STS 1942/2016, 21 de Julio de 2016
| Ponente | JESUS CUDERO BLAS |
| ECLI | ES:TS:2016:3834 |
| Número de Recurso | 3941/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - APELACION |
| Número de Resolución | 1942/2016 |
| Fecha de Resolución | 21 de Julio de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 21 de julio de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 3941/2014 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Lucía Carazo Gallo, en nombre y representación de Dña. Flora , contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 17 de marzo de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 1512/2008, sobre asignación de derechos de ayuda definitivos dentro del régimen de pago único al agricultor; ha sido parte recurrida la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó sentencia el 17 de marzo de 2014 , en el procedimiento ordinario núm. 1512/2008, del siguiente tenor literal:
" Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Flora contra la resolución de corrección de errores de 13 de agosto de 2007, por la que se modificó la resolución núm. 57 DGFAGA/SPU de 26 de junio de 2007 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que se declara conforme a Derecho ".
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Dña. Flora , demandante en el procedimiento, interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina contra la misma, aportando como sentencias de contraste cinco dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Andalucía, con sede en Sevilla, en las que, respecto de expedientes de acceso a la reserva nacional para suplementar los derechos de pago único de la subvención del olivar, se entendió que la circunstancia de que la media de olivos con derecho a ayuda en la campaña para la que se solicita la ayuda (2006) fuera inferior a la existente en el período de referencia (1999-2002) no impedía el acceso a aquella reserva pues, según aquellas sentencias de contraste, el mantenimiento del número de olivos no era requisito establecido en la normativa aplicable.
La Junta de Andalucía, demandada en el procedimiento, se ha opuesto al recurso en los términos que constan en el escrito presentado el 16 de octubre de 2014, considerando que la doctrina sentada por las sentencias de contraste ha de reputarse errónea en cuanto no tiene en cuenta que del Real Decreto que desarrolla el Reglamento (CE) 795/2004 se desprende el carácter determinante del número de olivos para el cálculo de la ayuda.
Elevadas las actuaciones al Tribunal Supremo, por providencia de esta Sección se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 12 de julio de 2016, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.
En la resolución recurrida en la instancia, la Administración había denegado la ampliación de los derechos de pago único de la subvención del olivar por el concepto de " acceso a la reserva nacional " por entender, sustancialmente, que la inversión realizada en su momento por la agricultora recurrente (plantando olivos jóvenes en el año 1998) no puede considerarse que haya incrementado la capacidad productiva de su explotación pues, en la declaración correspondiente al año 2006, el número de olivos que se hace constar es inferior al declarado en las campañas que se corresponden con el período de referencia (1999-2002).
A criterio de la demandante, tal decisión había de reputarse contraria al Real Decreto 1617/2005, que desarrolla el Reglamento (CE) 795/2005 por cuanto el mismo solo señala (en relación con el acceso a la reserva nacional) que " se entiende por inversiones que incrementan la capacidad productiva aquellas que podrán dar lugar a un incremento de las ayudas unitarias percibidas con posterioridad a las mismas", siendo así que la actora había plantado olivar con derecho a ayuda que no estaba en plena producción en el período de referencia y cumplía la totalidad de los requisitos establecidos en el artículo 10 de aquel Real Decreto para el cálculo y asignación de derechos.
La sentencia ahora recurrida dedica su fundamento de derecho tercero a analizar la cuestión controvertida y justifica su decisión desestimatoria en las siguientes proposiciones:
-
Para comprobar si concurre el requisito del " incremento de la capacidad productiva " que exige el artículo 10 del Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre , es necesario -en los términos previstos en la Circular del Ministerio de Agricultura para la asignación de derechos de la reserva nacional- que en la campaña para la que se solicita la ampliación de las ayudas (2006) se incluyan olivares en número igual o superior al existente en la campaña en la que se declara que se realizó la inversión.
-
Que de las declaraciones de cultivo para las campañas 1999/2000 a 2001/2002 se desprende que la interesada declaró 6.957 olivos, siendo así que en la campaña de 2006 se comprobó por la Administración la inclusión de un número de olivos menor, extremo éste no discutido por la demandante, que no ha desplegado actividad probatoria alguna para intentar enervar tal circunstancia, determinante de la conformidad a derecho de la resolución denegatoria del acceso a la reserva nacional.
Como sentencias de contraste, la representación procesal de la demandante en la instancia invoca cinco de sentencias de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla.
Se trata, concretamente, de las sentencias de 15 de noviembre de 2011 (recurso núm. 446/2010 ), 1 de marzo de 2012 (recurso núm. 199/2011 ), 6 de marzo de 2012 (recurso núm. 70/2011 ), 20 de abril de 2012 (recurso núm. 148/2011 ) y 26 de junio de 2012 (recurso núm. 310/2011 ).
En todas ellas se aborda una cuestión sustancialmente idéntica a la que se suscitó ante la Sala de Granada: la de si el requisito de " incremento de la capacidad productiva " (para obtener la ampliación de los derechos de ayuda como consecuencia del acceso a la reserva nacional) exige o no que el número de olivos declarados en la campaña correspondiente (2006 en todos los casos) sea igual o superior al declarado en las campañas de referencia, extremo que es negado por aquellas sentencias -estimando, por tanto, los recursos correspondientes- por entender que " dicha condición no se encuentra recogida en el precepto legal ", de manera que " efectuada la inversión, se debe determinar si la misma produce un incremento con arreglo al artículo 10.5 atendiendo a las producciones finales ".
Como esta Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, el recurso de casación para unificación de doctrina se configura legalmente, a tenor de lo dispuesto en la Sección Cuarta, Capítulo III, Título IV ( artículos 96 a 99) de la Ley de esta Jurisdicción , como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales.
El artículo 97.1 de la Ley Jurisdiccional dispone al respecto que este recurso ha de interponerse mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida.
Se trata, de este modo, de potenciar, a través de este excepcional medio impugnatorio, la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación -siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia-, sino solo cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas. No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trata de recurrir.
En este sentido, como ya señaló la sentencia de esta Sala (Sección Cuarta) de 20 de abril de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 4/2002 ), " la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de sujetos, fundamentos y pretensiones ", por lo que no es posible " apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico ", ya que -concluye la citada sentencia- " si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo ".
En definitiva, no se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta. Debe, pues, apreciarse una incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de las mismas sobre supuestos de hecho distintos o de diferente valoración de las pruebas que permita, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar a priori la divergencia en la solución adoptada.
Por último, como también ha señalado con reiteración esta Sala, la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a Derecho. Esta situación no presenta analogía alguna con la de sentencias diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos o de hecho entre ambas, en función del resultado probatorio que haya podido apreciarse en unas u otras.
Trasladando las consideraciones expuestas al supuesto que nos ocupa, ha de señalarse, en primer lugar, que concurren los requisitos necesarios para la admisión del recurso en cuanto la sentencia recurrida y las de contraste contienen pronunciamientos ontológicamente contradictorios sobre situaciones que han de reputarse jurídicamente idénticas.
Y es que, efectivamente, en todos los supuestos se abordaba la situación de agricultores a los que la Administración denegó, en relación con la campaña de 2006, el acceso a la "reserva nacional" al considerar que no cumplían en ese período el requisito del " incremento de la capacidad productiva " exigido por la disposición reglamentaria aplicable por cuanto, a pesar de haber plantado un determinado número de olivos antes del 1 de mayo de 1998, las unidades productivas que se declararon en 2006 eran inferiores a las del período de referencia.
Y la respuesta a esa cuestión en aquellas sentencias es claramente contradictoria: si en la de la Sala de Granada se considera que el mantenimiento del número de olivos es esencial para considerar cumplido el requisito de realizarse una inversión que incremente la capacidad productiva, las cinco de la Sala de Sevilla aportadas como de contraste consideran que ese mantenimiento cuantitativo no es requisito exigido por la norma aplicable, que solo requiere que se atienda " a las producciones finales ".
Para determinar cuál sea la doctrina que ha de reputarse correcta es preciso recordar brevemente la normativa aplicable al caso.
El Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre, por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único, recoge en sus artículos 8 a 10 las disposiciones para el uso y acceso a la " reserva nacional ", un recurso que tiene el Estado -derivado, esencialmente, del Reglamento (CE) 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, y del Reglamento (CE) 795/2004, de la Comisión, de 21 de abril de 2004- a tenor del cual se asignan derechos de pago a los agricultores que cumplan determinados requisitos objetivos para garantizar la igualdad de trato entre esos agricultores y evitar distorsiones.
Por lo que aquí interesa, en el artículo 9.3 del Real Decreto de 2005 se regula el " acceso a la reserva nacional " de los " agricultores que hayan efectuado inversiones incrementando la capacidad productiva o adquirido tierras hasta el 15 de mayo de 2004 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento (CE ) nº 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004 " y se dispone expresamente que " se entiende por inversiones que incrementen la capacidad productiva aquellas que podrán dar lugar a un incremento de las ayudas unitarias percibidas con posterioridad a la realización de las mismas ".
En relación con los olivos, la norma exige que su plantación se produzca entre el 1 de noviembre de 1995 y el 1 de mayo de 1998, que se trate de olivar con derecho a ayuda que no estuviera en plena producción en el período de referencia y que la inversión se haya realizado antes del 1 de mayo de 2004. Concretamente, en el artículo 10.5 del Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre , se dispone que " en los casos en los que se hayan efectuado inversiones con incremento de la capacidad productiva, a que se refiere el artículo 21 del Reglamento (CE ) n.º 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, antes del 15 de mayo de 2004, los importes de referencia se calcularán de acuerdo con el procedimiento descrito en el apartado anterior para cada tipo de actividad productiva ".
Y el apartado anterior señala que el modo del cálculo de los derechos y su importe, para los agricultores que se encuentren en una situación especial como consecuencia de haber adquirido o arrendado unidades de producción, a más tardar el 15 de mayo de 2004, de acuerdo con el artículo 21 del Reglamento (CE ) n.º 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, se realizará por diferencia entre los derechos de ayuda que en su caso tuviera el agricultor por las solicitudes de ayuda del período de referencia y " para los olivares en función de los olivos con derechos a ayuda, considerando los rendimientos medios en aceitunas y aceite establecidos para la zona homogénea en que se ubique la explotación de acuerdo con los reglamentos comunitarios aplicables, para cada campaña del período de referencia y con los importes unitarios correspondientes a la ayuda aprobada en ese período " .
A juicio de la Sala, la expresión " en función de los olivos con derecho a ayuda " pone de manifiesto que esa variable (la del número de unidades productivas) resulta esencial para determinar si se han efectuado o no " inversiones con incremento de la capacidad productiva ": la norma exige para la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva que los olivos en producción sean declarados en la correspondiente declaración de cultivo y que éstos se mantengan o incrementen cuando se interesa el suplemento derivado del acceso a la reserva nacional por cuanto, a tenor de esa misma normativa, ese suplemento se proyecta sobre " las ayudas unitarias percibidas " ( artículo 9.3 del Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre ) y es el número de olivos el que determina los " derechos de ayuda ", como el citado artículo 10.4 de esa misma disposición reglamentaria señala.
Como se sostiene en el escrito de la Junta de Andalucía, la normativa que resulta de aplicación exige que si se realiza una inversión consistente en la plantación de nuevos olivos en los períodos tenidos en cuenta (antes de mayo de 1998), éstos se mantengan en su totalidad en la fecha en la que se solicita la reserva nacional en la medida en que el incremento de las ayudas tiene lugar sobre unos derechos que están asociados, precisamente, al número de olivos.
Entendemos, por tanto, que la doctrina correcta es la recogida en la sentencia impugnada por cuanto la exigencia de que se esté a las " producciones finales " - criterio sostenido por las sentencias de contraste- no se ajusta ni se atempera a la normativa que resulta de aplicación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de las costas procesales, dadas las serias dudas de derecho que ha planteado la cuestión controvertida.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : Primero. No ha lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Lucía Carazo Gallo, en nombre y representación de Dña. Flora , contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 17 de marzo de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 1512/2008, sobre asignación de derechos de ayuda definitivos dentro del régimen de pago único al agricultor. Segundo. No hacemos imposición de las costas procesales.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Segundo Menendez Perez Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN . Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando constituida la Sala en audiencia pública; certifico.
-
STSJ Andalucía 357/2018, 1 de Febrero de 2018
...decisiones arbitrarias, o apariencia de denegación injustificada de medios de prueba ". Así mismo debe indicarse que la sentencia del Tribunal Supremo de 21-7-2016 -remitiéndose a previas resoluciones de la misma Sala- diferencia los supuestos en los que por el Juzgado se motiva la decisión......
-
STSJ Andalucía 331/2017, 14 de Febrero de 2017
...referencia y con los importes unitarios correspondientes a la ayuda aprobada en ese período". Según ha declarado el Tribunal Supremo, en sentencia de 21 de julio de 2016, Recurso de Casación núm. 3941/2014, "la expresión "en función de los olivos con derecho a ayuda" pone de manifiesto que ......
-
STSJ Andalucía 1229/2017, 30 de Mayo de 2017
...el incremento en la capacidad productiva que justifique la solicitud de derechos a la reserva nacional. La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2016 (Recurso 3941/2014 ), dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina, viene dar solución de manera definitiva a la......
-
STSJ Andalucía 1227/2017, 30 de Mayo de 2017
...en la campaña correspondiente sea igual o superior al declarado en las campañas de referencia. La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2016 (Recurso 3941/2014 ), dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina, viene dar solución de manera definitiva a la cuestión......