STS 1425/2016, 15 de Junio de 2016

PonenteMARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ
ECLIES:TS:2016:2822
Número de Recurso2676/2015
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución1425/2016
Fecha de Resolución15 de Junio de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 15 de junio de 2016

Esta Sala ha visto los recursos de casación interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE CARTAGENA representado por el Procurador D. Javier Ungría López, asistido del Letrada D. Francisco Pablo Martín-Portugués y por la COMUNIDAD AUTONOMA DE MURCIA representada por la el Sr. Letrado del Servicio Jurídico de dicha Administración habiendo sido designada la Procuradora D.ª Ruth Oterino a efectos de notificaciones, registrado bajo el número 2676/2015, contra la Sentencia nº 421/2015, de 20 de mayo de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso contencioso-administrativo nº 50/2012 , sobre urbanismo. Ha sido parte recurrida la mercantil " EMASA EMPRESA CONSTRUCTORA, S.A.", representada por el Procurador D. Alejandro González Salinas, asistido del Letrado D. Jesús González Pérez.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Murcia, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 50/2012 , a instancia de "EMASA EMPRESA CONSTRUCTORA, S.A.", representada por el Procurador D. Fernando de los Reyes García Morcillo y dirigida por el Letrado D. Jesús González Pérez contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 29 de diciembre de 2011, relativa a la revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Cartagena.

Ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de Cartagena representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos y codemandado el Excmo. Ayuntamiento de Cartagena representado por la Procuradora Sra. D.ª Asunción Mercader Roca y dirigido por el Letrado d. Francisco Pagán Martín-Portugués.

SEGUNDO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó Sentencia, con fecha 20 de mayo de 2015 , cuyo fallo es el siguiente:

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Emasa Empresa Constructora, S.A." contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 29 de diciembre de 2011, relativa a la revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Cartagena, y, en consecuencia, declaramos la nulidad de dicha Orden así como la Revisión del citado Plan General, por no ser conformes a derecho; con imposición de costas a las partes demandadas.

TERCERO

Contra dicha Sentencia se preparan por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CARTAGENA y por el Sr. Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, primero ante la Sala "a quo", y se interponen, después ante esta Sala, recursos de casación.

CUARTO

Mediante providencia de esta Sala de 15 de octubre de 2015 se acordó declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cartagena y, habiéndose omitido tener por admitido en la citada providencia tener por interpuesto el recurso presentado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fue rectificada mediante resolución dictada el 27 de octubre de 2015, en el sentido de admitir ambos recursos de casación.

QUINTO

Por diligencia de ordenación de 5 de noviembre de 2015, se acordó hacer entrega de copia de los escritos de interposición de los recursos al Procurador Sr. D. Alejandro González Salinas en nombre y representación de la entidad EMASA EMPRESA CONSTRUCTORA S.A., a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, acordándose en dicha diligencia dar traslado de los escritos de interposición del recurso al Ayuntamiento de Cartagena y a la Comunidad Autónoma de Murcia, para que si lo estimasen oportuno pudieran formular sus escritos de oposición. Siendo evacuado el referido trámite por el Procurador Sr. González Salinas, mediante escrito presentado el 12 de enero de 2016, adjuntándose al mismo un Anexo, del que se dió traslado a las partes personadas por término de cinco días a fin de que alegasen lo que a su derecho convienieran, todo ello en virtud de resolución dictada el 15 de enero del mismo año.

SEXTO

El Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación de EMASA EMPRESA CONSTRUCTORA S.A., presentó el 25 de enero de 2016 escrito por el que interponía recurso de reposición contra la resolución de 15 de enero anterior, alegando que el Anexo no contenía un medio de prueba sino una mera argumentación.

Dado traslado del recurso de reposición a las partes personadas, por el Procurador Sr. Ungría López en representación del Ayuntamiento de Cartagena se solicitó la inadmisión del documento aportado.

Mediante decreto de 25 de febrero de 2016, se acordó, lo siguiente:

" Estimar el recurso de reposición interpuesto por el Procurador D. Alejandro González Salinas en nombre de la entidad Emasa Empresa Constructora S.A. contra la diligencia de ordenación de 15 de enero de 2016, que se deja sin efecto. Sin imposición de costas ".

SÉPTIMO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fué dictada providencia el 12 de mayo de 2016, fijando a tal fin el día 8 de junio de 2016, en cuya fecha ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente recurso de casación 2676/2015 la sentencia que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó el 20 de mayo de 2015, en su recurso nº 50/2012 , que estimó el formulado por la entidad "EMASA EMPRESA CONSTRUCTURA S.A.", contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 29 de diciembre de 2011, por la que se aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Cartagena.

SEGUNDO

La Orden recurrida acordó la aprobación definitiva del referido P.G.O.U. a reserva de la subsanación de deficiencias señaladas en su antecedente vigésimotercero, quedando suspendidos sus efectos en las áreas que resultan afectadas, hasta tanto se cumplimenten las mismas.

La Sala de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y anula la resolución impugnada por entender, en esencia, "que los defectos que debían subsanarse eran numerosos, no pueden calificarse en modo alguno de «escasa relevancia», y además no se limitaban a un área o zona determinada, sino que abarcaban la totalidad del municipio".

Asimismo la Sala de instancia entiende que "la nulidad de la aprobación del Plan General si produce como consecuencia que carezca ya de eficacia la toma de conocimiento, por perdida de objeto" de la posterior Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 17 de julio de 2012, relativa a la toma de conocimiento del Texto Refundido de la revisión del Referido P.G.O.U., "con las reservas señaladas".

TERCERO

Contra esa sentencia han interpuesto las partes recurrentes sendos recursos de casación, en los que se esgrimen cinco motivos de impugnación

A.- El Ayuntamiento de Cartagena formula tres motivos de casación.

  1. - Con fundamento en el artículo 88.1.d) de la Ley de ésta Jurisdicción por infracción del artículo 71.2 de dicha Ley , toda vez que la Sala de instancia ha vulnerado la discrecionalidad administrativa en el ejercicio de la potestad de planeamiento.

  2. - Con fundamento en el artículo 88.1.d) de la Ley de ésta Jurisdicción por infracción del artículo 33.1 de la misma Ley por resultar incongruente la sentencia recurrida.

  3. - Con fundamento en el artículo 88.1.c) de la Ley de ésta Jurisdicción por deficiente motivación de la sentencia recurrida.

    Por su parte, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia formula dos motivos de casación:

  4. - Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley de ésta Jurisdicción por violación del artículo 132.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por RD 2159/19789.

  5. - Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley de ésta Jurisdicción , "ya que la sentencia recurrida no lleva a cabo un proceso lógico-jurídico para entender que las deficiencias señaladas en la Orden de 29 de diciembre de 2011 tienen trascendencia suficiente como para impedir la aprobación definitiva a reserva de subsanación de deficiencias".

CUARTO

El Ayuntamiento de Cartagena denuncia en su primer motivo de casación infracción del artículo 71.2 de la Ley de ésta Jurisdicción por entender que la Sala de instancia, al establecer las pautas o criterios para el nuevo diseño urbanístico, ha incurrido en exceso en el ejercicio de la jurisdicción y extravasado el límite que impone dicho precepto.

Señala en tal sentido que "la sentencia que se recurre se dedica a establecer el diseño urbanístico que considera oportuno", transcribiendo a continuación diversos párrafos de la misma en los que, a su juicio, se incurre en dicho defecto.

Antes de nada procede despejar las dudas de inadmisibilidad del motivo denunciadas por la entidad recurrida, siendo suficiente con señalar la relevancia concedida al artículo 71.2 en el escrito de preparación del recurso de casación.

En todo caso es bastante para rechazar el motivo con indicar, de acuerdo con lo puesto de manifiesto por la recurrida, que las indicaciones contenidas en el fundamento tercero de la sentencia sobre el contenido del P.G.O.U. no son imposiciones de la Sala de instancia sino transcripción de las deficiencias observadas por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio en su resolución de aprobación definitiva parcial del mismo y que debían ser corregidas por el Ayuntamiento para que esa aprobación definitiva se extendiese a todo el Plan.

No se trata, pues, de pautas o criterios establecidos por la Sala de instancia para el nuevo diseño urbanístico sino de una simple transcripción de indicaciones realizadas por la Consejería en relación con diversas determinaciones urbanísticas, fundamentalmente relativas al suelo urbano.

QUINTO

En el segundo motivo, el Ayuntamiento de Cartagena aduce incongruencia positiva, por exceso o extra petita por haber concedido la Sala de instancia algo no pedido, ya que el recurrente tan sólo solicitaba la ilegalidad de la aprobación definitiva y no la nulidad de toda la revisión del Plan General, que es lo decretado en la sentencia recurrida.

Ciertamente la cita del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción para sustentar el presente motivo de casación determinaría, como señala la entidad recurrente, su inadmisión. Sucede, sin embargo, que tal invocación no es sino un mero error material de transcripción, como se deduce de la simple lectura del enunciado del siguiente motivo en el que textualmente se dice " TERCERO.- También al amparo del artículo 88.1.c de la Ley Jurisdiccional ", expresión claramente indicativa del cauce procesal que ampara el motivo .

La pretensión de la demanda se limitaba a la nulidad de la aprobación definitiva parcial de la Revisión del Plan General objeto de impugnación, pero tal declaración determina, como señala la sentencia de instancia, que carezca de eficacia el posterior acuerdo de toma de conocimiento del Texto Refundido de dicha Revisión.

En efecto, ésta Sala tiene declarado, así sentencia de 19 de junio de 2013 -recurso de casación 2713/2012 - que en caso de la anulación del planeamiento general, el fallo declarativo, que dispone la nulidad, tiene un efecto expansivo derivado de la exigencia de la realización completa del fallo sobre el planeamiento secundario, pues la solución contraria determinaría, como señala la STS de 29 de abril de 2009 que el Tribunal " a quo " que declara la nulidad de un Plan General, habrá de ignorar dicho pronunciamiento al tiempo de la impugnación de un Plan Parcial, desvinculando a éste de lo declarado respecto de aquel. Privando de éste modo de efectos y trascendencia alguna a la nulidad acordada en sentencia anterior por la misma Sala de instancia, llegando a consecuencias proscritas, por contradictorias, por nuestro ordenamiento jurídico.

Si es necesario tener en cuenta el grado de dependencia de la norma inferior respecto de la superior, igualmente habrá de tenerse en cuanta el grado de vinculación de dos normas de idéntico rango, cuando, como ocurre en éste caso, se encuentran en íntima conexión.

En el presente caso, la posterior Orden del Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de fecha 17 de julio de 2012, "relativa a toma de conocimiento del Texto Refundido de la revisión del PGMO de Cartagena" se encuentra vinculada a la anterior Orden de la misma Consejería de 29 de diciembre de 2011, por la que se aprobó definitivamente la referida revisión, de forma que anulada ésta, por su disconformidad a Derecho, aquella deviene igualmente nula al ser nula la norma de la que trae causa, siendo evidente que la disposición que se limita a tomar conocimiento del Texto Refundido de un Plan no pude subsistir si se anula la norma que le servía de fundamento, y a la que se encuentra inescindiblemente unida.

Así lo tiene declarado ésta Sala en sentencias de 17 de julio de 2012 -recurso de casación 5732/2011 - y 26 de octubre de 2012 -recurso de casación 4139/2010 - dictadas en relación con la Orden Foral 854/2008, de 7 de agosto, de la Diputación Foral de Bizkaia, que ordena la publicación del texto articulado de las Normas Subsidiarias de Lezama, siendo así que la Orden Foral 345/2007, de 25 de octubre, de la misma Diputación Foral, de la que aquella dimana, había sido anulada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 25 de junio de 2009 .

Pues bien en nuestras citadas sentencias de 17 de julio y 26 de octubre de 2012 expresamos lo siguiente:

" TERCERO.- Carece de base y fundamento la tesis del Ayuntamiento recurrente, al entender que existe una diferencia entre la nulidad declarada de una disposición de carácter general por motivos formales o de fondo, dado que, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

Si una disposición de carácter general, en este caso las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipales, es nula de pleno derecho, y como tal se declara, no cabe distinguir, como hace la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, entre defectos de fondo y de forma, pues tan radicalmente nula es en un supuesto como en el otro, sin que sea posible conferirle validez y vigencia mediante la aprobación de su Texto articulado por haberse subsanado el defecto formal que se incumplió al aprobar la primera.

Si la disposición general es nula de pleno derecho, el Texto articulado de la misma, aprobado después y antes de haberse declarado por sentencia firme dicha nulidad radical, queda también contaminado por ésta, de modo que no se pueda sostener, como hace el Ayuntamiento recurrente, que la Orden Foral aprobatoria de las Normas Subsidiarias de Planeamiento es nula de pleno derecho y la que aprueba el Texto articulado de éstas es válida y conforme a derecho.

Al haber declarado la Sala de instancia, como debía, la nulidad radical de la Orden Foral que mandó publicar el Texto articulado de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, no ha infringido la seguridad jurídica sino que la preserva, ni tampoco ha incurrido en arbitrariedad, en la que se habría deslizado de resolver lo contrario.

Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión, planteada en la instancia y ahora en casación, carece de trascendencia si la finalidad exclusiva de la Orden Foral, declarada nula, fue eludir el cumplimiento de la sentencia firme, pues lo cierto y decisivo es que con la misma se llega al resultado de impedir el cumplimiento de una sentencia firme, que declaró la nulidad radical de las Normas Subsidiarias de Planeamiento; y que se intenta que adquiera validez y vigencia con la publicación del Texto articulado de aquéllas.

La Sala de instancia insiste una y otra vez, sin que ello sea entendido por la Corporación municipal recurrente, que «el pronunciamiento de la Sala, en cuanto a la declaración de nulidad del texto normativo derivado de la aprobación de la primera revisión de las Normas Subsidiarias, fue declarado nulo como consecuencia de la nulidad de la aprobación de la primera revisión de las Normas Subsidiarias, por ser ello consecuencia ineludible, dado que no puede mantener vigencia jurídica un texto normativo vinculado a la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento urbanístico, cuando el documento relevante desaparece como consecuencia de la nulidad de pleno derecho tras la sentencia que así lo acordó, con carácter firme, porque si no hay aprobación definitiva no puede haber texto normativo»".

SEXTO

En el tercer motivo de casación del Ayuntamiento de Cartagena se denuncia, como hemos dicho en el fundamento anterior, deficiente motivación de la sentencia, exigida en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución en relación con el 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 206 , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

Interesa ante todo recordar que ésta Sala tiene declarado, así en sentencias de 18 de julio de 2012 y 10 de febrero de 2013 que la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional sostiene que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, si exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho para evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador. Motivación a la que expresamente se refiere el artículo 120 de la Constitución , cuya infracción ahora se invoca. No obstante es significativo que en ninguna norma ni en la interpretación que del artículo 24 de la Constitución ha efectuado el Tribunal Constitucional, se ha declarado la existencia de una determinada extensión de la motivación judicial. Cabe, pues, una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuales han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión.

En realidad, se utiliza el motivo no para denunciar falta de motivación sino, como señala la recurrida, con un carácter instrumental tratando de denunciar infracción por la Sala de instancia de los artículos 97.1 , 98 , 135 y 137 del Decreto Legislativo 1/2005 que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

En todo caso, y con el fin de evitar reiteraciones innecesarias nos remitimos a lo que después se dirá al examinar el recurso de casación de la Comunidad de Murcia.

SÉPTIMO

El primer motivo de casación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se formula al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción por violación del artículo 132.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico así como de la jurisprudencia que reconoce la posibilidad de aprobar un plan a reserva de subsanación de deficiencias.

Conviene con carácter previo señalar que en el escrito de preparación la Administración recurrente anunció el mismo motivo pero poniéndolo "en relación con el art. 137.b) de la LSRM (DL 1/05 de 10 de junio )", referencia que, sin duda, ha sido eliminada en el de interposición para tratar de eludir su posible inadmisibilidad, lo que no ha conseguido, ya que la recurrida la solicita, con base en que la cita del referido artículo 132. b) del Reglamento de Planeamiento tiene un carácter meramente instrumental.

Interesa señalar que la sentencia fundamenta su fallo estimatorio en el artículo 137. b) de la Ley Regional del Suelo que tan sólo permite la aprobación de planes urbanísticos con subsanación de deficiencias sin necesidad de nuevo trámite de información pública cuando las mismas sean de "escasa relevancia", término no exactamente coincidente con el previsto en el artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento que requiere que no se trate de "modificaciones sustanciales".

En todo caso, la Sala de instancia explica las razones por las que considera que las subsanaciones introducidas en la Orden recurrida no pueden considerarse de "escasa relevancia", ya que afectan "a la estructura general y orgánica, a todos los sistemas generales, a la clasificación del suelo, a las distintas clases del suelo, calificaciones de suelo no urbanizable y urbanizable, a la ordenación de sectores, al suelo urbano consolidado y sin consolidar y al núcleo rural, a la normativa del Plan, a la Memoria Ambiental, al Programa de Actuación y Estudio Económico y al Estudio de Impacto Territorial", alteraciones todas ellas que va desgranando a lo largo de la extensa fundamentación de la sentencia, para señalar, por vía de ejemplo, que sólo las deficiencias relativas a los sistemas generales impedían la aprobación definitiva por afectar a la totalidad del sistema, o que las relativas al suelo urbano son tantas y de tal entidad que afectan prácticamente a todo el municipio.

En relación con las sentencias de éste Tribunal citadas en el motivo, interesa recordar que ésta Sala tiene reiteradamente declarado que la modificación "sustancial" es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto.

En el presente supuesto las deficiencias observadas han sido tantas -sólo su enumeración ocupa catorce páginas de la sentencia recurrida- y sobre todo, tan importantes en su conjunto en cuanto afectan, como hemos dicho, a la estructura general y orgánica, a todos los sistemas generales, a todo tipo de suelos, -urbano, urbanizable y no urbanizable-, a la normativa urbanística, ya de carácter general, ya de carácter particular, que obligado resulta concluir con la Sala de instancia en la sustancialidad de las modificaciones introducidas, determinantes de la necesariadad de un nuevo trámite de información pública, que éste Tribunal Supremo viene estableciendo -así sentencias de 14 de febrero de 2011 y 21 de junio de 2013 - cuando la modificación introducida tiene carácter sustancial por implicar una alteración fundamental del modelo territorial elegido o por modificar las líneas o criterios básicos del Plan y de su propia estructura o bien por resultar distinto y diferente.

OCTAVO

En el segundo motivo de casación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, formulado al amparo del apartado c) del artículo 88.1.c) de la Ley de ésta Jurisdicción , se denuncia que "la sentencia recurrida no lleva a cabo un proceso lógico-jurídico para entender que las deficiencias señaladas en la Orden de 29 de diciembre de 2011 tienen trascendencia deficiente como para impedir la aprobación definitiva de reserva de subsanación de deficiencias".

El presente motivo se limita a decir que la sentencia recurrida lleva a cabo una manifestación apriorística y sin valoración de tipo alguno de que las deficiencias no son de escasa relevancia, por lo que es suficiente para rechazarlo con remitirnos a cuanto hemos dicho al examinar los motivos anteriores.

NOVENO

La desestimación de todos los motivos de casación determina la declaración de no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Cartagena y la Comunidad Autónoma de Murcia, con la consiguiente imposición de costas a los recurrentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de ésta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía a los conceptos de representación y defensa de la entidad mercantil comparecida como recurrida a la cifra de cuatro mil euros más IVA a abonar por mitad por cada parte recurrente.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido desestimar los recursos interpuestos por las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y del Ayuntamiento de Cartagena contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 20 de mayo de 2015, dictada en su recurso nº 50/2012 , con imposición de las costas procesales a los recurrentes en los términos señalados en el último fundamento de derecho de ésta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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