STS 1538/2016, 27 de Junio de 2016

PonenteJUAN CARLOS TRILLO ALONSO
ECLIES:TS:2016:3010
Número de Recurso1391/2015
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución1538/2016
Fecha de Resolución27 de Junio de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 27 de junio de 2016

Esta Sala ha visto el presente recurso de casación, que con el número 1391/2015, ante la misma penden de resolución, interpuesto por el procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de «Realia Business, S.A.», que ha sido defendida por el letrado don Rafael Gómez-Ferrer Morant, contra la Sentencia de fecha 16 de enero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso administrativo número 333/11 , sobre indemnización de daños por anulación de licencia urbanística, siendo partes recurridas el Excmo. Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, representado por la procuradora doña Milagros Duret Argüello y defendida por el letrado don Alejandro M. García Martín, y la Comunidad Autónoma de Canarias, representada y defendida por el letrado del Servicio Jurídico de dicha Administración.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: <<1º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "REALIA BUSINES, S.A." contra la resoluciones detalladas en el primer antecedente de hecho de esta sentencia; actos que confirmamos por ser ajustados a Derecho. 2º.- No imponer las costas del recurso>>.

SEGUNDO

Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de Realia Business, S.A., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparados en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto recurso de casación e interesando que, previos los trámites legales, se dictara Sentencia <<[...] por la que acuerde estimar el presente recurso de casación por todos y cada uno de sus Motivos, casar y anular la Sentencia recurrida y dictar otra en su lugar más ajustada a Derecho, por la que acuerde estimar el recurso de esta parte interpuesto en el proceso "a quo", de conformidad con la Súplica del escrito de demanda en dicho proceso y, en consecuencia, acuerde:

  1. - Declarar la nulidad de los actos recurridos por mi representado en el proceso "a quo" que son las Órdenes nº 177 de 23.12.2010 y nº 136 de 28.02.2011 del Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como la Resolución del Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria de 21 de julio de 2011.

  2. - Reconocer y declarar el derecho de mi representada a percibir una indemnización de 2.309.848,04 euros (dos millones trescientos nueve mil ochocientos cuarenta y ocho euros con cuatro céntimos de euro); cantidad que, en ejecución de Sentencia, deberá actualizarse e incrementarse en los intereses legales correspondientes, de conformidad con las bases establecidas en el último Fundamento de Derecho de la demanda en el proceso "a quo".

  3. - Declarar que dicha indemnización corresponde satisfacerla a la comunidad Autónoma de Canarias y al Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, con carácter solidario.

  4. - Condenar a la Comunidad Autónoma de Canarias y al Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria a estar y pasar por las declaraciones a que se refieren los puntos 1, 2 y 3 anteriores y, en consecuencia, a realizar la correspondiente liquidación y pago a mi representada de la cantidad de 2.309.848,04 euros (dos millones trescientos nueve mil ochocientos cuarenta y ocho euros con cuatro céntimos de euro); cantidad que, en ejecución de Sentencia, deberá actualizarse e incrementarse en los intereses legales correspondientes, de conformidad con las bases establecidas en el último Fundamento de Derecho de la demanda en el proceso "a quo".

  5. - Tener por hecha la reserva de acciones contenida en el Fundamento de Derecho Octavo de la demanda en el proceso "a quo"».

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizaran sus escritos de oposición, lo que verificó en tiempo y forma la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte sentencia <<[...] por la que se desestimen los motivos invocados y se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas del proceso a la parte recurrente>>, y así mismo la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias, suplicando que la Sala dicte sentencia <<[...] por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la recurrente>>.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día veintidós de junio de dos mil dieciséis, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento .

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación, la sentencia dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, en el recurso contencioso administrativo número 333/2011 , interpuesto por la mercantil también aquí recurrente, <<Realia Business, S.A.>>, contra las siguientes resoluciones:

Una.- Orden de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, de 28 de febrero de 2011, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra otra, de 23 de diciembre de 2010, por la que se inadmite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la indicada sociedad, con carácter solidario, contra la Administración autonómica y contra el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, con fundamento en la anulación de la licencia de obra concedida por la indicada entidad local el 21 de marzo de 2006, para construir un conjunto edificado conformado por una base continua de varios niveles destinados a 121 plazas de aparcamiento, 131 trasteros y 2 torres de catorce plantas destinadas a 120 viviendas en las calles Henry Durant y Obispo Romo.

Dos.- Desestimación por silencio administrativo de la reclamación referenciada formulada al Ayuntamiento de Las Palmas, seguida más tarde de resolución expresa de 21 de julio de 2011.

La razón del signo desestimatorio de las resoluciones expresas referenciadas no es otra que la extemporaneidad de las reclamaciones formuladas, concretamente, haberlas presentado cuando aún no se había resuelto por este Tribunal Supremo los recursos de casación formulados contra las sentencias del Tribunal Superior que declararon ilegales los instrumentos de ordenación que dieron cobertura a la licencia de obra.

Con la finalidad de facilitar el entendimiento ya no solo de las resoluciones administrativas sino también de la sentencia recurrida y de los motivos impugnatorios, es oportuno exponer las circunstancias que se facilitan en la resolución de la Consejería, de 23 de diciembre de 2010, en su consideración jurídica tercera. Son las siguientes:

1.- Inicialmente, la Orden de la entonces Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente n° 1118, de 26 de diciembre de 2000, aprobó definitivamente el Plan General Municipal de Ordenación (PGMO) de Las Palmas de Gran Canaria; corregida y completada por la Orden n° 55, de 29 de enero de 2001 (BOP de Las Palmas Anexo al n° 41, de 4 de abril de 2001).

Dicha Orden de 26 de diciembre de 2000, suspende, entre otros, el APR-09 PERI de "El Canódromo" (suelo urbano) hasta la subsanación de las siguientes deficiencias no sustanciales: "Está inmerso en una trama urbana con una alta densidad edificatoria residencial, constituyendo éste un espacio con un alto valor estratégico, respecto de los 2 barrios con mayor consolidación de Ciudad Alta, entendiendo que no se encuentra justificada la inclusión de usos residenciales en dicho espacio."

2.- Posteriormente, mediante Orden de 30 de agosto de 2001 (BOC n° 127, de 28 de septiembre de 2001), se resuelve parcialmente el requerimiento interpuesto por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, contra las citadas Ordenes de 26 de diciembre de 2000 y 29 de enero de 2001, aceptando la ordenación aprobada por Ayuntamiento para el ámbito del PERI de "El Canódromo" con las nuevas determinaciones propuestas; al considerarse que "se trata de un aspecto de pura competencia municipal sobre el que no puede recaer el control que lleva a cabo esta Administración autonómica mediante la aprobación definitiva."

Además, indica que "El Plan Especial estudiará las distintas alternativas en orden a establecer la mejor ubicación para la edificación residencial, dando prioridad a aquellas soluciones que representen una mejor ocupación del suelo, así como una mayor continuidad de los espacios libres con el barrio de Schamann a través de la calle Sor Simona, evitando con ello el efecto pantalla. Los nuevos espacios libres y deportivos resultantes de la ordenación deberán ser, al menos, de 17.000 m2."

3.- Dicho Plan Especial de Ordenación (PEO) "El Canódromo" fue aprobado definitivamente mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria de 31 de octubre de 2003.

4.- Por último, el vigente Plan General de Ordenación (PGO) de Las Palmas de Gran Canaria, [adaptación básica al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (TRLOTENC) fue aprobado definitivamente mediante Acuerdo de la COTMAC de 9 de marzo de 2005 (BOP de Las Palmas no 55, de 29 de abril de 2005). Dicho ámbito es definido como Área de Planeamiento incorporado (API-13). La ficha correspondiente señala, entre otras determinaciones, que se trata de un suelo urbano consolidado, con una edificabilidad bruta de 20.000 m2, y un número máximo de viviendas de 120.

5.- Posteriormente, con fecha 21 de marzo de 2006, el citado Ayuntamiento otorga la referida licencia urbanística para la construcción de un conjunto conformado por una base continua de varios niveles destinados a 121 plazas de aparcamiento y 133 trasteros, y dos torres de catorce plantas destinadas a 120 viviendas, en las calles Henry Durant y Obispo Romo.

6.- Sin embargo, como se ha indicado en los Antecedentes, con fecha 22 de septiembre de 2008, recae Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Las Palmas de Gran Canaria, estimando el recurso contencioso administrativo 324/2006 por considerar ilegales las disposiciones al amparo de las cuales se había concedido dicha licencia (es decir, el vigente PGO de 2005 y el PEO "El Canódromo"). Dicha Sentencia ha sido confirmada por la STSJ Canarias de 29 de septiembre de 2009 (rollo de apelación 43/2009).

Esta STSJ Canarias de 29 de septiembre de 2009 incorpora como fundamentos de su decisión los argumentos de las SSTSJ Canarias de 3 de septiembre de 2007 y 10 de enero de 2008. De forma esquemática:

- La STSJ Canarias de 3 de septiembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 224/2004) anula el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 15 de junio de 2004, que desestima el recurso de reposición contra el Acuerdo Plenario de 31 de octubre de 2003, que aprobó definitivamente el PEO "El Canódromo'.

- La STSJ Canarias de 10 de enero de 2008 (recurso contencioso-administrativo 2688/2003) anuló dicho PEO "El Canódromo", el PGMO de 2001, así como el vigente P00 de 2005, dado que incorporaba el citado PEO, en cuanto a las determinaciones impugnadas.

7 - Contra sendas STSJ Canarias de 3 de septiembre de 2007 y 10 de enero de 2008, la entidad reclamante ha interpuesto los correspondientes recursos de casación, pendientes de resolución ante el Tribunal Supremo.

8- Por ultimo, mediante Resolución n° 24699/2009, de 27 de octubre, de la Directora General de Ejecución Urbanística, se ejecuta la referida STSJ Canarias de 29 de septiembre de 2009, se toma conocimiento del fallo, acatando y asumiendo la declaración de nulidad de la citada Resolución de concesión de la licencia.

Asimismo, acuerda la suspensión de las obras en curso de ejecución o en desarrollo, precintando las mismas, así como la maquinaria y los materiales afectos a aquellas

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La sentencia recurrida desestima en su integridad el recurso contencioso administrativo.

En su fundamento de derecho tercero aprecia como prematuras las reclamaciones formuladas contra la Administración autonómica y municipal con análogo fundamento que el exteriorizado en las resoluciones expresas recurridas, a saber, pendencia de los recursos de casación interpuestos contra las sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 3 de septiembre de 2007 y 10 de enero de 2008, anulatorias de los instrumentos de planeamiento en que se apoyaron la licencia. Con base en ello se dice expresamente en el indicado fundamento de derecho tercero que «[...] faltaba el primero de los requisitos para la declaración de la responsabilidad patrimonial, que no es otro que la efectiva lesión de los bienes y derechos de los particulares que no tengan obligación de soportar dada la posible incidencia de los recurso de casación en la situación fáctica y jurídica existente, pues, al margen de que la licencia no pudiese ser rehabilitada, sí que el resultado de los procesos contra los instrumentos de planeamiento podía tener incidencia en los actos de ejecución dictados al amparo de los mismos».

Ya en el fundamento de derecho cuarto, tras precisar que «La parte recurrente vincula la responsabilidad a la licencia de 21 de marzo de 2006 ...», y referir que en realidad se otorgaron dos licencias, la indicada de 21 de marzo de 2006 y la de 22 de noviembre de 2006, por la que se concede una planta sótano más de las inicialmente concedidas, y que se trata de actos distintos temporalmente desconectados aunque íntimamente relacionados, que fueron objeto de resoluciones jurisdiccionales distintas, en cuanto la segunda licencia si bien fue anulada por sentencia del Juzgado número 4 de Las Palmas de 12 de enero de 2012 , dicha sentencia fue revocada por la de la Sala del Tribunal Superior de 13 de noviembre de 2012, argumenta el Tribunal de instancia, y es de máximo interés resaltarlo, pues en ello inciden, conforme después veremos, los motivos casacionales, lo siguiente:

Es por ello, mientras se sustanciaba la validez de la licencia otorgada el 22 de noviembre de 2006 y su prorroga no procedía analizar la existencia de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento vinculada a la nulidad de la licencia relativa al mismo proyecto y obra., bien, podría haberse plantearse la cuestión relativa a si la constructora tenía o no derecho a una indemnización derivada de la suspensión de las obras que acordó la autoridad municipal. Esto no es lo que la misma planteó y nos tenemos que atener al debate en los términos planteados por las partes y resuelto por la Sentencia

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Disconforme la demandante en la instancia con la sentencia precedentemente referenciada, interpone el recurso de casación con apoyo en tres motivos, los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional y el tercero por la vía de la letra d) de dicho precepto.

SEGUNDO

Con el motivo primero se aduce la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como de la Jurisprudencia, con el argumento de que la sentencia incurre en incongruencia omisiva cuando expresa que la recurrente pudo solicitar indemnización por la suspensión de las obras acordada por la autoridad municipal pero que no lo hizo.

Sostiene en el motivo que sí ha reclamado los daños derivados de la suspensión de las obras, remitiéndose al efecto a las páginas 17, 20, 21 y 29 de su escrito de demanda, 24, 25 y 27 de su escrito de conclusiones y 8 y 9 de su escrito de alegaciones formulado en el trámite conferido para determinar el alcance e importancia de la sentencia de este Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2014 , por la que se anulan los instrumentos que dieron cobertura a la licencia, y en efecto, tal como aduce la recurrente, la lectura de los indicados escritos y en concreto de las expresadas páginas, revela que la solicitud indemnizatoria viene formulada con apoyo en la suspensión de los efectos de la licencia. Es más, así resulta también del hecho tercero de la demanda y de su fundamento jurídico octavo, siendo de significar que esa pretensión indemnizatoria por suspensión de las obras también se referenciaba en los escritos de reclamación en vía administrativa.

En consecuencia el motivo debe estimarse, haciendo innecesario el examen de los otros dos motivos articulados: el segundo, por el que se denuncia la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la Jurisprudencia, con el argumento de que la sentencia adolece de falta de motivación al no distinguir entre responsabilidad derivada de la anulación de la licencia y la derivada de la suspensión de las obras, motivo este que en realidad nada sustancial añade al motivo primero, y el tercero, por el que se invoca la infracción de los artículos 106.2 de la Constitución , 139 , 140 y 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 35.d) del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, así como de la Jurisprudencia, en cuanto acogido el motivo primero, de conformidad con el artículo 95.2.c ) y d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , debemos resolver, ajustándonos a los términos en que fue planteada la litis, si procede indemnización o no por la suspensión y, caso de respuesta afirmativa, la cuantía indemnizatoria y si la responsabilidad de las Administraciones codemandadas es solidaria.

TERCERO

La cuestión relativa a la procedencia de la indemnización nos merece una respuesta negativa.

Sin cuestionar la tesis sostenida por la recurrente de que es posible reclamar indemnización por los daños y perjuicios que pudieran derivarse de la suspensión de una licencia de obra, con reserva de acciones para solicitar indemnización por otros daños y perjuicios que pudieran derivarse de la anulación de la licencia, en cuanto el acto de suspensión puede originar un daño real, efectivo y evaluable económicamente, es de advertir que en el caso enjuiciado la ilegalidad de la licencia de obras por la ilegalidad del planeamiento que le da cobertura, corroborada por la sentencia de esta Sala de 14 de marzo de 2014 , en la que se declara la nulidad del Plan General de Ordenación Municipal y del Plan Especial de Ordenación «El Canódromo», no solo nos pone de manifiesto la conformidad a derecho de la suspensión de las obra y la necesidad de la adopción de la medida para evitar futuros y mayores perjuicios, sino también la inviabilidad de que en el caso concreto enjuiciado pueda reclamarse separadamente responsabilidad patrimonial por anulación de la licencia y por la suspensión de las obras que en ella se autorizan.

De la imposibilidad de hacerlo son demostrativos los informes periciales aportados por la recurrente, en particular el emitido por el perito Sr. Viñas Peya que, pese a su detallado informe, no llega a deslindar con la rigurosidad necesaria aquellos daños y perjuicios derivados exclusivamente de la suspensión.

Por todo lo expuesto, y sin perjuicio de las acciones que la recurrente pueda ejercitar, si bien declaramos haber lugar al recurso de casación, desestimamos el recurso contencioso administrativo deducido contra las resoluciones impugnadas.

CUARTO

Al haberse estimado el recurso de casación interpuesto no cabe hacer pronunciamiento de imposición de las costas, sin que se aprecien circunstancias para su imposición en la instancia.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : PRIMERO.- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de ‹ S.A.», contra la Sentencia de fecha 16 de enero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso administrativo número 333/11 . SEGUNDO.- Casamos y dejamos sin efecto dicha sentencia y desestimamos el recurso contencioso administrativo contra las resoluciones recurridas. TERCERO.- Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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