STS 1593/2016, 29 de Junio de 2016

1.- La entidad BERGE MARÍTIMA, S.L. interpuso ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional del Principado de Asturias reclamación económico-administrativa contra la desestimación presunta del recurso de reposición presentado contra la liquidación A/11/2736-CV, de fecha 12 de abril de 2013, que le fue girada por

la Autoridad Portuaria de Avilés, en concepto de Tasa por actividad por ejercicio del servicio de manipulación de mercancías en el puerto de Avilés, correspondiente al año 2011. Dicha reclamación se sustentaba, en primer lugar, en la falta de la correspondiente licencia o título habilitante para la prestación del servicio, lo que constituye un requisito previo para la exigencia de la tasa, razón por la que no resultaba procedente la exigibilidad de la citada tasa. Y, en segundo lugar, en la falta de adaptación del Pliego de Prescripciones Particulares del servicio portuario básico de carga, descarga y desestiba del año 2009, a las previsiones de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general, en el plazo de un año estipulado en la Disposición Adicional .Sexta de dicha ley, por lo que no se encontraban determinados los requisitos de prestación, condiciones, medios, nivel de inversión privada, estructuras tarifarias y demás criterios delimitadores de la tasa.

2. - Dicha reclamación no obtuvo respuesta por parte del Tribunal Económico-Administrativo, por lo que BERGE MARÍTIMA, S.L. procedió a interponer recurso contencioso administrativo contra esa desestimación presunta por silencio administrativo de su reclamación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias , tramitándose con el número de procedimiento ordinario 769/2013. Pese a que el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Asturias dictó resolución expresa con fecha 31 de enero de 2014, desestimando la reclamación de Berge Marítima, S.L., el recurso jurisdiccional no se amplió a esta última resolución. El procedimiento judicial finalizó mediante sentencia n° 405/2015, de fecha 29 de mayo de 2015 , la cual estimó parcialmente la pretensión de la demandante, declarando " la parcial disconformidad a Derecho de la resolución impugnada y su anulación también parcial" y "la anulación de la tasa girada en el período comprendido entre el día 28 de agosto y el 31 de diciembre de 2011", desestimando el recurso en todo lo demás. Dicha sentencia fue notificada al Abogado del Estado, según la certificación aportada, el día 1 de junio de 2015.

3. - Mediante escrito registrado el día 21 de septiembre de 2015, el Abogado del Estado interpone recurso de casación en interés de la ley contra la sentencia reseñada, interesando que esta Sala fije la siguiente doctrina legal: "Las tasas portuarias constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria, viniendo sus elementos esenciales regulados en norma con rango de Ley, por lo que la falta de adaptación de los Pliegos de Prescripciones Particulares de los servicios portuarios aprobados por una Autoridad Portuaria concreta a las previsiones contenidas en la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen económico y de Prestación de los servicios en los puertos de interés general, no impide la exigibilidad de las referidas tasas al no poder afectar a los elementos esenciales del tributo".

4. - Del escrito de interposición del recurso se confirió traslado al Ministerio Fiscal a fin de que formulara alegaciones a dicho recurso.

Por providencia de 28 de marzo de 2016 se señaló la audiencia del día 31 de mayo de 2016 para la deliberación, votación y fallo de este recurso, día en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló, lo que se llevó a cabo con el resultado que ahora se expresa.

1. Con carácter previo al examen de fondo de la pretensión de la parte recurrente, resulta procedente analizar si el recurso interpuesto reúne los requisitos para su admisibilidad, contemplados en el art. 100 LJCA .

En este punto, resulta de lo actuado que la impugnación es efectuada por el Abogado del Estado, expresamente legitimado a tal efecto por el propio texto legal y que el recurso ha sido interpuesto dentro del plazo de tres meses legalmente establecido a tal efecto. Además, se respeta la exigencia, en cuanto al alcance del enjuiciamiento, de que este recurso sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido ( art. 100.1 y 2 )

2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 LJCA , el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal, de ahí que, como uno de los requisitos de forma, se exija su cumplimentación mediante escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule, habiéndose añadido por la Jurisprudencia de esta Sala, como requisito adicional en aras de una correcta fijación de dicha doctrina legal, que la misma "se refiera a un concreto precepto" ( sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 en los recursos de casación en interés de la Ley 26/2004, 21/2004 y 46/2003, sentencia de 13 de febrero de 2014 en el recurso n° 636/2012 y sentencia de 21 de septiembre de 2015 en el recurso nº 2534/2014 . El enjuiciamiento sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.

   Dicho requisito no aparece cumplido. En efecto, en el texto de la doctrina legal que preconiza la Abogacía del Estado no se menciona precepto legal alguno a que vaya referida la doctrina legal. Y de la lectura del recurso de casación tampoco es posible deducir, sin atisbo de duda, el precepto o preceptos legales a los que alcanza tal doctrina, pues podría entenderse que la misma afecta al art. 11 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto , de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, que regula la tasa de actividad portuaria; a la D isposición Adicional Sexta de dicha Ley que establece el plazo para la adaptación de los Pliegos de Prescripciones Particulares de los servicios portuarios a los contenidos de tal norma o, incluso, al art 62 de la Ley 33/2010 y art. 113 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante, que regulan los citados Pliegos de Prescripciones Particulares o a la Disposición Transitoria Cuarta de este Real Decreto Legislativo, que impone la aplicación de la tasa de actividad o, finalmente, a todos ellos.

   A esa falta de concreción del precepto legal afectado se añade, como bien hace notar el Ministerio Fiscal, una excesivageneralidad en la plasmación de la doctrina legal que se postula , pues parece pretender la fijación de la naturaleza jurídica de las tasas portuarias y la incidencia en las mismas de la falta de adaptación de Ios Pliegos de Prescripciones Particulares de los servicios portuarios a las previsiones de la Ley 33/2010, a través de la interpretación, no de un concreto precepto, sino de una pluralidad de artículos que se encuentran en normas jurídicas diferentes.

3. Pero es que, además, copiosa jurisprudencia de esta Sala ha exigido, como presupuesto que ha de darse para que pueda utilizarse esta vía excepcional, la existencia del grave daño para el interés general que podría resultar de la reiteración de la doctrina sustentada en la sentencia que se impugna.

   Para justificar la presencia de un daño grave al interés general el Abogado del Estado parte del art. 156 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante, que establece el principio de autosuficiencia económica del régimen económico de los puertos de titularidad estatal en su conjunto y de cada una de la Autoridades Portuarias y considera que la doctrina de la sentencia que se impugna, consistente en negar la posibilidad de exigir la aplicación de la tasa de actividad por no haberse producido la adaptación del Pliego de Prescripciones Particulares del servicio portuario a la regulación contenida en la Ley 33/2010, afecta de manera grave al interés general. Así, para cuantificar ese grave daño, afirma que los ingresos por tasa de actividad por la prestación de servicios portuarios, sin incluir otros ingresos por actividades comerciales e industriales, relacionados mayoritariamente con el uso privativo del dominio público portuario ascendieron en 2014 a 16,5 millones de euros. En concreto, señala que se "trata de una cantidad anual manifiestamente dañosa para el interés general, pues aunque sobre el conjunto de los ingresos totales del sistema portuario esos 16,5 millones suponen un porcentaje no excesivamente llamativo, lo cierto es que resulta imprescindible para conseguir el equilibrio financiero y el cumplimiento de la obligación legal de autosuficiencia, sin que tales principios puedan alcanzarse mediante la transferencia de partidas por estar vinculada la financiación del sistema portuario a la recaudación de las tasas". Añade, asimismo, que "este pronunciamiento judicial puede extenderse a las 28 Autoridades Portuarias existentes en España y respecto de los Pliegos de Prescripciones Particulares de todos los servicios portuarios.

   Y, como última consideración, tras reseñar que en el primer año de vigencia de la Ley 33/2010 solamente se aprobó un Pliego de Prescripciones Particulares, manifiesta que "el riesgo de reiteración de fallos similares ya se ha hecho realidad con las sentencias de 13 y de 20 de julio, dictadas en los procedimientos ordinarios 770/2013 y 771/2013 , que hacen un idéntico pronunciamiento con la anulación de tasas de actividad giradas por la Autoridad Portuaria de Avilés.

   Esa Sala tiene declarado reiteradamente, entre otras, en la sentencia de 20 de noviembre de 2012, ( rec. 80/2009 ) que "el grave daño para el interés general está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, (pues) se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten"; (por lo que) " tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la sentencia impugnada en interés de la ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal ( SSTS de 12 de diciembre de 1997 EDJ 1997/21523 , 20 de enero de 1998 EDJ 1998/1053 y 4 de marzo de 2002 EDJ 2002/3807 ) "

   Criterio reiterado por la sentencia de 13 de mayo de 2015, (rec. 1607/2014 ), con cita de la STS de 14 de mayo de 1994 , a tenor de la cual "el requisito de ser gravemente dañoso para el interés general ha sido interpretado en el sentido de que ha de apreciarse como existente si el supuesto litigioso no es aislado o único sino susceptible de eventuales reiteraciones en el tiempo, con el riesgo de una reproducción de la tesis jurisprudencia! errónea y un quebranto patrimonial o de otra índole (organizativo, etc.)".

   Matizando la sentencia de 9 de julio de 2014 (recurso n° 692/2013 ) que "este requisito legal no guarda propiamente relación con el daño que pudiera causar el pronunciamiento económico de la sentencia, sino con el que puede producir la repetición de casos basados en el criterio de la doctrina errónea ( STS de 12 de diciembre de 2010 en el Recurso de Casación 60/09 ). Para apreciar la gravedad resulta necesario que la parte recurrente alegue y justifique circunstancias que pongan de manifiesto que el daño causado por la sentencia recurrida se puede reiterar en un elevado número de casos ( STS de 24 de enero de 2012 dictada en el recurso 36/2010 )".

   El Abogado del Estado sustenta el grave daño para el interés general precisamente en la probabilidad de que se repitan en el futuro pronunciamientos judiciales en el mismo sentido, al extenderse la doctrina sentada por el Tribunal "a quo" a las "28 Autoridades Portuarias existentes en España y respecto de los Pliegos de Prescripciones Particulares de todos los servicios portuarios".

   Y esta probabilidad de la repetición futura de la doctrina plasmada en la sentencia impugnada la extrae la Abogacía del Estado de los siguientes datos: Primero, del hecho de que las "empresas que actúan en esta actividad económica normalmente lo hacen en todo el territorio nacional, de modo que la doctrina contenida en la sentencia recurrida inmediatamente es conocida en el resto de las Autoridades Portuarias". Segundo, de la circunstancia de que "en el primer año de la vigencia de la Ley 33/2010 solamente se aprobó el Pliego de Prescripciones Particulares del servicio de recogida de desechos generados por buques de la Autoridad Portuaria de Castellón". Y, tercero, de la existencia ya de dos fallos con idéntico pronunciamiento que anulan las tasas de actividad giradas por la Autoridad Portuaria de Avilés.

   Ahora bien, como advierte el Ministerio Fiscal, es de observar que, en el presente caso, esa reiteración futura de pronunciamientos similares a los de la sentencia de la instancia aparece forzosamente limitada en el tiempo, dado que la Disposición Adicional Sexta de la Ley 33/2010 ha establecido un plazo máximo de un año para la adaptación de los Pliegos de Prescripciones Particulares a los contenidos de dicha Ley. Previsión legal que, si se respeta, y el Fiscal no aprecia obstáculos para su cumplimiento, reduciría enormemente el número de posibles fallos futuros semejantes a los de la sentencia impugnada pues, precisamente, el Tribunal "a quo" sustenta la inexigibilidad de la tasa de actividad en la no adaptación de dichos Pliegos a la nueva regulación recogida en la Ley 33/2010. Luego, una vez que se produzca tal adaptación, la doctrina de la sentencia combatida carecerá de sentido, pues la tasa de actividad será ya exigible.

   Esa limitación en el tiempo de la eventual reiteración de pronunciamientos futuros se intensifica, si se tiene en cuenta que la Ley 33/2010 ha sido expresamente derogada por la Disposición Derogatoria Única apartado d) del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que ha entrado en vigor el 21 de octubre de 2011. En esta última norma, ni al regular los Pliegos de Prescripciones Particulares (art. 113 ) ni en ninguna otra disposición, se establece un plazo de adaptación de dichos Pliegos a su propio contenido, por lo que la obligación de adaptación de la Disposición Adicional Sexta de la Ley 33/2010 ha quedado sin efecto y cabe entender que opera, únicamente, respecto de las tasas de actividad giradas durante el breve período de vigencia de dicha Ley, lo que limita considerablemente el grave daño al interés público aducido por la Abogacía del Estado.

   Además, la sentencia de instancia no anula toda la tasa de actividad correspondiente al año 2011, sino sólo la correspondiente al período que se inicia el día siguiente al que finalizó el plazo de adaptación de un año previsto por el legislador, lo que disminuye aún más el posible impacto económico para el interés general, al ser prácticamente coincidente la fecha de finalización del citado plazo de adaptación con la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 2/2011 que, como se acaba de exponer, no establece un plazo de adaptación de los Pliegos de Prescripciones Particulares.

   Asimismo, no se cuantifica de manera concreta la entidad del daño, limitándose la parte recurrente a aportar la cifra relativa a la tasa de actividad del ejercicio de 2014, y no del 2011, que es el ejercicio al que corresponde la tasa girada en el presente recurso. Y, además, tampoco aporta dato numérico alguno respecto del resto de las tasas portuarias que, según la doctrina legal que se propugna, estarían también afectadas por el fallo que se combate.

   Finalmente, no parece que la Abogacía del Estado pueda sustentar el riesgo de reiteración en el futuro de fallos similares a los de la sentencia combatida, en el previsible incumplimiento por la propia Administración perjudicada del mandato legal de adaptación de los Pliegos de Prescripciones Particulares a los contenidos de la Ley 33/2010. Por el contrario, el sentido común apunta a que la doctrina sentada en la sentencia de instancia reputada gravemente dañosa y errónea por el Abogado del Estado, habrá acelerado la adaptación de dichos Pliegos, diluyendo la eventualidad de la reiteración del fallo combatido y la gravedad del alcance económico de su repetición en el interés general.

   Por lo expuesto, resulta más que discutible, como hacer notar el Ministerio Fiscal, la concurrencia del grave daño para el interés general dado que no se ha acreditado suficientemente el posible efecto multiplicador de la doctrina contenida en la sentencia impugnada, al haber sido derogada la Ley 33/2010 que establecía un plazo de adaptación de los Pliegos de Prescripciones Particulares, ni la entidad de la cuantía a que pudiera ascender el eventual perjuicio económico y, por lo tanto, su gravedad, dado que sólo se aportan cifras correspondientes al año 2014 y referidas únicamente a la tasa de actividad.

Por las razones expuestas, se está en el caso de inadmitir el recurso de casación en interés de la ley interpuesto por el Abogado del Estado, sin que haya lugar a la imposición de las costas a la parte recurrente al no haber comparecido ninguna de las partes emplazadas.