STS 1954/2017, 12 de Diciembre de 2017

El presente recurso de casación se interpuso por la Generalitat Valenciana contra la sentencia dictada el 26 de febrero de 2016 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana .

Dicha sentencia estimó la pretensión subsidiaria del recurso núm. 319/2014, formulado por la representación de la Confederación Sindical independiente y de funcionarios (CSIF), contra el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell, por el que se regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones dependientes de la Consellería de Sanidad.

La expresada sentencia tiene la siguiente parte dispositiva:

Estimamos el recurso interpuesto por el Procurador don Juan Francisco Fernández Reina, en nombre y representación de la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI.F), contra el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell, cuyos artículos 3 ; 4.2. b ) último párrafo ("...Esta opción no podrá ser ejercida por el personal que pertenezca a categorías profesionales declaradas a extinguir u ocupe plazas o puestos declarados a amortizar, independientemente de su sistema de retribuciones"); y art. 6. 2, letras a), b) y c), y 3, letras a) y b); cuya nulidad declaramos, sin hacer expresa imposición de costas

.

La sentencia rechaza los motivos de nulidad alegados por la parte recurrente consistentes en que el Decreto impugnado no había sido dictado en el marco de un Plan de Recursos Humanos, ya que el plan había sido anulado por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana al tomar en consideración que la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 2015 revocó la sentencia de la Sala de instancia que había anulado el PORH de 7 de junio de 2013. Rechaza asimismo que se haya dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido por falta de memoria económica y por falta de remisión del expediente a la Presidencia de la Generalitat y que se haya omitido la preceptiva negociación sindical y el informe de impacto de género. Acoge en cambio el razonamiento del dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad Valenciana que declaró que un Decreto procedimental no debe regular aspectos sustantivos, que exceden de la potestad reglamentaria de la Administración y vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa.

La sentencia fundamenta su fallo estimatorio en los siguientes razonamientos:

Con fundamento en el Dictamen, no vinculante, el Consell Jurídic Consultíu en cuya consideración Quinta (observaciones de carácter general) se afirma: "En primer lugar, el Texto que ahora se analiza tiene por objeto regular el procedimiento para la declaración en situación de jubilación (forzosa o voluntaria) del personal estatutario de la sanidad autonómica y, excepcionalmente, la prolongación de la actividad a pesar de cumplir la edad de jubilación en dos supuestos concretos.

Por tanto, el derecho del personal estatutario a prolongar o no su actividad no se encuentra en el Texto analizado, sino en aquel EMPE "[Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud]" y, en una de sus variantes, matizado por las necesidades fijadas por el PORH. El cual, como hemos transcrito en la Consideración tercera de este Dictamen, ya contiene previsiones detalladas respecto de la jubilación y de la prolongación de la actividad del personal estatutario.

Nótese que el Gobierno valenciano no está habilitado para regular un derecho a la jubilación, como tampoco un derecho a la prolongación de la actividad a pesar de cumplir la edad establecida. Es el legislador estatal el que lo hace. Y solo en un supuesto concreto (la prolongación de actividad por necesidades de la organización ) puede incidir la Administración autonómica. Pero no en uso de una potestad reglamentaria de desarrollo de aquella legislación básica estatal, sino para constatar las necesidades de la organización, que solo podrá plasmar en un instrumento concreto: un plan de ordenación de recursos humanos.

Cuestión distinta es que el legislador valenciano, en una norma con rango de ley, entendiera conveniente condicionar de algún modo a la Administración autonómica en relación con dicho PORH, siempre que respetara a su vez la legislación básica en la materia. Como ha afirmado el Tribunal Constitucional (Auto de 23 de abril de 2013 )"...la mención de la base estatal a los planes de ordenación de recursos humanos no puede ser entendida en un sentido excluyente de la intermediación del legislador autonómico, el cual, en ejercicio legítimo de sus competencias de desarrollo normativo en relación con el personal estatutario, podrá, como efectivamente ha hecho, condicionar la actuación de la administración sanitaria a la hora de planificar sus recursos humanos, estableciendo criterios normativos que, incorporados a los instrumentos de planificación de los recursos humanos, hayan de regir las decisiones de la administración sanitaria en relación con la permanencia en el servicio activo del personal estatutario que ha superado la edad prevista para jubilación ...

De este modo, debe despojarse de todo contenido sustantivo al Decreto proyectado, para mantener su carácter adjetivo que, por otra parte, es el que se proclama como su objeto (artículo l): regular los procedimientos relativos a la jubilación del personal estatutario o a la prolongación de su actividad.

Consecuentemente con dicha observación, como después detallaremos, procede suprimir el contenido del artículo 3; el último inciso del apartado 2 del artículo 4; los apartados a), b) y primer párrafo del c) del apartado 2 del artículo 6; y las letras a) y b) del apartado 3 del artículo 6".

Efectivamente, tanto el art. 3 (Regla general de jubilación), aunque sea un reproducción de otras previsiones normativas; el último inciso del apartado 2 del art. 4 (" b ) En el supuesto previsto en el artículo 26.2, párrafo segundo, del EM, en función de las necesidades de la organización. Esta opción no podrá ser ejercida por el personal que pertenezca a categorías profesionales declaradas a extinguir u ocupe plazas o puestos declarados a amortizar, independientemente de su sistema de retribuciones"); y del art. 6.2 las letras a).- La necesidad de mantener la cobertura del puesto ocupado o la conveniencia de su amortización a fin hacer frente con este recurso a otra necesidad que se considera prioritaria-, b).- La previsión de sustitución del interesado, para lo que se deberá valorar no solamente la categoría profesional a la que pertenezca, sino también el contenido funcional del puesto que desempeñe, así como la posibilidad de fidelización o promoción interna de otros profesionales-, c).- El valor cualitativo del trabajo desempeñado por el interesado, acreditado a través de una trayectoria especialmente meritoria, por su implicación en los objetivos fijados por la organización y por el rendimiento o los resultados obtenidos-; y de su apartado 3, las letras a).- Cuando de la referida valoración se concluya que, siendo necesario mantener la cobertura del puesto, existe imposibilidad de sustitución del interesado con las debidas garantías de calidad asistencial o de prestación del servicio- y b).-Cuando de la referida valoración se concluya una trayectoria especialmente meritoria en los términos de la letra c) del apartado anterior.

En tal caso, la resolución indicará expresamente que la prolongación en el servicio activo se otorga por un periodo inicial de un año, prorrogable anualmente a instancia del interesado, y como máximo hasta la edad de 70 años, detallando su fecha de comienzo y finalización.

En el caso de que el interesado disponga de un nombramiento de carácter temporal, que la autorización de prolongación de la permanencia en servicio activo o su/s prórrogas quedará sin efectos antes de la fecha hasta la que le fueran concedidas si sobreviene alguna de las causas establecidas de extinción del nombramiento temporal-; son normas sustantivas impropias del Decreto recurrido regulador del procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones Sanitarias dependientes de la Conselleria de Sanidad. (art.1). La inserción de las referidas normas en el Decreto es nula por ser impropia de una regulación procedimental como la que constituye el objeto del mismo, bastando, a tal fin, considerar no sólo su denominación sino, además su objeto y ámbito de aplicación conforme a lo dispuesto en su art.

"1. El presente decreto tiene por objeto la regulación de los procedimientos que deben seguirse para la jubilación forzosa por cumplimiento de la edad prevista legalmente, para la prolongación en el servicio activo y para la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones Sanitarias dependientes de la Consellería de Sanidad.

2. En lo no previsto en el presente decreto, resultará de aplicación lo dispuesto en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común".

[...]

Hay que analizar, por último, la nulidad que se pretende por vulneración del principio de legalidad y de jerarquía normativa que se centra, fundamentalmente, en que el Decreto establece el inicio de expediente de jubilación forzosa a todos los que alcancen la edad de 65 años o la de jubilación, lo cual, según el Sindicato recurrente, está reservado a la Ley, infringiendo el Decreto una norma de rango superior, cual es el art. 26 del Estatuto Marco, modificando, así, una disposición legal ( art. 103 CE , 39.3 y 40 L 5/83).

No se aprecia tal vulneración porque, como ya dijo esta Sala en sentencias 527 y 528/2014 , el art. 26 del Estatuto Marco del Personal estatutario de los Servicios de Salud (Ley 55/2003 ) no consagra ningún derecho subjetivo del personal estatutario a prolongar su permanencia en el servicio activo más allá del cumplimiento de la edad de jubilación.

En este sentido, ya la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 8/enero/2013 (Recurso de casación nº 207/2012 ), fijó la interpretación del citado precepto, con cita de sus anteriores pronunciamientos de 10/marzo/2010 (cas. Int. Ley 18/2008) y de 16/febrero/2011 (cas. 5002/2008). En dichas Sentencias se estableció que la denegación de la prolongación de la permanencia en el servicio activo solo era posible con fundamento en un PORH; pero añade el Tribunal que tras haber profundizado en el estudio del art.26.2 EM en las Sentencias de 15/febrero y 9/marzo/2012 (cas.2119/2012 y 1247/2011), concluye que el mismo no establece un pretendido derecho del facultativo a prolongar su permanencia en el servicio activo "sino que se trata solo de una mera facultad, condicionada al ejercicio de una potestad de la Administración recurrida, el Servicio de Salud correspondiente, "en función de las necesidades de organización articuladas en el marco de los planes de ordenación de recursos humanos". Y argumenta que "Basta para evidenciarlo la simple comparación de lo dispuesto en ese precepto con la forma en que respecto a la prórroga del servicio activo hasta los 70 años se pronunciaba el art. 33 de la Ley 30/1984 , modificado por el Art. 107 de la Ley 13/1996 y hoy derogado por Disposición Derogatoria única b) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (Art. 33 ). La contundencia incondicionada del párrafo del citado artículo 33 evidencia sin equívocos la auténtica consagración de un derecho del funcionario, mientras que, tanto el art. 67.3 de la LEBEP, que ha venido a sustituirlo, como precedentemente a ella el art. 26.2 de la Ley 55/2003 , que ahora nos ocupa, que se refieren a una solicitud dirigida a la Administración a decidir motivadamente por ellos, no son propiamente fórmulas normativas de enunciación apriorística de un derecho, sino, en su caso, y a lo más, de una especie de derecho debilitado, derivado del dato de una denegación inmotivada de la solicitud ". En conclusión " No nos encontramos así ante una clave de ordenación normativa asentada en el establecimiento inequívoco de un derecho, sino ante la necesidad de que la Administración justifique la autorización o denegación de la solicitud de prórroga en los términos referidos. Tal necesidad de justificación no puede convertirse en exigencia rigurosa trasladable al Plan de que éste haya de tomar como elemento de su ordenación el respeto de ese derecho, haciendo del mismo un eje del Plan, desde el cual deban, en su caso, enjuiciarse otros contenidos del mismo, para reclamar de ellos precisiones de detalle o justificaciones explícitas, innecesarias en razón de su inevitable generalidad. Es ahí, en esa transformación en auténtico derecho, de una facultad, sometida al ejercicio de una potestad por la Administración, donde consideramos que se incurre en la exageración del planteamiento del recurrente a que nos referimos antes".

El derecho de que se trata es, por consiguiente, una mera facultad que viene condicionada a su autorización administrativa atendiendo a las necesidades organizativas, sin que, por tanto, se pueda sostener con fundamento la nulidad de que se trata.

En cuanto a la vulneración del principio de reserva de ley, es cierto, como se dijo en la citada sentencia 528/2014 , que el art. 103.3 de la Constitución establece una reserva de ley sobre el estatuto de los funcionarios públicos (art. 103.3), que se proyecta sobre los aspectos esenciales de la relación de empleo, como son los derechos y deberes generales de los funcionarios o empleados públicos, pues sólo así se puede asegurar que las regulaciones de determinado ámbito vital de los mismos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes ( STC 19/1987 de 17 de febrero ), garantizando, de este modo, aquellos derechos en su contenido material y más relevante; lo que excluye o condiciona, según los casos, el contenido y alcance de los reglamentos ejecutivos (dictados con la correspondiente habilitación legal), y también el de los reglamentos independientes en la materia ( SSTC núm. 58/1982, de 27 de julio ; 83/1984 de 24 de julio ; 99/1987, de 11 de junio , etc...).

Pero, como también ha advertido reiteradamente el Tribunal Constitucional ( STC. 99/87 , o STC de 19/abril/1.988 ), una cosa son esos derechos y otra su inmodificabilidad pues "El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad". Ningún obstáculo hay, por tanto, para que, en los términos y con el alcance con que se lleva a cabo, y contando con la pauta que le marca el propio art. 26.2 del Estatuto Marco (Ley 55/2003 ), la regulación de esta materia quede residenciada en el seno de la potestad reglamentaria de la Administración, pues ninguna afectación de derechos individuales se produce más allá del marco que definen las leyes que habilitan la potestad reglamentaria (arts.39.3 y 40.3 Ley autonómica 5/83).

Limitado el contenido del Decreto a la regulación procedimental de la jubilación forzosa, voluntaria y prolongación en servicio activo, es evidente que no cabe imputar al mismo la regulación de una materia sujeta a reserva legal, porque, en sí mismo considerado, no es apreciable que su regulación incida en derechos estatuarios de los empleados públicos, sin perjuicio de la nulidad que implica la inserción de normas de carácter sustantivo, tal como se ha dicho y señalaba el Dictamen del Consell Jurídic Consultíu pese a su informe favorable, que no puede ampararse, jurídicamente, en la posibilidad reglamentaria de concreción y precisión que apunta el Informe del Director General de Recursos de 7 de agosto de 2014, y prueba de ello es que la aplicación del art. 136 de la Ley 7/2014 , aun siendo inaplicable en este caso, dispone su aplicación al correspondiente desarrollo reglamentario.

[...] Procede, en consecuencia la estimación de la pretensión subsidiaria de la demanda

.

El Abogado de la Generalitat preparó recurso de casación contra dicha sentencia. Fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de 21 de marzo de 2016, que emplazó las partes para comparecer ante esta Superioridad.

La Generalitat interpuso el recurso de casación, mediante escrito firmado el 15 de junio de 2016, que articula en dos motivos. El primero de ellos lo formula al amparo del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) y el segundo por la vía de la letra d) de dicho precepto, en el sentido que luego se dirá.

Finalmente solicita que dictemos sentencia que estimando los motivos del recurso, se revoque la sentencia recurrida y se rechace el recurso contencioso-administrativo, con confirmación del Decreto recurrido.

Conferido traslado a la parte recurrida, la representación de la Central sindical recurrida presenta, el día 28 de diciembre de 2016 su escrito de oposición en el que critica que el recurso de casación no combate la razón de decidir de la sentencia de instancia y concluye que la misma es ajustada a Derecho por lo que suplica a la Sala que la confirme con expresa condena en costas a la parte recurrente.

Se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 28 de noviembre de 2017, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto.

Se impugna en esta casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estima el recurso interpuesto por la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI.F) contra el Decreto del Consell 136/2014, de 8 de agosto por el que se regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones dependientes de la Consellería de Sanidad y declara la nulidad de sus artículos 3 ; 4.2. b) último párrafo y 6. 2, letras a), b) y c), y 3, letras a ) y b) por las razones que se han recogido en los antecedentes de esta sentencia.

El primer motivo de casación [al amparo del artículo 88.1 c) de la LJCA ] considera que la sentencia carecería de una motivación suficiente, alegando infracción del artículo 120 de la Constitución y el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

Sostiene que la sentencia expresa como único motivo para la declaración parcial de nulidad que el Decreto ha insertado en forma indebida normas de carácter sustantivo que no deberían incluirse, porque su título hace referencia únicamente a normas de carácter procedimental pero que esa afirmación no va acompañada de referencia alguna a normas o jurisprudencia que la fundamenten.

El motivo no prospera por inconsistencia. En las relaciones entre ley y reglamento en el sistema de fuentes autonómico valenciano, a que se refiere el motivo, no nos trae a colación la Administración autonómica recurrente que la Disposición derogatoria única de la Ley de la Comunidad Valenciana 10/2015, de 29 de diciembre, deroga el artículo 6 del Decreto 136/2014, de 8 de agosto -afectado por la sentencia- ni que el artículo 78 de esa misma Ley autonómica ejerce las competencias de la Comunidad Valenciana en materia de jubilación forzosa del personal estatutario de las instituciones sanitarias de la Consejería competente -en el sentido al que se refiere el dictamen que se cita en la sentencia- al tiempo que deroga (en la ya citada Disposición derogatoria única) el artículo 136.2 b) de la Ley autonómica 7/2014, de 22 de diciembre.

Ha quedado transcrito en el extracto de antecedentes de esta sentencia cuál es la motivación de la sentencia recurrida en la parte que se critica como insuficiente y tras la mera lectura de la misma resulta evidente, y en mayor medida tras lo que hemos expuesto ahora, que la sentencia recurrida debe resultar comprensible para la Administración recurrente y que su motivación no es en modo alguno insuficiente.

Decae el primer motivo.

El segundo motivo de casación se plantea al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , por infracción del artículo 62 de la Ley 30/1992 .

Se insiste en que la mera inclusión en una disposición administrativa, como un Decreto del Consell, de normas procedimentales y sustantivas no conlleva la nulidad, salvo que se incurra en una de las causas del invocado artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

Lo que se ha expresado respecto del motivo anterior esclarece también la inconsistencia de este motivo, que resulta contradicho por la regulación que se contiene en las Leyes autonómicas 7/2014 de 22 de diciembre y 10/2015, de 29 de diciembre. Resulta evidente que las disposiciones reglamentarias autonómicas que ha anulado el Tribunal de Justicia de la Comunidad Valenciana no vulneran lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 -que se invoca, por cierto, en forma meramente instrumental en este recurso- como resulta de la relación entre Ley y reglamento que se desprende de la normativa del Derecho autonómico valenciano, que no debe ser desconocida a la Administración recurrente.

El motivo ha de ser desestimado.

Al decaer ambos motivos procede, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , hacer imposición de costas a la parte recurrente si bien limitando su importe, por todos los conceptos, a la cantidad de tres mil euros.