STS 1999/2016, 7 de Septiembre de 2016

En la situación descrita en el fundamento anterior, de inundabilidad grave del sector Genís Antel, y de otros, la disposición transitoria séptima de las Normas Urbanísticas del POUM de Vic establece lo siguiente:

"En los sectores indicados en las fichas correspondientes, y de forma transitoria hasta que no sean ejecutadas en su totalidad las actuaciones que se detallen en el Programa de Infraestructuras Hidráulicas, quedarán limitados en los referidos Sectores los usos de vivienda, residenciales, de alojamiento, hotelero, apartamento turístico y sanitario asistencial en las plantas bajas tanto de las construcciones preexistentes como de las nuevas construcciones que se implanten. En cualquier caso, y en el mismo sentido, las nuevas construcciones o las rehabilitaciones que se ejecuten tendrán que aplicar las medidas constructivas relativas a la seguridad estructural que figuran en el apartado 3 de esta disposición transitoria (...)".

Como es de ver, el POUM de Vic no prohíbe la edificación de esos terrenos en condiciones de inundabilidad grave para avenidas con período de retorno de 500 años por desbordamiento de los ríos Méder y Gurri, sino que únicamente limita determinados usos en las plantas bajas hasta que no sean ejecutadas en su totalidad las actuaciones previstas en el Programa de Infraestructuras Hidráulicas.

Es de señalar, como ya se ha dicho, que según el estudio hidráulico elaborado por GPO, en extremo no contradicho por el informe de la Agencia Catalana del Agua, para una avenida en período de retorno de 500 años, aún con la construcción de un muro de protección del río Méder, la cota de inundación en el sector Genís Antel alcanzaría las cotas 478'3 y 479.1, con las rasantes de los viales de las edificaciones proyectadas en cotas 475'6 y 476'7 (2'7 metros y 2'4 metros por debajo de la cota de inundación).

También debe señalarse que los planos de inundabilidad de ese estudio y del referido informe de la Agencia Catalana del Agua incluyen otros sectores, además del Genís Antel, en la zona con condiciones de inundabilidad grave en período de retorno de 500 años.

Por consiguiente, el POUM de Vic prevé la edificación de sectores en condiciones de inundabilidad grave en períodos de retorno de 500 años, con vulneración clara y frontal del artículo 9.2 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, con arreglo al cual, "está prohibido urbanizar y edificar en zonas inundables y en otras zonas de riesgo para la seguridad y el bienestar de las personas, salvando las obras vinculadas a la protección y prevención de riesgos".

Por su parte, el artículo 6.4.a) del Reglamento de la Ley de Urbanismo dispone lo siguiente:

La zona inundable por episodios extraordinarios es la parte de la zona inundable que el instrumento de planificación hidrológica correspondiente delimita a partir de la avenida de período de retorno de 500 años. En esta zona, atendiendo a las condiciones de inundación indicadas en la delimitación establecida por la planificación hidrológica, el planeamiento urbanístico:

No puede admitir áreas de acampada ni servicios de camping, ni ningún tipo de edificación en la parte de la zona inundable por episodios extraordinarios en que se produzca la condición de inundación grave.

El suelo del sector expresado, y de otros a la vista de los planos de los estudios e informes referidos, presenta la condición de inundabilidad grave en la que se prohíbe todo tipo de edificación.

El Letrado de la Generalitat y el informe de la Agencia Catalana del Agua justifican la edificabilidad en ese sector a la vista de lo dispuesto en el apartado 5º del citado artículo 6 del Reglamento, a tenor del cual, las limitaciones de los usos y construcciones admisibles por parte del planeamiento urbanístico que establecen los apartados 2, 3 y 4 no se aplican al suelo urbano.

La ficha del PMU-13 Genís-Antel clasifica el suelo como urbano, pero nadie cuestiona ni presenta prueba que contradiga la carencia en esos terrenos de los servicios urbanísticos básicos con las características adecuadas para el uso del suelo previsto por el planeamiento urbanístico que lo clasifica, requeridos por el artículo 27.2 del Decreto Legislativo 1/2005 para que el suelo tenga la condición de urbano, que es reglada, habiéndose previsto en esa ficha para el referido sector cesiones de suelo para sistemas del 73'81 % de los terrenos, y un uso residencial del 76% para el suelo de aprovechamiento privado, con una previsión de un máximo de 369 viviendas, por lo que no se le puede reconocer la condición de suelo urbano.

Por su parte, el letrado de la Generalitat también defiende que las previsiones del POUM tienen amparo en lo previsto por el último párrafo del artículo 6.4 del Reglamento de la Ley de Urbanismo , con arreglo al cual, en la zona inundable por episodios extraordinarios, el régimen de usos establecido deja de ser de aplicación cuando el planeamiento urbanístico, con el informe favorable de la administración hidráulica, prevé la ejecución de las obras necesarias para que las cotas definitivas resultantes de la urbanización cumplan las condiciones de grado de riesgo de inundación adecuadas para la implantación de la ordenación y usos establecidos por el indicado planeamiento.

En el caso que nos ocupa, POUM de Vic, éste, como ya se ha dicho, no subordina la implantación de la ordenación y usos a la ejecución de las obras necesarias para conseguir el riesgo de inundación adecuado a tal fin, en los términos del expresado último párrafo del artículo 6.4 del Reglamento, sino que permite la edificación en terrenos inundables en los que está prohibida por el artículo 9.2 del Decreto Legislativo 1/2005 , y por el apartado a) del mismo artículo 6.4 del Reglamento, antes de la ejecución de las obras hidráulicas, subordinando y aplazando únicamente determinados usos en las plantas bajas de las edificaciones hasta la ejecución de las obras que habrían de evitar el riesgo de inundación grave, por lo que, contrariamente a lo sostenido por el Letrado de la Generalitat, el POUM impugnado no es conforme a derecho en cuanto permite la edificación en terrenos con las condiciones actuales de grave inundabilidad, antes de la ejecución de las obras hidráulicas.

No se puede planificar sin resolver previamente el tema de los sistemas generales, en este caso, de comunicación por encauzamiento de ríos, edificando y urbanizando primero para encajar luego los sistemas que fuesen necesarios, sino que debe actuarse al revés, y, en consecuencia, es preciso calificar el suelo que se prevea necesario como sistemas generales, y, por lo que a este caso respecta, ejecutar las obras necesarias para evitar las avenidas en períodos de retorno de 500 años, y sólo después de constatada la desaparición de esa condición de inundabilidad grave, permitir, de estimarse así conveniente por el planificador, la urbanización y edificación del suelo.

Por vulnerar clara y frontalmente la prohibición del artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo , de urbanizar y edificar en zonas inundables, y del artículo 6.4 del Reglamento de esa Ley, procede dictar sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo y declarando la nulidad de los acuerdos impugnados, de aprobación y conformidad del Texto Refundido del POUM de Vic .

TERCERO .- Frente a la citada sentencia y disconformes con el fallo invalidatorio del Plan urbanístico de Vic, las partes recurrentes formularon recurso de casación. De un lado, la Generalidad de Cataluña articula los siguientes motivos casacionales:

1. ) Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciéndose indefensión y, en concreto, se sostiene la vulneración de los artículos 33 y 67.1 de la LRJCA y 24.1 CE , por incongruencia, en cuanto a su parecer se habría decidido el debate otorgando más de lo que se pide por la demandante y sobre cuestiones no planteadas en el litigio.

2. ) Infracción de normas estatales y, en concreto, del artículo 66 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , artículo 103 de la Constitución , que consagra los principios de eficacia en la actuación de la Administración pública, así como los principios generales del derecho de economía, celeridad y de la jurisprudencia que los aplica e interpreta.

3. ) Infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate ( art. 88.1.d) de LJCA ) y, en particular, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo relativa a la definición de modificación sustancial del planeamiento.

4. ) Fundado también en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se entienden vulneradas las normas del ordenamiento jurídico estatal aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en concreto los artículos 317 , 318 y 319 de la LEC y concordantes sobre la valoración de la prueba.

   Por su parte, los motivos de casación aducidos por el Ayuntamiento de Vic son los que a continuación se reflejan:

1. ) Al amparo de lo previsto en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, contemplada, entre otras, en Sentencias de 12 de febrero de 1996 y 23 de junio de 1994 , relativa a lo que debe entenderse por "cambios sustanciales" a los efectos de la necesidad de un nuevo trámite de información pública en el procedimiento de elaboración del planeamiento general; y en correlación con el anterior, vulneración de los artículos 62.1.e) y 62.2 de la LRJyPAC, por considerar la sentencia que la omisión de un nuevo trámite de información pública en relación al Programa de Infraestructuras Hidráulicas acarrea un vicio de invalidez.

2. ) Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de los artículos 137.3 y 57.1 LRJyPAC relativos al valor probatorio y presunción de certeza de los informes de la Administración pública; y el artículo 319 LEC en relación a la fuerza probatoria de los documentos públicos, vulneraciones que han ocasionado una valoración arbitraria e ilógica de la prueba por la Sala a quo.

3. ) También al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, sobre la base de la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución Española y la doctrina jurisprudencial sobre la "fuerza vinculante de lo fáctico" como límite a la discrecionalidad.

4. ) Finalmente, conforme a lo previsto en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de las normas que rigen los actos y garantías procesales, sobre la base de los artículos 33.1 y 67.1 LJCA , 209 y 218 LEC y artículo 24.1 CE por haber fundamentado el fallo en motivos (la no consideración del suelo del PMU 13 como suelo urbano) que no habían sido objeto de debate procesal, lo cual habría provocado indefensión a esta parte, así como incurriendo en incongruencia extra petita.

   CUARTO .- Para un más ordenado examen de los diversos motivos casacionales aducidos por ambas Administraciones públicas recurrentes, resulta aconsejable un examen en parte conjunto, en atención a las materias sobre las que versan tales motivos y a su parcial coincidencia mutua. Así, es pertinente abordar en primer lugar los motivos respectivamente promovidos al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , por ambas Administraciones Públicas recurrentes.

   En el recurso de casación articulado por la Generalidad de Cataluña se supone a la sentencia incursa en incongruencia ultra petita , al haber otorgado, según su parecer, un mayor derecho a la sociedad recurrente que el pretendido en el suplico de su demanda, afirmación que no responde a la realidad de lo acontecido, pues en el tal escrito rector, la mercantil accionante articuló dos pretensiones diferentes, netamente deslindadas en el petitum y relacionadas entre sí conforme al esquema principal-subsidiaria. La primera de ellas postula la nulidad del POUM de Vic en su conjunto, dada la presencia de defectos formales en su tramitación, al no haberse reiterado el preceptivo trámite de información pública, según se sostuvo, a la vista de las circunstancias concurrentes; la segunda sólo sería concebible, en rigor procesal, ante el fracaso de la primera, como toda petición subsidiaria, y consistió en la nulidad del POUM en cuanto a las previsiones del PMU-13 - Genís-Antel, por tratarse de un ámbito inundable.

   Pues bien, la Generalidad de Cataluña no vierte su censura casacional respecto del alcance del fallo en cuanto al acogimiento de la que podemos denominar pretensión principal, la relativa a la falta del segundo trámite de información pública, defecto procedimental cuya concurrencia no sólo provoca la nulidad radical del reglamento (en este caso, del POUM) por razón de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -LRJyPAC-), sino que dicha nulidad se proyecta, como este Tribunal Supremo ha dicho de forma constante y reiterada, sobre el Plan de ordenación en su integridad, al margen de que la afectación sobre sus previsiones o determinaciones específicas sea mayor o menor, puesto que la constatación de que las normas del procedimiento de elaboración han sido incumplidas no admite apreciaciones parciales o fragmentarias, ya que los principios de conservación, convalidación y subsanación sólo rigen para los actos administrativos, no para las disposiciones generales, categoría de la que participan los instrumentos de planeamiento y, en concreto, el POUM impugnado.

   Por el contrario, la crítica que se efectúa a la sentencia se proyecta sobre un contenido del fallo -y, remontándose, sobre la fundamentación jurídica que conduce a su adopción- que no sólo era ya superfluo, dada la previa y principal declaración general de nulidad del Plan recurrido, que hacía innecesaria toda ulterior precisión al respecto en relación con los particulares ámbitos o sectores, sino que además resulta indiferenciado en cuanto a la naturaleza o razón determinante. Así, es obvio que, anulado el POUM de Vic en su totalidad, por las razones jurídicas planteadas en el proceso y que, como hemos visto, no se controvierten aquí desde el punto de vista de la incongruencia excesiva, era inviable ya afrontar el examen de la nulidad de dicho Plan en cuanto a sus partes integrantes -lo que podría conducir, de hecho, a la adopción de una resolución contradictoria-, de suerte que la sentencia no hace otra cosa que reflejar en su parte dispositiva el efecto de la declaración de nulidad general que afecta a todo el Plan, sin distinciones, haciéndolo, además, en consonancia con lo postulado por la entidad recurrente en el suplico de su demanda, lo que excluye la incongruencia del fallo.

   Por lo que respecta al motivo suscitado por el Ayuntamiento de Vic, en que se denuncia otro quebrantamiento de las formas esenciales del juicio imputable a la sentencia, también resulta rechazable, pues no puede compartirse la opinión mostrada de que "...la reclasificación que efectúa la Sala a quo como suelo "no urbano" incurre en incongruencia extra petita al sobrepasar el marco de discusión que se le había planteado, atendiendo al hecho que la clasificación como "urbano" en ningún caso se ha puesto en duda, ni por la actora ni por las partes demandadas...". Tales aseveraciones no pueden aceptarse, pues la Sala de instancia no ha operado labor alguna de reclasificación del suelo urbano -ni aun de enjuiciamiento sobre la clasificación llevada a cabo en el Plan-, sino que se limita a expresar, como parte de un razonamiento más amplio, que el suelo afectado por el sector en que se integran los terrenos propiedad de la recurrente (que, obviamente, no postuló, dentro del proceso, la pérdida de tal condición de urbanos de aquéllos), aun ostentando formal y jurídicamente la expresada clasificación, que no se puso en tela de juicio en la instancia ni formó parte del objeto impugnatorio, no cuenta, en palabras de la propia sentencia, con "...los servicios urbanísticos básicos con las características adecuadas para el uso del suelo previsto por el planeamiento urbanístico que lo clasifica, requeridos por el artículo 27.2 del Decreto Legislativo 1/2005 para que el suelo tenga la condición de urbano, que es reglada, habiéndose previsto en esa ficha para el referido sector cesiones de suelo para sistemas del 73'81 % de los terrenos, y un uso residencial del 76% para el suelo de aprovechamiento privado, con una previsión de un máximo de 369 viviendas, por lo que no se le puede reconocer la condición de suelo urbano..." , afirmación que se realiza en la sentencia para salir al paso de las alegaciones efectuadas por las Administraciones demandadas en relación con la exclusión, para el suelo urbano, de las limitaciones de los usos y construcciones admisibles por el planeamiento urbanístico que establecen los apartados 2 , 3 y 4 del artículo 6, en relación con el artículo 6.5, del Decreto autonómico 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo , que gira bajo la rúbrica de Directriz de preservación frente a los riesgos de inundación .

   QUINTO .- Por lo que respecta a la alegada infracción de la jurisprudencia -de este Tribunal Supremo- ( art. 88.1.d) de LJCA ) y, en particular, la relativa a la definición de modificación sustancial del planeamiento (motivo tercero del recurso deducido por la Administración autonómica y, con alguna variación, motivo primero de los suscitados por el Ayuntamiento), ambos deben ser claramente rechazados.

   Lo primero que cabe recordar es que la propia Administración autonómica, en numerosos recursos de casación, ha reprochado desde su posición procesal de parte recurrida la circunstancia, a menudo acaecida, de que se hubiera invocado por los diferentes recurrentes la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de los planes de ordenación urbanística, con cita de preceptos estatales que habrían sido objeto de interpretación a través de dicha doctrina, en tanto con dicho proceder se trataría de soslayar la consideración de que la regulación acerca de qué debe entenderse por modificaciones sustanciales y, en relación con ella, de cuándo sería preciso habilitar un segundo trámite de información pública, es de naturaleza autonómica y, por ende, inaccesible a la fiscalización casacional.

   En todo caso, ambos motivos casacionales, cuyo examen afrontamos de modo conjunto, reprochan a la sentencia de instancia que se haya hecho eco de la denuncia formulada en la demanda acerca del defecto de procedimiento advertido en la tramitación del Plan de Ordenación municipal, declarando su nulidad al no haberse reiterado el trámite de información pública a la vista de las modificaciones operadas, que la sentencia califica de sustanciales, citando al efecto el artículo 112, apartados 1.a ) y 1.b) del citado Decreto 305/2006, de 18 de julio , que aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, en relación con el artículo 34.1º del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo.

   Como decimos, ambos motivos de casación deben ser rechazados, dado que la denuncia entraña en los dos casos, pese a la formal invocación de la jurisprudencia (pero sin precisar los preceptos estatales que en ella se habrían interpretado) la concreción de un concepto jurídico indeterminado, el referente a las modificaciones sustanciales, que posee una dimensión fáctica, relativa por ende a la prueba, también materia insusceptible de revisión casacional, siendo así que hay aquí una falta sustancial de alegación, en cada uno de los recursos de casación, acerca de la entidad de las modificaciones operadas en el plan por razón de la tardía incorporación al POUM, después de su aprobación provisional por acuerdo plenario de 19 de marzo de 2010, del esencial documento consistente en el Programa de Infraestructuras Hidráulicas, elaborado con antelación, según consta en autos, por ABM Enginyers & Consultors, en enero de 2010. Se trata, por tanto, de la introducción en el procedimiento de datos y documentos nuevos sustraídos al previo conocimiento y participación de los interesados, que según la Sala a quo dio lugar a una modificación sustancial del POUM de Vic, merecedora de la reiteración del trámite, conforme a las normas autonómicas citadas, debido a que la ejecución del planeamiento derivado o la obtención de aprovechamiento privado se ha subordinado a la ejecución de las infraestructuras hidráulicas, con establecimiento de un calendario de ejecución, criterios de las actuaciones, costes económicos y agentes obligados a su financiación.

   Además, en la demanda se mencionó como infringido el artículo 112.2 del Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña , sin haberse mencionado ni en tal escrito ni en ninguna de las contestaciones a la demanda, ni tampoco en la sentencia de instancia, precepto estatal alguno relativo al derecho de participación ciudadana en los procedimientos de tramitación de los planes urbanísticos. No cabe desconocer que, como esta Sección 5ª de la Sala Tercera ya ha señalado repetidamente (véase, por todas, la sentencia de 20 de septiembre de 2012 , recaída en el recurso de casación nº 4622 / 2010), los preceptos estatales como el artículo 6 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -interpretado en alguna de las sentencias invocadas como base de la jurisprudencia que se supone infringida-, tienen un carácter eminentemente abstracto, en tanto no se impone una concreta técnica urbanística a las Comunidades Autónomas, ni se predetermina un único modelo de participación e información ciudadanas, lo que fue puesto de manifiesto por el Tribunal Constitucional en la STC 164/2001 (fundamento undécimo), al pronunciarse sobre su constitucionalidad.

   Sin embargo, también es verdad que, según resulta de la disposición final primera de la propia Ley 6/1998 , el derecho que el citado artículo 6 viene a reconocer, en definitiva, el de participación efectiva en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos territoriales, urbanísticos y ambientales, tiene el carácter de norma básica, configuradora de las condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales a tenor de lo dispuesto por el artículo 149.1.1ª de la Constitución . Actualmente, se comprende entre esas condiciones básicas de igualdad de los ciudadanos, en el artículo 4 del Título I del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, que resulta aplicable ratione temporis al asunto enjuiciado, dadas las fechas de su tramitación y aprobación, menciones que hace este Tribunal acerca de preceptos estatales sobre los que nada se invoca ni razona en los respectivos motivos que aquí examinamos, acerca de la infracción de jurisprudencia.

   En relación con lo anterior es oportuno recordar, con la mencionada sentencia, que, acerca del modo en que opera la legislación estatal en lo relativo al derecho de participación en la elaboración de los planes urbanísticos, la posición de este Tribunal Supremo se encuentra expresada en nuestra sentencia de 9 de diciembre del 2008 (recurso de casación 7459/2004 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:

   "[...] Y en el ámbito al que se refiere la presente controversia, referido al procedimiento de elaboración de un Plan General de Ordenación Urbana, es referencia normativa obligada el artículo 6.1 de la Ley 6/1998 , sobre régimen del suelo y valoraciones, por ser este precepto -según determina la disposición final primera de la propia Ley 6/1998 - una norma básica dictada en el ejercicio de competencias reservadas al legislador general en el artículo 149.1.1 ª, 13 ª, 18 ª y 23ª de la Constitución .

   Por tanto, es de observancia ineludible la determinación contenida en esa norma básica en la que se dispone que la legislación urbanística garantizará la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión. Este precepto tiene sus raíces en la regulación contenida en los artículos 40 y 41 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en los artículos 128 , 130 , 131 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, que, en lo que aquí interesa, establecen que el documento aprobado inicialmente debe ser sometido a información pública, y que ese trámite de información pública debe reiterarse después de la aprobación provisional cuando en ésta se introduzcan modificaciones sustanciales con relación al documento inicialmente aprobado ( artículo 130 del Reglamento de Planeamiento citado). Con esos antecedentes, aun admitiendo que la formulación del artículo 6.1 de la Ley 6/1998 deja margen para que la participación pública se garantice por diversas vías, parece claro que no se observa la letra ni el espíritu de esa norma básica, y, en definitiva, que no se garantiza la participación pública en el proceso de planeamiento, cuando la legislación urbanística establece una regulación del procedimiento a seguir que excluye la segunda información pública aun cuando el documento aprobado inicialmente haya sufrido modificaciones sustanciales, y, además, sólo requiere la comunicación de tales modificaciones a los interesados personados en las actuaciones, lo que deja sin conocer las modificaciones acogidas durante la tramitación a todos los afectados que no estuviesen personados en el procedimiento (que quizá no se personaron, ni formularon alegaciones, porque estaban conformes con el documento aprobado inicialmente).

   Ya hemos señalado que, dada la formulación abierta del artículo 6.1 de la Ley 6/1998 , la legislación urbanística cuenta con un cierto margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento; pero cuando, como aquí sucede, el ordenamiento autonómico no ofrece ningún cauce para que aquel mandato de la norma básica encuentre efectiva realización, resulta procedente aplicar aquella formula en la que ese mandato ha encontrado su tradicional plasmación en nuestro ordenamiento y que consiste en la realización de una nueva información pública cuando durante la tramitación del planeamiento se han introducido modificaciones sustanciales [...]".

   La regulación autonómica de Cataluña sobre la reiteración del trámite de información pública en el procedimiento de elaboración de los planes viene contenida en los mencionados artículo 112, apartados 1.a ) y 1.b ) y 2 del Decreto 305/2006, de 18 de julio , que aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, en relación con el apartado 1º del artículo 34 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo. De ahí que no quepa invocar abstractamente la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que interpretó normas diferentes y, además, inaplicables al asunto presente, pues no hay una doctrina abstracta y universal de este Tribunal Supremo en relación con el concepto jurídico "modificaciones sustanciales" que no haya sido decantada a partir de la exégesis de normas estatales.

   En la citada sentencia de 9 de diciembre del 2008 (recurso de casación nº 7459/2004 ) tuvimos ocasión de señalar que "...la legislación urbanística cuenta con un cierto margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento". Pues bien, en el caso que nos ocupa no se advierte discrepancia alguna entre normas de distinta procedencia ni estamos en presencia de una cuestión de entrecruzamientos ordinamentales. Sencillamente, la norma estatal, que ninguna de las partes procesales tuvo en cuenta en el proceso de instancia, ni fue considerada, en sentido alguno, en la sentencia aquí impugnada -ni tampoco citada en casación como objeto de la interpretación jurisprudencial que se dice ignorada-, vincula a la legislación urbanística -autonómica- para que garantice la participación pública en los procesos de planeamiento; y es la regulación autonómica la que, como acabamos de ver, pormenoriza los supuestos en que para proteger el derecho de participación debe ser reiterada la información pública.

   Así las cosas, para determinar si la controversia alcanza a las condiciones básicas del ejercicio del derecho de participación pública o, por el contrario, queda ceñida a la interpretación y aplicación de la regulación autonómica, es necesario atender a los datos y elementos fácticos recogidos en la sentencia de instancia, lo que, en cierta medida, encierra un examen del fondo del motivo. A tal respecto, hemos significado que aunque la determinación de si las modificaciones introducidas merecen o no la consideración de sustanciales es una cuestión que presenta una vertiente fáctica, la relativa al contenido y entidad de las variaciones cuya entidad se puede verificar, también incorpora un juicio de valor sobre los hechos, que consiste en determinar si las modificaciones son relevantes jurídicamente en orden a determinar la apertura de un segundo trámite de información. Y esa valoración jurídica de los hechos corresponde al Tribunal a quo.

   Por lo que aquí interesa, la Sala de instancia es clara y expresiva acerca de las razones que imponen la necesidad de reiterar el trámite de información pública, reflejadas en el texto legal que más arriba hemos transcrito, debiendo tenerse en cuenta, además, que aun cuando todos los obstáculos procesales a que nos hemos referido, por razones meramente polémicas, los considerásemos inexistentes, permanecería también la falta de invocación, en cada uno de los recursos de casación, de la semejanza entre las modificaciones aquí operadas, a los efectos de la consideración como sustanciales que les otorga la sentencia, y aquéllas otras examinadas en las sentencias configuradoras de la jurisprudencia que se supone infringida.

   Además, respecto a la alegada infracción de la jurisprudencia aplicable, reiterada doctrina de esta Sala viene manteniendo que, en una materia tan casuística como es la que nos ocupa, el motivo de casación consistente en la infracción de la jurisprudencia tiene escasa virtualidad (por todas, STS, 4 de julio de 2011, recurso nº 4713/2008 ). Por tanto, para que tal motivo pueda ser tomado en consideración no basta con la mera cita de varias sentencias de este Tribunal, sino que es necesario que se relacionen las circunstancias concurrentes en los precedentes citados con el caso examinado, lo que en el presente caso se ha omitido por completo.

   SEXTO .- El segundo de los motivos esgrimidos en el recurso de casación de la Generalidad de Cataluña achaca a la sentencia la vulneración de normas estatales y, en concreto, del artículo 66 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , en conexión con el artículo 103 de la Constitución , que consagra los principios de eficacia en la actuación de la Administración pública, así como los principios generales del derecho de economía, celeridad y de la jurisprudencia que los aplica e interpreta.

   En la Sentencia de 8 de abril de 2010 -recurso de casación nº 1325/2006 -, reproducida en la de 25 de febrero de 2016 (recurso de casación nº 2510 / 2014) se declara que "...esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la posibilidad de convalidación y ratificación de actos administrativos, declarando que se pueden convalidar lo actos anulables pero no los ya anulados, porque estos han desaparecido del mundo jurídico, ya no existen, lo que impide su ratificación o convalidación, que requiere, para volver a producirse de nueva y distinta tramitación administrativa, como se indica en la STS de 20 de diciembre de 2001, Recurso de casación 7700/1997 ..." , añadiendo a lo expresado que "...reiterada jurisprudencia de esta Sala -así sentencias de 8 de abril y 21 de mayo de 2010 y 15 de junio de 2012 - que en esencia, declararon que (1) los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, esto es, son normas con rango reglamentario, de modo que no puede resultar de aplicación el artículo 67 de la Ley 30/1992 , (2) los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena, respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación, (3) los vicios de invalidez en que pueden incurrir las disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, y (4) la nulidad de pleno derecho no admite convalidación, pues no se trata de un simple supuesto de anulación sino de nulidad con efectos ex tunc. En definitiva, se trata de los efectos lógicos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición reglamentaria...".

   De forma clara, el criterio de este Tribunal se ha expresado en las sentencias de 28 de septiembre de 2012 (recursos de casación 1009 y 2092/2011 ), seguidas de otras más el idéntico sentido, en las que hemos afirmado que:

   "...Ciertamente cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general. Así es, no se puede subsanar, enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de la justificación para la reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió haberse proporcionado...".

   Nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena o radical que se prevé en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 . Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen ex tunc , desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados.

   La misma naturaleza normativa de las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos administrativos. En efecto, la conservación prevista en el artículo 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los "actos y trámites" y el presupuesto de hecho del que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen "las actuaciones" . Del mismo modo, la convalidación que se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a los "actos anulables" , permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos, hace inviable la aplicación analógica de tales instituciones.

   En concreto, respecto de la convalidación de disposiciones generales hemos declarado, al aplicar el artículo 67 de la Ley 30/1992 , que no procede respecto de los planes de urbanismo porque "...en primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...)" ( STS 21 de mayo de 2010, dictada en el recurso de casación nº 2463/2006 ).

   Igualmente hemos señalado que "...no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 6 de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley . (...) Esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (recurso de casación 5030/1995 ), 3 de enero de 2002 (recurso de casación 4901/1995 ) y 10 de mayo de 2011 (recurso de casación 2072/2007 ), ha declarado que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de esta misma Ley , según el cual los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de pleno derecho" ( STS de 31 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación nº 1221/2009 ).

   SÉPTIMO .- Los motivos de casación aducidos por ambas Administraciones públicas recurrentes, referentes a la valoración de la prueba de autos por la Sala juzgadora (motivo cuarto de la Generalidad y segundo del Ayuntamiento de Vic) están también netamente abocados al fracaso, por su manifiesta falta de fundamento, en tanto a través de ellos se pretende reabrir, de una u otra forma, la determinación de los hechos litigiosos establecida por la Sala de instancia, única que puede hacerlo, sin que la mera mención a preceptos procesales ( arts. 317 y siguientes de la LEC ) o de procedimiento administrativo (arts. 57.1 y 137.3 de la LRJyPAC), invocados para denunciar implícitamente la supuesta arbitrariedad en que habría incurrido la sentencia en su tarea de valoración de la prueba - que es imputación, en este caso, ciertamente gratuita- permitan por ese solo hecho una reconsideración de los hechos o de las pruebas practicadas para determinarlos. Ambos recursos carecen notablemente de fundamento porque se inspiran en la improcedente denuncia sobre incorrecta valoración de la prueba practicada, en particular la documental, que es cuestión que se encuentra excluida del ámbito casacional, salvo en excepcionales supuestos aquí no concurrentes.

   El recurso de casación -hemos declarado de forma constante y reiterada- tiene como finalidad corregir los errores en que se haya podido incurrir en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites tradicionales, por lo que hace al caso, en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia. Baste con señalar que cualquier alegación referida a una desacertada apreciación de la prueba debe tomar como presupuesto elemental que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los datos fácticos relevantes para decidir el proceso corresponden a la soberanía de la Sala de instancia, sin que pueda ser suplantada, o sustituida, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no está recogido, entre los motivos legales de casación, en el orden contencioso- administrativo.

   Así pues, no estando incluido el error en la valoración de la prueba entre los motivos que se relacionan en el artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , una reiteradísima doctrina de este Tribunal tiene declarado que el recurso de casación no puede fundarse en el error en que hubiese podido incurrir el Tribunal de instancia al valorar la prueba, salvo que concurran circunstancias excepcionales consistentes en que se haya alegado por el recurrente que se incurrió en infracción de normas o jurisprudencia reguladoras del valor tasado de determinadas pruebas, en los contados casos en que la apreciación de la prueba no es libre, sino tasada, o en aquéllos casos extremos en que el recurrente argumente que la apreciación de la prueba efectuada por la Sala de instancia fue de todo punto irracional, ilógica o arbitraria -lo que es distinto de la discrepancia con la valoración- (en sentido análogo, autos de 27 de octubre de 2011, recaído en el recurso de casación nº 2982/2011 y de 17 de noviembre de 2011 -recurso de casación nº 2742/2011- entre otros). A este respecto, conviene insistir en que no basta con la mera alegación de la concurrencia de alguno de los supuestos antes mencionados para que la discusión sobre la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia resulte admisible en casación, sino que obviamente es preciso que a dicha alegación se acompañe una argumentación razonada que le sirva de sustento.

   Proyectadas tales consideraciones al caso concreto, cada parte recurrente se limita a expresar su disconformidad con los razonamientos de la Sala de instancia sobre la prueba. Por lo demás, cabe realizar ciertas precisiones complementarias, en tanto hacen aún más patente la necesidad de rechazar ambos motivos de casación:

   1. Es desacertada la cita del artículo 319 de la LEC . Así, conviene precisar que sólo gozan del carácter de documentos públicos los indicados numerus clausus en el artículo 317 de la LEC , de suerte que todos los demás son privados ( artículo 324 LEC ), siendo así que ninguna de las Administraciones que aquí recurren ha especificado en cuál de las seis clases de documentos del artículo 317 pretende incardinar el documento cuya fuerza probatoria, sobre la que no razona, reclama, a lo que cabe añadir que el invocado Programa de Infraestructuras Hidráulicas no puede ser reputado documento público a los efectos del artículo 319 LEC , lo que por sí sola es circunstancia determinante del rechazo del recurso de casación en cuanto al motivo examinado, toda vez que no es concebible la infracción de un precepto procesal inaplicable al caso, siendo de añadir, por lo demás, que el desacierto es total, hasta lo insólito, en la mención de los artículos pretendidamente infringidos que invoca el Ayuntamiento de Vic, toda vez que el artículo 137.3 de la Ley 30/1992 se enmarca dentro de los procedimientos sancionadores, materia por completo ajena a la cuestión debatida; y el artículo 57.1 de la misma Ley , sobre la eficacia de los actos administrativos, desconoce, cuando menos, que el aludido Programa de Infraestructuras Hidráulicas es un acto de trámite si se lo examina desde la perspectiva del Plan General de Ordenación Municipal objeto de impugnación en la instancia.

   2. En modo alguno se puede tachar de irracional o ilógica la valoración que de la prueba documental expresa la sentencia, que abunda en sólidas razones jurídicas -en las que, como resulta obvio, no podemos detenernos sin desnaturalizar la sustancia del recurso de casación- determinantes de la falta de asunción de las conclusiones alcanzadas en dicha prueba, máxime si observamos que el análisis del mencionado Programa y de su contenido se refiere en esencia a la necesidad de arbitrar un segundo trámite de información pública -ante la ausencia puntual, precisamente, del citado Programa cuando debió haberse incorporado con antelación al procedimiento-, sin que la afirmación de la sentencia a quo de que en el tal programa se prevé el encauzamiento de los ríos Gurrí y Méder pueda ser conceptuada, atendidos los abundantes razonamientos de la Sala a quo , como arbitraria o ilógica, única posibilidad, como hemos visto, de estimar un recurso de casación -en el caso presente no formalmente esgrimido por parte alguna- basado en la apreciación fáctica efectuada en la resolución objeto de impugnación, aun cuando tal motivo casacional hubiera sido objeto de expreso planeamiento en cada uno de los recursos, lo que no ha sucedido.

   OCTAVO .- Finalmente, tampoco puede prosperar el tercero de los motivos de casación deducidos por la Corporación local recurrente, acerca de la alegada infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, sobre la base de la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución Española y la doctrina jurisprudencial acerca de la "fuerza vinculante de lo fáctico" como límite a la discrecionalidad. El motivo está también defectuosamente planteado, pues la invocación del artículo 9.3 CE , además de genérica -pues no identifica cuál de todos los principios jurídicos enumerados en el precepto constitucional habría sido quebrantado- sugiere, al parecer, dado su contexto, que la sentencia habría obrado con arbitrariedad en la apreciación de los hechos litigiosos, esencialmente en lo referido a la categorización de los terrenos como urbanos, que la Sala sentenciadora parece poner en tela de juicio. Por otra parte, la alegada infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo no viene acompañada de la cita de sentencia alguna en que aquélla se hubiera plasmado.

   Al margen de tales notorios defectos procesales al plantear el motivo, hemos de remitirnos a lo ya manifestado en el fundamento cuarto de esta sentencia, en que hacíamos referencia al hecho de que la Sala de instancia no reclasifica los terrenos incluidos en el sector Genís-Antel negando para ellos que ostenten la consideración de urbanos a los efectos urbanísticos que les son propios, sino que, en nuestras propias palabras "...se limita a expresar, como parte de un razonamiento más amplio, que el suelo afectado por el sector en que se integran los terrenos propiedad de la recurrente (que, obviamente, no postuló, dentro del proceso, la pérdida de tal condición de urbanos de aquéllos), aun ostentando formal y jurídicamente la expresada clasificación, que no se puso en tela de juicio en el recurso de instancia ni formó parte del objeto impugnatorio, no cuenta, en palabras de la propia sentencia, con «...los servicios urbanísticos básicos con las características adecuadas para el uso del suelo previsto por el planeamiento urbanístico que lo clasifica, requeridos por el artículo 27.2 del Decreto Legislativo 1/2005 para que el suelo tenga la condición de urbano, que es reglada, habiéndose previsto en esa ficha para el referido sector cesiones de suelo para sistemas del 73'81 % de los terrenos, y un uso residencial del 76% para el suelo de aprovechamiento privado, con una previsión de un máximo de 369 viviendas, por lo que no se le puede reconocer la condición de suelo urbano...», afirmación que se realiza por la sentencia para salir al paso de las alegaciones efectuadas por las Administraciones demandadas en relación con la exclusión, para el suelo urbano, de las limitaciones de los usos y construcciones admisibles por el planeamiento urbanístico que establecen los apartados 2 , 3 y 4 del artículo 6, que contiene el artículo 6, apartado 5, del Decreto autonómico 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo , precepto que gira bajo la rúbrica de Directriz de preservación frente a los riesgos de inundación...".

   En definitiva, el razonamiento de la Sala de instancia sólo aborda el tratamiento como urbanos de los terrenos litigiosos, al margen del objeto inmediato y directo del proceso seguido en la instancia, en la medida en que tal condición integra el supuesto fáctico para la aplicación de una norma de Derecho autonómico, el ya referido artículo 6, apartado 5, del Decreto autonómico 305/2006, de 18 de julio, que excepciona el suelo urbano de las limitaciones de usos y construcciones admisibles por el planeamiento urbanístico que fijan los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6. Por tanto, las afirmaciones sobre las que se discrepa se integran en la genuina labor interpretativa que deben acometer los Tribunales para aplicar las normas jurídicas que, de ser autonómicas, tienen vedado el acceso a su control en sede casacional ( arts. 86.4 y 89.2 LJCA ).

   NOVENO .- La desestimación de ambos motivos de casación nos lleva necesariamente a la declaración de no haber lugar al recurso de casación, con imposición a ambas partes recurrentes de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .