STS 139/2018, 1 de Febrero de 2018
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2018:350 |
| Número de Recurso | 3218/2015 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 139/2018 |
| Fecha de Resolución | 1 de Febrero de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 139/2018
Fecha de sentencia: 01/02/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 3218/2015
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 23/01/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Procedencia: T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.2
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
Leon .
RECURSO CASACION núm.: 3218/2015
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 139/2018
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 1 de febrero de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3218/2015, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de D. Leon y Euro MTB Maquinaria, S.L. , contra la Sentencia de 20 de julio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en recurso contencioso-administrativo nº 299/2010 , sobre caducidad de concesión administrativa.
Ha sido parte recurrida el Letrado de la Comunidad Autónoma en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de Aragón.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Leon y Euro MTB Maquinaría, S.L., contra la Resolución de 29 de abril de 2010, del Consejero de Industria, Comercio y Turismo, de la Diputación General de Aragón, por la que se declara la caducidad de la Concesión de Explotación de recursos de la Sección C), "AZAILA 8" nº 5883, para alabastro, en el término municipal de Azaila, provincia de Teruel y titularidad de D. Leon .
En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 20 de julio de 2015, cuyo fallo es el siguiente:
PRIMERO.- Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo número 299/10. (...) SEGUNDO.- No hacer especial imposición de costas
.
Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 3 de noviembre de 2015, la parte recurrente D. Leon y Euro MTB Maquinaría, SL, solicita que se dicte sentencia por la que se estime el presente recurso de casación y en su lugar estimando el recurso contencioso administrativo, se declare no ser conforme la Derecho la Orden de 29 de abril de 2010, por la que se declaraba la caducidad de la concesión de explotación AZAILA 8 nº 5883 y, por tanto se anule dicha resolución.
Mediante diligencia de ordenación de 10 de febrero de 2016, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, Gobierno de Aragón. El escrito de oposición se presenta el día 13 de abril de 2016, solicitando que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso de casación por reiteración de los argumentos y motivos de la instancia y, en su defecto, se desestime íntegramente el recurso de casación, confirmando en toda su extensión la sentencia recurrida. Con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 30 de noviembre de 2017, se señala para votación y fallo el día 23 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 24 de enero de 2018.
La sentencia impugnada en casación desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la parte ahora y entonces recurrente, contra la Orden del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, de 29 de abril de 2010, que declara la caducidad de la concesión de explotación de recursos de la Sección C) "Azaila 8" nº 5883, para alabastro, en el término municipal de Azaila, provincia de Teruel y titularidad de D. Leon .
La sentencia recurrida tras resumir la posición procesal de las partes procesales, y desestimar los motivos formales invocados por la recurrida, en lo relativo al fondo del recurso señala que « No obstante debe añadirse que la paralización de los trabajos contemplada en el art. 109 g) del Reglamento de Minas , sin autorización administrativa previa, queda acreditada no solo por el informe emitido el 27 de enero de 2009, tras la visita de inspección por parte de personal técnico del Servicio Provincial de Teruel, sino que cuenta con otro informe previo (obrante al folio 311 del expediente) de 18 de abril de 2008, emitido por el Jefe de la Sección de Minas y por la Ingeniera Técnica de Minas del mismo Servicio Provincial, en el que con mayor amplitud y tras la visita efectuada, se constata el mismo resultado de inactividad. (...) En todo caso las solicitudes de paralización de los trabajos efectuados en 2004 y 2005 y la solicitud de autorización de transmisión del derecho minero efectuado en 2007, tienen el resultado propio del silencio administrativo negativo, según la Ley 8/2001, de 31 de mayo, de la Comunidad Autónoma de Aragón, (procedimiento 6 y 9 de los correspondientes al Departamento de Industria, Comercio y Turismo que en ella se enumeran), por lo que ninguna relevancia se encuentra, respectivamente, en el mantenimiento de la paralización de la actividad por el Sr. Leon , como ya se expresa en el fundamento jurídico último del acto recurrido, no puede prevalecer frente al resultado del informe de 27 de enero de 2009, y a la constatación de datos sobre el terreno muy anterior que en él se consigna. (...) Acreditada la paralización de los trabajos a lo largo del tiempo, desde el año 2004 hasta la fecha de iniciación del procedimiento en el año 2009, debe considerarse que el supuesto contemplado en el expediente y en el recurso es subsumible en el art. 109 g) del Reglamento de Minas ».
El recurso de casación se construye sobre ocho motivos, todos invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , alegando la infracción de las siguientes normas del ordenamiento jurídico.
En el primero, de los artículos 111 párrafo primero y apartado d) del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, y del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .
En el segundo, del apartado 4 del artículo 86 de la Ley de Minas , y del apartado g) del artículo 109 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , en relación con los artículos 84 y 85 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .
En el tercero, de los artículos 86 segundo inciso del apartado 4 de la Ley de Minas y 109, apartado g) del Reglamento General para el Régimen de la Minería .
En el cuarto, de los artículos 86, apartado 4 de la Ley de Minas y del apartado g) del artículo 109 del Reglamento General para el Régimen de la Minería ; en relación con los artículos 84 y 85 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .
En el quinto, del artículo 319.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable supletoriamente al orden jurisdiccional contencioso administrativo en virtud de lo establecido en la Disposición Final Primera de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998.
En el sexto, de los artículos 86 de la Ley de Minas y 109 del Reglamento General para el Régimen de la Minería .
En el séptimo, del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 .
En el octavo, del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , que establece como principio rector de la actuación de la Administración el principio de la confianza legítima.
La Administración recurrida aduce que el alegato que invoca en casación es reiteración de lo alegado en la instancia, por lo que el recurso debe ser inadmitido. También analiza los motivos de casación y concluye que la sentencia no incurre en las infracciones normativas que se aducen en el escrito de interposición.
El motivo primero no puede prosperar pues la sentencia no ha vulnerado el artículo 111.1.d) del Reglamento General para el Régimen de la Minería de 1978 , ni el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 .
No concurre la invocada causa de nulidad plena porque no puede sostenerse con éxito que se haya prescindido "total y absolutamente" del procedimiento administrativo, cuando en la impugnación se hace constante alusión a sus trámites, y cuando la parte recurrente ha tenido intervención en dicho procedimiento, según refiere y consta en el expediente administrativo. De modo que se podrían invocar defectos en la tramitación del procedimiento, que hubiera podido, o no, comportar la invalidez del acto, pero nunca pueden articularse sobre una nulidad plena, que precisa esa ausencia total y absoluta del procedimiento.
Téngase en cuenta que el desarrollo argumental de este motivo es una mezcla de vicios del procedimiento sustanciado y de la incompetencia del órgano decisor que, a juicio de la recurrente, debió ser la Dirección General, y no el Servicio Provincial. Alegato que no integra dicha nulidad plena de ausencia total y absoluta de procedimiento, cuando la recurrente tuvo intervención en el mismo, formulando alegaciones en diciembre de 2009. En todo caso, la recurrente no señala, a los efectos de una anulabilidad por indefensión material, cuál debió haber sido su intervención en el procedimiento administrativo, y qué hubiera determinado la alteración de la resolución del mismo.
Recordemos que la jurisprudencia de esta Sala ha sido especialmente restrictiva en cuanto al tratamiento de este motivo de nulidad plena, basado en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , declarando que los defectos formales necesarios para aplicar esta nulidad radical deben ser de tal dimensión que es preciso que se haya prescindido de modo completo y absoluto del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de sus trámites. Debiendo valorarse singularmente «" las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido." ( SSTS de 17 de octubre de 1991 y 31 de mayo de 2000 )» ( STS de 5 de mayo de 2008 ).
En fin, el invocado artículo 111 Reglamento General para el Régimen de la Minería , dispone que corresponde al Ministro de Industria y Energía acordar las caducidades a que se refieren los artículos 83 a 87 de la Ley de Minas y sus correlativos 106 a 110 de este Reglamento. La tramitación de los expedientes se someterá a las siguientes normas (...) d) En cualquiera de los casos señalados en los artículos 83 a 87 de la Ley de Minas y 106 a 110 del Reglamento, cuando la Delegación Provincial tenga conocimiento de los hechos lo comunicará a la Dirección General de Minas e Industrias de la Construcción, acompañando su informe. (...) En dicho informe se especificarán con detalle las infracciones cometidas y la situación del titular o explotador en el orden económico y laboral con respecto a los derechos objeto del expediente, de modo que su vulneración no tiene encaje en el expresado artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 .
La vulneración del artículo 86.4 de la Ley de Minas y del artículo 109 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , que se invoca en los motivos segundo, tercero, cuarto y sexto, tampoco puede prosperar, por las razones que seguidamente expresamos.
Ciertamente las concesiones de explotación de la Sección C) se declararán caducadas, según el citado artículo 86.4, en lo que ahora importa, cuando, habiéndose paralizado los trabajos sin autorización previa no se reanuden dentro del plazo de seis meses a contar del oportuno requerimiento . En los casos de reincidencia en la paralización no autorizada de los trabajos, la caducidad podrá decretarse, sin necesidad de requerimiento previo.
La reiteración a que alude la sentencia, y que evita la formulación de requerimiento, se infiere del relato fáctico que asume la sentencia, y que no puede ser alterado en casación, en relación con el que hace el acto administrativo impugnado. En efecto, consta en la resolución impugnada en el recurso contencioso administrativo, que «el último plan de labores presentado por D. Leon , titular de esta concesión de explotación, lo fue para el ejercicio 2003; que solicita la paralización de trabajos por falta de mercado en los años 2004 y 2005, sin que exista autorización administrativa al efecto, que asimismo declara no haber trabajado en 2007, igualmente por falta de mercado, y que mediante visita de inspección de fecha 27 de enero de 2009 se constata la inactividad en dicha concesión, a pesar de lo dispuesto en los planes de labores para 2008 y 2009, aportados por D. Leon en julio de 2009, es decir, con posterioridad al inicio del expediente de caducidad, pudiéndose declara ésta por todo ello y sin necesidad de requerimiento previo, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado g) del artículo 109 del citado Reglamento General para el Régimen de la Minería ».
Conviene añadir que el Reglamento General para el Régimen de la Minería, en el artículo 109 dispone que las concesiones de la Sección C) se declararán caducadas, por lo que hace al caso, pues son las causas que establece la declaración de caducidad y que cita la sentencia, e) Por incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de los plazos, forma e intensidad de los trabajos aprobados en los proyectos y planes de labores. Y también, letra f) por incumplimiento reiterado de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales. Y letra g) Cuando habiéndose paralizado los trabajos sin autorización previa de la Delegación Provincial o de la Dirección General de Minas e Industrias da la Construcción, según proceda, no se reanuden dentro del plazo de seis meses a contar del oportuno requerimiento. En los casos de reincidencia en la paralización no autorizada de los trabajos, la caducidad podrá declararse sin necesidad de requerimiento previo. Si bien la sentencia se centra en el examen del supuesto previsto en la letra g), y al estimar su concurrencia, evita el examen de las otras dos causas, según declara expresamente en el fundamento quinto "in fine".
Por lo demás, la referencia a la nota interior podría configurar un supuesto de irregularidad no invalidante, que, por tanto, no produce la invalidez de la orden. Además, las referencias a la valoración de documentos suponen una invitación a que esta Sala Tercera haga una valoración de la prueba diferente a la realizada por la Sala de instancia, lo que no puede tener lugar, con carácter general, y en los términos que se plantea, en el recurso de casación.
En definitiva, no concurren la infracciones denunciadas en estos motivos, respecto del apartado 4 del artículo 86 de la Ley de Minas y apartado g) del artículo 109 del Reglamento General para el Régimen de la Minería ; en relación con los artículos 84 y 85 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
La infracción que se reprocha a la sentencia en el motivo quinto ( artículo 319.1 de la LEC ) tampoco pueden ser acogida porque la declaración de caducidad, aunque tenga lugar por un incumplimiento, no es una sanción, no es expresión de la potestad sancionadora.
La caducidad se acuerda respecto de la concesión de la explotación de recursos de la Sección C), que se pierde por los incumplimientos de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento, prevista en la ley o el reglamento de aplicación, como es el caso del artículo 86 de la Ley de Minas , respecto de las causas previstas en los apartados uno, dos, cinco y seis del artículo 83, o por incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de las obligaciones impuestas por el artículo 62, párrafo 5, o los artículos 70 y 71. Del mismo modo que el Reglamento, por su parte, especifica el incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de la obligación de dar cuenta inmediata a la Delegación Provincial correspondiente del descubrimiento de recursos de presumible interés, distintos de los que motivaron el otorgamiento de la concesión, por incumplimiento de la obligación de iniciar los trabajos en el plazo de un año a partir del otorgamiento de la concesión, por incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de los plazos, forma e intensidad de los trabajos aprobados en los proyectos y planes de labores, o por incumplimiento reiterado de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales.
No estamos, por tanto, ante una sanción administrativa, sino ante una obligación legal a cuyo incumplimiento de anudan unas consecuencias también severas, y previstas por el ordenamiento, que afectan al derecho de la explotación. De modo que la caducidad no es expresión de esa potestad sancionadora.
Por lo demás, los motivos séptimo y octavo también deben ser desestimados, porque la referencia al silencio no comporta ningún efecto respecto de la estimación del recurso, ni abatiría la razón de decidir de la sentencia para que fuera, en su caso, casada. Además, la confianza legítima, que se invoca en el último motivo, no se corresponde con el alcance de dicho instituto, pues el alegato que se esgrime parece mas centrado en expresar una justificación de la actuación de la recurrente durante los años 2004 a 2009, que en la invocación y justificación sobre los presupuestos sobre los que se asienta la confianza legítima, como medio para declarar la nulidad de la sentencia y de la caducidad impugnada.
Viene al caso recordar que hemos declarado, en Sentencia 22 de febrero de 2016 (recurso de casación nº 1354 / 2014), sobre las exigencias requeridas para la apreciación de dicha confianza legítima, lo siguiente: « no podemos considerar lesionada la confianza legítima, pues la Administración no puede adoptar decisiones que contravengan las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Cuando se confía en la estabilidad de su criterio, evidenciado en múltiples actos anteriores en un mismo sentido, que lleva al administrado a adoptar determinadas decisiones, se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo, que no puede defraudarse mediante una actuación sorprendente. La invitación a formalizar una subvención y las actuaciones posteriores necesarias y favorables, todas ellas, a su conclusión, forja una fundada esperanza de lo que era razonable y coherente esperar. (...) Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). Exactamente lo que acontece en el caso examinado, a tenor de los hechos antes relatados, que no hace al caso insistir. (...) respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 257/2009 ), que «el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factumpropium".».
En consecuencia, procede declarar que no ha lugar la recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ), cuyo importe no podrá rebasar, por todos los conceptos, la cantidad total de 4.000 euros ( artículo 139.3 de la misma Ley ).
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Noha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Leon y Euro MTB Maquinaria, S.L., contra la Sentencia de 20 de julio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en recurso contencioso-administrativo nº 299/2010 . Con imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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