STS 1432/2016, 16 de Junio de 2016

El presente recurso de casación se interpuso por Exploraciones Mineras del Cantábrico, S.L., contra la sentencia de 26 de mayo de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, estimatoria del recurso núm. 537/2012 , formulado por la Asociación Plataforma Oro No frente a la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada instado contra el acuerdo de 12 de septiembre de 2012, del Jefe del Servicio de Promoción y Desarrollo Mineros de la Consejería de Economía y Empleo del Principado de Asturias, que acordaba el archivo de la solicitud de caducidad de las concesiones mineras pertenecientes al Grupo Salave.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones impugnadas y ordenando que la Consejería de Economía y Empleo del Principado de Asturias «lleve a cabo la tramitación del expediente de caducidad de las concesiones mineras interesadas, hasta su conclusión con un pronunciamiento sobre el fondo» del asunto, esto es, la petición de la asociación recurrente de que «se proceda por la Administración Autonómica a iniciar el expediente de caducidad de las concesiones mineras y declarar [...], en su caso [...], la caducidad de las concesiones mineras pertenecientes al Grupo Salave: Salave nº 25.380, Dos Amigos Nº 24.471, Figueras Nº 29.500, Ampliación a Figueras Nº 29.969 y 4 Segunda Ampliación de Figueras Nº 29.820 por estimar que la entidad EMC no inició en ninguna de las concesiones de explotación los trabajos en el plazo de un año desde su otorgamiento o desde su asimilación a la Sección c), e igualmente no consta que haya habido actividad minera o investigadora de ningún tipo en las mismas desde el año 1997» (FD Sexto).

Sostiene el Tribunal a quo «[...] que correspondía a la Administración resolver sobre la solicitud de caducidad de las concesiones o autorizaciones, tras seguir el procedimiento legalmente establecido al efecto, pronunciándose en uno u otro sentido, en lugar de declarar el archivo de la pretensión por falta de legitimación de la asociación recurrente, entendida como falta de derecho subjetivo a obtener la pretensión ejercitada, pues la legitimación " ad causam " o el derecho a recurrir, le viene atribuida por tratarse de una cuestión que afecta a la conservación del medio ambiente cuyo interés para recurrir viene recogido en los apartados a ) y b) del artículo 19 de la Ley 30/92 de julio, de Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que reconoce el derecho de todos, entre otros, a participar de manera real y efectiva, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de las autorizaciones reguladas en la legislación sobre prevención y control que afecten al impacto ambiental, debiendo en consecuencia, hacerse un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión deducida» (FD Quinto).

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, la representación procesal de Exploraciones Mineras del Cantábrico, S.L., mediante escrito registrado el 29 de julio de 2014, interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), formula cuatro motivos de casación.

En el primero denuncia que la sentencia de instancia incurre en infracción de los arts. 45.2.d ), 69.b ) y 138.3 de la LJCA ; 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ ), así como de la jurisprudencia de este Alto Tribunal recaída en la interpretación de los mismos, y que impone «la inadmisión del recurso por falta de aportación del acuerdo de interponer el recurso contra el concreto acto impugnado y por el órgano a quien en cada caso competa» (pág. 6 del escrito de interposición).

Como segundo motivo la recurrente aduce que la sentencia impugnada conculca la «jurisprudencia del Tribunal Supremo que interpreta la doctrina de los actos propios en relación con el reconocimiento de la legitimación en vía administrativa» (pág. 7), «habida cuenta de que la Administración siempre ha negado la legitimación de la recurrente en instancia para pretender el inicio de los expedientes de caducidad de las concesiones mineras de las que es titular [su] mandante, por lo que no es invocable en su contra una jurisprudencia aplicable a una conducta que no ha observado, ni la simple autoatribución estatutaria es suficiente para reconocer tal legitimación» (pág. 10).

En el tercer motivo de casación aduce la vulneración de los arts. 3.2.e), apartados a ) y b ), 22 y 23.1 de la Ley 27/2006 , del art. 19 de la LJCA , del art. 19 de la LOPJ , así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída sobre los mismos, todo ello en relación con la legitimación " ad causam" de la Asociación Plataforma Oro No recogida en el fundamento Quinto de la sentencia impugnada.

Y en el último motivo argumenta la violación de los arts. 19 y 11.2 de la LOPJ y del art. 3 de la Ley 27/2006 , en relación con el art. 7 del Código Civil en cuanto que la Sala sentenciadora ha infringido la jurisprudencia del Tribunal Supremo que establece que no cabe el ejercicio abusivo de la acción pública, buscando únicamente el daño de un tercero, ni el ejercicio abusivo del propio derecho, dado que «el inicio de un expediente de caducidad de las concesiones no produciría beneficio concreto para la recurrente ni le evitaría una carga. Lo único que aparece es el interés de la Asociación en tratar de que [su] mandante pierda las concesiones, pues no aparece la vulneración de ninguna norma ambiental ni tampoco lesión de derecho subjetivo alguno» (págs. 23-24).

Finalmente solicita el dictado de sentencia que «estim[e] el recurso por todos o algunos de los motivos del mismo, case y revoque la resolución judicial impugnada, dictando Sentencia por la que declare bien la inadmisión del recurso interpuesto en la instancia, bien su íntegra desestimación».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la Asociación Plataforma Oro No presentó, el día 18 de diciembre de 2014, escrito de oposición en el que mantiene que no se ha producido la vulneración de las normas de Derecho estatal y de la jurisprudencia invocadas por la parte contraria, ni mucho menos se justifica que tal vulneración hay sido relevante ni determinante del fallo de la sentencia, por lo que suplica a la sala «se declare no haber lugar al recurso planteado, con imposición de costas a la parte recurrente».

La parte codemandada, el Principado de Asturias, no formalizó en tiempo y forma la oposición al recurso por lo que se declaró caducado dicho trámite y conclusas las actuaciones.

Por providencia de 1 de abril de 2016 se señaló para votación y fallo del recurso el día 17 de mayo de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto, continuando la deliberación en días sucesivos.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia núm. 466/2014, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 26 de mayo de 2014, que estimó el recurso núm. 537/2012 interpuesto por la Asociación Plataforma Oro No frente a la desestimación presunta del recurso de alzada instado contra la resolución de 12 de septiembre de 2011, del Jefe del Servicio de Promoción y Desarrollo Minero de la Consejería de Economía y Empleo del Principado de Asturias, que acordó el archivo de la solicitud de declaración de caducidad de las concesiones mineras pertenecientes a Explotaciones Mineras del Cantábrico, S.L .

En el primer motivo de casación se denuncia que la sentencia de instancia incurre en infracción de los arts. 45.2.d ), 69.b ) y 138.3 de la LJCA ; 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ ), así como de la jurisprudencia de este Alto Tribunal recaída en la interpretación de los mismos, y que impone «la inadmisión del recurso por falta de aportación del acuerdo de interponer el recurso contra el concreto acto impugnado y por el órgano a quien en cada caso competa» (pág. 6 del escrito de interposición).

El art. 45.2,d) de la LJCA exige aportar con el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo: d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado, es decir, del poder notarial.

La sentencia de instancia admite implícitamente que el documento aportado por la Asociación Oro No con el poder notarial era insuficiente, cuando señala que aunque este es un «[...] defecto de carácter formal susceptible de ser subsanado en cualquier momento del procedimiento y que en el caso de autos se entiende cumplimentado con la certificación aportada con el escrito de conclusiones en el que la Junta Directiva de la Asociación acuerda entablar acciones legales ante los Tribunales». Ocurre, sin embargo, que la Sala de instancia incurre en un error manifiesto cuando tiene por subsanado el defecto con el acuerdo aportado por la demandante con el escrito de conclusiones, pues es evidente, y así lo reconoce la propia Asociación Plataforma Oro No al oponerse a la casación, que se aportó un acuerdo que se refería a otro recurso contencioso administrativo, y por tanto a la autorización para ejercer acciones judiciales respecto a otro acto administrativo, concretamente a la impugnación de la resolución de 19 de febrero de 2013, del Consejero de Economía y Empleo por la que se aprueba el proyecto de investigación complementaria de Salave 2 "segunda campaña de sondeos geotécnicos", que es distinto del acto impugnado en el litigio que nos ocupa.

No obstante lo anterior, lo cierto es que el defecto, que se puso de manifiesto por la codemandada en su escrito de contestación a la demanda, se intentó subsanar por la actora en su escrito de conclusiones, aunque de forma errónea, es decir, reseño literalmente el acuerdo correcto pero aportó por error otro. Todo ello evidencia que ha existido un intento real de subsanación, lo que obligaría a otorgar un nuevo trámite de subsanación antes de poder apreciar definitivamente la causa de inadmisión, según hemos declarados reiteradamente (por todas sentencias de esta Sala de 26 de diciembre de 2014, recurso de casación 1235/2012 y de 22 de abril de 2014, recurso de casación 4571/2011 ). Con el escrito de oposición al recurso de casación se ha acreditado la existencia del acuerdo que se pretendía aportar con el escrito de conclusiones, acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Asociación Plataforma Oro No, el día 2 de marzo de 2013, para continuar con las demandas iniciadas en el procedimiento ordinario 537/2012 sobre extinción de concesiones mineras que forman el grupo Salave, que es cabalmente el objeto del procedimiento de instancia. Por tanto, ningún sentido útil tendría la estimación del recurso y retroacción de las actuaciones al Tribunal de instancia para el trámite de subsanación, trámite que sería puramente formal ya que se ha constatado la existencia del acuerdo y su aportación. El motivo ha de ser rechazado.

El segundo de los motivos de casación se formula al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , en cuanto que la sentencia incurre en infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que interpreta la doctrina de los actos propios en relación con el reconocimiento de la legitimación en vía administrativa. La sentencia trata la cuestión de la vinculación de la administración con sus actos propios en el FD segundo, y lo hace desde el punto de vista de la alegación de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, precisando que es una cuestión que «[...] de estimarse haría innecesario examinar todas las demás cuestiones suscitadas». La jurisprudencia que se cita como infringida versa sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo. Por consiguiente, este es el planteamiento que hemos de analizar al abordar este motivo, con independencia de que los argumentos del recurrente se mezclen con la cuestión, esta de fondo, de si la Asociación Plataforma Oro No tenía la condición de interesado o legitimado en el procedimiento administrativo.

Se citan como jurisprudencia infringida las sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 27 de enero de 1992 - la cita corresponde a la recaída en el recuso núm. 842/1990, FD segundo -, y de 25 de julio de 1992 , recaída en el recurso núm. 3781/1990 . Ambas tratan la vinculación entre actos propios de la Administración en el procedimiento administrativo e invocación de inadmisibilidad en el recurso contencioso administrativo por falta de legitimación. Desde esta perspectiva, el motivo ha de ser rechazado puesto que el acto administrativo de archivo del procedimiento instado por la Asociación Plataforma Oro No se dictó a consecuencia de la solicitud de dicha entidad y, por tanto, con independencia de si tenía o no la condición de interesado para instar la caducidad - que es una cuestión de fondo, que no de inadmisibilidad- sí tenía legitimación para impugnar en el proceso contencioso administrativo esta resolución de archivo. Por tanto, es ajustado a Derecho el pronunciamiento de la sentencia en este punto, que rechaza la alegación de inadmisibilidad por falta de legitimación.

Ahora bien, declarar la legitimación procesal no presupone en absoluto que se reconozca la condición de interesado para instar y obtener una resolución administrativa de fondo sobre la caducidad pretendida, que como hemos dicho, es una cuestión que atañe al fondo de la pretensión, no a la legitimación para actuar en el proceso.

Por consiguiente, el motivo de casación ha de ser rechazado.

En el tercer motivo de casación aduce la vulneración de los arts. 3.2.e), apartados a ) y b ), 22 y 23.1 de la Ley 27/2006 , del art. 19 de la LJCA , del art. 19 de la LOPJ , así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída sobre los mismos, todo ello en relación con la legitimación " ad causam " de la Asociación Plataforma Oro No recogida en el FD quinto de la sentencia impugnada.

Antes de proseguir es necesario hacer mención a la queja de la parte recurrente por la dificultad que manifiesta haber encontrado para poder articular debidamente el recurso de casación, ante «los términos en los que [por la sentencia de instancia] se reconoce la legitimación [pues] resultan tan equívocos como ambiguos, sin que resulte sencillo determinar el título legitimador que en última instancia viene a reconocer la Sentencia a la recurrente» (pág. 11 del escrito de interposición).

No se puede negar que la queja de la recurrente está fundada. La sentencia aborda lo que denomina «legitimación "ad causam" o el derecho a recurrir» en el FD quinto, citando como fundamento jurídico de su decisión unas normas que no tienen nada que ver con el concepto de legitimación. En efecto, la sentencia recurrida afirma que la «la legitimación "ad causam" o el derecho a recurrir, le viene atribuida [a la recurrente] por tratarse de una cuestión que afecta a la conservación del medio ambiente cuyo interés para recurrir viene recogido en los apartados a ) y b) del artículo 19 de la Ley 30/92 de julio, de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que reconoce el derecho de todos, entre otros, a participar de manera real y efectiva, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de las autorizaciones reguladas en la legislación sobre prevención y control que afecten al impacto ambiental, debiendo en consecuencia, hacerse un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión deducida».

Pues bien, es obvio que la Ley 30/1992 que cita la sentencia en el inciso transcrito no versa sobre el acceso a información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, sino que, como es bien sabido, tiene por título Ley de Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Y su art. 19 nada tiene que ver con la legitimación sino con el modo de comunicación entre órganos administrativos. Y luego se transcribe el supuesto texto de estos artículos citados erróneamente, en términos tales que parece reproducirse de forma incorrecta, pues faltan varios incisos, el art. 3.2.e) de la Ley 27/2006, de Acceso a la Información , de Partición Pública y de Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente (en adelante, LIPPAJMA), que es el título que se atribuye a la que se cita como Ley 30/92. Lo que en realidad dice el art. 3.2.e) de la citada ley 27/2006 es lo siguiente: «A participar de manera efectiva y real, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de las autorizaciones reguladas en la legislación sobre prevención y control integrado de la contaminación, para la concesión de los títulos administrativos regulados en la legislación en materia de organismos modificados genéticamente, y para la emisión de las declaraciones de impacto ambiental reguladas en la legislación sobre evaluación de impacto ambiental, así como en los procesos planificadores previstos en la legislación de aguas y en la legislación sobre evaluación de los efectos de los planes y programas en el medio ambiente». Una mera comparación de lo transcrito con el texto de la sentencia que antes hemos reseñado evidencia la falta de concordancia, lo que unido al ya mencionado error de transcripción del título del texto legal que supuestamente se analiza por la Sala de instancia, hace ver que no son infundadas las dificultades a que alude el recurrente. No obstante, como quiera que no se ha recurrido la sentencia por el cauce del art. 88.1.c) por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, los evidentes defectos argumentativos en que la misma incurre no tienen, desde esta dimensión formal, trascendencia anulatoria.

Llegados aquí, conviene precisar que lo que se cuestiona en este punto, y lo que la sentencia ha anulado, es una resolución administrativa que, apreciando falta de legitimación administrativa de la solicitante, acuerda el archivo de la pretensión deducida ante la Administración por la Asociación Plataforma Oro No mediante una solicitud dirigida a que se declarase por la Administración del Principado de Asturias la caducidad de cinco concesiones mineras otorgadas al "Campo Salave" -concesiones Salave Nº 25.380, Dos Amigos Nº 24.371, Figueras Nº 29.500, Ampliación de Figueras Nº 29.969 y 2ª Ampliación de Figueras Nº 29.820-. Importa precisar esto porque lo que se discute aquí no es la legitimación en el proceso judicial, que no ofrece duda alguna dado que la resolución administrativa recurrida se ha dictado en un procedimiento iniciado a instancia de la Asociación Plataforma Oro No. De ahí que la invocación del motivo de casación a la vulneración del art. 19 de la LJCA , como también al art. 19 de la Ley Orgánica del Poder Judicial sobre acción popular en el proceso judicial, no pueda prosperar, pues con todas las imprecisiones que son apreciables en la sentencia de instancia, lo cierto es que el art. 19 de la LJCA y el art. 19 de la LOPJ regulan la legitimación en el proceso contencioso administrativo, y lo que aquí se cuestiona es la conformidad a derecho de la decisión de archivo, que se basa en la falta de legitimación en vía administrativa para instar la caducidad, que es lo que la sentencia ha reconocido a la parte actora.

Ello nos sitúa en el ámbito de la figura de la condición de interesado en vía administrativa, es decir, si la Asociación Plataforma Oro No ostenta la condición de interesado para solicitar la declaración de caducidad de las concesiones mineras, y si, en defecto de esta condición de interesado, pudiera existir una acción pública a su favor para deducir tal pretensión en vía administrativa. La Administración entendió que no concurría en la Asociación la condición de interesado y por eso acordó el archivo del expediente, argumentando que «si bien de una interpretación laxa del concepto de "interesado" del art. 31 de LRJAPyPAC, puesto en consideración ( sic ) con la Ley 27/2006, de 18 de julio , que regula los derechos de acceso a la información, participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente [...] la Asociación Oro No ha podido ante la consejería competente en materia de minería, tomar vista, obtener copias y estar informada cuando así se solicitaba, de todas aquellas cuestiones e incidencias administrativas relativas a las concesiones mineras que conforman el denominado "GRUPO SALAVE" no es menos cierto que dicha Asociación Carece de la "legitimación" entendida ésta como el derecho subjetivo a obtener la pretensión ejercitada, en el presente supuesto que se procediese a declarar la caducidad de las mencionadas concesiones».

La sentencia recurrida, como hemos reseñado anteriormente, basa su razón de decidir en que «[...] correspondía a la Administración resolver sobre la solicitud de caducidad de las concesiones o autorizaciones, tras seguir el procedimiento legalmente establecido al efecto, pronunciándose en uno u otro sentido, en lugar de declarar el archivo de la pretensión por falta de legitimación de la asociación recurrente, entendida como falta de derecho subjetivo a obtener la pretensión ejercitada, pues la legitimación "ad causam" o el derecho a recurrir, le viene atribuida por tratarse de una cuestión que afecta a la conservación del medio ambiente cuyo interés para recurrir viene recogido en los apartados a ) y b) del artículo 19 de la Ley 30/92 de julio, de Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente».

Descartada la vulneración del art. 19 de la LJCA , y por la misma razón del art. 19 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , pasamos a abordar la cuestión de la legitimación en vía administrativa.

La sentencia de instancia reconoce la legitimación de la Asociación Plataforma Oro No para instar la caducidad de las concesiones mineras por tratarse de una cuestión de medio ambiente, atendida la Ley de Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente (en adelante LIPPAJM) aunque la cita no es de un precepto determinado, como ya se ha visto. El motivo de casación denuncia la vulneración de los arts. 3.2.e ), 3.3 apartados a ) y b), y de los arts. 22 y 23.1 de la LIPPAJM. De estos preceptos, los art. 3.3, 22 y 23 si guardan relación, en efecto, con el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, englobando en tal concepto la revisión en vía administrativa por vía de recursos administrativos, que es uno de los tres derechos que define como objeto de la LIPPAJM cuando en su art. 1 dispone: «1. Esta Ley tiene por objeto regular los siguientes derechos: c) A instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental».

El derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales se regula en el Título IV de la LIPPAJM, y tiene, por una parte, la vertiente de impugnación de los actos u omisiones que hayan vulnerado los derechos de información y participación pública (arts. 20 y 21) y, por otra, establece bajo la rúbrica de acción popular en asuntos medioambientales, el siguiente derecho: «Art. 22: Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

Se observa sin dificultad que esta acción popular no es la acción pública que admiten algunos sectores de nuestro ordenamiento jurídico. Como hemos dicho en sentencia de 7 de junio de 2013 (rec. cas. núm. 1542/2010 ), «[l]a acción pública que reconoce la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, es un acción pública peculiar , porque tiene unos límites hasta ahora desconocidos en el ejercicio de la acción pública. Baste señalar que su ejercicio depende de la concurrencia de una serie de requisitos, entre los que destaca, por lo que hace al caso, que la acción se habrá de ejercitarse, en todo caso, por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, sin que el ejercicio de esta acción se reconozca a las personas físicas.

Sobre las dudas surgidas en torno a si estamos o no ante una verdadera acción pública, porque lo esencial en este tipo de acciones es que se permita el ejercicio de la acción a cualquier "ciudadano" ( artículo 19.1.h de la LJCA ), solo debemos añadir que la propia Ley 27/2006, de 18 de julio, en su exposición de motivos, duda de su naturaleza al señalar que se introduce una "especie de acción popular" cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente».

También destacábamos las peculiaridades y limitaciones de la acción pública medioambiental, en nuestra sentencia de 16 de mayo de 2007 (rec. cas. núm. 8001/2003 ) al declarar que propiamente no existe una acción pública medioambiental, y señalábamos allí que «el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de Julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22 , sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23».

Pues bien, no cuestionado que la Asociación Plataforma Oro No cumple los requisitos del art. 23 de la Ley 27/2006 , lo que procede examinar es si esa declaración de titularidad de interés que reconoció la sentencia de instancia con base en la citada ley, es conforme a los requisitos del art. 22 de la misma. Y el art. 22 tan sólo reconoce la acción pública respecto a «[l]os actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1», que son los que versen sobre las siguientes materias:

1. Protección de las aguas.

2. Protección contra el ruido.

3. Protección de los suelos.

4. Contaminación atmosférica.

5. Ordenación del territorio rural y urbano y utilización de los suelos.

6. Conservación de la naturaleza, diversidad biológica.

7. Montes y aprovechamientos forestales.

8. Gestión de los residuos.

9. Productos químicos, incluidos los biocidas y los plaguicidas.

10. Biotecnología.

11. Otras emisiones, vertidos y liberación de sustancias en el medio ambiente.

12. Evaluación de impacto medioambiental.

13. Acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

14. Aquellas otras materias que establezca la normativa autonómica

Para entender adecuadamente este precepto no puede utilizarse un criterio de inclusión nominativo de sectores de legislación, ya que existen materias como la de legislación minera que no están comprendidas en la enumeración bajo este criterio, pero sin embargo puede tener, en determinadas facetas, un alto impacto en el medio ambiente, y en concreto en la protección de los suelos, las aguas, la utilización de los suelos. Existe además, un título transversal como es la evaluación de impacto ambiental, que afectará aquellas actividades que se encuentren afectadas por la obligación de evaluación de impacto ambiental, como pueden ser las explotaciones mineras. Por tanto, no cabe descartar a priori que determinadas actuaciones administrativas en materia de minería, puedan comportar una lesión a los sectores enunciados en el art. 18 de la Ley 27/2006 .

Pero para proclamar la legitimación, el interés de la Asociación Plataforma Oro No en la declaración de caducidad de concesiones mineras, que es lo que niega la Administración, es necesario atender a si con esta solicitud se estaba impugnando una omisión de la autoridad administrativa que pudiera afectar a algunos de los sectores concernidos por el art. 18 de la Ley 27/2006 . Y para ello hay que estar a los motivos por los que se solicitó la caducidad de las concesiones mineras. La lectura del escrito de solicitud de caducidad permite comprobar que ninguno de los motivos invocados trasciende del puro interés de legalidad, y ninguno tiene trascendencia ni directa ni indirecta, para la protección del medio ambiente. Así, la Asociación Plataforma Oro No, partiendo de la afirmación de que no existe ninguna actividad minera en ninguna de las concesiones, solicitó la declaración de caducidad por los siguientes motivos del art. 109 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, Reglamento General para el régimen de minería:

- por la letra d), relativa a incumplimiento de la obligación de iniciar los trabajos en el plazo de un año a partir del otorgamiento de la concesión.

- por la letra f), por incumplimiento de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales.

- por la letra e), por haber sido incumplido el plan de labores, pero ello no por realizar algún tipo de actividad, sino por estar las concesiones en inactividad.

La lectura del escrito de solicitud permite constatar que no hay ninguna actuación u omisión de la Administración, que aun de ser ciertos los hechos que en su escrito alega la Asociación Plataforma Oro No, pudiera comprometer directa o indirectamente el medio ambiente en ninguno de los ámbitos enunciados en el art. 18 de la Ley 27/2006 . Por ello se constata que, con independencia del fin último o utilidad remota que inspira los Estatutos de la Asociación, de oponerse a este tipo de actividad minera en el entorno de Tapia de Casariego, lo cierto es que en su solicitud tan sólo existe un fin de control de legalidad, pero este finalidad no encuentra cobertura en la acción pública que regula el art. 23, en relación con los art. 22 y 18 de la Ley 27/2006 , que la sentencia de instancia ha aplicado indebidamente. En consecuencia, el motivo de casación debe prosperar, y procede casar y anular la sentencia de instancia.

Estimado el recurso de casación por el motivo tercero, es innecesario el examen del cuarto motivo del recurso de casación, y procedemos a resolver el fondo del litigio, conforme establece el art. 95.2.d de la LJCA .

De todo cuanto llevamos razonado, se concluye la procedencia de desestimar el recurso contencioso administrativo y confirmar la resolución administrativa impugnada, que acordó el archivo de la petición deducida por la Asociación Plataforma Oro No, el 25 de mayo de 2011, en cuanto interesaba la declaración de caducidad de las concesiones mineras pertenecientes al Grupo Salave: Salave Nº 25.380, Dos Amigos Nº 24.471, Figueras Nº 29.500, Ampliación a Figueras Nº 29.969 y 4 Segunda Ampliación de Figueras Nº 29.820.

La resolución administrativa niega la condición de interesado a la entidad solicitante. El concepto de interesado en el procedimiento administrativo se delimita en el art. 31 de la LRJAPyPAC que dispone:

Artículo 31. Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho- habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento

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El primer apartado remite, en sus diversos subapartados, a la titularidad de derechos e intereses legítimos, individuales o colectivos, pues en todo caso son necesarios para poder reconocer la condición de interesado. En el caso de la entidad actora, hoy recurrida, Asociación Oro No, pretende justificar su interés legítimo en tres vías que analizamos a continuación, anticipando que cabe afirmar que bajo ninguna de ellas puede ostentar la condición de interesado.

En primer lugar, la actora se basa en que se personó en el procedimiento administrativo y como no se archivó inmediatamente, sino que hubo una tramitación inicial, entiende que se le ha reconocido la legitimación como interesado en vía administrativo, y que no se le puede negar posteriormente. La alegación, planteada desde el punto de vista de la condición de interesado en el procedimiento administrativo, no puede ser aceptada. Esta intervención inicial de la Asociación Plataforma Oro No se produjo en el marco de su solicitud de información medio ambiental, y en el ejercicio de un derecho específico que en tal sentido reconoce a las asociaciones de este tipo la Ley 27/2006 de LIPPAJMA. Pero el ejercicio de derecho de obtener información medioambiental, que está garantizado en el art. 1.a) de la citada Ley 27/2006 , no presupone su condición de interesado para instar la caducidad de la concesión minera. Por otra parte, que inicialmente y ante su solicitud de caducidad de las concesiones, se abriese un trámite de audiencia a la concesionaria, no implica el reconocimiento mediante actos propios de la Administración de la condición de interesado a la Asociación Plataforma Oro No. Es simplemente un acto de instrucción previo a la decisión, que no tiene más finalidad que garantizar el derecho de audiencia del titular de la concesión, pero no presupone establecer un reconocimiento explícito de la condición de interesado mediante actos propios de carácter indubitado. La recurrida, Asociación Oro No aduce que se trató de una acceso "continuo" al expediente, y de ahí que proclame el reconocimiento de interesado por la propia Administración. Sin embargo no se puede asentar la legitimación como interesado en este acceso a la información medioambiental, por muy extenso que haya sido, y por más que haya incluido el acceso a todas las cuestiones e incidencias administrativas relativas a las concesiones mineras que conforman el Grupo Salave. Precisamente porque el acceso a la información es uno de los pilares del Convenio de Aarhus, se permite y potencia en la Ley 27/2006 de forma muy intensa, y la actora lo ha ejercido con plenitud. Pero el derecho a la información no puede convertirse en un derecho de naturaleza distinta, por mas reiterado e intenso que haya sido su ejercicio.

En segundo lugar, la Asociación Plataforma Oro No sostiene su condición de interesado porque sus estatutos definen unos fines que alcanzan a la protección y defensa del medio ambiente, la cultura y el paisaje de Tapia de Casariego, la defensa de modelos de desarrollo basados en principios de sostenibilidad, y en general cualquier tipo de acto encaminado a la defensa y protección de los valores ambientales culturales y paisajísticos. Pues bien, por muy ampliamente que la Asociación pueda definir sus objetivos respecto al medio ambiente, no se convierte por ello en interesada a efectos de instar o participar en cualquier procedimiento. Nuestra jurisprudencia (sentencia de 23 de abril de 2015, recurso de casación 6154/2002 y sentencia de 31 de mayo de 2006, recurso 38/2004 ) ha señalado al respecto, bien que orientado a la legitimación ante la jurisdicción contencioso administrativa -pero aplicable igualmente al ámbito que ahora nos ocupa del procedimiento administrativo- que la tutela jurisdiccional de los intereses legítimos colectivos, habilitante de la legitimación corporativa u asociativa a que alude el artículo 19.1.b) de la LJCA -y por lo que ahora interesa, el art. 31.2 de la LRJAPyPAC en el ámbito del procedimiento administrativo-, exige la existencia de un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso-administrativo -aquí del procedimiento administrativo-, de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados, pero sin que ello implique que puedan asumir una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad que sólo cabe reconocer en aquellos sectores donde el ordenamiento jurídico reconoce la acción pública. Pues bien, de la solicitud de caducidad de las concesiones deducida no se puede establecer que exista un beneficio específico para la Asociación, que no ocupa respecto a las mismas ninguna posición como titular de derechos obligaciones o intereses legítimos, y no cabe confundir este beneficio específico con una especie de acción pública que se otorgara a sí misma la entidad en la redacción de sus estatutos. Por tanto no concurre la condición de interesado como titular de derechos o intereses legítimos.

Por último, tampoco concurren, como se ha razonado anteriormente al estimar el motivo de casación tercero, los presupuestos para ejercer la acción pública medioambiental en los términos que se configura en la Ley 27/2006, de Acceso a Justicia en Medio Ambiente. Reiterando ahora todo lo razonado en el FD Sexto, basta remitir a la lectura del escrito de solicitud de caducidad de las concesiones, para constatar que no hay ninguna actuación u omisión de la Administración que, aun de ser ciertos los hechos que en su escrito alega la Asociación Plataforma Oro No, pudiera comprometer directa o indirectamente el medio ambiente en ninguno de los ámbitos enunciados en el art. 18 de la Ley 27/2006 . Por ello se constata que, con independencia del fin último o utilidad remota que inspira los Estatutos de la Asociación, en el sentido de oponerse a este tipo de actividad minera en el entorno de Tapia de Casariego, lo cierto es que en la solicitud deducida solo existe un fin de control de legalidad, finalidad que puede encontrar cobertura en la singular acción que regula el art. 23, en relación con los art. 22 y 18 de la Ley 27/2006 .

Por consiguiente, la resolución administrativa impugnada actuó de forma ajustada a Derecho al acordar el archivo de la solicitud deducida por la Asociación Plataforma Oro No. El recurso contencioso administrativo ha de ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, no procede hacer imposición de las costas del recurso de casación al haber sido estimado, y respecto de las del recurso contencioso administrativo, no ha lugar a hacer imposición de las mismas habida cuenta de las fundadas dudas de derecho que ofrece la cuestión suscitada, conforme dispone el art. 139.1 de la LJCA .