actos que son ejecución directa de otros precedentes consentidos y firmes, solo pueden impugnarse por motivos atinentes a la ejecución en sí, no a las razones en que se fundaron aquéllos. Y lo que hace la demandante en el presente recurso contencioso-administrativo es volver sobre la cuestión de la justificación del gasto subvencionado, que es precisamente la cuestión que se resolvió en el Acuerdo de revocación del convenio de 25 de noviembre de 2011 en sentido negativo: carencia de dicha justificación.

Lo que precede impide entrar en dicha cuestión, y así lo ha alegado la Administración en su contestación a la demanda. Pero la institución procesal apropiada para determinar dicha posibilidad en sentencia, no es la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sino la inadmisión por ampliación del art. 28 en relación con el 69.c) de la LJCA .

Es de ver que, si bien la parte demandada no utiliza el término inadmisión, sino el de desestimación en el "suplico" de su contestación a la demanda, lo que en sustancia pretende principalmente es lo primero, puesto que en la primera parte de la demanda sostiene que el tribunal no ha de entrar en el fondo porque los motivos expuestos en la demanda se refieren a la justificación del gasto subvencionado, siendo así que el acuerdo de 25 de octubre 2012 revocó el convenio de 25 de noviembre de 2011, precisamente por la carencia de dicha justificación.

Entendemos que el Tribunal puede dar la forma jurídica correcta a la cuestión planteada por la parte demanda, concluyendo con la inadmisión del recurso contencioso- administrativo, sin usar del art. 33.2; pues, come hemos tratado de explicar, no se trata de un motivo nuevo que las partes no hayan debatido, sino de una cuestión planteada en la contestación a la demanda, pero que la parte demanda no ha encajado en la institución procesal adecuada a la misma. No hay por ende incongruencia, sino la aplicación de la norma adecuada a la cuestión planteada y debatida por las partes; y esto entra dentro del principio "iura novit curia"

.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, la representación procesal del Consorcio, mediante escrito registrado el 19 de enero de 2016, interpuso el anunciado recurso de casación en el que formula dos motivos.

En el primero, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), denuncia que la sentencia de instancia «vulnera el artículo 69 de la LJC-A al declarar la inadmisibilidad 16 del Recurso planteado por Sentencia cuando no se dan ninguno de los supuestos que a tal fin regula este precepto. Es decir, el Tribunal Superior de Justicia (Sala de lo Contencioso Administrativo), es competente para conocer de este Recurso; éste se ha planteado por persona legitimada; se trata de un Acto Administrativo que es susceptible de impugnación; no nos encontramos ante un supuesto de cosa juzgada ni en litispendencia, y, finalmente, el escrito inicial del Recurso ha sido presentado dentro del plazo establecido» (págs. 15-16 del escrito de interposición).

Y en el motivo segundo, por el cauce del art. 88.1.c) de la LJCA , sostiene que se la resolución impugnada infringe «el artículo 218.1 de la LEC , al existir una clara incongruencia de la misma con las Pretensiones de las Partes deducidas oportunamente en el Pleito, pues en ningún momento la Parte demandada ha solicitado la inadmisión del Recurso.

Tampoco queda justificado que la Sentencia manifieste que no se hace uso del artículo 33.2 de la LJC-A , al entender que se trata de un motivo sobre el que las Partes han debatido, y una cuestión planteada en la contestación a la demanda que la parte demandada no ha encajado 27 en la institución procesal adecuada a la misma. Se reitera que, en ningún momento, las Partes han debatido sobre una posible inadmisión del Recurso, ni se ha planteado esta cuestión por la demandada, por lo que, si esta inadmisión se plantease de oficio por el Órgano Jurisdiccional, -que tampoco lo contempla la Sentencia en estos términos- debiera haberse cumplido el trámite del artículo 33.2. y someter la posible causa de inadmisibilidad a la consideración de las Partes» (págs. 26-27).

Finalmente solicita de esta Sala «dicte Resolución definitiva por la que se estime el presente Recurso por los motivos en que el mismo se funda, disponiendo casar y anular la Sentencia impugnada, por ser contraria a Derecho, y en consecuencia, declare que no se dan ninguno de los supuestos que para declarar la inadmisibilidad del Recurso se regulan en el artículo 69 de la LJC-A , subsidiariamente, de conformidad con lo previsto en el artículo 218.1 de la LEC se declare la incongruencia de la Sentencia por resolver cuestiones no planteadas por las Partes, o subsidiariamente, si se considerase que no existe incongruencia, por aplicación del artículo 33.2 de la LJC-A , se estime este Recurso de Casación al no haberse concedido el trámite de Alegaciones previsto en el artículo 33.2 de la LJC-A , reponiéndose las actuaciones al momento anterior al de dictar Sentencia para que la Sala de Instancia someta la cuestión a la consideración de las Partes».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la letrada de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Cantabria presenta, el día 18 de mayo de 2016, escrito de oposición en el que niega la existencia de las infracciones legales aducidas de contrario, y suplica a la sala «desestime el recurso de casación deducido con expresa imposición de costas».

Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 13 de febrero de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia núm. 389/2015, de 28 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que inadmite el recurso núm. 390/2014 , instado por el Consorcio de infraestructuras deportivas de Cantabria frente al acuerdo, de 10 de julio de 2014, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por el que se revoca y ordena el reintegro de una subvención para gastos de funcionamiento y mantenimiento, por importe de 802.113 euros .

La decisión de inadmisión se funda en la aplicación de la causa del art. 69.c), en relación con el art. 28, ambos de la LJCA , afirmando la sentencia de instancia que «[l]a parte actora consintió el acuerdo de [25 de octubre de 2012 de ]revocación del convenio de 25 de noviembre de 2011; y, por lo tanto, no puede volver sobre el mismo intentando que se declare su disconformidad a Derecho, a través de la impugnación judicial de un acto (el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de julio de 2014), que es ejecución de aquél, en cuanto determina una consecuencia legal del mismo. Los actos que son ejecución directa de otros precedentes consentidos y firmes, solo pueden impugnarse por motivos atinentes a la ejecución en sí, no a las razones en que se fundaron aquéllos. Y lo que hace la demandante en el presente recurso contencioso-administrativo es volver sobre la cuestión de la justificación del gasto subvencionado, que es precisamente la cuestión que se resolvió en el Acuerdo de revocación del convenio de 25 de noviembre de 2011 en sentido negativo: carencia de dicha justificación». Y sobre el tratamiento jurídico de la cuestión suscitada por la parte demandada como motivo de desestimación, la sentencia lo califica como causa de inadmisión, y rechaza la necesidad de someter esta calificación a las partes en uso del art. 33 de la LJCA , por haber sido una cuestión suficientemente debatida. Dice al respecto lo siguiente: «Entendemos que el Tribunal puede dar la forma jurídica correcta a la cuestión planteada por la parte demanda[da], concluyendo con la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, sin usar del art. 33.2; pues, come hemos tratado de explicar, no se trata de un motivo nuevo que las partes no hayan debatido, sino de una cuestión planteada en la contestación a la demanda, pero que la parte demanda[da] no ha encajado en la institución procesal adecuada a la misma. No hay por ende incongruencia, sino la aplicación de la norma adecuada a la cuestión planteada y debatida por las partes; y esto entra dentro del principio "iura novit curia"» (FD 3).

Comenzamos el estudio de los motivos de casación por el segundo, formulado por el cauce del art. 88.1.c) de la LJCA , donde se sostiene que la resolución impugnada infringe «el artículo 218.1 de la LEC , al existir una clara incongruencia de la misma con las Pretensiones de las Partes deducidas oportunamente en el Pleito, pues en ningún momento la Parte demandada ha solicitado la inadmisión del Recurso».

No son admisibles las alegaciones de la recurrente de que se trata de un motivo sobre el que las partes no han debatido. Lo cierto es que la parte demandada planteó exactamente que los motivos de impugnación aducidos por la actora hacían referencia al acuerdo firme de revocación del convenio, revocación que se acordó con fecha 25 de octubre de 2012, según declara con carácter de hecho probado la sentencia recurrida, y en la que se estableció como efecto explícito el reintegro, en su caso, de las cantidades abonadas. Las partes han debatido sobre esta identidad y se ha planteado esta cuestión por la demandada, y así en la contestación a la demanda se hace ver que «los motivos de su recurso son idénticos a los que esgrimía contra la revocación del convenio, con alusiones constantes a dicha revocación, que se había comprometido a no atacar y que de hecho ha consentido [...] pero lo que no puede hacer es, como hace, atacar el acto por el que se acuerda el reintegro parcial de la subvención partiendo de su disconformidad con los motivos de la revocación del convenio que ha aceptado», alegando por su parte la actora y hoy recurrente en el escrito de conclusiones que la firmeza de aquel acto, el de revocación del convenio, no debía impedir entrar en el enjuiciamiento de sus alegatos contra el acto recurrido por razón de la firmeza de aquel pues «[l]o contrario, que es lo que pretende el Gobierno de Cantabria en su contestación a la demanda, supondría vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 24 de la Constitución Española ». Resulta evidente, por tanto, que la razón sustancial de firmeza del acto de revocación del convenio y la relación de ejecución entre éste y el acuerdo recurrido fue discutida por las partes, y no precisaba del planteamiento de la tesis por la Sala de instancia, con el trámite del artículo 33.2 de la LJCA para someter la posible causa de inadmisibilidad a la consideración de las partes.

A estos efectos, resulta oportuno recordar que el vicio de incongruencia, según afirma el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/2006, de 13 de febrero , «entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal. El juicio sobre la congruencia de la resolución judicial precisa de la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum-. Ciñéndonos a estos últimos, la adecuación debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada, pues se habrían dictado sin oportunidad de debate, ni de defensa, sobre las nuevas posiciones en que el órgano judicial sitúa el thema decidendi».

Y, más concretamente, la denominada incongruencia por exceso o extra petitum, se produce, según se refiere en la citada sentencia constitucional, «cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones. En este sentido ha de recordarse que el principio iura novit curia permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque los litigantes no las hubieren invocado, y que el juzgador sólo está vinculado por la esencia y sustancia de lo pedido y discutido en el pleito, no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formuladas por los litigantes, de forma que no existirá incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una de ellas que, aun cuando no fuera formal y expresamente ejercitada, estuviera implícita o fuera consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso».

Cabe significar que el Tribunal Constitucional ha venido sosteniendo de forma reiterada que para que la incongruencia por exceso o extra petitum adquiera relevancia constitucional y pueda ser constitutiva de una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ) se requiere que la desviación o desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones, por conceder más de lo pedido (ultra petitum) o algo distinto de lo pedido (extra petitum), suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, produciéndose un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales.

En la sentencia constitucional 24/2010, de 27 de abril, se reitera esta doctrina, poniendo de relieve que el órgano judicial no incurrirá en incongruencia extra petitum cuando quepa entender que la pretensión deducida sea una consecuencia inescindible o necesaria respecto de los pedimentos articulados, en los siguientes términos:

[...] Comenzando el análisis de fondo, y por lo que se refiere a la incongruencia extra petitum, este Tribunal ha reiterado que este tipo de incongruencia por exceso se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, y que implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones (por todas, STC 50/2007, de 12 de marzo ).

Ahora bien, también se ha destacado que el órgano judicial sólo está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente solicitadas por los litigantes, de forma que no existirá la incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso, como ocurre en materia de intereses legales o de costas procesales (por todas, STC 278/2006, de 25 de septiembre , F. 3)

. Por último, el auto 194/2000 del Tribunal Constitucional aprecia la falta de trascendencia constitucional en los supuestos de distinta calificación de las causas de inadmisibilidad como motivos de desestimación, puesto que esta eventual «[...] irregularidad procesal es una cuestión de mera legalidad ordinaria carente de relevancia constitucional, ya que la misma no acarrea indefensión material alguna a la recurrente. Dicho de otro modo, lo determinante a efectos del art. 24.1 CE es examinar si la respuesta judicial ha respetado el derecho de la recurrente a una respuesta sobre el fondo de la pretensión, no la fórmula utilizada en el fallo», siendo así que en el presente supuesto la parte demandante tuvo pleno conocimiento del planteamiento de la demandada que reclamaba la improcedencia de entrar en el análisis de los motivos de oposición por reiterar en los mismos aquello que pudo alegar y no hizo al dejar firme y consentido el acto de revocación del convenio.

El motivo de casación segundo ha de ser rechazado.

Entramos ya en el estudio del primer motivo del recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , la parte denuncia que la sentencia de instancia «vulnera el artículo 69 de la LJCA al declarar la inadmisibilidad [...] del Recurso planteado por Sentencia cuando no se dan ninguno de los supuestos que a tal fin regula este precepto. Es decir, el Tribunal Superior de Justicia (Sala de lo Contencioso Administrativo), es competente para conocer de este Recurso; éste se ha planteado por persona legitimada; se trata de un Acto Administrativo que es susceptible de impugnación; no nos encontramos ante un supuesto de cosa juzgada ni en litispendencia, y, finalmente, el escrito inicial del Recurso ha sido presentado dentro del plazo establecido» (págs. 15-16 del escrito de interposición).

Conviene precisar que la inatacabilidad de los actos administrativos que hayan de entenderse como mera reproducción o confirmación de otros anteriores, definitivos y firmes por consentidos, o en relación de ejecución con los mismos, no es una consecuencia de la semejanza de argumentaciones o criterios vertidos en la elaboración de aquellos por el órgano administrativo sino de su falta de efecto innovador respecto a aquellos a los que sirven de ejecución, confirmación o son pura reiteración. La doctrina y la jurisprudencia han elaborado el concepto y fijado los límites del acto confirmatorio, de suerte que se predica el mismo con carácter general por la falta de novedad y por constituir una repetición o reiteración del acto confirmado, así como una reiteración en su motivación jurídica, pues lo esencial a estos efectos es que permanezcan inalteradas las situaciones consolidadas, siendo el último acto impugnado, el que aclare, interprete o disponga la ejecución de otro anterior consentido, sin hacer nuevas declaraciones de derechos ni ampliar de modo sustancial aquellas que ganaron firmeza, que es, cabalmente que ha sucedido en este caso. En efecto, la sentencia recurrida pone de manifiesto que entre ambos actos, el de 25 de octubre de 2012 , de revocación del convenio formalizado el 25 de noviembre de 2011, y el acuerdo de 10 de julio de 2014 que es recurrido, y por el que se declara la obligación de reintegro de la cantidad de 802.113 euros, hay una «[r]elación que es directa y automática, porque los arts. 38.1 de la Ley de Cantabria 10/2006 y 37.1 de la Ley del Estado 38/2003, así como la cláusula 7 del convenio de 25 de noviembre de 2011 (el "en su caso" se refiere al presupuesto del reintegro: que haya habido abono) determinan el reintegro en casos como el presente en que hubo revocación del convenio por falta de justificación suficiente del gasto subvencionado». El acuerdo por el que se revocó el convenio ya dispuso, en aplicación de las mencionadas normas y cláusula, los efectos aparejados a la resolución, siendo de constatar que en todos sus razonamientos está presente el examen de la falta de justificación de la cantidad de 802.113 euros que se entregó para el concepto de funcionamiento y mantenimiento como causa de la revocación. Aduce la recurrente que si la revocación del convenio determinaba la procedencia del reintegro de las cantidades abonadas en ejecución del mismo, debería haberse extendido también a la suma de 2.020.000 euros que le fueron entregados como cantidades destinadas al capítulo de inversión y no sólo al importe de 802.113 euros de gastos de funcionamiento y mantenimiento. Pero tal alegato carece de la menor consistencia pues del simple examen del acuerdo de revocación de convenio adoptado el 25 de octubre de 2012, se constata que es la falta de justificación de la cantidad destinada a gastos de funcionamiento y a mantenimiento la que es examinada exhaustivamente, y las razones que ahora se alegan contra el acuerdo recurrido que ordena el reintegro, son exactamente las mismas que se adujeron en el trámite de alegaciones seguido en el procedimiento de revocación del convenio, concretamente las que expuso la hoy recurrente en su escrito de fecha 19 de octubre de 2012 que fue seguido del acuerdo de 25 de octubre de 2012 de revocación del convenio, el cual fue debidamente notificado y alcanzó firmeza pues el recurso contencioso-administrativo inicialmente interpuesto por el Consorcio hoy recurrente fue archivado posteriormente.

Por tanto, al tratarse el acto ahora recurrida de una mera ejecución de lo acordado en anterior acuerdo firme y consentido, la sentencia de instancia aplica adecuadamente la causa de inadmisibilidad del art. 69.c) en relación con el art. 28 de la LJCA , por lo que el motivo en estudio ha de ser rechazado y con ello el recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Consorcio de Infraestructuras Deportivas de Cantabria, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de seis mil euros.