STC 184/2016, 3 de Noviembre de 2016

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Constitucional Pleno
Fecha03 Noviembre 2016
Número de resolución184/2016
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los
Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés
Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago
Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez,
don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7330/2015 promovido por el Gobierno de la
Generalitat de Cataluña contra los arts. 4.3; 15.c y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de
Seguridad Nacional. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido
Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 23 de diciembre 2015, se ha
promovido recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de Cataluña contra los arts. 4.3; 15.c
y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional. Los motivos del recurso
son los que, sucintamente, se recogen a continuación.
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a) Los artículos impugnados vulneran el orden constitucional de distribución
competencial por la absoluta falta de previsión de la participación de la Generalitat en los
supuestos que regulan, en ámbitos que pueden condicionar el ejercicio de sus competencias.
b) La Constitución no menciona la seguridad nacional como título competencial.
Tampoco la menciona la legislación sobre seguridad exterior e interior del Estado: Ley Orgánica
5/2005, de Defensa Nacional; Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS)
y Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC). Sin embargo, como
expresión, ha sido utilizada puntualmente en algunas normas estatales.
La seguridad nacional, en cuanto espacio material nuevo introducido por vez primera en
nuestro ordenamiento jurídico, no es susceptible, en misma, de reproche de
inconstitucionalidad pues el legislador tiene un amplio margen de configuración a este respecto.
Sin embargo, la amplitud e inconcreción con que se define la seguridad nacional en la Ley
36/2015, encaja con dificultad en los títulos competenciales previstos en la CE.
La definición de Seguridad Nacional (art. 3 de la Ley) es imprecisa y genérica. Esta
falta de precisión se extiende a otros ámbitos de la Ley, como puso de relieve el Consejo de
Estado en su Dictamen 405/2015. El art. 10 de la Ley, enumera de forma meramente
ejemplificativa, los ámbitos de especial interés de la seguridad nacional, con lo que ésta se
convierte en un nuevo criterio interpretativo del resto de la legalidad y se la incluye materialmente
en el bloque de constitucionalidad.
El nuevo concepto legal de seguridad nacional incluye otros, como la defensa y la
seguridad pública, recogidos en los apartados 4 y 29 del art. 149.1 CE, citados en la disposición
final primera de la Ley 36/2015 como títulos competenciales de cobertura. Así, la Ley invierte
su vinculación material a la Constitución pues no es la seguridad nacional la que se configura
como submateria de la defensa y la seguridad pública sino a la inversa.
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Al definir el art. 3 de la Ley 36/2015, la Seguridad Nacional, como acción del Estado
dirigida a proteger los derechos, libertades y bienestar de los ciudadanos y a garantizar la defensa
de España y de sus principios y valores constitucionales, se configura ésta como condición de
plena eficacia del ordenamiento, incluida la Constitución.
Del preámbulo de la Ley 36/2015 resulta que, al definir la seguridad nacional como un
nuevo espacio de actuación pública, el legislador opta por un cambio de modelo en la regulación
de la seguridad sin modificar, ni derogar formalmente, las normas sectoriales vigentes. Sin
embargo, proyecta sobre ellas sus efectos, con el fin de reforzar la integración de los diversos
instrumentos normativos y agentes concernidos en un sistema armónico.
La Ley sitúa la política de seguridad nacional bajo la dirección del Presidente del
Gobierno. Concreta esta política en la llamada Estrategia de Seguridad Nacional, definida en
su art. 4.3. La vigente Estrategia de Seguridad Nacional (ESN-2013) se aprobó por el Consejo
de Ministros el 31 de mayo de 2013.
c) En su Título III (arts. 22 a 26) la Ley crea y regula lo que denomina “situación de
interés para la Seguridad Nacional” que se declara por el Presidente del Gobierno, bajo su
exclusiva responsabilidad. La Ley concreta el contenido de la declaración y fija, como único
límite, la suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas.
La Ley crea así, al margen de la Constitución, un espacio jurídico entre la normalidad y
la excepcionalidad que suponen los estados de excepción, alarma y sitio del art. 116 CE. Sin
embargo, éstos son un numerus clausus que el legislador no puede reducir ni ampliar.
La Ley 36/2015 se planteó inicialmente, como resulta de sus antecedentes, como una ley
de coordinación de las normas del ordenamiento sobre defensa y seguridad pública. Abandonada
esta perspectiva, opta por atribuir al Presidente del Gobierno la máxima discrecionalidad posible
en la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional y su gestión con lo que,
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materialmente, coloca al Presidente en la posición de protector de la Constitución y del resto del
ordenamiento.
En la medida en que la Ley 36/2015, se yuxtapone a la regulación sectorial autonómica,
vulnera los títulos competenciales que la amparan, especialmente los relativos a emergencias,
protección civil y seguridad pública (arts. 132 y 164 EAC).
d) El régimen competencial en materia de seguridad pública deriva del art. 149.1.29 CE
y de la Ley Orgánica a que éste se refiere, integrante del bloque de constitucionalidad junto con
los Estatutos de Autonomía. La seguridad pública, según la doctrina constitucional (SSTC
33/1982 y 154/2005) incluye la actividad policial y funciones de otra naturaleza.
El art. 149.1.29 CE configura un régimen asimétrico pues atribuye al Estado la
competencia exclusiva sobre seguridad pública con una cláusula de excepción a favor de las
Comunidades Autónomas que puedan crear policías autonómicas en la forma que establezcan sus
Estatutos, en el marco de la Ley Orgánica citada, entre ellas, Cataluña.
La competencia autonómica de creación de policías propias se entiende en sentido
orgánico y funcional. Incluye todas las facultades propias de los servicios policiales (SSTC
86/2014, 104/1989). En cambio, la competencia estatal sobre seguridad pública, exige una
conexión directa con la actividad de protección de personas y bienes y, negativamente, la
inexistencia de vínculos específicos con las funciones de la policía autonómica. La distinción
entre ambas no es fácil (SSTC 175/1999, 148/2000, 235/2001 y 154/2005) por lo que requiere la
utilización de técnicas de cooperación y coordinación. La LOFCS se refiere a la colaboración
entre los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y los cuerpos de policía de las Comunidades
Autónomas y regula, como órganos de coordinación, el Consejo de Política de Seguridad y las
Juntas de Seguridad de las Comunidades Autónomas.
El EAC de 2006, reconoce (art. 164.1) la competencia de “planificación y regulación del
sistema de seguridad pública de Cataluña” que permite a la Generalitat implementar una política
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global en la materia, menos limitada por la distinción entre funciones policiales y no policiales.
También permite la asunción de potestades normativas, no previstas en el anterior EAC. Además,
los Mossos d´Esquadra, se configuran como una policía integral que ejerce en el territorio de
Cataluña todas las funciones propias de un cuerpo policial. El EAC, define finalmente, un nuevo
modelo de Junta de Seguridad de Cataluña, presidida por el Presidente de la Generalitat, que
coordina las políticas de seguridad y la actividad de los cuerpos policiales del Estado y de
Cataluña y la colaboración internacional en este ámbito.
El art. 164.1 EAC prevé la competencia de la Generalitat en materia de seguridad pública
de acuerdo con la legislación estatal. Esta remisión solo puede referirse a la Ley Orgánica del art.
104 CE y, en su caso, a la Ley Orgánica 6/1997, de transferencia de competencias ejecutivas en
materia de tráfico. Si no fuera así, el EAC, estaría limitando las competencias de la Generalitat
de forma difícil de aceptar con una interpretación sistemática.
La protección civil no está incluida específicamente en el art. 149.1 CE pero la
jurisprudencia constitucional la ha integrado en el art. 149.1.29 CE. El EAC le dedica el art. 132
que recoge la distinción, que ya había hecho la jurisprudencia, entre situaciones de “interés
nacional” (de competencia estatal) y otras situaciones de emergencia. Así, solo concurre el interés
nacional cuando se aplica la Ley Orgánica 4/1981, sobre estados de alarma, excepción y sitio; en
casos de emergencias supraterritoriales que sobrepasen los medios autonómicos y en catástrofes
que exijan una dirección nacional (STC 133/1990). Aún en estos casos de gravedad excepcional,
únicos que justifican la competencia estatal, la Comunidad Autónoma afectada, conserva sus
competencias en la medida que no impidan el ejercicio de las estatales. La coordinación es
esencial en este aspecto.
e) El art.4.3 de la Ley 36/2015 define la Estrategia de Seguridad Nacional, que se
elabora a iniciativa del Presidente del Gobierno y se aprueba por el Consejo de Ministros.
La Estrategia de Seguridad Nacional, contiene previsiones sobre riesgos y amenazas a
la seguridad pública y planifica sus posibles respuestas. Según la ESN-2013, incluye como
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ámbitos prioritarios de actuación, la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado, la
ciberseguridad, la protección ante emergencias y catástrofes y de las infraestructuras críticas.
Sin embargo, aunque puede condicionar el ejercicio de las funciones de la policía de la
Generalitat (art. 164 EAC) y las competencias autonómicas sobre protección civil (art. 132 EAC),
la Ley prescinde de la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de dicha
estrategia ya que no prevé ningún tipo de consulta, audiencia o informe de éstas.
La falta de participación de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia
en la elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional, no es adecuada a los principios de
colaboración, coordinación y lealtad institucional, base del Estado autonómico.
La participación autonómica se podría haber previsto a través de los órganos de
participación regulados en la propia Ley 36/2015, como la Conferencia Sectorial para Asuntos
de la Seguridad Nacional (art.6). También a través del Consejo de Política de Seguridad del art.
48 LOFCS. La exigencia de informes previos de las conferencias sectoriales para la aprobación
de estrategias o, incluso la adopción de éstas en su seno, es un mecanismo reconocido en nuestro
ordenamiento; por ejemplo en la Ley 33/2015, que regula la “Estrategia estatal de infraestructura
verde y de la conectividad y restauración ecológicas”.
Por tanto, el art.4.3 de la Ley 36/2015, vulnera los arts. 132 y 164 EAC en relación con
el art. 149.1.29 CE, al no reconocer ninguna participación a la Generalitat en la elaboración de la
Estrategia de Seguridad Nacional.
f) El art. 15.c) de la Ley 36/2015, que atribuye al Presidente del Gobierno la declaración
de la situación de interés para la seguridad nacional, no contempla la posibilidad de que esta
declaración, en los casos en que resulte singularmente afectada la Comunidad Autónoma, pueda
tener lugar a petición del Presidente autonómico. Por ello, vulnera los arts. 132 y 164 EAC en
relación con el art. 149.1.29 CE, en la medida en que no prevé ningún tipo de participación de
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las Comunidades Autónomas en la declaración de la situación de interés para la seguridad
nacional, aunque ésta puede afectar a las competencias autonómicas.
g) El art. 24.1 de la Ley 36/2015 regula la declaración de la situación de interés para la
seguridad nacional. Dice que se realiza por real decreto que incluirá la definición de la crisis, su
ámbito geográfico, duración, autoridad de coordinación y recursos humanos y materiales
necesarios para afrontarla, previstos en los correspondientes planes, u otros recursos adicionales
que se requieran según lo dispuesto en el Título IV de la Ley. El art. 24.2 establece la obligación
de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que estén
bajo su dependencia.
El art. 24.2 no deja claro si, con la declaración de interés para la seguridad nacional, se
asumiría el ejercicio de competencias autonómicas. Además, impone a las Comunidades
Autónomas la obligación de aportar recursos, sin previsión de compensación alguna.
El presupuesto fáctico de la situación de interés para la seguridad nacional se recoge en
el art. 23.2 de la Ley y alude a supuestos en que se requiere una coordinación reforzada de las
autoridades competentes. El Título IV regula, de forma confusa, la contribución de recursos a la
seguridad nacional. A partir de ello, se reitera lo ya expuesto sobre la amplitud del concepto legal
de Seguridad Nacional y el esquema competencial en la materia y se afirma que el art. 24
recurrido, obliga a la Generalitat a poner a disposición del Sistema de Seguridad Nacional, los
recursos humanos y materiales previstos en el real decreto de declaración, que pueden incluir
unidades, medios e instalaciones de los Mossos d´Esquadra y de las policías locales y servicios
de protección civil, sin dar ninguna participación a la Generalitat. Recuerda que ni el EAC, ni la
LOFCS, regulan ninguna situación en que el mando de los Mossos d´Esquadra pueda ser limitado
por fórmulas de adscripción a entes estatales como la del art. 24.1.e) en relación con los arts. 23.2
y 29.2 de la Ley. Aunque el art. 46 LOFCS prevé excepcionalmente que las fuerzas y cuerpos de
seguridad del Estado asuman la dirección en casos de concurrencia simultánea con la policía
autonómica en la prestación de un servicio, esta previsión se refiere a actuaciones concretas, sin
continuidad.
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El art. 25 establece mecanismos de enlace y coordinación para que el Sistema de
Seguridad Nacional se active preventivamente pero éstos se determinan unilateralmente por el
Consejo de Seguridad Nacional y no se pueden considerar un medio de coordinación con las
Comunidades Autónomas, que ni siquiera se mencionan. Tampoco el art. 26, que regula la
actuación de los órganos de coordinación en materia de gestión de crisis, se refiere a éstas.
Algunos artículos del Título IV (27.2, 4; 29.2), incluyen previsiones sobre la colaboración y la
coordinación con las Comunidades Autónomas pero solo afectan a la organización del sistema
de recursos utilizables en caso de declaración de situación de interés para la seguridad nacional
y no a su aplicación efectiva durante dicha situación. El reproche más importante que se hace a
las fórmulas de colaboración expuestas es que ignoran totalmente los órganos de colaboración
previstos en el bloque de constitucionalidad que son el Consejo de Política de Seguridad y, en
Cataluña, la Junta de Seguridad.
En conclusión, el art. 24 de la Ley 36/2015 vulnera los arts. 132 y 164 EAC.
h) El suplico de la demanda, en consonancia con todo lo expuesto, pide que se declare la
inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 4.3, 15.c) y 24 de la Ley 36/2015.
2. Mediante providencia de 2 de febrero de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección
Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno
de Cataluña y, en su representación y defensa, por la Abogada de la Generalitat de Cataluña,
contra los arts. 4.3; 15.c y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional; dar
traslado de la demanda y documentos presentados, conforme señala el artículo 34 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por
conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en
el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren
convenientes así como publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado.
3. Con fecha de 12 de febrero de 2016, el Abogado del Estado comparece en el proceso
en la representación que legalmente ostenta para que el Tribunal le tenga por personado en el
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recurso de inconstitucionalidad en nombre del Gobierno, al tiempo que solicita una prórroga del
plazo concedido para formular sus alegaciones.
4. El Pleno, mediante diligencia de ordenación de 15 de febrero de 2016, acordó tener por
personado al Abogado del Estado y prorrogar en ocho días el plazo en su día concedido para
presentar sus alegaciones.
5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de febrero de 2016, el Presidente del
Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el
procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el
Presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 17 de febrero del mismo
año.
6. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado, interesando la desestimación del
recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Cataluña, tuvo entrada en este
Tribunal el día 9 de marzo de 2016. Tras resumir los motivos del recurso, expone lo siguiente:
a) El recurso es notoriamente infundado y prematuro pues presupone, en general, una
interpretación excluyente de la Ley. Invoca la STC 215/2014 (FJ 4) sobre la improcedencia de
utilizar el recurso de inconstitucionalidad para obtener declaraciones preventivas.
Especialmente, en relación con el art. 24 de la Ley 36/2015 (LSN), alega la
inadmisibilidad del recurso, en términos que expondrá más adelante, por no haber satisfecho la
recurrente la carga alegatoria. Cita la doctrina al respecto contenida en la STC 199/2015.
b) Expone el concepto de Seguridad Nacional y su encaje en la distribución
competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Parte de la exposición de motivos de la LSN, de la definición de Seguridad Nacional
del art. 3 y del dictamen favorable del Consejo de Estado, para afirmar que la LSN, no afecta a
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la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio (art.2.2), ni a las competencias en materia
de defensa, inteligencia y seguridad, entre otras, desde la perspectiva del Estado; y tampoco
vulnera las competencias autonómicas en materia de seguridad y protección civil, incluidas las
de las Comunidades, como Cataluña y País Vasco, con policía propia.
Cuestión distinta es que, al amparo del poder de coordinación que le corresponde en
ejercicio de sus competencias, en los casos previstos en la Ley, especialmente, en situaciones de
interés para la seguridad nacional (art. 24 LSN), el Estado pueda coordinar las competencias
autonómicas, sin merma o suspensión alguna.
c) Afirma que, del contenido de la LSN (aunque su disposición final primera invoque los
apartados 4 y 29 del art. 149.1 CE) se deduce que, la materia de seguridad nacional, se configura
como una nueva competencia no prevista en el art. 149 CE, ni en los Estatutos de Autonomía.
Esta nueva competencia tiene su base jurídica en la “cláusula residual” del art. 149.3 CE. Esta
afirmación se basa en los ámbitos que se identifican como de especial interés para la seguridad
nacional y en el diseño de la respuesta a situaciones que exigen.
Los ámbitos de especial interés para la seguridad nacional, enumerados en el art. 10 LSN,
por su entidad y globalidad (ciberseguridad; seguridad económica y financiera; seguridad
marítima, aérea y ultraterrestre; seguridad energética y sanitaria; preservación del medio
ambiente) y, sobre todo, por la manera de hacerles frente, no eran previsibles en el año 1978. Por
eso, los estados de alarma, excepción y sitio, estaban pensados para situaciones de mayor entidad.
La LSN, como se deduce de su exposición de motivos y documentación preparatoria, tiene como
límite esos estados y ocupa un espacio intermedio. Trata de atender situaciones en las que, sin
concurrir las circunstancias extraordinarias propias de los estados de excepción, alarma y sitio,
requieren la coordinación reforzada de las autoridades competentes, bajo la dirección del
Gobierno, por la gravedad potencial de sus efectos, la dimensión y transversalidad de las medidas
para su resolución o la incertidumbre generada.
Con referencia a la memoria del anteproyecto, insiste en que la justificación de esta
competencia viene dada por la entidad de los retos (que no se conforman con las categorías
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tradicionales de política exterior, defensa, seguridad pública) y por el enfoque que exige su
respuesta que aglutina el conjunto de mecanismos del Estado.
Es cierto que el Tribunal ha aplicado muy restrictivamente la cláusula residual del art.
149.3 CE y, como resulta de lo dicho en la STC 65/1998, FJ 6, no hace uso de ella cuando las
materias son susceptibles de ser subsumidas en algún apartado de los arts. 148.1 o 149.1 CE.
No obstante, y aunque la LSN se ampare en los títulos competenciales de defensa y
seguridad pública, con base en su exposición de motivos y articulado, procede calificar la
seguridad nacional como una competencia autónoma que permite la coordinación de los
mecanismos y recursos existentes, entendida en el sentido constitucional, esto es, sin sustitución
de las competencias autonómicas y locales.
Por tanto, la LSN no pretende modificar el orden competencial y mantiene la normativa
pre-existente atribuyendo al Gobierno nuevas competencias de coordinación. Prueba de ello es
que la gestión de la seguridad nacional se atribuye al Departamento de Seguridad Nacional que
actúa bajos las órdenes del Consejo de Seguridad Nacional y de la Presidencia del Gobierno, sin
integrarse ni en el Ministerio del Interior, ni en el de Defensa.
En conclusión, la materia de “Seguridad Nacional” es una competencia nueva, no prevista
en el art. 149.1 CE, ni en los Estatutos de Autonomía que, como tal, corresponde al Estado en
virtud de la cláusula residual del art. 149.3 CE.
d) En cualquier caso, por lo que respecta al ámbito específico de este recurso, las
competencias de seguridad pública y defensa, proporcionan base jurídica suficiente a la función
de coordinación que el sistema de seguridad nacional atribuye al Estado. La competencia en
materia de defensa es indiscutible como exclusiva del Estado. Las competencias de los arts. 164
y 132 EAC deben ejercerse con respeto a las competencias del Estado sobre seguridad pública.
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Cita la STC 155/2013 en la que, dice, el Tribunal caracteriza la seguridad pública como
competencia exclusiva del Estado y la protección civil como competencia concurrente, en todo
caso (por lo que se refiere específicamente al EAC) subordinada al ejercicio por el Estado de una
función de coordinación cuando, como ocurre en la LSN, esté afectado un interés nacional. De
forma que, en los casos en que se aprecie riesgo para la seguridad nacional, es aplicable la misma
ratio decidendi de esta sentencia según la cual la competencia autonómica en materia de
protección civil encuentra límites derivados del interés nacional y supracomunitario que impiden
negar al Estado potestades de coordinación de los distintos servicios por lo que se reconoce al
titular de un órgano estatal (Delegado del Gobierno en Cataluña) el mando único en una
emergencia en una infraestructura transfronteriza.
Por tanto, se considera evidente la constitucionalidad del papel coordinador de las
competencias autonómicas que la LSN atribuye al Estado.
e) La LSN contempla mecanismos de cooperación, de acuerdo con la doctrina
constitucional sobre la materia (STC 18/1982, 152/1988) recogida en el art. 140.1 de la Ley
40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. La misma doctrina ha proclamado que, en caso
de concurrencia de competencias, el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus
competencias exclusivas por la existencia de una competencia autonómica, aunque también sea
exclusiva (STC 20/2016).
Para ilustrar que el recurso es prematuro e infundado y se basa en una interpretación
restrictiva de la LSN, se enumeran sin ánimo exhaustivo, los casos en que la Ley hace referencia
a la cooperación. Entre ellos, se citan: el art. 1.1, que apela al deber de colaboración y cooperación
entre Administraciones Públicas; el art. 6, relativo a la Conferencia Sectorial para asuntos de la
Seguridad Nacional, con amplias funciones; el art.7, sobre cooperación entre Estado y
Comunidades Autónomas en el ámbito de la colaboración privada; el art.12.2, que menciona
específicamente la competencia de los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas
que se integran en la Seguridad Nacional; los arts. 18 y 20, relativos a los órganos competentes
en materia de Seguridad Nacional; el art.21.5, que dice que podrán formar parte del Consejo de
Seguridad Nacional, las autoridades autonómicas afectadas y cuyo apartado 6 refuerza esta
presencia cuando dice que las Comunidades Autónomas será convocadas al Consejo, en todo
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caso, cuando los asuntos a tratar afecten a sus competencias; el art.22.1, que define la gestión de
la crisis a fin de asegurar una respuesta coordinada del Estado y su apartado 2, que contempla la
implicación de los diferentes órganos en el desarrollo de la crisis según sus competencias, con
participación de las autoridades de la Comunidad Autónoma que, en su caso, resulte afectada; el
art. 23, que exige una coordinación reforzada de las autoridades competentes, en el marco del
Sistema de Seguridad Nacional y, en su apartado 3, dice que la situación de interés para la
seguridad nacional se afrontará con los poderes y medios ordinarios de las distintas
Administraciones Públicas.
Así, el estudio sistemático de la LSN confirma que esta prevé mecanismos de cooperación
entre Administraciones implicadas, especialmente, las Comunidades Autónomas.
f) Aunque el apartado 3 del art. 4 LSN recurrido, no mencione expresamente la
intervención de las Comunidades Autónomas en la elaboración de la Estrategia de Seguridad
Nacional, del contexto normativo expuesto, se deduce claramente que la formulación de la
política de seguridad nacional implica a todas las Administraciones Públicas.
Siendo la seguridad nacional una competencia exclusiva del Estado, la elaboración y
aprobación de la Estrategia, corresponde al Gobierno, pero incluye las aportaciones de todas
las Administraciones a través de los mecanismos expuestos, por lo que se puede concluir, sin
forzar la interpretación del precepto, que se integra la perspectiva, criterios y propuestas de la
Comunidad Autónoma de Cataluña.
El objetivo de la Ley es un enfoque integral de la gestión de la crisis, lo que implica la
participación de las Administraciones en los órganos del Sistema de Seguridad Nacional.
La demandante pretende una interpretación previsora del texto legal que es innecesaria.
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g) El art. 15.c) se recurre, sin cuestionar la competencia del Presidente del Gobierno para
declarar la situación de interés para la seguridad nacional, por no contemplar expresamente que
esa declaración pueda ser propuesta por el Presidente de la Generalitat.
Nuevamente, el recurso implica una interpretación literal y excluyente del precepto que
parte de su aplicación contraria a la Constitución.
La declaración de la situación de interés para la seguridad nacional no se comprende sin
la participación efectiva de la Comunidad Autónoma concernida. Es evidente que, ante esta
situación, todas las autoridades competentes actuarán en aras del bien común y el interés general,
de mutuo acuerdo. El art.23.2 establece la coordinación reforzada de las autoridades competentes
en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, garantizando el
funcionamiento óptimo de los recursos, en los términos previstos en la Ley.
No hace falta violentar el texto legal para concluir que, la solicitud del Presidente de la
Generalitat de declaración de la situación de emergencia en Cataluña, será objeto, vista la LSN,
de una cualificadísima valoración por el Estado, cuya competencia para declararla no se
cuestiona.
h) Respecto del art. 24 LSN, se reprocha a la demanda que no concrete, ni especifique
cual de sus apartados se considera inconstitucional. No razona que el Presidente del Gobierno sea
incompetente para declarar la situación de interés para la seguridad nacional; tampoco se
cuestiona el contenido de los incisos a) al e) del apartado 1, ni se argumenta nada sobre el apartado
3.
Por ello, el recurso debe ser inadmitido respecto de este precepto por no haber cumplido
la recurrente su carga alegatoria.
Solo se desarrolla, mínimamente, la denuncia frente al art. 24.2 en cuanto establece la
obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales
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necesarios, lo que se relaciona con la ausencia de toda referencia a organismos como la Junta de
Seguridad de Cataluña. Ello, con el prejuicio, ínsito en estas alegaciones, de que el Gobierno de
la Nación puede anular las competencias de la policía catalana.
Frente a lo anterior, no se oculta que la “coordinación reforzada” que supone la situación
de interés para la seguridad nacional, puede implicar el nombramiento de una autoridad funcional
de coordinación [art. 24.1.d)] y la aportación de recursos [art.24.1.e)] lo que es
constitucionalmente impecable.
El art. 24 debe ponerse en relación con el art. 27 de la Ley, no impugnado, sobre la
contribución de recursos a la seguridad nacional que, en los apartados 2, 3 y 4, prevé que la
organización de dicha contribución recaerá en el Consejo de Seguridad Nacional, en coordinación
con las Comunidades Autónomas en los términos previstos en la Ley, así como que las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales colaborarán en la elaboración de los planes de
recursos necesarios.
Respecto a la interferencia de la situación de interés para la seguridad nacional con las
competencias de la policía autonómica o de órganos como la Junta de Seguridad, se reitera que
las crisis extraordinarias requieren una “coordinación reforzada”, con el máximo respeto a la
esfera competencial de cada Administración. Así, el art.23.3 dice que esta situación se afrontará
con los poderes y medios ordinarios de las distintas Administraciones.
La STC 155/2013, afirma la legitimidad constitucional de la competencia coordinadora
del Estado en el ámbito de la protección civil por exigencia del interés nacional. Reitera la
conveniencia de este medio para afrontar crisis graves sin tener que acudir a medios más drásticos
e incisivos sobre las competencias autonómicas (Auto 7/2012, FJ 4).
i) El suplico del escrito del Abogado del Estado, tras todo lo anterior, pide que se dicte
Sentencia inadmitiendo o, subsidiariamente, desestimando el recurso de inconstitucionalidad.
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7. Por providencia de 2 de noviembre se señaló para deliberación y votación de la presente
Sentencia el día 3 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. La presente resolución tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Gobierno de Cataluña contra los arts. 4.3; 15.c) y 24 de la Ley 36/2015, de 28
de septiembre, de Seguridad Nacional (LSN).
La Comunidad Autónoma recurrente, en los términos ya indicados, considera en síntesis
que, los preceptos impugnados de la LSN, vulneran los arts. 132 y 164 EAC que le atribuyen
competencias en materia de emergencias, protección civil y seguridad pública y exceden la
competencia estatal sobre seguridad pública del art. 149.1.29.ª CE.
El Abogado del Estado, por su parte, solicita la inadmisión del recurso y niega las
vulneraciones denunciadas. Considera que la “Seguridad Nacional” es una competencia nueva
no prevista en el art. 149.1 CE ni en los Estatutos de Autonomía, que corresponde al Estado en
virtud de la cláusula residual del art. 149.3 CE. En todo caso, dice, las competencias estatales en
defensa y seguridad pública (art. 149.1.4.ª y 29 CE), amparan los preceptos impugnados.
2. Antes de abordar el fondo del recurso, debemos resolver la solicitud de inadmisión
formulada por el Abogado del Estado, que se basa en dos argumentos. Por una parte, en general,
considera que el recurso es notoriamente infundado por prematuro, pues presupone una
interpretación excluyente de la Ley. Por otra parte, en particular respecto al art. 24 LSN, alega
incumplimiento por la recurrente de su carga alegatoria.
En cuanto al carácter supuestamente prematuro del recurso, el Tribunal tiene declarado
que “es constante la doctrina que insiste en que no será legítima la utilización del recurso de
inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante
eventuales agravios competenciales o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones
17
contrarias al orden de competencias establecidas en la [Constitución] y, dentro del marco
constitucional, en los Estatutos de Autonomía (STC 49/1984, de 5 de abril, FJ 2)” (SSTC
110/2011, FJ 3; 31/2010, FJ 2). Sin embargo, en las mismas Sentencias se declara también que
estos defectos, “solo podrán ‘verificarse’ caso por caso, con ocasión del examen de cada una de
las impugnacionespor lo que en ellas se rechaza el motivo de oposición al recurso cuando se
plantea con carácter general en estos términos.
El criterio expuesto nos lleva a rechazar en este momento la causa de inadmisibilidad
alegada por el Abogado del Estado, sin perjuicio de que, al examinar cada uno de los preceptos
recurridos, valoremos si la impugnación tiene el carácter preventivo que se le reprocha.
Respecto al incumplimiento por la Comunidad Autónoma de Cataluña de su carga
alegatoria, que esgrime el Abogado del Estado en relación con el art. 24 LSN, el Tribunal tiene
declarado que la obligación de levantar la carga alegatoria en todos los procesos seguidos ante él
supone una exigencia de colaboración con la justicia, además de una condición inexcusable
inherente a la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, la cual no puede
desvirtuarse sin un mínimo de argumentación. En un proceso constitucional no puede por tanto
darse respuesta a impugnaciones globales carentes de una razón suficientemente desarrollada
[SSTC 31/2016, de 18 de febrero, FJ 2; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2 b); 100/2013, de 23
de abril, FJ 2 c), y 101/2013, de 23 de abril, FJ 11, entre otras muchas].
Aplicando esta doctrina, el Tribunal observa que, aunque el suplico de la demanda solicita
que se declare inconstitucional y nulo el art. 24 LSN en su totalidad, lo cierto es que, como
esgrime el representante del Gobierno, el recurso se centra en el apartado 2 de dicho artículo. No
invoca, en cambio, vicios concretos de inconstitucionalidad en relación con el apartado 1, letras
a), b) y c), ni con el apartado 3, que ni siquiera se menciona. Por su parte, las alusiones que se
hacen a las letras d) y e) del apartado 1 son genéricas e insuficientes para dilucidar los concretos
reproches de inconstitucionalidad que se pretende formular y se entremezclan con referencias a
otros artículos que no han sido recurridos.
En consecuencia, en este proceso solo se abordará la impugnación del apartado 2 del art.
18
24 LSN, por ser el único sobre el que puede entenderse levantada la carga argumental mínima
exigible. A ella se unirá el análisis de los otros dos preceptos impugnados, 4.3 y 15.c), respecto
de los que no se aprecia causa de inadmisión.
Ambas partes plantean el recurso en términos que exceden de su objeto, pues se explayan
en consideraciones sobre preceptos que no se impugnan. En particular, tanto la Generalitat como
el Abogado del Estado, se refieren con cierta extensión al concepto mismo de “Seguridad
Nacional” que, a juicio de la Comunidad Autónoma recurrente, es demasiado expansivo, mientras
que el representante del Gobierno considera que es un título competencial nuevo. Sin embargo,
el recurso no insta la declaración de inconstitucionalidad, ni del art. 3 de la Ley que define este
concepto, ni de ningún precepto legal que lo aplique de forma directa. La misma extralimitación
del objeto del recurso se aprecia en relación con otras consideraciones de la demanda que valoran
críticamente numerosos preceptos de la Ley (arts. 10; 25; 26; 27 a 29), los cuales, sin embargo,
no se recurren. Especialmente, se cuestiona la que la Ley denomina “Situación de interés para la
Seguridad Nacional”, definida en el art. 23, que tampoco se impugna, aunque se dice que
configura una situación de “anormalidad” distinta de los estados excepcionales regulados en el
art. 116 CE. En consecuencia, referiremos nuestro análisis solo a los artículos citados, cuya
anulación concretamente solicita la demandante, puesto que el Tribunal tiene declarado (entre
otras, SSTC 48/2013, FJ 2 y 207/2012, FJ 2), que: “el enjuiciamiento que se solicita de este
Tribunal debe contraerse exclusivamente a los preceptos que se contienen en el suplico de la
demanda [], el cual “es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso
3. Planteado el recurso en términos estrictamente competenciales, a fin de encuadrar las
dudas de constitucionalidad planteadas, procede partir de la disposición final primera LSN, que
dice que la Ley: “se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.4.ª y 29.ª de la
Constitución que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de defensa y Fuerzas
Armadas y en materia de seguridad pública”.
El Abogado del Estado sostiene que la Seguridad Nacional es una competencia nueva
que corresponde al Estado en virtud de la cláusula residual del art. 149.3 CE. En la medida en
que, si ello fuera así, estaríamos ante un título competencial que daría cobertura a la totalidad de
19
la LSN, hemos de analizar primeramente este planteamiento.
Aunque el preámbulo de la LSN se refiere, como destaca el representante del Gobierno,
a la “Seguridad Nacional, como “un espacio de actuación pública nuevo, enfocado a la
armonización de objetivos, recursos y políticas ya existentes en materia de seguridad”, esto no
permite desconocer el contenido material que la Ley otorga a este concepto, ni debe suponer que
ignoremos los títulos competenciales que el legislador invoca de forma expresa, los cuales son,
al menos, un indicador cualificado en el ámbito de la llamada interpretación auténtica.
A lo anterior se suma que, como el Abogado del Estado reconoce, el Tribunal ha realizado
tradicionalmente una interpretación restrictiva de la cláusula residual del art. 149.3 CE. El
Tribunal, en efecto, ha declarado que no resulta preciso acudir a dicho precepto: [] cuando,
con independencia de las rúbricas o denominaciones empleadas por la Constitución o por los
Estatutos de Autonomía, cabe entender que una materia competencial ha sido incluida en una u
otros, mediante la utilización de los criterios interpretativos ordinarios’ []”. “Tales ‘criterios
interpretativos ordinarios’ no son otros que aquellos que atienden, de un lado, al sentido y
finalidad propia con que los varios títulos de competencia se han recogido en la Constitución y
en los Estatutos de Autonomía, y, de otro, al carácter y objetivo predominante de las disposiciones
impugnadas [] (STC 65/1998, FJ 6 y STC 123/1984, FJ 2, entre otras).
A partir de la STC 123/1984, de 18 de diciembre, como recuerda la STC 87/2016, de 28
de abril, FJ 5, el Tribunal viene considerado incardinada la materia de “protección civil”, no
mencionada en la Constitución entre los criterios de delimitación de competencias, en el concepto
de seguridad pública del art. 149.1.29.ª CE.
En este caso, la aplicación de los criterios interpretativos ordinarios a los que nos hemos
referido, nos lleva a concluir que la seguridad nacional está incluida, como dice expresamente la
LSN, en los títulos competenciales de las materias 4.ª y 29.ª del art. 149.1 CE.
En cuanto a la competencia exclusiva estatal en materia de defensa y fuerzas armadas
20
(art.149.1.4.ª CE), según el art. 8 CE, comprende las actuaciones cuya finalidad es defender la
integridad territorial de España y el ordenamiento constitucional. En este sentido, el art. 2 de la
Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (LDN), dice que: “La política
de defensa tiene por finalidad la protección del conjunto de la sociedad española, de su
Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en esta se consagran, del
Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de los derechos y libertades, y de la
garantía, independencia e integridad territorial de España. Asimismo, tiene por objetivo
contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos
contraídos por el Reino de España.
Por lo que respecta a la seguridad pública, el art. 104 CE concreta su contenido al
identificar como misión de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la de “proteger el libre ejercicio
de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana”. En el mismo sentido se
pronuncia el art. 11.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad (LOFCS) cuyo preámbulo señala que: La seguridad pública constituye una
competencia difícil de parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones, con el
rigor y precisión admisibles en otras materias. Ello es así porque las normas ordenadoras de la
seguridad pública no contemplan realidades físicas tangibles, sino eventos meramente previstos
para el futuro, respecto a los cuales se ignora el momento, el lugar, la importancia y, en general,
las circunstancias y condiciones de aparición”.
Según la jurisprudencia constitucional la “seguridad pública se refiere a la “actividad
dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de
la tranquilidad u orden ciudadanos; aunque no se limita a regular las actuaciones específicas de la
llamada Policía de seguridad”, pues “la actividad policial es una parte de la materia más amplia de
la seguridad pública que “abarca un amplio espectro de actuaciones administrativas” (STC
86/2014, FFJF 2 y 4, entre otras) e incluye "un conjunto plural y diversificado de actuaciones,
distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien
jurídico así definido” (STC 235/2001, FJ 6 y las allí citadas).
Como declara la STC 87/2016, el Tribunal ha delimitado de manera restrictiva el concepto
de "seguridad pública", al afirmar (SSTC 25/2004, FJ 6, entre otras) que no toda seguridad de
21
personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguirla o a preservar su mantenimiento,
puede englobarse en aquella, pues, si así fuera, la práctica totalidad de las normas del Ordenamiento
serían normas de seguridad pública. Esta interpretación restrictiva viene referida a la necesaria
preservación de las competencias autonómicas, pero comporta situar de modo predominante
dentro del concepto , como también declara la STC 25/2004, en el mismo FJ 6: las organizaciones
y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 CE”,
así como: “las situaciones o productos que son susceptibles de ocasionar graves riesgos para
personas y bienes, lo que exige la adopción de medidas de especial intensidad”. Por ello, en la STC
25/2004 se considera acorde con la idea restrictiva de seguridad pública, la que presidía la regulación
de la Ley Orgánica 1/1992, sobre protección de seguridad ciudadana (actualmente sustituida por la
Ley Orgánica 4/2015), orientada a “la regulación de materias concretas susceptibles de originar
riesgos ciertos que pueden afectar de modo directo y grave a la seguridad de personas y bienes,
tomando en consideración, especialmente, ‘fenómenos colectivos que implican la aparición de
amenazas, coacciones o acciones violentas, con graves repercusiones en el funcionamiento de los
servicios públicos y en la vida ciudadana’ (exposición de motivos)”.
Tras todo lo dicho, puede afirmarse que existe una coincidencia sustancial entre el sentido
y finalidad de los títulos competenciales de las materias 4.ª y 29.ª del art. 149.1. CE y el concepto
de seguridad nacional, definido en el art. 3 LSN, como: “la acción del Estado dirigida a proteger
la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus
principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a
la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos”. En la STC
133/1990, de 19 de julio (FJ 6), en la que se resuelve el recurso interpuesto contra la ya derogada
Ley estatal 2/1985, de Protección Civil, el Tribunal se refiere a la política de seguridad pública
que la Constitución reserva al Estado en su art. 149.1.29.ª “en cuanto tal seguridadblica
presenta una dimensión nacional”. Lo propio se reitera en la STC 40/1998, de 19 de febrero (FJ 52).
Aunque el art. 9.1 LSN dice que: “Se consideran componentes fundamentales de la
Seguridad Nacional a los efectos de esta ley la Defensa Nacional, la Seguridad Pública y la
Acción Exterior, que se regulan por su normativa específica”, a los efectos competenciales, que
son los que nos corresponde enjuiciar, el contenido material de la seguridad nacional se incardina,
por lo razonado, en los títulos citados y no a la inversa. En cuanto a la acción exterior a la que
22
este último precepto se refiere, su mención legal no supone tampoco que la seguridad nacional
tenga un contenido más amplio y distinto vinculado a su dimensión internacional. Simplemente,
la mención en este precepto de la acción exterior es lógica consecuencia de la proyección exterior
del ejercicio de las concretas competencias (en este caso, se reitera, las de las materias 4.ª y 29.ª
del art. 149.1 CE).
Por otra parte, siendo clara la competencia estatal, tanto en materia de defensa como en
materia de seguridad pública, no tendría sentido que, en un ámbito como la seguridad nacional, tan
estrechamente vinculado a ambas, hasta el punto de identificarse sus fines y objetivos y los bienes
jurídicos protegidos en la forma indicada, la competencia estatal pasara a ser puramente residual.
En definitiva, la seguridad nacional no es una competencia nueva sino que se integra en las
competencias estatales de defensa y seguridad pública.
4. En consonancia con lo razonado hasta aquí, los títulos competenciales que hemos de
analizar son los de las materias 4.ª y 29.ª del art. 149.1 CE, en que la LSN se ampara de forma
expresa, en relación con los arts. 132 y 164 EAC, que la recurrente considera vulnerados.
Comenzando por las competencias autonómicas, el art. 132.1 EAC atribuye a la
Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso,
la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad
civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, […] respetando
lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública”.
En casos de emergencias y protección civil de alcance superior a Cataluña, el art. 132.2 EAC,
dice que la Generalitat “debe promover mecanismos de colaboración con otras Comunidades
Autónomas y con el Estado.
Por su parte, el art. 164.1 EAC, dispone que “Corresponde a la Generalitat, en materia de
seguridad pública, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación estatal: a) La planificación y
regulación del sistema de seguridad pública de Cataluña y la ordenación de las policías locales;
23
b) La creación y la organización de la Policía de la Generalitat-Mossos dEsquadra...”. En su
apartado 2, este mismo precepto añade que Corresponde a la Generalitat el mando supremo de
la Policía de la Generalitat-Mossos dEsquadra y la coordinación de la actuación de las policías
locales. El apartado 4 de este mismo precepto regula la Junta de Seguridad, como órgano
paritario “de coordinación de las políticas de seguridad y de la actividad de los cuerpos policiales
del Estado y de Cataluña, así como en el intercambio de información en el ámbito internacional
y en las relaciones de colaboración y auxilio con las autoridades policiales de otros países [].
Por su parte, el apartado 5 de este artículo enumera las funciones de la Policía de la Generalitat-
Mossos dEsquadra, en el conjunto del territorio de Cataluña que incluyen: “a) La seguridad
ciudadana y el orden público”; “b) La policía administrativa, que incluye la que deriva de la
normativa estatal”; y “c) La policía judicial y la investigación criminal, incluidas las diversas
formas de crimen organizado y terrorismo, en los términos establecidos por las leyes.
En cuanto a la competencia autonómica sobre protección civil, como afirma la STC
87/2016, en la STC 31/2010 (FJ 78), se declara la conformidad con el orden constitucional de su
art. 132 EAC, destacando que, en todo caso, este deja a salvo la competencia estatal en materia
de seguridad pública. Sobre este título competencial el Tribunal se ha pronunciado en la citada
STC 87/2016 y en la STC 155/2013, FJ 3, a cuyo tenor: tanto de las previsiones constitucionales
y estatutarias como de la doctrina constitucional [] se deriva el hecho de que en la materia
protección civil, por su propia naturaleza, y dado que su finalidad estriba en la preservación de
personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce una situación de encuentro o
concurrencia de las competencias de las diferentes instancias territoriales, [] lo que obliga a
cohonestar, en los términos que derivan de la doctrina constitucional, las competencias estatales
en materia de seguridad pública con las autonómicas relacionadas con la protección civil. La
relación entre competencias estatales y autonómicas en este ámbito quedó delimitada en la citada
STC 133/1990 (FJ 6), en la que se declara que: la competencia en materia de protección civil
dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia, y de los recursos y servicios a
movilizar, de modo que: esta competencia autonómica se encuentra con determinados límites,
que derivan de la existencia de un posible interés nacional o suprautonómico que pueda verse
afectado por la situación de catástrofe o emergencia: Bien por la necesidad de prever la
coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias
Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección
nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel
24
suprautonómico [], por lo que, en definitiva, [l]as competencias asumidas por las
Comunidades Autónomas encuentran pues, su límite, en la política de seguridad pública que la
Constitución reserva a la competencia estatal en su art. 149.1.29, en cuanto tal seguridad pública
presenta una dimensión nacional […]”.
Respecto a la competencia de la Generalitat sobre seguridad pública, esta encuentra su
base en la previsión estatutaria que, de acuerdo con el art. 149.1.29.ª CE y la LOFCS, contempla
los Mossos dEsquadra como policía autonómica. Así, en la STC 86/2014, FJ 4, en la que se
resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra
varios preceptos de la Ley Vasca de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi, en
la que se citan las SSTC 148/2000 y 175/1999, se declara [] que la competencia autonómica
sobre su propia policía ‘es de suficiente amplitud para entender que en la propia Ley Orgánica a
la que remite el art. 149.1.29 CE se está regulando un ámbito competencial material, que incluye
la ejecución del servicio policial en sí, dentro de los límites definidos para ella, y por tanto con
exclusión de los servicios de carácter extracomunitario y supracomunitario, y no sólo la
organización de la Policía autónoma, cuyo ámbito no se concreta sólo en una atribución orgánica
[...] sino que afecta también al propio contenido funcional de la policía’”. Citando la STC
154/2005, FJ 5 se añade: “En definitiva, han de incardinarse en el ámbito competencial de las
Comunidades Autónomas que dispongan de policía de seguridad propia todas aquellas facultades
que, bien por su especificidad o bien por inherencia o complementariedad, sean propias de las
funciones o servicios policiales que hayan asumido con arreglo a lo dispuesto en los respectivos
En la misma STC 86/2014 (FJ 4) se analiza el deslinde entre las competencias estatal y
autonómica en materia de seguridad pública. En síntesis, en esta STC se declara que: […] es
[] doctrina consolidada de este Tribunal que la seguridad pública es una competencia exclusiva
del Estado ex art. 149.1.29 CE y solamente se encuentra limitada por las competencias que las
Comunidades Autónomas hayan asumido respecto a la creación de su propia policía (por todas,
STC 148/2000, FJ 5)de forma que [] corresponderán al Estado, además de los servicios
policiales que en todo caso han quedado reservados a las fuerzas y cuerpos de seguridad del
Estado, las restantes potestades o facultades administrativas que, siendo relevantes para la
seguridad pública, no sean sin embargo propias ni inherentes de las funciones o servicios
25
policiales, según han sido definidos por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y
por la Ley Orgánica a que se remite el art. 104.2 CE; y que “[e]n suma, nuestro canon de
enjuiciamiento se concreta en que en materia de ‘seguridad pública’ al Estado le corresponden
todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de la creación de policías
autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el art. 149.1.29 CE. Finalmente,
en el FJ 5 de esta STC, se considera incluida en la competencia autonómica la creación del
Consejo de Seguridad Pública de Euskadi, como expresión del principio de cooperación, el cual
es distinguido de la facultad de coordinación. Esta “guarda estrecha conexión con las
competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como
complemento inherente []”.
5. Iniciamos el enjuiciamiento de los preceptos impugnados comenzando por el art. 4.3
LSN según el cual: “La Estrategia de Seguridad Nacional es el marco político estratégico de
referencia de la Política de Seguridad Nacional. Contiene el análisis del entorno estratégico,
concreta los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España, define las líneas de acción
estratégicas en cada ámbito de actuación y promueve la optimización de los recursos existentes.
Se elabora a iniciativa del Presidente del Gobierno, quien la somete a la aprobación del Consejo
de Ministros, y se revisará cada cinco años o cuando lo aconsejen las circunstancias cambiantes
del entorno estratégico. Una vez aprobada, será presentada en las Cortes Generales en los
términos previstos en esta ley”.
La recurrente considera que el precepto transcrito invade sus competencias únicamente
porque, a su juicio, no reconoce a la Comunidad Autónoma participación alguna en la elaboración
de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), aunque tiene cuerpo de policía propio y ejerce
funciones en materia de seguridad. De esta forma, se impugna el art. 4.3 LSN, no ya por lo que
dice sino por lo que, a juicio de la Generalitat, no dice y debería decir. No se cuestiona por tanto,
el instrumento planificador de ámbito nacional en que la ESN consiste, ni la definición que de
esta estrategia realiza la norma; tampoco se pone en duda que la ESN se apruebe por el Gobierno.
De hecho, no se recurre el art. 14.b) LSN, que dice expresamente que corresponde al Gobierno
“aprobar la Estrategia de Seguridad Nacional y sus revisiones mediante Real Decreto, en los
términos previstos en esta Ley”; tampoco se impugna el art. 15.b) LSN que añade que
corresponde al Presidente del Gobierno “Proponer” dicha ESN.
26
El Abogado del Estado no niega que las Comunidades Autónomas con competencias en
materia de seguridad pública deban participar en la elaboración de la ESN. Lo que esgrime es
que varios preceptos de la LSN recogen esa participación, por lo que el recurso pretende, en su
opinión, una interpretación previsora del texto legal que no es necesaria.
Al analizar el art. 4.3 LSN recurrido en los términos indicados, puesto que la recurrente
no considera inconstitucional la ESN tal y como se define en la Ley ni la competencia del Estado
para aprobarla, no existe controversia competencial que debamos analizar a este respecto. De la
misma forma, puesto que el Estado no niega que, en el actual marco de distribución competencial,
las Comunidades Autónomas con competencias en materia de seguridad pública hayan de
participar en la elaboración de la ESN tampoco es necesario que profundicemos en esta cuestión.
Únicamente, hemos de examinar si la LSN contempla, como sostiene el representante del
Gobierno, una participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración del instrumento
de planificación que nos ocupa, que les permita una intervención suficiente en el marco de sus
competencias; en particular, en el caso de la Generalitat de Cataluña ahora recurrente, en el marco
de sus competencias sobre protección civil y en relación con la policía autonómica. Como se
declara en la STC 133/1990, FJ 8, la concurrencia de un interés supracomunitario justificará la
previsión de unas potestades estatales en un marco legislativo común: sin que ello excluya, claro
está, la participación de las Administraciones Autonómicas que sean competentes, incluso en
tales situaciones, pero en el marco de la normativa estatal.
Sentado lo anterior, examinada la LSN en su conjunto, realizando una interpretación
sistemática del art. 4.3 cuestionado, debemos concluir que la misma no es ajena a la participación
autonómica en la política de seguridad nacional y, particularmente, en la elaboración de la ESN.
Antes al contrario, contempla mecanismos que aseguran dicha participación.
En efecto, partiendo, como dice el art. 4.3 LSN, de la premisa de que la ESN “es el marco
político estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional”, el Tribunal observa que,
según el apartado 1 de este mismo precepto, no recurrido, [l]a Política de Seguridad Nacional
es una política pública en la que, bajo la dirección del Presidente del Gobierno y la
27
responsabilidad del Gobierno, participan todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con
sus respectivas competencias, y la sociedad en general, para responder a las necesidades de la
Seguridad Nacional”. El apartado 2 de este artículo, por su parte, al enumerar los principios
básicos que orientarán la Política de Seguridad Nacional, incluye expresamente los de
coordinación y colaboración. El art. 6 LSN regula la “Cooperación con las Comunidades
Autónomas” que, dice, se realizará a través de la Conferencia Sectorial para asuntos de la
Seguridad Nacional, sin perjuicio de las funciones del Consejo de Seguridad Nacional. Entre las
concretas funciones de dicha Conferencia, enumeradas en el apartado 2, se incluye el
tratamiento y resolución con arreglo al principio de cooperación” de las cuestiones de interés
común relacionadas con la seguridad nacional, entre las cuales, el apartado b) recoge las
“Fórmulas de participación en los desarrollos normativos sobre Seguridad Nacional, mediante
procedimientos internos que faciliten la aplicación de las actuaciones de la política de Seguridad
Nacional, así como en la elaboración de los instrumentos de planificación que se prevea utilizar”
a lo que, en el apartado c), se añaden los [p]roblemas planteados en la ejecución de la política
de Seguridad Nacional y el marco de las respectivas competencias estatutarias autonómicas”.
La LSN define además el Sistema de Seguridad Nacional (art. 18) como el conjunto de
órganos que ejercen las funciones en esta materia, el cual está dirigido por el Presidente del
Gobierno, asistido por el Consejo de Seguridad Nacional (art. 20). El art. 20.4, dice: “Será objeto
de desarrollo reglamentario, en coordinación con las Administraciones Públicas afectadas, la
regulación de los órganos de coordinación y apoyo del Departamento de Seguridad Nacional,
así como de los mecanismos de enlace y coordinación permanentes con los organismos de todas
las Administraciones del Estado que sean necesarios para que el Sistema de Seguridad Nacional
pueda ejercer sus funciones y cumplir sus objetivos [...]”. Por su parte, el art. 21.1 LSN enumera
las funciones que corresponden al Consejo de Seguridad Nacional entre las que se incluyen, junto
a otras funciones de coordinación, en lo que ahora interesa, Dictar las directrices necesarias en
materia de planificación y coordinación de la política de Seguridad Nacional” [apartado a)];
“Verificar el grado de cumplimiento de la Estrategia de Seguridad Nacional y promover e
impulsar sus revisiones” [apartado d)] y “Promover e impulsar la elaboración de las estrategias
de segundo nivel que sean necesarias y proceder, en su caso, a su aprobación, así como a sus
revisiones periódicas” [apartado e)]. El apartado 5 de este mismo artículo dice que [] podrán
formar parte del Consejo, cuando sean convocados en función de los asuntos a tratar, [] las
autoridades autonómicas afectadas en la toma de decisiones y actuaciones a desarrollar por
28
parte del Consejo” mientras que, el apartado 6, dice en lo que aquí importa, que “los titulares de
los órganos superiores y directivos de [], las Comunidades Autónomas [] serán convocados
a las reuniones del Consejo cuando su contribución se considere necesaria, y en todo caso
cuando los asuntos a tratar afecten a sus respectivas competencias”.
Por tanto, a la vista de los preceptos transcritos debe dejarse sentado que las Comunidades
Autónomas podrán intervenir en la elaboración de la ESN cuando afecte a sus competencias. Así
se infiere del hecho de que estarán presentes en el Consejo de Seguridad Nacional, que aprueba
las directrices en materia de planificación y estrategia, impulsa las revisiones de la ESN y verifica
su cumplimiento. También formarán parte de la Conferencia Sectorial, que articulará las fórmulas
de su participación en los instrumentos de planificación.
Otra cosa es que la Generalitat entienda que su participación debe plasmarse en fórmulas
específicas, distintas de las contempladas en la LSN. Así podría deducirse del recurso, puesto que
alude a fórmulas de “consulta, audiencia o informe” y, seguidamente, al mecanismo de “informe
previo de las conferencias sectoriales”. Sin embargo, el Tribunal tiene declarado que cuál haya
de ser el grado de participación autonómica en la adopción de decisiones que, en todo caso, no
se ha cuestionado que correspondan al Estado es algo que, conforme a nuestra doctrina (por todas
STC 31/2010, FJ 111 in fine), solamente al propio Estado corresponde decidir, en cuanto al
concreto alcance y específico modo de articulación de esa participación. De esta suerte el que las
normas estatales no incluyan el grado de participación en las decisiones estatales que la
Comunidad Autónoma considera deseable no convierte a los preceptos en inconstitucionales por
dicha razón, pues es claro que, en tanto que se trata de competencias ajenas cuya plenitud de
ejercicio no puede verse condicionada, lo relevante para llegar a tal conclusión será su adecuación
al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, extremo que no es
cuestionado en la demanda, antes al contrario, ya que es el punto de partida de esta concreta
alegación” (STC 184/2012, FJ 8, citada en la STC 115/2013, FJ 4).
Estaríamos ante una cuestión no resuelta si, en el futuro, bien mediante el desarrollo
reglamentario de la ESN, bien en el desenvolvimiento de la actividad llevada a cabo por la
Administración del Estado, la Generalitat se viera privada de la posibilidad efectiva de participar
en la elaboración o revisión de la ESN. Sin embargo, la redacción del precepto impugnado no
29
permite asumir este hipotético escenario que, según lo razonado, se ve desmentido por la lectura
del conjunto de la Ley. Por tanto, el Tribunal comparte la alegación del Abogado del Estado
cuando apela al carácter preventivo del recurso en este aspecto. En ello abunda el hecho de que
numerosos preceptos legales (arts. 6.4; 20.4; 21.8 LSN) se remiten, al referirse a la articulación
de los mecanismos de coordinación en este ámbito, a un futuro desarrollo reglamentario que aún
no se ha producido
En definitiva, lo relevante en relación con la regulación de la ESN contenida en la LSN
es que, pudiendo aquella afectar a las competencias autonómicas, como admiten las partes, las
Comunidades Autónomas respectivas tengan la posibilidad de participar en su elaboración, para
lo cual la LSN arbitra mecanismos suficientes.
El tenor del art. 4.3 LSN no excluye la intervención autonómica contemplada en otros
preceptos y no es constitucionalmente exigible que la deje expresamente a salvo. Por tanto, no se
aprecia en este artículo vulneración alguna de la Constitución.
Otras leyes integrantes del bloque de constitucionalidad, por lo demás, establecen
mecanismos de coordinación entre las políticas de seguridad pública del Estado y de las
Comunidades Autónomas en general o de la Generalitat de Cataluña en particular, así como en
materia de defensa, que siguen plenamente vigentes tras la LSN. Cabe a este respecto recordar el
Consejo de Política de Seguridad del art. 48 LOCFS; la Junta de Seguridad del art. 164.4 EAC;
así como el Consejo de Defensa Nacional, del art. 8 LDN, al que podrán ser convocadas las
Comunidades Autónomas. Esto, sin embargo, no supone, como la recurrente plantea, que su
intervención en la elaboración de la ESN deba necesariamente producirse a través de alguno de
estos cauces. Basta en este punto con remitirnos a lo ya dicho sobre libertad del legislador estatal
a la hora de concretar las fórmulas de participación.
Por todo lo razonado, es procedente desestimar el recurso contra el art. 4.3 LSN.
6. Se recurre el art. 15.c) LSN el cual dispone que: “Corresponde al Presidente del
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Gobierno: c) Declarar la Situación de Interés para la Seguridad Nacional”.
La Generalitat de Cataluña no impugna la definición misma de la “Situación de Interés
para la Seguridad Nacional” (SISN), contenida en el art. 23 LSN. Tampoco cuestiona que
corresponda al Estado la competencia para declarar esta situación. Lo que alega es que el precepto
transcrito vulnera las competencias que le corresponden según los arts. 132 y 164 EAC porque
no contempla que la SISN pueda ser declarada a petición del Presidente autonómico en los casos
en que resulte singularmente afectada la Comunidad Autónoma.
El Abogado del Estado no niega que deba darse participación a las Comunidades
Autónomas en la declaración de la SISN, ni que esta pueda consistir en una solicitud al respecto
del Presidente autonómico. Únicamente, afirma que no es necesario violentar el texto de la LSN
para concluir que una solicitud de dichas características sería objeto de una “cualificadísima
valoración por parte de las autoridades del Gobierno”.
El planteamiento del recurso en este punto es, por tanto, muy similar al realizado frente
al art. 4.3 LSN. Nuevamente, no se pone en duda la competencia estatal para realizar la actuación
en cuestión (en este caso, la declaración de SISN), pues el reproche de inconstitucionalidad se
centra en el silencio del precepto sobre la participación autonómica en dicha actuación. Esta, a
juicio de la recurrente, debe consistir en una fórmula concreta (propuesta de declaración).
Según el art. 23.2 LSN: “La situación de interés para la Seguridad Nacional es aquella
en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las
medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades
competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en
el marco del Sistema de Seguridad Nacional, garantizando el funcionamiento óptimo, integrado
y flexible de todos los recursos disponibles, en los términos previstos en esta ley”. El apartado 3
de este mismo artículo añade que: “La situación de interés para la Seguridad Nacional se
afrontará con los poderes y medios ordinarios de las distintas Administraciones Públicas y en
ningún caso podrá implicar la suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas
de los ciudadanos”.
31
El apartado 1 del art. 23 LSN vincula la SISN a lo que denomina “gestión de la crisis”,
que dice, “se desarrollará” en esa situación. El art. 22 LSN establece: “1. La gestión de crisis
es el conjunto ordinario de actuaciones dirigidas a detectar y valorar los riesgos y amenazas
concretos para la Seguridad Nacional, facilitar el proceso de toma de decisiones y asegurar una
respuesta óptima y coordinada de los recursos del Estado que sean necesarios” y añade que: 2.
La gestión de crisis se desarrollará a través de instrumentos de prevención, detección, respuesta,
retorno a la normalidad y evaluación. Su desarrollo será gradual e implicará a los diferentes
órganos que componen la estructura del Sistema de Seguridad Nacional, según sus competencias
y de acuerdo con la situación de crisis que se produzca. Asimismo, en la gestión de crisis
participarán las autoridades de la Comunidad Autónoma que, en su caso, resulte afectada”.
A todo lo anterior, cabe todavía añadir que, según el art. 25 LSN: “1.El Consejo de
Seguridad Nacional determinará los mecanismos de enlace y coordinación necesarios para que
el Sistema de Seguridad Nacional se active preventivamente y realice el seguimiento de los
supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional. Como
ya se ha dicho, el art. 21.6 LSN dispone que serán convocadas a las reuniones de este Consejo,
en todo caso, las Comunidades Autónomas, cuando los asuntos que vayan a ser tratados afecten
a sus competencias.
La conclusión que debe deducirse del análisis conjunto de la regulación expuesta es que
las Comunidades Autónomas pueden instar la declaración de la SISN, ya que la LSN contempla
de forma expresa su participación en la gestión de la crisis desde las tempranas fases de
prevención y detección, así como su intervención en el Consejo de Seguridad Nacional, incluso
antes de que dicha declaración tenga lugar. Por tanto, se ha de rechazar la vulneración
competencial alegada, ya que el recurso puede calificarse, de acuerdo con el lenguaje propio del
Tribunal, como meramente, en la medida en que pretenda combatir el desconocimiento efectivo
de las facultades reconocidas a la Comunidad Autónoma en la materia.
Es procedente, pues, desestimar el recurso interpuesto contra el art. 15.c) LSN.
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7. Finalmente, es objeto de recurso el art. 24 LSN si bien, de conformidad con lo razonado
en el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia, la impugnación se entiende limitada a su apartado
2, cuyo tenor es el siguiente:
“La Declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional supondrá la
obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales
necesarios que se encuentren bajo su dependencia, para la efectiva aplicación de los mecanismos
de actuación”.
En relación con este precepto, el recurso, como se ha anticipado en el anterior fundamento
jurídico 2, no es todo lo claro que sería de desear, ya que abunda en consideraciones relativas a
otros artículos no impugnados, como los arts. 27 a 29 LSN, incluidos dentro de su Título IV,
relativo a la “contribución de recursos a la Seguridad Nacional”, cuya regulación se tacha de
confusa pero cuya anulación no se pide. Igualmente, se reiteran razonamientos en contra del
concepto, no recurrido, de Seguridad Nacional y sobre la insuficiencia, a juicio de la recurrente,
de los mecanismos de colaboración previstos en otros artículos, que tampoco se cuestionan, como
los arts. 25 y 26. Esto obliga al Tribunal a deslindar los argumentos que propiamente se dirigen
contra el apartado 2 recurrido.
La Generalitat considera que la obligación de puesta a disposición de sus recursos
humanos y materiales que, durante la SISN, impone a las autoridades competentes el art. 24.2
LSN, invade sus competencias, pues puede incluir a la policía y servicios de protección civil
autonómicos. Especialmente, reprocha que el precepto no contemple fórmulas de colaboración y
participación de la Generalitat que, afirma, deberían articularse a través de órganos como la Junta
de Seguridad y el Consejo de Política de Seguridad. Por último, se denuncia que “no queda
suficientemente claro si con la declaración de la SISN se asumiría el ejercicio de competencias
que corresponden a las Comunidades Autónomas”. Frente a todo ello, el Abogado del Estado,
reitera que la SISN exige la “coordinación reforzada de las autoridades competentes” con máximo
respeto a la esfera competencial de las distintas administraciones.
Nuevamente, la controversia competencial que se plantea en relación con el art. 24.2 LSN
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es limitada, en la medida en que la Generalitat no cuestiona que el Estado, en ejercicio de sus
competencias en materia de defensa nacional y seguridad pública (arts. 149.1.4 y 29 CE) puede
declarar una “situación de interés para la seguridad nacional”, cuya coordinación y dirección
asume, en los términos que resultan de numerosos preceptos de la LSN no recurridos [arts. 23.2,
21.1.b) y 25.2].
Reiteramos que la SISN pretende hacer frente a situaciones de crisis, caracterizadas por
“la gravedad de sus efectos, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución” y se
enmarca en el “desempeño de atribuciones ordinarias”. En el mismo sentido, el art. 23.3 dice
que la SISN se afrontará con “los poderes y medios ordinarios de las distintas Administraciones
Públicas” y, en coherencia con ello, el art. 12.2 LSN, al referirse a los órganos competentes en
materia de seguridad nacional, en el caso de las Comunidades Autónomas, dice que serán “los
que correspondan según lo dispuesto en cada Estatuto de Autonomía, en relación con las
competencias que en cada caso estén relacionadas con la Seguridad Nacional”.
Igualmente, reiteramos que la SISN se caracteriza por “una coordinación reforzada de
las autoridades competentes” cuya dirección asume el Gobierno “en el marco del Sistema de
Seguridad Nacional” (art.23.2). Así lo confirma el preámbulo de la LSN cuando razona que: “La
dimensión que adquieren ciertos riesgos y amenazas, su acusada transversalidad, o la
combinación de estos rasgos con su naturaleza abierta e incierta, como sucede en las situaciones
de interés para la Seguridad Nacional definidas por la presente ley, son factores que indican
claramente que toda respuesta que implique a los distintos agentes e instrumentos de la
Seguridad Nacional se verá reforzada y resultará más eficiente si se realiza de forma
coordinada”.
De lo anterior resulta que, tal y como se define en la Ley, la SISN no supone una alteración
del esquema competencial, ya que parte de la base de que cada Administración seguirá ejerciendo
sus competencias. Por tanto, puesto que se trata de afrontar la situación de crisis con las
atribuciones y medios ordinarios, la obligación de aportación de recursos humanos y materiales
necesarios a tal efecto, que el art. 24.2 LSN impone a las autoridades competentes en los casos
de declaración de la SISN, debe entenderse referida a los que sean precisos, durante dicha
situación, para el ejercicio de las competencias de la Administración que ha de aportarlos.
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Además, del art. 24.1.e) LSN (al que la demanda hace referencia, pero cuya
constitucionalidad no pone específicamente en duda) resulta que la obligación de aportación de
recursos del art. 24.2 LSN se circunscribe a los determinados en el real decreto de declaración de
la SISN, previstos de acuerdo con lo dispuesto en el Título IV LSN, lo que supone su previa
identificación y planificación por las administraciones afectadas. Así lo confirma la regulación
sobre “Contribución de recursos a la Seguridad Nacional” contenida en los arts. 27 a 29 LSN,
integrantes del citado Título IV. Por ejemplo, el art. 27 según el cual: 2. La organización de la
contribución de recursos a la Seguridad Nacional recaerá en el Consejo de Seguridad Nacional,
en coordinación con las Comunidades Autónomas, en los términos establecidos en esta ley y en
las demás que sean de aplicación”; “3. Las diferentes Administraciones Públicas, a través de
sus órganos competentes, dispondrán de un sistema de identificación, evaluación y planificación
de medios y recursos correspondientes a sus respectivos ámbitos competenciales, para hacer
frente a los posibles riesgos o amenazas a la Seguridad Nacional”, y “4. Las Comunidades
Autónomas y las Entidades Locales colaborarán en la elaboración de los planes de recursos
humanos y materiales necesarios para las situaciones de crisis previstas en esta ley”.
En la misma línea, el art. 28 LSN contempla el “catálogo de recursos para la Seguridad
Nacional”, que aprueba el Gobierno con los recursos de los sectores estratégicos de la Nación
que pueden ser puestos a disposición de las autoridades competentes en la SISN, pero señalando
que: “Su elaboración se realizará en coordinación con lo previsto en los catálogos sectoriales
existentes en el conjunto de las Administraciones Públicas” y que: “A dichos efectos, las
Comunidades Autónomas elaborarán los correspondientes catálogos de recursos en base a sus
propias competencias y a la información facilitada por el Gobierno, los cuales se integrarán en
el mencionado catálogo. También el art. 29 LSN se refiere, primero, a la “Declaración de
Recursos de Interés para la Seguridad Nacional” que se aprueba por el Gobierno, según dice el
art. 14.c) “en coordinación con las Comunidades Autónomas” y, al regular en su apartado 2, la
disposición de los recursos mediante su adscripción al “Sistema de Seguridad Nacional”, se
remite a los planes activados y a un futuro desarrollo reglamentario: en coordinación con las
Comunidades Autónomas”.
De esta manera, en el contexto legal, la obligación de aportación de recursos humanos y
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materiales, que el art. 24.2 LSN impone a las administraciones competentes, entendida en el
sentido expuesto, tiene encaje en las competencias estatales de defensa y seguridad pública de las
materias 4.ª y 29.ª del art. 149.1 CE, que dan cobertura a la declaración de la SISN, pues no es
sino una manifestación del sistema de coordinación reforzada que se pretende lograr, dirigido a
conseguir la acción conjunta de las autoridades en la gestión de una situación de crisis
especialmente relevantes y en el ejercicio de sus respectivas competencias. Como se ha indicado,
el art. 22.1 LSN se refiere a la “respuesta óptima y coordinada de los recursos” y el art. 23.2
alude al “funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles”.
No se vulneran las competencias autonómicas sobre protección civil o seguridad pública
puesto que, tal y como la SISN aparece configurada, estas competencias siguen siendo ejercitadas
por las Comunidades Autónomas con sus propios recursos, si bien en el marco de una situación
de mayor coordinación, justificada por la envergadura y relevancia de la crisis que debe
afrontarse, la cual exige una movilización unitaria de los medios disponibles. Como se declara
en la citada STC 155/2013, FJ 4: “[] la competencia estatal en materia de protección civil (art.
149.1.29 CE), concurrente con la que ostenta la Generalitat de Cataluña, en los términos que ya
hemos examinado y que declaró la STC 31/2010, permite que el titular de un órgano estatal []
asuma las cuestionadas funciones a fin de movilizar recursos en los casos de emergencia previstos
que precisan una coordinación o dirección nacional de todas las Administraciones afectadas, por
el alcance y dimensión de la emergenciapues, como se concluye en la misma sentencia, no
pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar la coordinación
de los distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como, si fuera
necesario, para garantizar una dirección y organización unitaria (SSTC 123/1984, de 18 de
diciembre, FJ 4 y 133/1990, de 19 de julio, FJ 6). De forma similar, en la STC 133/1990, FJ 6,
se declara que la materia de protección civil, por su misma naturaleza, supone “un encuentro o
concurrencia de muy diversas Administraciones Públicas (de índole o alcance municipal,
supramunicipal o insular, provincial, autonómica, estatal) que deben aportar sus respectivos
recursos y serviciosy, en su FJ 11, con referencia al art. 13 de la Ley 2/1985, de protección civil,
que atribuía a órganos estatales la “movilización de los servicios y medios necesarios” el Tribunal
afirma que: “Tal decisión deberá producirse ‘en situaciones de grave riesgo, catástrofe o
calamidad pública’, como especifica el precepto impugnado, en que no puede excluirse que se
vea afectado el interés nacional, y que requieren, por su naturaleza de emergencia grave, una
actuación unitaria e inmediata y una movilización de servicios y recursos de titularidad, tanto
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estatal como autonómica. En consecuencia, no resulta contraria a la competencia autonómica,
dados los intereses a salvaguardar, y los recursos a movilizar”.
Tampoco se vulneran las competencias de la Generalitat sobre seguridad pública del art.
164 EAC, en particular en relación con la dirección de su propia policía. Si, como se viene
indicando, la SISN no excluye, sino que conlleva, la actuación de las distintas administraciones
en el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, la obligación de aportación de recursos que el art.
24.2 contempla no impide el ejercicio de las competencias autonómicas en la materia, que
permanecen inalteradas. Esto es aplicable tanto a las funciones de los Mossos dEsquadra
definidas en el art. 164.5 EAC, como a las competencias de la Generalitat sobre organización de
sus propios servicios policiales (art. 164.1 EAC), así como, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, a las funciones inherentes o complementarias a la misma (SSTC 104/1989, FJ 6;
175/1999, FJ 5; 86/2014, FJ 4). Puesto que la SISN se caracteriza por la coordinación reforzada
entre administraciones, cabe recordar que “[l]a competencia estatal de coordinación presupone,
lógicamente, la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, competencia
que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue ‘a tal grado de desarrollo’ que
deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades Autónomas
Por otra parte, frente a lo que parece afirmar la recurrente, debe dejarse sentado que de
la obligación de aportación de recursos humanos y materiales que establece el art. 24.2 LSN no
resulta una adscripción de los Mossos dEsquadra a las autoridades estatales. La adscripción
supondría una asignación orgánica y permanente, incompatible con la competencia autonómica;
mientras que la aportación de recursos que el precepto contempla se refiere a la situación de crisis
que se trata de gestionar, que, por definición, será temporal. Así, el apartado c) del art. 24.1 LSN,
no recurrido, dispone que el real decreto que declare la SISN debe definir su “duración y, en su
caso, su posible prórroga”. Igualmente, el apartado d) del art. 24.1, cuya inconstitucionalidad
tampoco se argumenta, al referirse al posible nombramiento de una autoridad durante la SISN, la
califica expresamente como “autoridad funcional”, con competencias de “dirección y
coordinación” de las actuaciones, y estas competencias han de entenderse en su sentido
constitucional. Como se declara en la STC 86/2014 (FJ 5): “La coordinación implica la fijación
de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad
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técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus
respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la
globalidad del sistema [] [es la] facultad consistente en el establecimiento de sistemas y
procedimientos que propicien la integración de las partes del conjunto, para lo cual se ejerce un
cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que
coordina respecto al coordinado”.
No desvirtúa lo hasta aquí sentado el hecho de que el art. 29.2 LSN, al regular la
declaración de recursos para la seguridad nacional, utilice el término “adscripción”, pues dicho
precepto que no es objeto de recurso no permite deducir, a pesar de su tenor, una adscripción
orgánica como la que la Generalitat parece denunciar. Su correcta interpretación exige poner en
relación el término controvertido con el mandato contenido en el mismo precepto, según el cual
[l]a adscripción de dichos recursos se realizará tal y como se establezca reglamentariamente,
en coordinación con las Comunidades Autónomas”.
Otra cosa sería que el art. 24.2 LSN se entendiera referido a cualesquiera recursos de las
Comunidades Autónomas, no necesariamente ligados al ejercicio de las competencias propias
relacionadas con la gestión de la crisis que debe afrontarse, o distintos de los identificados
conforme a lo previsto en el Título IV de la misma LSN. En este caso podría producirse una
vulneración de las competencias autonómicas en materia de protección civil y seguridad pública
o, incluso, en otras materias. Sin embargo, para excluir esta consecuencia basta con afirmar aquí
la constitucionalidad del apartado 2 del art. 24 LSN siempre y cuando se entienda que se refiere
estrictamente a los recursos humanos y materiales, identificados de acuerdo con lo dispuesto en
el título IV de la misma Ley, que sean necesarios para afrontar la situación de interés para la
Seguridad Nacional con los poderes y medios ordinarios de las administraciones aportantes, en
el ejercicio de sus respectivas competencias.
En cuanto a las consideraciones de la demanda sobre la supuesta ausencia en la LSN
(entendemos que en relación con la obligación de aportación de recursos cuestionada) de
mecanismos de colaboración suficientes, en particular al ignorarse los órganos de coordinación
ya existentes como el Consejo de Política de Seguridad y la Junta de Seguridad, el reproche se
formula de manera genérica frente a preceptos no recurridos, lo que es bastante para rechazarlo.
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En todo caso, cabe reiterar lo ya dicho sobre la vigencia de las funciones de los órganos citados
y la competencia del Estado para articular los mecanismos de participación que estime adecuados
en su ámbito competencial. Cabe igualmente destacar que la LSN contempla la participación de
las Comunidades Autónomas en la SISN, bien directamente (art.22.2), bien a través del Consejo
de Seguridad Nacional al que, como se ha reiterado, deben ser convocadas las Comunidades
Autónomas en casos de afectación de sus competencias (art. 21.6).
Por último, respecto a la alegación relativa a la supuesta falta de claridad de las
consecuencias de la declaración de la SISN, que se esgrime en relación con el art. 24.2 LSN, el
Tribunal concluye que se trataría en todo caso de un defecto de técnica legislativa que no le
corresponde enjuiciar y que además, en puridad, no sería imputable al precepto citado, sino al art.
23 LSN, que es el que define la SISN. Se reitera, no obstante, que la LSN configura la SISN como
un mecanismo de coordinación reforzada en el desempeño por cada Administración de sus
atribuciones ordinarias, por lo que no altera el marco competencial.
En definitiva, el apartado 2 del art. 24 LSN no es inconstitucional, siempre que se
interprete conforme a lo expuesto en este fundamento jurídico, por lo que el recurso debe ser
desestimado también en este aspecto.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE
LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º Declarar que el art. 24.2 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad
Nacional, es conforme con la Constitución interpretado en los términos señalados en el
fundamento jurídico 7.
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2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a tres de noviembre de dos mil dieciséis.

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