STS 46/2018, 17 de Enero de 2018

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso interpuesto por la Unión de Controladores Aéreos (Usca), contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 6 de julio de 2015, sobre determinación de servicios públicos mínimos.

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 22 de abril de 2016, cuyo fallo es el siguiente:

Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de UNION SINDICAL DE CONTROLADORES AEREOS (USCA), por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra la resolución del Ministerio de Fomento de fecha 6 de julio de 2015, descrita en el fundamento jurídico de esta sentencia, la cual anulamos por su disconformidad a Derecho. Con condena al pago de las costas a la Administración demandada

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Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 5 de mayo de 2017, la parte recurrente, Abogado del Estado, solicita se dicte sentencia por la que se case y se sustituya por otra que confirme la resolución administrativa impugnada en la instancia.

Mediante diligencia de ordenación de 4 de septiembre de 2017, se da traslado del escrito de interposición al Ministerio Fiscal, escrito que presenta el 15 de septiembre de 2017 quien tras las alegaciones oportunas solicita que procede estimar el presente recurso de casación. Casando la sentencia impugnada y confirmando la resolución administrativa del Ministerio de Fomento de fecha 6 de julio de 2015, por ser ajustada a Derecho. Sin costas.

Posteriormente y tras la personación en el presente recurso del Procurador D. David García Riquelme, en nombre y representación de la Unión Sindical de Controladores Aéreos, por providencia de 27 de septiembre de 2017, se da traslado del escrito de interposición, y con fecha 6 de noviembre de 2017, presenta su escrito de oposición en el que solicita se dicte sentencia inadmitiendo el recurso de casación interpuesto por el Ministerio de Fomento o, subsidiariamente, se desestime de manera íntegra el mismo.

Por providencia de 30 de noviembre 2017, se señala para votación y fallo el día 9 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el 11 de enero de 2018.

La sentencia que aquí se impugna estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Unión Sindical de Controladores Aéreos (USCA), seguido por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra la Resolución del Ministerio de Fomento, de fecha 6 de julio de 2015, que fijó los servicios mínimos de los servicios públicos esenciales para la comunidad a mantener en el tránsito aéreo, que presta la entidad pública empresarial ENAIRE, durante la huelga convocada por la citada Unión Sindical de Controladores Aéreos (USCA), para los días 11, 12, 25 y 26 de julio de 2015, mediante la realización de paros parciales, los días 11 y 25, entre las 10.00 y las 13.00 horas, y los días 12 y 26, entre las 17.00 y las 20.00 horas, del horario peninsular español.

La estimación del recurso contencioso administrativo se fundamenta, a tenor de la sentencia recurrida, en la falta de motivación de la resolución administrativa que establece los servicios mínimos de los servicios públicos esenciales afectados para el mantenimiento del tránsito aéreo. Concretamente, la sentencia impugnada se fundamenta en la sentencia de la misma Sala de 14 de marzo de 2016 , dictada en el recurso contencioso administrativo, seguido también por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, nº 9/2015. Y cuando aplica la doctrina que trascribe al caso examinado, declara que « Es preciso en consecuencia , examinar la resolución impugnada a la luz tanto de la doctrina jurisprudencial como de las alegaciones de las partes, y en concreto, establecer si respeta las exigencias impuestas por la regulación de los servicios mínimos, desde la perspectiva de la debida motivación formal y materia, en relación con el adecuado respeto del derecho de huelga, consagrado en el art. 28 de la Constitución española . (...)En este caso la Sala concluye, como lo hizo en la sentencia de 14 de marzo pasado que pese a contener una aparente extensa motivación en realidad no concreta el por qué se determinan esos servicio mínimos, determinación está ligada al principio de proporcionalidad. La motivación ofrecida por la Administración en este concreto supuesto, no satisface el canon de motivación exigido constitucionalmente: contiene un conjunto de indicaciones, que partiendo de la más genérica, con establecimiento del marco constitucional, del marco legal, de las razones de interés general por las que es necesario establecer servicios mínimos, se afirma que se establecen en cuantía necesaria par prestar los servicio en condiciones de seguridad. (...) Como recoge la resolución "lo reflejado en los Anexos I a IV de esta Resolución corresponde a la dotación mínima imprescindible para llevar a cabo el desempeño de las funciones de control de tránsito aéreo, garantizando la ordenación, fluidez y la seguridad de las operaciones del tráfico aéreo general, manteniendo unos niveles de servicio razonables para los usuarios. En definitiva para la Entidad Pública Empresarial Enaire, se fijan como servicios mínimos el personal técnico imprescindible, considerando los requerimiento del personal en cada dependencia de control, teniendo en especial consideración las normas de seguridad aeronáutica relativas a los tiempos de actividad y los requisitos de descanso del personal dedicado al control del tránsito aéreo". (...) El examen de los anexos permite comprobar que se consignan datos sobre la plantilla de cada centro de trabajo, la programada y se distingue entre turnos y jornada normal, pero tales datos no permiten a esta Sala comprobar por qué concretamente se deciden las cifras que se recogen en los mismos, que se detallan numéricamente en distintas columnas pero que no arrojan luz sobre las circunstancias que precisamente hacen "imprescindible" a esa dotación que se denomina "mínima". (...) Las mismas consideraciones generales a las que se había alusión en la anterior sentencia de esta Sala, a la que reiteradamente se ha hecho referencia, se contienen en la resolución impugnada_ son esenciales los servicios regulados; es un sector estratégico; un número relativamente reducido de trabajadores realizan la actividad laboral, por lo que se produce un efecto multiplicador. (...) Por el conjunto de razones expuestas procede estimar el recurso contencioso-administrativo, al faltar la motivación exigida por el ordenamiento jurídico-constitucional en una situación como la descrita ».

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se sustenta sobre un único motivo, en el que, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , se denuncia la infracción de normas de ordenamiento jurídico, en concreto de los artículos 28.2 de la CE y 54 de la Ley 30/1992 .

El sindicato recurrido se opone al recurso de casación, solicitando la inadmisión o subsidiariamente la desestimación, al considerar que el escrito de interposición del recurso de casación es copia del escrito de demanda, y, por tanto, el recurso ha de ser inadmitido. También aduce que en el escrito de interposición no se hace ningún análisis comparativo entre los casos que resuelven las sentencias que cita, con las del caso resuelto por la sentencia impugnada.

El Ministerio fiscal, en fin, considera que el recurso de casación ha de ser estimado porque la resolución administrativa que fija los servicios mínimos de los controladores aéreos está motivada y resulta proporcionada.

Antes de nada, debemos advertir que la sentencia que ahora se impugna trascribe en parte otra sentencia de la misma Sala de instancia, dictada en fecha 14 de marzo de 2016 , que sirve de sustento y fundamentación a su decisión. Pues bien, esa sentencia también ha sido recurrida en casación ante esta Sala (recurso de casación nº 15/2017 ), y en el día de ayer hemos dictado sentencia declarando no haber lugar al recurso. De modo que, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ) y de igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ), debemos ahora remitirnos a lo que hemos declarado en dicha sentencia.

En relación con la inadmisión del recurso que opone el sindicato ahora recurrido debemos reiterar que « aunque efectivamente entre el escrito de interposición deducido en casación por el Abogado del Estado y el escrito de contestación a la demanda que fue presentado en el recurso contencioso administrativo, hay evidentes y constantes coincidencias, sin embargo dicho escrito no es una simple copia de la demanda, pues centra sus críticas en la sentencia recurrida, como corresponde a un recurso de casación.

En efecto, si bien la transcripción en casación, sin más, del escrito de demanda comportaría la desestimación del recurso de casación, al constituir un elemento revelador de que no se somete a crítica al sentencia recurrida, sino el acto impugnado en el recurso contencioso administrativo, y esto efectivamente resulta impropio de un recurso de casación, toda vez que la casación no constituye una segunda instancia sino un remedio procesal para depurar las infracciones en que hubiera podido incurrir la sentencia impugnada al interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico. Ahora bien, el escrito de interposición de la casación, insistimos, se hacen referencias puntuales y críticas a la sentencia que se recurre, lo que impide estimar la postulada inadmisión del recurso por la citada causa. »

Respecto del fondo del recurso debemos incidir en que << el recurso ha de ser desestimado pues la sentencia dictada por la Sala de la Audiencia Nacional no incurre en infracción legal o jurisprudencial alguna.

Los escritos presentados por las partes en la instancia y en esta vía casacional ponen de relieve la existencia de una reiterada doctrina fijada en sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo según la que la autoridad gubernativa llamada a asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad con motivo de la convocatoria de una huelga, ha de explicar a la hora de ejercer esa responsabilidad que, efectivamente, tiene por objeto o afecta a servicios esenciales para la comunidad y, además, que las medidas que dispone son las imprescindibles para que funcionen, no en condiciones de normalidad, sino de suficiencia en su prestación esos servicios. Justificaciones estas que ha de hacer esa autoridad, no en general, sino en concreto. Es decir, atendiendo a las singulares circunstancias que concurren en la huelga de que se trata. Son exigencias que se dirigen a garantizar que la limitación que por esta vía se impone al derecho fundamental a la huelga es únicamente la necesaria y proporcionada para el objetivo indicado por la Constitución.

Son suficientes los argumentos que la Administración emplea para calificar como esencial el servicio de control del tránsito aéreo, y ello es totalmente correcto pues la resolución de 3 de junio de 2015 atiende a factores o criterios de indudable relevancia a tal fin, como son (1) las dificultades que el hecho insular supone por las limitaciones de los modos de transporte utilizables y por las mayores distancias a recorrer, situación extrapolable al caso de Ceuta y Melilla; (2) el carácter de sector estratégico del transporte aéreo y sus peculiares características, con el efecto multiplicador que la interrupción del servicio genera en ámbitos ajenos a la empresa, con incidencia en la libre circulación de las personas y su particular percusión en los intereses económicos de la Nación, incluido el sector turístico; (3) las particularidades de la prestación del servicio, que necesariamente ha de dar cobertura a tránsitos internacionales ya tengan destino final en España o meramente sobrevuelen el territorio nacional; (4) la condición de la entidad pública empresarial Enaire de principal proveedor civil de servicios de navegación aérea en España, facultada por la legislación vigente para determinar la configuración operativa, conforme a la demanda de tráfico y a los condicionantes técnicos y meteorológicos concurrentes, así como para asignar las instalaciones, los servicios técnicos y el personal indispensable para la adecuada prestación de los servicios de tránsito aéreo. Consideramos que con ello se da plena satisfacción a la doctrina constitucional que, respecto de la consideración como esenciales de los servicios públicos, se establecen en sentencias del Tribunal Constitucional como la nº 148/1993, de 29 de abril .

Pero no ocurre lo mismo en la actividad desplegada por la Administración para establecer los servicios mínimos con los que debería prestarse ese servicio esencial los días de celebración de la huelga. Como dijimos en nuestra sentencia de 28 de mayo de 2015 (Recurso 1148/2014 ) «El estudio de lo suscitado en ese único motivo de casación aconseja recordar, en primer lugar, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos (expresada, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003 , 19 de diciembre de 2007, Recurso de casación 7759/2004 , 8 de julio de 2009, Recurso de casación 5682/2006 , 21 de julio de 2010, Recurso de Casación 43172009 , y 19 de noviembre de 2013, Recurso de Casación 2216/2013 ).

Esa doctrina viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuáles son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.

La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando lo siguiente: "...no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar...".».

En el caso que analizamos es posible admitir, incluso, que alguno de los criterios antes mencionados, los que empleo la resolución impugnada para justificar la esencialidad del servicio afectado por la huelga, contienen aspectos o manifestaciones que puedan servir de base para justificar la imposición de unos servicios mínimos superiores a los de otros sectores, pero lo que sin duda alguna es cierto, como pone de relieve la sentencia, es que la citada resolución de 3 de junio de 2015 no hace exposición de los concretos criterios tomados en consideración para ello, con referencia a las características y circunstancias de los distintos centros de trabajo, a los servicios que deberían prestarse en las fechas de la convocatoria de huelga. Junto a ello hay que decir que los cuadros incorporados en los Anexos de la resolución se limitan a designar en forma genérica el número de efectivos que deberán prestar servicio los días de la huelga en los distintos centros de trabajo, en función de turnos y jornada, pero no contienen tampoco referencia a alguna a criterios que los justifiquen y estos, como acabamos de decir, no se encuentran en el contenido del citado acto administrativo.

De esta manera debemos confirmar el vicio de falta de motivación que la sentencia impugnada aprecia para llegar a afirmar la efectiva vulneración del derecho fundamental invocado -derecho de huelga- pues sin esos criterios de determinación del nivel de los servicios no es posible valorar su suficiencia ni la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho de huelga que se impone a los convocantes y los derechos e intereses que resulten afectados por ella. Es evidente que esa ponderación exige del órgano administrativo competente la correspondiente individualización y la inclusión en su decisión de un razonamiento suficiente sobre la necesidad del concreto porcentaje de servicios mínimos que ha de establecerse para garantizar la protección del correspondiente servicio esencial para la comunidad. Y esa es, cabalmente, la doctrina que aplica la Sala de instancia al analizar la legalidad de la resolución administrativa.»

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la parte recurrente, cuya cuantía que limitamos al amparo del artículo 139.3 de la misma Ley , no podrá exceder de la cifra máxima, por todos los conceptos, de 3.000 euros.