STS 1977/2017, 14 de Diciembre de 2017
| Ponente | ANTONIO JESUS FONSECA-HERRERO RAIMUNDO |
| ECLI | ES:TS:2017:4628 |
| Número de Recurso | 2339/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1977/2017 |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.977/2017
Fecha de sentencia: 14/12/2017
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 2339/2015
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 12/12/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 5
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MMC
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 2339/2015
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1977/2017
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 14 de diciembre de 2017.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 2339/2015, interpuesto por LA ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES, representada por el Procurador de los Tribunales don Domingo José Collado Molinero y defendido por Letrado don Mariano Casado Sierra, contra la sentencia dictada el 15 de abril de 2015 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso nº 21/2014 , que desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Unificada de Guardias Civiles contra la Orden Ministerial de 19 de noviembre de 2013, por la que se designan a los vocales titulares y suplentes, en representación de la Administración General del Estado y de los miembros de la Guardia Civil, en la Comisión Preparatoria del Consejo de la Guardia Civil y en las Comisiones Permanentes de Normativa y del Estatuto Profesional, y de Riesgos Laborales y Aspectos Relacionados.
Ha sido parte demandada LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.
En el recurso nº 2339/2015, seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el día 15 de abril de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: << DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador de los Tribunales Don Domingo Collado Molinero, en nombre y representación de la Asociación Unificada de Guardias Civiles , contra la Orden Ministerial de 19 de noviembre de 2013, por la que se designan a los vocales titulares y suplentes en representación de la Administración General del Estado en la Comisión Preparatoria del Consejo de la Guardia Civil y en las Comisiones Permanentes de Normativa y del Estatuto Profesional y de Riesgos Laborales y Aspectos Relacionados, y se establecen su composición, siendo los vocales titulares en representación de los miembros de la Guardia Civil, el personal que se relaciona: Teniente D. Octavio y otros, por ser esta Orden Ministerial, en los extremos examinada, conforme a Derecho. Con expresa imposición de costas a la parte actora.>>.
Contra la referida sentencia anunció recurso de casación la Asociación Unificada de Guardias Civiles, que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
La recurrente formalizó el recurso anunciado que lo articula en un único motivo alegado al amparo del artículo 88.1,d de la Ley Jurisdiccional , suplicando que se dicte sentencia que << estimando los motivos del presente recurso case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda >>.
Evacuando el traslado conferido, la representación de la parte recurrida se opuso efectuando las alegaciones que estimó ajustadas a su derecho y terminó solicitando el dictado de una sentencia que << declare la inadmisión de dicho recurso y subsidiariamente la desestimación, todo ello con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente>>.
Mediante providencia de 25 de octubre de 2017 se designó nuevo magistrado ponente y señaló para votación y fallo el día 12 de diciembre de 2017.
En la fecha acordada han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 13 de diciembre siguiente se pasó a la firma la sentencia.
Se impugna en este recurso la sentencia dictada 15 de abril de 2015 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso nº 21/2014 , que desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) contra la Orden Ministerial de 19 de noviembre de 2013, por la que se designan a los vocales titulares y suplentes, en representación de la Administración General del Estado y de los miembros de la Guardia Civil, en la Comisión Preparatoria del Consejo de la Guardia Civil y en las Comisiones Permanentes de Normativa y del Estatuto Profesional, y de Riesgos Laborales y Aspectos Relacionados.
La asociación profesional recurrente sostenía en la instancia la nulidad de la precitada Orden alegando que al asignársele únicamente dos vocales no se respetaba el nivel de representatividad en el Consejo de la Guardia Civil-50%- obtenido en el proceso electoral previo y que debería tener traslación a los efectos de asignación de vocales en las precitadas Comisiones. Afirmaba que los vocales de la AUGC deberían ser la mitad de los que se designen como representantes de las asociaciones profesionales, por lo que la precitada Orden es contraria a Derecho por contravenir el contenido del artículo 17.4 del Reglamento de Organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2010, infringiendo el artículo 22 de la Constitución Española .
La sentencia consideró que el número de representantes de la AUGC en las citadas Comisiones se ajusta a la legalidad por cuanto, partiendo de la decisión de la administración hace factible que todas las asociaciones profesionales con representación en el Pleno lo estén también en las Comisiones, su capacidad decisoria es la misma que la que tienen en el Pleno, empleando para ello la siguiente argumentación:
TERCERO.- La parte actora cuestiona la legalidad de la precitada Orden Ministerial por la infracción del principio de representatividad, al estimar, que habiéndose designado dos miembros de su Asociación como integrantes de las Comisiones que cita la propia Orden, y atendido que su porcentaje de representatividad asciende al 50% en el Pleno del Consejo de la Guardia Civil, el número de integrantes de las precitadas comisiones por parte de su Asociación debe ascender a la mitad de los miembros que la integran - ocho- en la porción referida al Pleno, con infracción del artículo 17.4 del precitado Real Decreto 751/2010 de 4 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil.
Ahora bien, como acertadamente alega la Sra. Abogada del Estado en su contestación a la demanda, con pleno acierto jurídico, la parte actora desconoce el decir literal completo de este precepto reglamentario, por cuanto junto a la dicción del indicado apartado 4, al decir: " Las Comisiones estarán compuestas, además de por el Presidente y el Secretario, por los vocales, sin que, con carácter general, el número de estos últimos supere los dos quintos del total de vocales que integran el Consejo. Serán designados por el Presidente, los correspondientes a la Administración General del Estado, de manera proporcionada a su representatividad en el Pleno, y los correspondientes a las asociaciones profesionales y agrupaciones electorales por ellas mismas, respetando igualmente su representatividad en el Pleno ".
El apartado 5, dispone que: " El voto de cada una de las asociaciones profesionales y agrupaciones electorales contabilizará de igual forma que en el Pleno y la suma de los votos de cada una de las representaciones, ya sea la correspondiente a la Administración como a la de miembros de la Guardia Civil, deberá resultar igual al número de vocales con que cuentan en el Pleno del Consejo, respectivamente ".
Por lo que una interpretación armónica de ambos apartados determina, por un lado, que se integren en las Comisiones representantes de todas las Asociaciones profesionales que ostentan representación en el Pleno, pero su capacidad decisoria sea la misma que la que tienen como representación dimanante de un proceso electoral.
Por lo que, no aparece que la precitada Orden Ministerial, tal y como quedan constituidas las correspondientes Comisiones por la designación de vocales titulares en representación de los miembros de la Guardia Civil, menoscabe de forma alguna la capacidad decisoria que los votos han atribuido a la Asociación recurrente en su participación en el Consejo de la Guardia Civil.
Como acertadamente alega la Abogacía del Estado, la AUGC aunque solo tenga dos representantes en cada Comisión, su voto se computa como ocho, que es el número que esa Asociación tiene en el Pleno, por lo que su voto tendrá el mismo valor en Pleno que en Comisión, y por ello su capacidad de decisión es igual, independientemente del número de vocales que integre cada Comisión.
Además, el borrador de la Orden Ministerial cuestionada fue aprobado en el Pleno del Consejo de la Guardia Civil en sesión extraordinaria celebrada el 13 de junio de 2013, folio 14 del expediente administrativo, con el parecer favorable de la totalidad de los vocales del Consejo de la Guardia Civil, y por tanto, de los vocales de la Asociación recurrente.
La tesis patrocinada por la Asociación recurrente es extralegem , al no estar prevista en las normas reguladoras de la materia, y, en todo caso, de aceptarse la misma, se privaría a asociaciones profesionales que tiene representación en el Pleno del Consejo de la Guardia Civil de su posibilidad de ser oídas en Comisión por la imposibilidad de su asistencia a las mismas, sin que esta asistencia de todas ellas merme la capacidad decisoria que dimana del porcentaje de votos obtenido por cada una de ellas en la constitución del Consejo de la Guardia Civil.
En este recurso se cuestiona la sentencia con un único motivo casacional que se alega por la vía del artículo 88.1,d) de la ley jurisdiccional 29/1998 y por entender la AUGC que vulnera los artículos 38 , 44.1 º, 53 , 54 , 56 y 57 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en relación con el artículo 17 del Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2010 de 4 de junio , y por infracción del artículo 22 de la Constitución Española .
Bajo esta formulación se mantiene que la decisión de la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional vulnera el núcleo esencial de su derecho de participación pues hace una interpretación del ordenamiento jurídico que no salvaguarda su representatividad en el previo proceso electoral que integró el Pleno del Consejo de la Guardia Civil y que ha de suponer un grado de participación directamente proporcional a ella, conceptos éstos -representatividad y participación- que son diferentes al de "capacidad decisoria" que emplea la sentencia para dar por buena la composición acordada por la administración y que viene dado por el hecho de que el número de votos de la AUGC en la Comisión, con independencia del número de vocales que tenga en ella, tiene el mismo peso o computa con el mismo número de votos que tenga en el Pleno del Consejo. Afirma, además, que el límite general de composición de las Comisiones -2/5 del total de vocales del Consejo- no puede servir de base para limitar su representatividad y derecho de participación, concretando que éste se manifiesta claramente en los apartados c) -derecho al voto- y f) -derecho a concurrir a la reuniones- del artículo 8 del Real Decreto 751/2010 , que aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil.
Por razones de lógica procesal debemos dar respuesta inicial a la causa de inadmisión opuesta por la representación de la administración general del estado por entender que el recurso tiene por objeto una cuestión de personal al servicio de las administraciones públicas que no implica nacimiento o extinción de relación de servicios y, como tal, excluida de la casación al amparo del artículo 86.2,a) de la ley jurisdiccional .
La decisión no puede ser otra que la de rechazar este óbice procesal puesto que en el proceso no está en discusión ningún derecho que integre la relación de servicios de los miembros de la Guardia Civil, sino el derecho de participación de una asociación profesional. Así, la materia controvertida no es catalogable como cuestión de personal pues por tal debe entenderse toda pretensión relacionada con el nacimiento, el desarrollo o extinción de la relación de servicio con las Administraciones Públicas (por todos Auto de 14 de octubre de 2010 -recurso de casación nº 2489/2010-, y los que en él se citan de 25 de abril de 1995 y 2 de julio de 1996).
Partiendo de que la sentencia impugnada en ningún momento resuelve sobre la composición de la Comisiones en función o partiendo de la imposibilidad de superación del citado límite general, afirmamos que la decisión adoptada en modo alguno vulnera el derecho de participación de la asociación profesional recurrente.
La tesis de la AUGC parte de que su derecho de participación en la Comisiones como asociación profesional solo se respeta si su posicionamiento proporcional en la Comisión es el mismo que en el Pleno, debiendo ser del 50% del número de vocales de las asociaciones profesionales. Con ello olvida un dato que consideramos esencial pues lo que el Reglamento del Consejo estipula es que la existencia de vocales de las asociaciones en las Comisiones respete su "representatividad en el Pleno" y es evidente que esa representatividad debe responder, por principio, a que se garantice la presencia en la Comisión de todas las asociaciones que formen parte del Pleno, es decir, el derecho de participación de todas ellas -representatividad general-. Posteriormente, una vez asegurada esa presencia de todas las asociaciones profesionales en la Comisión, podría proveerse la mayor representatividad que tenga alguna de ellas para asegurar su mayor presencia, pero ello no tiene que llegar al extremo de que se haga una traslación automática del porcentaje que tengan en el Pleno pues, con independencia del número total de vocales de las Comisiones, el número 5º del artículo 17 del Real Decreto 751/2010 garantiza ese extremo -representatividad particular- al atribuir al voto de los representantes de cada asociación profesional en la Comisión el valor de su voto en el Pleno pues garantiza que "la suma de los votos de cada una de las representaciones, ya sea la correspondiente a la Administración como a la de miembros de la Guardia Civil, deberá resultar igual al número de vocales con que cuentan en el Pleno del Consejo", estando en esta previsión el origen y razón de ser de lo argumentado por la Sala de instancia cuando dice que « la AUGC aunque solo tenga dos representantes en cada Comisión, su voto se computa como ocho, que es el número que esa Asociación tiene en el Pleno, por lo que su voto tendrá el mismo valor en Pleno que en Comisión, y por ello su capacidad de decisión es igual, independientemente del número de vocales que integre cada Comisión».
Este sistema garantiza plenamente los derechos de voto y participación en reuniones que consagra el artículo 8 del Real Decreto 751/2010 , que aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, que, aunque referidos a los vocales del Pleno y al ejercicio de sus funciones en ese órgano, la asociación recurrente invocaba para los representantes de las Comisiones y considera vulnerados. Los vocales de la AUGC en el Pleno están representados en las Comisiones y el voto de éstos tiene el mismo valor de cómputo que el de aquellos, es decir, los vocales de la AUGC no están privados ni han visto afectado su derecho a participar con voz y voto en las Comisiones del órgano, derecho que forma parte del núcleo esencial de las funciones representativas y que no está afectado por la composición aprobada por la Orden Ministerial impugnada en la instancia.
Finalmente, resaltaremos que no nos encontramos en un ámbito de representación política, donde serían de aplicación en todo su rigor la exigencia de participación directa de los ciudadanos en tanto que electores individuales, sino en un ámbito de representación donde lo importante no es tanto la participación personal de los electores o de sus representantes cuanto la representatividad resultante de las instituciones previamente elegidas. En este sentido, si la totalidad de las asociaciones profesionales están conformes en una determinada composición/reparto de las vocalías a elegir, ello supone su aquiescencia respecto a la adecuada representación de las mismas en la Comisión de que se trate, razón por la que el recurso de instancia contradecía abiertamente aquél acuerdo previo, como también resalta la sentencia cuando dice que « Además, el borrador de la Orden Ministerial cuestionada fue aprobado en el Pleno del Consejo de la Guardia Civil en sesión extraordinaria celebrada el 13 de junio de 2013, folio 14 del expediente administrativo, con el parecer favorable de la totalidad de los vocales del Consejo de la Guardia Civil, y por tanto, de los vocales de la Asociación recurrente.».
La desestimación conlleva la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en tres mil euros (3.000 euros) la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
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- NO HABER LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de LA ASOCIACION UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES contra la sentencia dictada el 15 de abril de 2015 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso nº 21/2014 .
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- HACER imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente, ello hasta un máximo de tres mil euros (3.000 euros) y en la forma indicada en el último de nuestros fundamentos de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico
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