STS 1971/2017, 14 de Diciembre de 2017

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia de fecha 4 de marzo de 2015, por la que se declaraba la inadmisibilidad del recurso promovido por la asociación Federación Ecologistas en Acción del País Valenciano contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud que, en base al derecho de petición, había formulado el 1 de marzo de 2012 a la Consejera de Infraestructuras, Transporte, Territorio y Medio Ambiente de la Comunidad Valenciana en relación con la financiación del programa de actuación integrada para el desarrollo del sector NPR 5 Vega Puerto, en Cullera.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de junio de 2015, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la asociación Federación Ecologistas en Acción del País Valenciano ha comparecido en forma en fecha 21 de julio de 2017, mediante escrito por el que, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, interpone el recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 24 de la Constitución y de la jurisprudencia;

- 2º, por infracción de los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de petición, y

- 3º, por aplicar a la prueba practicada consecuencias distintas a las previstas en las normas aplicables.

Finaliza el escrito suplicando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso y casación de la sentencia recurrida, se acuerde anular la misma, sin imposición de costas.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 14 de octubre de 2015.

Personado el Sr. Abogado de la Generalidad Valenciana, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo.

Por providencia de fecha 21 de septiembre de 2017 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 21 de noviembre de 2017, en que han tenido lugar dichos actos.

En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia.

Objeto y planteamiento del recurso.

La Federación Ecologistas en Acción del País Valenciano impugna en casación la sentencia de 4 de marzo de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en materia de derecho de petición sobre materia urbanística. La sentencia recurrida inadmitió el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mencionada federación contra la desestimación por silencio de la solicitud formulada en relación con una promoción urbanística.

El recurso se funda en tres motivos, todos ellos acogidos en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. En el primer motivo se aduce la infracción del artículo 24 de la Constitución y de la jurisprudencia aplicativa del mismo, al no haber admitido la Sala de instancia el recurso contencioso administrativo a quo .

El segundo motivo se basa en la infracción de los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Petición, al admitir la sentencia recurrida la falta de respuesta de la Administración valenciana a la petición formulada por la entidad recurrente.

Finalmente, en el tercer motivo se alega la indebida aplicación a la prueba de consecuencias distintas a las previstas en las normas aplicables.

Sobre los fundamentos de la sentencia impugnada.

La Sala de instancia justifica la inadmisión del recurso contencioso administrativo en las siguientes razones jurídicas:

" TERCERO.- Pues bien, así planteada la cuestión, procede entrar a conocer las distintas causas de inadmisibilidad alegadas por la administración. La primera hace referencia a la pérdida sobrevenida de objeto, pues la administración ya ha resuelto de manera expresa a la recurrente y la segunda, conectada con la anterior, hace referencia a la falta de objeto. Sobre estas cuestiones, consta la presentación de la petición en fecha 1 de marzo de 2012, emitiéndose informeen fecha 11 de junio de 2012 y dictándose resolución el 12 de julio de 2012, del Director general de Evaluación Ambiental y Territorial, en el que se indica que no compete a dicha Dirección emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto, dando traslado de la petición al IVVSA.El recurso contencioso administrativo se interpuso el 7 de junio de 2012, y mediante Diligencia de ordenación de 28 de septiembre de 2012 se emplazó a la actora para presentar demanda, cuando la Resolución expresa fue notificada a la parte el 26 de julio de 2012, como es de ver con el acuse de recibido aportado por la demandada junto con su escrito de contestación. En consecuencia, en el momento de interponer la demanda, al recurrente ya se le había notificado la Resolución expresa. La parte actora, en conclusiones, y sobre esta cuestión, se limita a indicar que la contestación del Sr. Director General de Evaluación Ambiental y Territorial no resuelve la petición de los demandantes, por no ser el destinatario de la petición y limitarse a dar traslado a otra autoridad, además de producirse fuera de plazo.

Sobre esta cuestión, la STS de fecha 16 de febrero de 2009 (rec. 1887/2007 ), establecer: " El artículo 36 de la Ley 29/1998 regula la llamada «acumulación por inserción» o « ampliación del objeto del recurso», de modo que, conocida la existencia de algún acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso la relación prevista en el artículo 34, el demandante puede pedir, dentro del plazo para interponer recurso contencioso- administrativo, que se amplíe el ya iniciado a la nueva actuación administrativa (apartado 1). Ahora bien, en el caso de que esta nueva actuación constituya la respuesta explícita a una petición cuya desestimación presunta por silencio es objeto de una impugnación contencioso-administrativa en trámite, el recurrente, además de conducirse como indica el apartado 1, puede aceptar el pronunciamiento expreso, desistir de la impugnación contra el acto presunto y, en el plazo para recurrir, instar otra contra aquel primero (apartado 4). En los términos de la Ley 29/1998 cabe una tercera posibilidad consistente en interponer un recurso contencioso-administrativo independiente contra el acto expreso y después pedir su acumulación al que ya está en marcha contra el presunto, conforme a lo dispuesto en el artículo 37 .

La primera nota que salta a la vista de la regulación descrita es que el legislador ha configurado las distintas reacciones del recurrente ( ampliación, desistimiento y nuevo recurso o interposición independiente y posterior acumulación) con carácter potestativo, como lo evidencia el repetido uso del verbo «poder». Ahora bien, (1) o amplia, (2) o desiste e insta otro proceso (3) o impugna y pide la acumulación en los plazos que contempla el artículo 46 de la propia Ley, pues si no lo hace así la nueva actuación administrativa quedará consentida, firme y, por consiguiente, inatacable con arreglo a los artículos 51, apartado 1, letra d ), y 69, letra c), de la Ley de la jurisdicción .

Surge, sin embargo la duda de, si esta última afirmación rige para todos los casos. Dicho de otra forma, si el apartado 4 del artículo 36, inexistente en su precedente (el artículo 46 de la vieja Ley reguladora de esta jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 -BOE de 28 de diciembre -) y que no estaba previsto en el proyecto de Ley remitido a las Cortes (fue introducido en sede parlamentaria como enmienda 112 para «solucionar los problemas derivados de las notificaciones tardías»), obliga en toda circunstancia a ampliar o a desistir e impugnar, de modo que si el recurrente no opta por ninguno de ambos caminos su pretensión quedará en vía muerta, habida cuenta de que la decisión expresa tardía resultará inatacable por no haber sido recurrida en tiempo, mientras que la presunta ya no existe, pues la ficción que representa ha sido reemplazada por la ulterior explícita resolución. Esta es la interpretación que ha llevado a la Sala madrileña a no admitir el recurso.

Pues bien, no compartimos esa forma de decidir, por dos razones, una más general y otra más apegada a las circunstancias concretas del caso debatido.

La primera consiste en que la letra del precepto permite entender que la opción por el desistimiento y la ulterior promoción de un nueva acción procesal, que ofrece al recurrente el artículo 36, apartado 4, de la Ley 29/1998, parte del presupuesto de que la decisión expresa retrasada modifique o altere el contenido desestimatorio del silencio . En efecto, si se autoriza al actor a desistir con fundamento en la aceptación de la resolución expresa es porque su contenido es distinto (parcialmente estimatorio) del puramente negativo del silencio, supuesto en el que la lógica impone apartarse del proceso y, en su caso, proponer uno nuevo o, si se elige la otra solución, la ampliación, entendiéndose sustituida la decisión negativa presunta por la nueva resolución expresa . Ahora bien, tal exigencia resulta superflua cuando la explícita resolución intempestiva es totalmente desestimatoria y, por consiguiente, viene a reproducir el contenido negativo del silencio, si bien con motivación. Esta es la razón que llevó a la jurisprudencia, bajo la vigencia de la Ley de 1956, a considerar innecesaria la ampliación si el acto administrativo expreso, realizado fuera de tiempo, era de idéntico contenido al producido por silencio administrativo, pues venía a hacer explícito y real lo que ya anteriormente se había tenido por existente, sin añadir nada ni modificar el contenido implícito de la voluntad administrativa.En congruencia con tal forma de plantear el problema, el Tribunal Supremo únicamente consideró imprescindible la ampliación cuando el acuerdo dictado enmendaba el contenido del silencio, coyuntura en la que si no se extendía la acción al acto expreso, como ya hemos apuntado, llegaba a ser firme y consentido, quedando sustraído a la jurisdicción sin que, por consiguiente, la sentencia que se dictase con respecto al presunto pudiera alcanzarle en sus consecuencias.

En el caso analizado, la resolución expresa posterior no tiene ese carácter confirmatorio del silencio negativo, no viene a corroborar el sentido de la resolución presunta combatida en origen, sino que da una respuesta a la petición formulada por la recurrente, por lo que, aplicando lo anteriormente expuesto, procede estimar la invocada causa de inadmisibilidad formulada por la Administración demandada al amparo de lo prevenido en el art. 69.c ) de LJCA, pues la ampliación es una carga del recurrente sólo necesaria en el caso de que el acto expreso modifique el presunto o el sentido del anterior, como es el caso analizado."(fundamento de derecho tercero)

Sobre la pérdida sobrevenida de objeto del recurso contencioso administrativo.

Dado que los tres motivos tienen como base la inadmisión del recurso a quo por la Sala de instancia, vamos a examinar las razones en que se basa la sentencia para declarar tal inadmisión por falta de objeto y las alegaciones de contrario que formula la entidad recurrente, sin perjuicio de hacer una referencia expresa a los motivos formulados por la misma.

Los datos que dan lugar al litigio se inician con la solicitud formulada el 1 de marzo de 2012 por la Federación recurrente a la Consejera de Infraestructuras, Transporte, Territorio y Medio Ambiente de la Comunidad Valenciana, al amparo del derecho de petición, en los siguientes términos:

SOLICITO a la CONSELLERA DE INFRAESTRUCTURAS, TRANSPORTE, TERRITORIO Y MEIDO AMBIENTE, la HONORABLE Sra. Dª.. Sabina, que tenga por presentado este escrito, en nombre propio y de la representación que ostento, tenerme como parte, y de conformidad con lo manifestado en el mismo, se tenga por formulada petición, sugiriendo que se declare que el IVVSA, ni puede ni debe financiar en esta coyuntura de crisis económica una obra de creación de suelo urbano en primera línea del litoral en Cullera cuando, desde hace años, hay en venta millones de metros cuadrados en primer línea del litoral, con las mismas características, que no consiguen venderse ni siquiera a un tercio de lo que se llegó a pagar por ellos. En este mismo sentido se solicita que la Consellería que Ud. dirige denuncie ese Convenio de 2003 con el Ayuntamiento de Cullera y renuncie a hacerse cargo de la financiación de esa actuación urbanística.

Ante la falta de respuesta la peticionaria interpuso el recurso contencioso administrativo a quo el 7 de junio de 2012, frente a lo que entendía que constituía una denegación de lo solicitado por silencio administrativo. Un mes después, el 12 de julio de 2012, el Director General de Evaluación Ambiental y Territorial, perteneciente a la referida Consejería, respondió a la solicitud formulada en los siguientes términos:

"Considerando lo dispuesto con anterioridad, no compete a eta dirección General de evaluación Ambiental y Territorial emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto por lo que, efectuando una interpretación extensiva de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 10 de la Ley 4/2001, que regula el Derecho de Petición, se da traslado del mismo al Instituto Valenciano de Vivienda, S.A. en cuanto que es parte directamente interesada, como tal, conoce los pormenores del desarrollo de la Actuación, es órgano competente para atender la petición efectuada y, en caso de entender fundada, "adoptar las medidas oportunas a fin de lograr su efectividad." "

La citada respuesta le fue notificada a la Federación recurrente el 26 de julio, antes de formular su demanda, según indica expresamente la sentencia de instancia. En conclusiones la actora se limitó a señalar respecto a dicha respuesta del referido Director General que la misma no resolvía la petición formulada por no proceder del destinatario de la misma y limitarse a dar traslado de ella a otra autoridad, además de producirse fuera de plazo.

Pues bien, la controversia se centra en si la respuesta dada por el Director General satisface el derecho de petición o no, si la actora debió ampliar el recurso interpuesto a la misma o no y, finalmente, si dicha contestación hizo que el recurso perdiera su objeto. Las tres cuestiones han de ser respondidas en sentido afirmativo, tal como hace la Sala de instancia, lo que conduce a la desestimación de los tres motivos y del recurso de casación.

En efecto, según el artículo 11 de la Ley reguladora del Derecho de Petición la autoridad competente para conocer de la petición deberá responderla atendiendo a lo solicitado de estimarla fundada y, en todo caso, deberá expresar "las razones y motivos por los que se acuerda acceder a la petición o no hacerlo". En el caso de autos y dados los términos de la petición, no cabe objetar la incompetencia del Director General para responder a la petición, dada su pertenencia a la Consejería a la que se había dirigido la misma y su propia competencia material sobre medio ambiente y territorio. En ningún caso exige la Ley Orgánica 4/2001 que la respuesta proceda exactamente de la autoridad a la que se dirige, sino de la autoridad u órgano competente y, como se ha indicado, no existe razón alguna para considerar que no lo sea el Director General que respondió a la petición.

En segundo lugar, no tiene razón la recurrente al afirmar que no se dio respuesta a lo solicitado, puesto que el mencionado Director General expresa la incompetencia de la Consejería para satisfacer el fondo de la petición, dado el carácter autónomo del Instituto promotor de la actuación urbanística, a quien remite la solicitud. Con dicha respuesta se da satisfacción al derecho de petición, pues se ha dado una respuesta, aunque sea denegatoria, y se explican las razones para ello según requiere el precitado artículo 11.3 de la Ley reguladora del derecho. Y aunque sea cierto que la Administración incumplió el plazo para dar respuesta el retraso no invalida la misma, ya que no cabe en el supuesto de autos un silencio positivo y porque, en todo caso, el transcurso del plazo no exime a la Administración de dictar resolución expresa, según estipula el artículo 43 de la Ley reguladora del procedimiento administrativo (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Hubo pues silencio negativo y respuesta denegatoria tardía confirmatoria de la denegación y explicativa de las razones de la Administración para no acceder a lo solicitado.

Por todo lo anterior es claro que resultan rechazables el segundo y tercer motivo del recurso de casación. El segundo, porque habiendo dado la Administración cumplimiento al derecho de petición, en ningún caso la inadmisión de recurso pudo suponer la vulneración de dicho derecho, sin perjuicio de lo que luego digamos sobre la inadmisión en si misma, esto es sobre su corrección procesal. En cuanto al tercer motivo, en puridad es manifiestamente inviable por su errónea formulación, pues todo lo razonado antes en contra de lo que sostiene la recurrente en su motivo no son cuestiones de valoración probatoria, como se dice en el motivo, sino de interpretación jurídica sobre el valor y sentido de la actuación administrativa, como lo es el pronunciarse sobre la competencia del órgano o las consecuencias de la extemporaneidad.

Finalmente, tiene razón la Sala de instancia al entender que el recurso había quedado sin objeto, puesto que la Administración había dado respuesta, aunque fuese con retraso, a la petición formulada por la entidad recurrente. Y tiene también razón en considerar que la actora debió, en su caso, ampliar el recurso a la respuesta expresa, y no descartarla como un hecho irrelevante. Por ello, el recurso debió declararse desestimado por pérdida sobrevenida de objeto, más que inadmitido, pues la respuesta tardía pero confirmatoria del silencia negativo no se ajusta en puridad a ninguna de las causas de inadmisión previstas en la Ley procesal. Sin embargo, a los efectos del presente recurso de casación tal circunstancia resulta indiferente, puesto que en ninguno de los dos supuestos el recurso puede prosperar, por lo que la inadmisión acordada por la Sala por pérdida de objeto tiene para la Federación actora las mismas consecuencias que la desestimación por igual causa. En consecuencia, no se ha vulnerado el derecho a una tutela judicial efectiva como se arguye en el primer motivo.

Conclusión y costas.

En atención a las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho, procede rechazar los motivos formulados y declarar que no ha lugar al recurso de casación entablado por la Federación Ecologistas en Acción del País Valenciano contra la sentencia de 4 de marzo de 2015 .

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción, se imponen las costas causadas hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales a la parte que ha sostenido el recurso, más el IVA que corresponda a la cantidad reclamada.