STS 1035/2016, 10 de Mayo de 2016

En fecha 27 de septiembre de 2013 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso-administrativo ordinario contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2014-2016 y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2014; contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecua el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013; contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las comunidades autónomas de régimen común para el año 2013, y contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las comunidades autónomas de régimen común para el período 2014-2016. Se ha tenido por interpuesto el recurso mediante diligencia de ordenación de 3 de octubre de 2013.

Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito, al que acompaña documentación, en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia en la que, con estimación del recurso, se declare que los acuerdos recurridos son nulos de pleno derecho y que el cálculo de los objetivos de estabilidad presupuestaria 2013-2016 entre subsectores es el que refleja el cuadro 11 del escrito de demanda, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración General del Estado. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse que la cuantía del recurso es indeterminada y solicita que se acuerde el recibimiento a prueba del mismo, expresando los puntos de hechos sobre los que debería versar y los medios probatorios de que intentaría valerse, así como la realización del trámite de conclusiones escritas.

De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, al que acompaña documentación, y en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte sentencia desestimando el recurso. A través de otrosí expresa que debe considerarse que la cuantía del recurso es indeterminada.

En decreto de 29 de marzo de 2014 la Secretaria judicial ha fijado la cuantía como indeterminada, dictándose a continuación auto de 29 de abril del mismo año por el que se acuerda el recibimiento a prueba del mismo y la admisión de los medios probatorios pertinentes, procediéndose seguidamente a la práctica de los mismos.

Finalizada la fase probatoria se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose a continuación conclusas las actuaciones por resolución de fecha 9 de febrero de 2015.

Por providencia de 6 de abril de 2015 se ha acordado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción , emplazar a las restantes Comunidades Autónomas para que puedan personarse como codemandados en defensa de los acuerdos impugnados. Se han personado como parte codemandada en virtud de dicho emplazamiento la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y la Junta de Andalucía.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha presentado escrito adhiriéndose a la contestación a la demanda formulada por la Abogacía del Estado.

La Letrada de la Junta de Andalucía ha presentado escrito manifestando que no formula oposición a los fundamentos contenidos en la demanda.

Se ha diligencia de ordenación de 2 de septiembre de 2015 acordando dar traslado de las comunicaciones del Congreso de los Diputados y del Senado relativas a si los acuerdos del Consejo de Ministros de 28 de junio y 12 de julio de 2013 habían sido sometidos a la aprobación de las cámaras, que se habían solicitado en el recurso ordinario 1/383/2015, interpuesto por el Principado de Asturias contra dichas resoluciones.

Han presentado escrito formulando alegaciones la parte actora y el Abogado del Estado.

Mediante providencia de 8 de febrero de 2016 se acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la posible incidencia de la intervención parlamentaria o su ausencia respecto de los acuerdos de 28 de junio y de 12 de julio de 2013 objeto del recurso contencioso-administrativo en relación con la posible falta de jurisdicción o inadmisión del recurso en cuanto a dichos acuerdos.

El Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias ha presentado escrito reiterando lo manifestado en el escrito por el que cumplimentaba el traslado acordado el 2 de septiembre anterior y suplicando que se estime el recurso y se declare que los acuerdos recurridos son nulos, por ser contrarios a derecho, con imposición de costas a la recurrida.

El Abogado del Estado, tras exponer sus argumentaciones, solicita que se de por ultimada la tramitación del pleito acordando la inadmisión del recurso.

El Fiscal manifiesta en su escrito que procede dictar auto acordando la falta de jurisdicción para el conocimiento del recurso contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013.

Tras avocarse al pleno el conocimiento del presente recurso, por providencia de fecha 3 de marzo de 2016 se ha señalado para la deliberación y fallo del mismo el día 4 de abril de 2016, en que han tenido lugar dichos actos.

El Sr. Magistrado Ponente de esta sentencia entregó la minuta de la misma dentro del plazo establecido para dictar sentencia en el artículo 67.1 de la Ley jurisdiccional 29/1998.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Primero. Objeto y planteamiento del recurso contencioso administrativo.

La Comunidad Autónoma de Canarias interpone recurso contencioso administrativo contra los siguientes acuerdos del Consejo de Ministros:

- acuerdo de 28 de junio de 2013, por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2014-2016 y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2014;

- acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecua el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013;

- acuerdo de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las comunidades autónomas de régimen común para el año 2013, y

- acuerdo de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las comunidades autónomas de régimen común para el período 2014-2016.

La Comunidad Autónoma de Canarias formula sus alegaciones relativas a los acuerdos de 28 de junio y 12 de julio de 2013 de manera conjunta. Considera en esencia la Comunidad recurrente que los porcentajes en los que se ha efectuado la distribución de los objetivos entre las distintas Administraciones Públicas no se ajustan a lo previsto en la disposición transitoria primera , apartado 1.b) de la Ley Orgánica 2/2012 , conforme a la cual la reducción habría de distribuirse entre el Estado y las Comunidades Autónomas en función de los porcentajes de déficit estructural que hubiesen registrado a 1 de enero de 2.012. Eso supone, según sus estimaciones, que los porcentajes debían ser de un 61% en el caso de la Administración del Estado y el 39% restantes en las Comunidades Autónomas. Sin embargo en los acuerdos impugnados se establece una distribución diferente, menor que la indicada para el Estado y mayor para las Comunidades Autónomas.

Por otra parte considera que los objetivos fijados por los acuerdos del Consejo de Gobierno están elaborados en forma errónea y disconforme a derecho, puesto que se han calculado tomando en consideración el déficit observado, cuando hubiera debido hacerse con referencia al déficit estructural.

La parte dedica el resto de su demanda a mostrar los cálculos técnicos necesarios para ofrecer una estimación de los que a su juicio debieran ser los objetivos de estabilidad para los diversos subsectores para los períodos comprendidos en los citados acuerdos, de conformidad con la disposición transitoria primera de la referida Ley Orgánica 2/2012 .

En relación con los acuerdos del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, la Comunidad actora expone, respecto al acuerdo referido al período 2014- 2016, que los porcentajes individuales de estabilidad se fijaron de forma igualitaria para cada Comunidad Autónoma, de forma coincidente al previsto en el acuerdo de 28 de junio de 2013. Señala también que en ninguno de los acuerdos de 30 de agosto se recogen las reglas por las que se fijan dichos objetivos individuales.

Seguidamente y con referencia al acuerdo de 30 de agosto de 2013 sobre el año 2013, alega que no se justifica la diferenciación de objetivos para cada Comunidad Autónoma. La parte recurrente argumenta que las cifras de reducción de déficit asignadas a cada Comunidad Autónoma no se corresponden a las que resultaría procedente de acuerdo con la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, y entiende que la omisión del procedimiento legalmente establecido es determinante de la nulidad de lo actuado y le habría causado indefensión. En el resto de su argumentación la actora efectúa los cálculos que considera adecuados, obteniendo el objetivo de déficit estructural de cada Comunidad Autónoma que a su parecer debía haberse aprobado. Según la parte recurrente los contenidos en el acuerdo vulneran lo establecido en la Ley Orgánica de estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y contrarían los artículos 2 , 9 , 14 , 137 , 138 y 156 de la Constitución .

El Abogado del Estado niega que los distintos porcentajes y objetivos hayan de ser los que sostiene la Comunidad Autónoma, considerando que parte de datos inexactos y que incurre en diversos errores de cálculo. Considera que la Administración ha aplicado estrictamente la Ley en la elaboración de los objetivos (y, en particular, la Orden ECC/2741/2012) y entiende correcta la asignación de objetivos específicos a las Comunidades Autónomas efectuada en los acuerdos de 30 de agosto de 2013. Solicita la desestimación de la demanda en su integridad.

Sobre la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 relativo al trienio 2014-2016.

1. Antes de abordar el fondo de las alegaciones formuladas por la Comunidad Autónoma recurrente hemos de estudiar la posible falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de junio de 2013, al haber sido este aprobado por las Cortes Generales, en aplicación de lo dispuesto en los párrafos 6 y 7 del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril . En efecto, el acuerdo de 28 de junio de 2013, por el que se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las Administraciones públicas y de cada uno de sus sectores para el período 2014-2016 y el límite de gasto no financiera del Presupuesto del Estado para 2014, fue aprobado por el Congreso de los Diputados en la sesión celebrada en 2 de julio de 2013, y por el Senado en su sesión de 10 de julio de 2013.

   Esta circunstancia podría conducir a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo en cuanto dirigido contra ese acuerdo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69.a), en relación con el 1.3.a), de la Ley Jurisdiccional 29/98, por carecer esta Sala de jurisdicción para conocer de tal impugnación.

2. La causa de inadmisión del recurso por falta de jurisdicción de esta Sala, al haber sido aprobado el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 por las Cortes Generales, debe ser aceptada.

   Dicho acuerdo gubernamental constituye un acto preparatorio de la decisión de las Cortes Generales que, al ser aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados y por el Pleno del Senado, en virtud del procedimiento establecido en el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , le dota de fuerza vinculante equivalente al valor jurídico de las normas presupuestarias aprobadas por el Parlamento en virtud del artículo 66.2 de la Constitución , por lo que en su caso correspondería su control al Tribunal Constitucional por medio de los procedimientos existentes ante esa jurisdicción.

   Al respecto, cabe poner de relieve que la aprobación por el Consejo de Ministros de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas se inserta en un iter procedimental en dos fases, regulado en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en cuyo artículo 15 se prevé la intervención preliminar del Consejo de Ministros, a quien corresponde la propuesta de fijación de dichos objetivos, y la aprobación ulterior del Congreso de los Diputados y el Senado, que tienen la potestad de pronunciarse "aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno".

   El artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , en su apartados 6 y 7 dispone:

   "6. El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las Cortes Generales acompañado de las recomendaciones y del informe a los que se refieren los apartados 4 y 5 de este artículo. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno.

   Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.

7. Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos."

   Por ello, no cabe caracterizar el acuerdo gubernamental impugnado como "actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo", cuyo enjuiciamiento corresponde, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo y, concretamente, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, porque ello supondría desconocer o devaluar la naturaleza sustancial de la actuación del Congreso y del Senado que, al aprobar la propuesta de los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados por el Gobierno, dota de validez jurídica y eficacia a dicho acto gubernamental. Se trata, por tanto, como hemos expuesto, de un acto preparatorio de una decisión parlamentaria en materia presupuestaria cuya adopción corresponde, por imperativo del legislador orgánico, a las Cámaras que conforman las Cortes Generales.

3. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa no tiene atribución general para conocer de las impugnaciones de los actos (o disposiciones) emanadas de las Cortes Generales, sino que carece de ella. Esta es la regla general. Sólo por excepción el artículo 1.3.a) de la Ley Jurisdiccional 29/98 concede a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Senado (...) "en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público".

   Es así que la materia que nos ocupa (aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados por el Gobierno) no se encuentra comprendida entre las enumeradas por el precepto, luego la Jurisdicción Contencioso-Administrativa carece de atribuciones para enjuiciar dicho acto o disposición. Nos remitimos en esta materia a mayor abundamiento a las razones que esta Sala dio en el Auto de 6 de mayo de 2008 (RCA 2/644/2007 , sobre la regla general de no impugnabilidad ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de los actos y disposiciones del Congreso de los Diputados y del Senado).

   La anterior conclusión no queda enervada por el hecho de que la citada Ley Orgánica 2/2012 atribuya la competencia para dictar el acuerdo impugnado al Consejo de Ministros, pues, como afirma el Fiscal, la intervención posterior de las Cortes Generales no resulta inane. En efecto, la remisión del acuerdo a ambas Cámaras Legislativas no puede confundirse con el mero deber de información a los efectos de un eventual control político, sino que la previsión legal del artículo 15.6 de la Ley Orgánica atribuye la decisión definitiva sobre los objetivos fijados por el acuerdo del Consejo de Ministros a las Cortes Generales, de forma que dicho acuerdo, como se ha avanzado, no es más que un acto previo o preparatorio que requiere de una aprobación expresa de las mismas. Por eso la Ley Orgánica otorga a las Cámaras la capacidad de vetar los objetivos propuestos mediante su rechazado, lo que obligaría al Gobierno a dictar un nuevo acuerdo y someterlo, a su vez, a la aprobación de las Cámaras parlamentarias. En definitiva, sólo tras su aprobación por el Congreso de lo Diputados y por el Senado el procedimiento diseñado por el legislador orgánico llega a su fin y el acuerdo así aprobado constituye, como se acaba de señalar, un acto del Poder Legislativo, de naturaleza parlamentaria, y ajeno al ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa.

   La aprobación del acuerdo del Consejo de Ministros por las Cortes Generales, en ejecución de lo previsto en el artículo 15, números 6 y 7, de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , no es una aprobación que carezca de efectos subsiguientes, y que deje al acuerdo del Gobierno con su escueta fuerza ejecutiva, propia de un simple acto administrativo, sino que irradia una especial fuerza ejecutiva y de directriz vinculante, ya que el artículo 15.7 de esa Ley dispone que "aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuestos de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos". Y por su parte, el artículo 7.3 establece que "las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera". De esta manera, la naturaleza de la aprobación que nos ocupa se aproxima a la propia de los Presupuestos Generales del Estado.

   La jurisprudencia de esta Sala viene apreciando en general su propia falta de jurisdicción cuando ante ella se impugnan actos (o disposiciones) emanados de las Cortes Generales, de cuya jurisprudencia son muestra:

   1. Los autos de 24 de marzo de 2014, 2 de abril de 2014 y 27 de junio de 2014, que inadmitieron por falta de Jurisdicción los recursos contencioso- administrativos interpuestos contra los Reales Decretos 930/2013, de 29 de noviembre y 931/2013, de 29 de noviembre, por los que fueron nombrados los Vocales del Consejo General del Poder Judicial a propuesta del Congreso y del Senado.

   2. Los autos de 10 de febrero de 2011 y 9 de marzo de 2011, que inadmitieron el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, que declaró el estado de alarma, y ello por haber sido asumido ese Real Decreto por el Congreso de los Diputados al autorizar su prórroga.

4. Las sentencias de este Tribunal Supremo que han afirmado la jurisdicción de esta Sala para enjuiciar actos emanados del Congreso de los Diputados o de algún Parlamento autonómico, (a saber, las de 5 de marzo de 2014, recurso 64/2013 , y 19 de julio de 2004, casación nº 3080/2001 ), no son aplicables al caso que nos ocupa:

   1. La primera fue dictada por el Pleno de esta Sala en un recurso contencioso-administrativo en que se impugnaban los Reales Decretos de nombramiento del Presidente y de los Vocales del Consejo de Seguridad Nuclear; según el artículo 5.2 de la Ley 15/1980 dichos cargos son nombrados por el Gobierno "previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural, a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos".

      Pues bien, en esa sentencia aceptamos nuestra propia jurisdicción sobre la base de que, así caracterizados, los nombramientos de esos cargos están única y exclusivamente encomendados al Gobierno, si bien supeditados a la posibilidad de veto por el Congreso de los Diputados (...) "de forma que si el veto no llega a formalizarse en estos términos, el Gobierno dispone de plena libertad para ejercer su competencia con plenitud".

      Como se ve, el supuesto descrito es del todo distinto al que nos ocupa. En aquél caso, la intervención del Congreso de los Diputados se enmarca en un procedimiento típicamente administrativo (nombramientos de determinados cargos de un organismo público), en el que incluso no es necesaria la aprobación expresa del Congreso de los Diputados, toda vez que basta su silencio o inactividad para que sean efectivos los nombramientos previamente decididos por el Gobierno.

      Nuestro caso es distinto; como veremos más tarde, la intervención de las Cortes Generales no se enmarca en un procedimiento administrativo sobre materia ajena a la típica parlamentaria, sino sobre una que, como la presupuestaria, forma parte del núcleo base de las atribuciones de las Cortes Generales.

   2. En el caso de la sentencia de 19 de julio de 2014 (casación 3080/2001 ) se impugnó un Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra aprobado por la Comisión correspondiente del Parlamento navarro. Después de plantear de oficio la posible falta de jurisdicción, esta Sala aceptó su propia jurisdicción por la circunstancia de que el extremo que se impugnaba por ciertos Ayuntamientos y Concejos (a saber, la localización de una planta de tratamiento de residuos especiales) era un extremo que, aunque estaba en el Plan, no formaba parte del núcleo del mismo, es decir, no formaba parte de lo que según la Ley Foral es el contenido "típico y necesario" del Plan, de suerte que el Plan podría haber prescindido de ese extremo sin por ello tener un contenido mutilado. Sólo por eso, este Tribunal afirmó tener jurisdicción para conocer del asunto y así lo hizo, (para anular, por cierto, la determinación impugnada).

5. El caso aquí planteado tiene una implicación constitucional (más que la propiamente administrativa y procesal expuesta hasta ahora), y es desde esa perspectiva desde la que la conclusión apuntada de falta de jurisdicción adquiere su fundamentación definitiva.

   El artículo 97 de la Constitución encomienda al Gobierno la dirección de la política económica y, en la medida en que la orientación que pretenda establecer se plasma esencialmente en los presupuestos generales del Estado, el artículo 134.1 le atribuye en exclusiva la elaboración del proyecto de ley de presupuestos. Nadie puede sustituirle en esa tarea, pero la aprobación de ese proyecto de ley es, a su vez, competencia exclusiva de las Cortes Generales según el artículo 66.2, siempre de la Constitución .

   Por eso, no es casualidad que el artículo 15.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aprobada en virtud del artículo 135 del texto fundamental, disponga que sea el Gobierno el que fije los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública a que se refiere, ni que el apartado 6 de ese precepto diga que el acuerdo correspondiente del Consejo de Ministros será aprobado o rechazado por el Congreso de los Diputados y por el Senado. El legislador orgánico sigue el esquema trazado por la Constitución. El Gobierno, el Consejo de Ministros, decide cuáles han de ser esos objetivos, pero son las Cortes Generales las que los aprueban y, de ese modo, les dan valor. Es natural que la Ley Orgánica lo haya previsto así, porque la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública inciden de lleno en los ingresos y gastos que se deben consignar en los presupuestos generales del Estado y la potestad de aprobarlos es uno de los atributos esenciales de los Parlamentos en los Estados democráticos. La Constitución refleja bien la importancia que tienen los presupuestos del Estado entre los cometidos de las Cortes Generales, pues siendo una ley la que los aprueba, el artículo 66.2 ha querido singularizarlos en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. El concepto de aprobación, obsérvese, es el mismo que utiliza el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 . Por lo demás, esta misma aprobación de las Cortes Generales la exige la ley en su artículo 23 respecto de los Planes Económico- Financieros y de los Planes de Equilibrio de la Administración Central, del mismo modo que exige una norma con rango de ley para aprobar los mecanismos de revalorización y ajuste que resulten necesarios para garantizar el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social; todo lo cual revela la decidida intervención sustancial que, vista la relación de estos mecanismos con las previsiones presupuestarias, ha reservado la Ley Orgánica 2/2012 a las Cortes Generales.

   Se trata, por tanto, de dos atribuciones sustancialmente semejantes (la de aprobación de los presupuestos y la de aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública), y han de entenderse del mismo modo. En ambos casos son decisiones que toman las Cortes Generales aprobando o rechazando las que previamente ha adoptado el Gobierno. El hecho de que el legislador orgánico se haya autolimitado y previsto que las Cámaras habrán de aprobar o rechazar los objetivos fijados por el Consejo de Ministros sin poder modificarlos no cambia en nada el extremo principal: la aprobación o el rechazo es un acto parlamentario y sin aquélla tales objetivos carecen de valor y fuerza vinculante. De ahí que el acuerdo gubernamental que los fija, inserto en este procedimiento especial, sea un acto carente de autonomía. Se debe tener presente que en la Ley Orgánica no hay condicionamiento ni limitación a esa facultad parlamentaria ni razones para concluir lo contrario.

   Y no debe haberlas no sólo por su tenor literal sino también porque la interpretación de este texto legal sólo puede hacerse desde la perspectiva de la distribución constitucional del poder entre las Cortes Generales y el Gobierno. Ese y no el ofrecido por el procedimiento administrativo y los conceptos asociados a él, es el contexto en que debe moverse el intérprete.

   En este supuesto, la potestad aprobatoria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública ejercida por el Congreso de los Diputados y el Senado, se incardina en el artículo 135 de la Constitución , en la redacción introducida por la Ley Orgánica de reforma de la Constitución de 27 de septiembre de 2011, que consagra el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del conjunto del sector público, en consonancia con las exigencias derivadas del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ( arts. 4 y 126 TFUE ) y del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, hecho en Bruselas el 2 de marzo de 2012, y habilita a las Cortes Generales a delimitar con carácter vinculante al ejercicio de la potestad presupuestaria por el Estado, las Comunidades Autónomas y las demás Administraciones Públicas.

   En la sentencia del Tribunal Constitucional 215/2014, de 18 de diciembre , que enjuició la constitucionalidad de determinadas disposiciones de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se pone de relieve que esta Ley Orgánica -que desarrolla el artículo 135 de la Constitución -, somete la actuación de las Administraciones Públicas a un marco de estabilidad presupuestaria, "razón por la cual no permite que se incurra, en la programación o ejecución presupuestaria en situaciones de déficit estructural, salvo en el supuesto de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo", por lo que la aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas, delimita el contenido del ejercicio de la potestad presupuestaria de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Ley, a los efectos de velar por la observancia de la disciplina presupuestaria.

   Dicho lo anterior, no tiene relevancia ahora debatir sobre la naturaleza de la aprobación encomendada a las Cámaras, pues lo que resulta decisivo en este momento es que se trata de un acto parlamentario.

   De otro lado, ni el Derecho de la Unión Europea ni la reforma del artículo 135 de la Constitución conducen a conclusiones distintas, porque no han alterado el reparto del poder establecido en 1978 entre las Cortes Generales y el Gobierno. El primero ni se lo propone ni podría hacerlo, ya que no se inmiscuye en la distribución interna del poder en los Estados, y nada hay en el mismo que diga cuáles hayan de ser los órganos internos que deban ocuparse de la determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública ni de los que deban enjuiciar los recursos que procedan contra tal fijación. Y el segundo nada dice sobre el particular.

   Sostener la sustantividad del acuerdo del Consejo de Ministros en tanto implique reconocerle un valor propio, no subordinado a la decisión parlamentaria, supondría, por lo demás, desapoderar a las Cortes Generales de una facultad que constitucionalmente les corresponde en exclusiva. Y si se afirma la jurisdicción de la Sala para enjuiciar estos acuerdos, no habría argumentos serios para rechazarla respecto de otros actos del Consejo de Ministros, como sería el caso del que apruebe el proyecto de ley de presupuestos generales o cualquier otro proyecto de ley, actuaciones éstas que hasta ahora se han considerado ajenas a ella.

   Digamos para finalizar que la declaración de inadmisión del recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción que pronunciamos no es lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, sin indefensión garantizado por el artículo 24.1 de la Constitución , tanto por la posible impugnación ante el Tribunal Constitucional del acuerdo de fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria emanado de las Cortes Generales, como por la viabilidad para impugnar ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el acuerdo del Consejo de Ministros que, de conformidad con el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012 , concrete los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas.

   En conclusión, el recurso que nos ocupa, en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, aprobado por las Cortes Generales, es inadmisible por falta de Jurisdicción de esta Sala de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.a) en relación con el 1.3.a), de la Ley Jurisdiccional 29/98.

Sobre la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, relativo al año 2013.

1. Hemos afirmado en el anterior fundamento de derecho, en relación con el acuerdo del Consejo de Ministros relativo al trienio 2014-2016, que esta Sala carece de jurisdicción para el enjuiciamiento de los acuerdos de fijación de objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública aprobados por el Gobierno de acuerdo con lo establecido por el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 por tratarse, tras su aprobación por las Cortes Generales, de un acto parlamentario no comprendido entre los que, excepcionalmente, están contemplados en el artículo 1.3.a) de nuestra Ley jurisdiccional .

   Sin embargo, el acuerdo de 12 de julio relativo al ejercicio 2013 plantea una problemática específica y distinta, en la medida en que no fue sometido a su aprobación por parte de las Cortes Generales, lo que hace que nos enfrentemos a la impugnación de un acto del Consejo de Ministros que no ha sido ratificado por acuerdo parlamentario alguno, por lo que, en principio, podría entenderse que se trata de un acto administrativo sometido al control de legalidad de la jurisdicción contencioso administrativa.

   Es preciso advertir, sin embargo, que el Gobierno había fijado los objetivos de déficit y deuda pública para el trienio 2013-2015 mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012 -en aplicación, por tanto, de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 2/2012 -, acuerdo posteriormente ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 y 26 del mismo mes por el Congreso de los Diputados y por el Senado respectivamente. Quiere ello decir que el acuerdo que ahora enjuiciamos lo que hace es rectificar -"adecuar", se dice en el mismo- un acuerdo previo que había fijado unos objetivos aprobados por las Cortes Generales.

   Dado pues que se trataba de modificar un acuerdo previamente aprobado por el Congreso y el Senado en aplicación del mandato contenido en los apartados 6 y 7 del artículo 15 de la Ley 2/2012 y de conformidad con el iter previsto en el mismo, parece que hubiera debido seguirse de nuevo dicho procedimiento. En efecto, el informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre la propuesta de acuerdo había indicado expresamente que debía ser remitido a las Cortes para su aprobación (folio 42 del expediente administrativo).

   Sin embargo, el Acuerdo de 12 de julio de 2013 nada explica sobre las razones por las que se prescindió de este trámite parlamentario. Es ahora, en sede contenciosa, cuando el Abogado del Estado alega que la Ley Orgánica 2/2012 regula un procedimiento de establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda para el conjunto de Administraciones Públicas a tener en cuenta en los próximos tres años, que servirá de punto de partida para las distintas administraciones públicas españolas en la aprobación de sus respectivos presupuestos, acuerdo que ha de remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo en votaciones sucesivas en el Congreso de los Diputados y en el Senado. Ahora bien, según el Abogado del Estado, el acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de julio no es un acuerdo de fijación de objetivos de carácter plurianual ni tampoco tiene carácter previo a la aprobación de los presupuestos por las distintas administraciones públicas sino que lo que hace es simplemente adecuar los objetivos fiscales del presupuesto en curso a una nuevas circunstancias (a primeros de junio de 2013 el Consejo de la Unión Europea amplió el plazo de finalización del Protocolo de Déficit Excesivo para España en 2 años, de 2014 a 2016). En consecuencia -advierte-, tratándose de acuerdos de naturaleza distinta no cabe extender el procedimiento y todos los requisitos formales de un tipo de acuerdo del Consejo de Ministros a otro tipo de acuerdo de naturaleza distinta. De este modo, si bien nada impide que el citado acuerdo de 12 de julio de 2013 pudiera haberse remitido a las Cortes no cabe considerar la ausencia de dicho trámite como un requisito necesario que afecte a la plena validez y eficacia del mismo. Se trata pues de la adaptación del objetivo de déficit para el ejercicio corriente en el contexto del Procedimiento de Déficit Excesivo, algo distinto de la fijación trienal de los objetivos de déficit, que sería la específicamente contemplada por el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 .

   Debemos examinar en primer lugar tal justificación dada por el Abogado del Estado para sostener la corrección jurídica de no haber sometido este acuerdo a la aprobación de las Cámaras parlamentarias, que puede sintetizarse en considerarlo como un acuerdo de naturaleza distinta consistente en una mera adecuación a las circunstancias cambiantes de un previo acuerdo trienal regulado en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 , de abril, y que una tal adecuación no requería su paso por las Cortes Generales.

   No es posible aceptar dicha explicación por varias razones. En primer lugar, porque ello contradice el expreso reconocimiento del Consejo de Ministros de que el acuerdo de 12 de julio se dicta también en el marco del artículo 15 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria , cuyo apartado 6 requiere el sometimiento del acuerdo al Congreso de los Diputados y al Senado.

   En efecto, en el preámbulo del acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2103 relativo a los objetivos de cada una de las Comunidades Autónomas para el ejercicio de 2013 se afirma literalmente que "en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , el Consejo de Ministros del pasado 12 de julio fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública del año 2013 para el conjunto de sector público [...]". Es decir, en un acto que es desarrollo del acuerdo que se examina, el Consejo de Ministros se refiere expresamente al mismo como dictado en el marco del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 .

   De esta manera todos los elementos relativos al procedimiento administrativo y la propia expresión del Gobierno en el citado acuerdo de 30 de agosto, que se dicta en desarrollo del que ahora examinamos, coinciden en admitir que éste se adopta en el marco del artículo 15 de la Ley 2/2012 y, por tanto, de conformidad con el procedimiento previsto en el mismo. Y no hay nada en el propio acuerdo de 12 de julio que lo contradiga, pues su preámbulo se limita a señalar las circunstancias económicas que hacen aconsejable modificar ("adecuar") las previsiones de déficit y deuda pública para 2013.

   Además de lo dicho, tampoco vale la justificación dada por el Abogado del Estado por la sencilla razón de que ello hubiera supuesto también la innecesariedad de llevar a la aprobación de Congreso y Senado la modificación de los objetivos de déficit y deuda de los años 2014 y 2015. Sin embargo, el Gobierno incluyó dichos ejercicios en la fijación de nuevos objetivos de déficit y deuda para el trienio 2014-2016 en el acuerdo de 28 de junio de 2013 cuya impugnación hemos inadmitido por falta de jurisdicción, diferencia respecto a la que nada dice el Abogado del Estado. Y no resulta convincente la razón dada por éste de que tal sometimiento a las Cámaras parlamentarias de un acuerdo de "adecuación" de objetivos es una posibilidad discrecional abierta al Consejo de Ministros. En ambos casos se trataba de rectificar unos objetivos aprobados por el Congreso y Senado y, mientras que los correspondientes a 2014 y 2015 que rectificaban otros anteriores fueron sometidos a la aprobación parlamentaria, el de 2013 no lo fue.

   Finalmente, también aboca a la misma consideración el principio general de contrarius actus , que requiere para modificar o anular un acto jurídico otro del mismo rango o fuerza. Afectar a la fuerza jurídica de un acto jurídico requiere, por lógica jurídica, un acto contrario que posea igual o mayor fuerza jurídica. Sin que este principio esté expresamente recogido como tal en el ordenamiento jurídico, no puede dejar de considerarse connatural al sistema jurídico y, por otra parte, podría entenderse que queda englobado dentro del principio de seguridad jurídica, pues afecta a las expectativas que los sujetos de derecho pueden proyectar sobre la actuación jurídica de los órganos públicos.

2. Establecido por las razones anteriores que el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 debió ser sometido a la aprobación de las Cámaras parlamentarias, es claro que nos encontramos con un acto inserto en un procedimiento que debe culminar en una decisión parlamentaria, pero que no fue llevado a término. Pues bien, de acuerdo con lo expuesto en relación con el acuerdo de 28 de junio, se trata de un acto preparatorio de una decisión parlamentaria y carente por sí mismo de entidad jurídica propia y, por tanto, privado de eficacia jurídica -excepto precisamente la propiamente preparatoria del acto parlamentario-.

   La constatación de su naturaleza de acto preparatorio de un acto parlamentario supone la inadmisibilidad del mismo en el presente recurso contencioso administrativo en aplicación de lo dispuesto en el artículo 69.c) en relación con el 25.1 de la Ley Jurisdiccional .

   En efecto, si bien este acuerdo del Consejo de Ministros de fijación de objetivos de déficit y deuda a las Comunidades Autónomas no puede considerarse propiamente como un acto de trámite en el sentido del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción , dado que no se dicta en el marco de un procedimiento administrativo, sino que se inserta en un procedimiento sui generis , análogo al presupuestario, destinado a que se pronuncien el Congreso y el Senado -en una decisión sobre cuya naturaleza ya nos hemos pronunciado en el anterior fundamento de derecho-, el acuerdo impugnado, como ya se ha expresado, carece de sustantividad propia y de eficacia jurídica fuera de sus efectos preparatorios de la decisión parlamentaria aprobando tales objetivos.

   No es un acto, en efecto, que ponga fin a la vía administrativa, ni de manera definitiva ni por quedar comprendido en los actos de trámite de las categorías definidas por el citado artículo 25 de la Ley jurisdiccional (decidir el fondo del asunto, determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento o producir indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos), puesto que el procedimiento en el que se inserta finaliza en un acto parlamentario. Por otra parte, el acto carece de efectos jurídicos ad extra del procedimiento contemplado en el artículo 15 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria , por las razones expuestas, por lo que por si mismo no podría afectar a derechos o intereses de terceros.

   Así pues, un acuerdo del Consejo de Ministros de fijación de objetivos de déficit y deuda dictado en el marco del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 , tanto si culmina en el acuerdo parlamentario que constituye el objetivo para el que nace y que constituye su proyección natural, como si queda ineficaz por no alcanzar dicho objetivo, queda fuera del alcance de nuestra jurisdicción. Sin embargo en este último supuesto y al no haber recaído acto parlamentario, resulta procedente declarar la inadmisión por no tratarse de un acto impugnable al no quedar comprendido en los descritos en el artículo 25, más que por falta de jurisdicción, como sucede cuando el procedimiento culmina en una decisión parlamentaria.

   En conclusión, en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecua el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, el recurso debe pues ser inadmitido en aplicación de lo dispuesto en los artículos 69.c ) y 25.1 de la Ley jurisdiccional al estar dirigido contra una actuación administrativa no susceptible de impugnación.

El acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 debe ser anulado -con estimación del recurso contencioso-administrativo en este punto-. Ello no es sino una consecuencia de lo que hemos expuesto al examinar la impugnación dirigida contra el Acuerdo de 12 de julio de 2013.

En efecto, en el fundamento jurídico anterior hemos afirmado que el acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013, al no contar con la aprobación parlamentaria, es un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución.

Pues bien, el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 que distribuye aquellos objetivos entre las Comunidades Autónomas en régimen común para ese año 2013 no es sino derivación o ejecución del Acuerdo de 12 de julio. Fácilmente se concluye entonces que este acuerdo de 30 de agosto de 2013 debe ser anulado, al carecer de presupuesto habilitante, pues pretende ser desarrollo o ejecución de un anterior acuerdo que carece de eficacia.

A distinta conclusión debemos llegar en lo que se refiere al acuerdo del Consejo de Ministros, también de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014- 2016, los cuales reiteran el determinado de forma genérica para todas las Comunidades en el acuerdo de 28 de junio de 2013, respecto al que hemos declarado nuestra falta de jurisdicción. En cuanto a ambos acuerdos la Comunidad Autónoma de Canarias critica la falta de justificación de los objetivos asignados a cada Comunidad Autónoma.

Pues bien, el pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso respecto del acuerdo de 28 de junio de 2013 ha de tener incidencia directa a la hora de resolver la impugnación formulada contra el de 30 de agosto de 2013 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014-2016.

En efecto, en lo que se refiere a este acuerdo de 30 de agosto de 2013 relativo al período 2014-2016, no hay duda de que esta Sala tiene Jurisdicción para su enjuiciamiento, pues se trata de un acuerdo que no está sujeto a la aprobación de las Cortes Generales y que fue adoptado por el Consejo de Ministros en ejercicio de la competencia propia y plena que le confiere el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera .

Ahora bien, la Comunidad Autónoma de Canarias no formula argumentos de impugnación específicos o diferenciados respecto del presente acuerdo. Dicho de otro modo, la Comunidad Autónoma de Canarias no hace ningún reproche contra los criterios seguidos en el acuerdo de 30 de agosto de 2013 para la distribuir entre las Comunidades Autónomas los objetivos de déficit y deuda fijados para el período 2014-2016. La propia Comunidad Autónoma pone de relieve que, a diferencia de lo que ocurre con el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 relativo al propio ejercicio de 2013 -contra el que en realidad dirige toda su argumentación sustantiva-, en este caso los objetivos son asignados a cada Comunidad Autónoma en forma idéntica al acuerdo de 28 de junio de 2013 reiterando los fijados en el mismo. Y tal como se ha indicado, lo único que la Comunidad Autónoma recurrente critica sobre este acuerdo, de forma conjunta con el relativo a 2013, es que no están justificados los objetivos de cada Comunidad Autónoma.

Ahora bien, al ser los objetivos fijados en el acuerdo que ahora examinamos idénticos a los establecidos en el acuerdo de 28 de junio de 2013 y limitarse a reiterar para cada una de las Comunidades Autónomas el mismo porcentaje, la conclusión antes alcanzada de que esta Sala carece de Jurisdicción para enjuiciar en contenido del acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, por haber sido aprobado por las Cortes Generales, impide que entremos a examinar ese contenido con ocasión o so pretexto de la impugnación dirigida contra un acuerdo ulterior, pues lo que la Administración autonómica cuestiona no es la distribución que se lleva a cabo en el acuerdo de 30 de agosto de 2013 sino los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados en aquel otro acuerdo anterior respecto del cual carecemos de jurisdicción.

Podría objetarse que, aun sin entrar a enjuiciar aquí el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, el hecho de que en esta sentencia se anule el Acuerdo de 30 de agosto de 2013 que distribuye entre las comunidades autónomas los objetivos de déficit y deuda fijados para el año 2013 sería razón bastante para anular también, o declarar al menos ineficaz o inviable, este otro Acuerdo también de fecha 30 de agosto de 2013 que distribuye entre las comunidades autónomas los objetivos de déficit y deuda fijados para el período 2014-2016; y ello por considerar que ambos acuerdos son eslabones de una cadena o secuencia, de manera que el correspondiente al período 2014-2016 tomaría como premisa la distribución de objetivos de déficit y deuda entre las comunidades autónomas establecida en el acuerdo relativo al año 2013. Sucede, sin embargo, que en el curso del proceso nada se ha alegado en ese sentido -y, menos aún, acreditado-, y en ningún momento se ha aducido que exista esa concatenación entre los dos acuerdos de 30 de agosto de 2013, ni se ha tratado de acreditar ese efecto de arrastre que la anulación del primero operaría respecto del segundo.

Debemos, por todo ello, desestimar el recurso en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2014-2016.

Dado el sentido de nuestra decisión, parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo, no procede imponer las costas del proceso a ninguna de las partes personadas, conforme al artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional .

Planteamiento .

Acepto el FJ 1º de la Sentencia, que plantea en forma cuidada las posiciones de las partes en el proceso.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013, que anula el pronunciamiento tercero del fallo es conforme a Derecho, y también lo es el que contempla el pronunciamiento cuarto.

Es paradójico que, como resultado de una falta de jurisdicción "a posteriori", a la que lleva una interpretación correctora de una ley orgánica, se anule un acuerdo que sí tenía cobertura en una lectura dogmáticamente más simple de esa misma ley orgánica, para la que se dice no tener jurisdicción.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, es conforme a Derecho.

El razonamiento que me lleva a esa conclusión es sencillo. Conforme al tenor literal del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en adelante, LOEPSF) corresponde al Gobierno -y no al Congreso de los Diputados ni al Senado- fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. Basta una lectura atenta del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , puesto en relación con el artículo 15.1 de la misma Ley orgánica, para corroborar este razonamiento, sobre el que volveré más adelante.

El Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, que la sentencia anula, ha establecido esos objetivos y -no se discute por las partes- lo ha hecho previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por lo que es conforme a Derecho.

No puedo compartir que el Acuerdo deba ser anulado por carecer de presupuesto habilitante (así se razona en el FJ 4 de la sentencia) porque la propia sentencia recuerda que los objetivos de déficit para el trienio 2013-2015 se fijaron por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012, que sí fue ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 de julio y por el Senado el 26 de julio, conforme a lo que se exige en el artículo 15.6 de la LOEPSF. Se ha cumplido por ello lo que exige el artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 : « Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en las condiciones establecidas en el artículo 15 de este Ley " [ ... ] " el Gobierno" [...] "f ijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas ».

La aprobación por cada Cámara, conforme al artículo 15.6 de la LOEPSF, se configura dogmáticamente como un acto de aprobación en sentido técnico, cuyo valor no se puede desvirtuar.

El acto de aprobación no hace parlamentario el acuerdo aprobado, sino que se limita a comprobar y declarar su bondad, acierto o conformidad al interés general. El objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública propiamente dicho no es sustancialmente igual a la aprobación de los presupuestos, en contra de lo que afirma el FJ 2.5 de la sentencia, y no puede entenderse del mismo modo. El artículo 66.2 CE establece que " Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución " (subrayado mío). El legislador orgánico no puede, al aprobar la LOEPSF, ampliar las funciones atribuidas por la Constitución a las Cortes Generales pues, si lo hiciera, la ley orgánica sería inconstitucional. La LOEPSF no ha podido configurar así un "procedimiento sui generis " análogo al presupuestario (FJ 3.2) porque la Constitución no la habilita para hacerlo.

La aprobación de cada Cámara versa únicamente sobre la bondad de los objetivos que aprueba, conforme a un texto previo preciso y determinado que ha presentado el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de la Administración Local, de las instituciones de la Unión Europea, del Banco Central Europeo, Banco de España, etc.

Las Cámaras no efectúan una declaración de voluntad que sea por sí misma constitutiva del objetivo de déficit, sino una voluntad de simple aprobación o declaración de bondad de un objetivo que no es suyo, sino del Gobierno que ostenta la competencia, la somete a un procedimiento complejo de informes y valoraciones en el ámbito del Derecho interno y europeo, y lo somete a la aprobación parlamentaria. La aprobación del acto no significa que recaiga la voluntad de las Cámaras sobre su contenido. Así lo demuestra que sólo puedan conocer las Cámaras en Pleno de los objetivos de que se trata en forma global y que no los puedan modificar, sino simplemente rechazar, para que les sean sometidos otros distintos.

Se sigue de ello que no rija la regla del contrarius actus . Para un ajuste de los objetivos de estabilidad presupuestaria más beneficioso, gradual o flexible no es precisa una nueva aprobación de parlamentaria, en contra de lo que sostiene la sentencia. Por las mismas razones tampoco se debe compartir la simple declaración " ob iter " (FJ 5 "in fine" ) que insinúa que, si la Comunidad de Canarias hubiera hubiera empatizado con el razonamiento que, de oficio, ha desplegado esta Sala pudiera haber sido pertinente anular también, con una especie de " efecto de arrastre " (sic en el mismo FJ 5 de la sentencia) los otros Acuerdos del Consejo de Ministros 30 de Agosto de 2013 a que se refiere el pronunciamiento desestimatorio quinto de la sentencia, que distribuyen entre las Comunidades Autónomas los objetivos de déficit y de deuda pública para todo el período 2014-2016.

Basta recordar que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, sobre el que razona la sentencia en varios fundamentos de Derecho, fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria para el periodo 2014-2016 conforme a las exigencias del artículo 15.6 de la Ley 2/2012 , lo que sirve de cobertura a estos Acuerdos de 30 de agosto de 2013. Entiendo que los dos acuerdos de 30 de agosto de 2013, sobre los que vengo discurriendo, no son desarrollo o ejecución del Acuerdo de 12 de julio de 2013 sino del de 28 de junio de 2013, como he razonado. Un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que desde luego no contempla la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales). Por ello la afirmación apodíctica de que el Acuerdo de 30 de agosto de 2013, que distribuye entre las Comunidades Autónomas los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública son desarrollo o ejecución del Acuerdo de 12 de julio de 2013 se basa en una visión rígida de los acuerdos parlamentarios y de ese procedimiento de déficit excesivo que no convence.

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 no necesitaba ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales.

Basta una la lectura del Acuerdo de 12 de julio de 2013 para comprobar que no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes" . Me parece evidente que no entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo -dice- los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos de naturaleza jurídica muy distinta por lo que no cabe interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encorsetar toda la competencia constitucional del Gobierno en una materia en la que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige. El Acuerdo de 12 de julio de 2013 se dicta en el marco de un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España, que requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que, desde luego no establece la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales) que contempla en forma única la sentencia.

Que el preámbulo del acuerdo de 30 de agosto de 2013 diga que el acuerdo de 12 de julio de 2013 se dictó en aplicación del artículo 15 de la LOEPSF, como subraya en forma extensa y con un marcado énfasis el FJ 3 de la sentencia, nada demuestra en favor de que habría debido ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales, en la medida en que sigue siendo obligado reconocer que dicha aprobación se prevé, en el artículo 15 de la Ley orgánica 2/2012 , para los objetivos referidos a los tres ejercicios siguientes, lo que, como es evidente, no afecta al Acuerdo en cuestión. Tampoco se sometió, si atendemos al preámbulo del propio acuerdo de 12 de julio de 2013, al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas ni al de la Comisión Nacional de Administración Local sin que, de oficio, haya puesto reparo alguno la sentencia en dichas supuestas omisiones. El único aspecto que la sentencia considera de relieve, el de la aprobación por las Cámaras del artículo 15.6 de la Ley orgánica 2/2012 , supone, sin consultar al Tribunal Constitucional, una lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores y no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura intachable -y no discutida- a estos Acuerdos

No me convencen los argumentos de la sentencia para rechazar esta tesis ni creo aceptable la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como un acto carente preparatorio de una decisión parlamentaria carente por sí mismo de entidad jurídica propia excepto la propiamente preparatoria del acto parlamentario.

El pronunciamiento segundo de la sentencia debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y no preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

Este problema me lleva, en fin, al que es capital del recurso, porque afecta al ámbito al que debe extenderse la jurisdicción de este orden contencioso- administrativo en una materia, como la que se examina, en la que, cada vez más, entra en estrecha participación la actividad administrativa y la actividad sujeta al control parlamentario. Ahí es donde -dicho sea con el debido respeto- me aparto con mayor énfasis de la posición de la mayoría.

El Congreso de los Diputados y el Senado no convierten en ley todo lo que aprueban.

A diferencia del Rey Midas, que convertía en oro todo lo que tocaba, las Cortes Generales no convierten en ley ni en acto parlamentario todo lo que se somete a su intervención.

El problema esencial de este recurso radicaba en determinar si es competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, y en qué grado para ellas, la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública, lo que la sentencia no trata. Es una exigencia del artículo 135 CE , sin olvidar la evidente dimensión europea de la cuestión (artículo 3.2 del TECGUEM), que dimana hoy de los compromisos de España en el marco del ya citado procedimiento de déficit excesivo, en el que está inmersa.

El Tribunal Constitucional ha declarado que corresponde en todo caso al Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica ( art. 149.1.13 de la CE ) y como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas ( art. 156.1 de la CE ), la función de garante último y responsable ad extra del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria ( SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6 y 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 6). Si es sustancial, en todo caso, la intervención en nuestro Estado autonómico cooperativo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de Administración Local y, desde la reforma operada por la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Establecido este principio, que es tan esencial como el obligado respeto a las obligaciones de España como miembro de la Unión Económica y Monetaria europea, creo que pasaría a un segundo plano la cuestión del reparto de competencias entre el Gobierno y las dos Cámaras legisladoras (Congreso de los Diputados y Senado) en la materia.

Es obvio que ni la Unión Europea (véase in extenso la STC 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 2) ni el artículo 135 de la CE pueden alterar, en principio, el reparto de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales pero también lo es que en un plano dogmático corresponde al Gobierno -y así lo demuestra la doctrina ius internacional y constitucionalista del " poder exterior " - la representación última del Reino de España ante las instituciones europeas, sin perjuicio de los controles constitucionales internos que exige nuestra forma de gobierno parlamentaria y nuestro Estado compuesto.

Por ello el artículo 10.2 de la LOEPSF establece que corresponde al Gobierno (subrayado mío) velar por la aplicación de los principios de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todo el ámbito subjetivo de la misma; su articulo 10.3 atribuye al Gobierno el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en la Ley y su coherencia con la normativa europea y sus artículos 15 y 16 atribuyen al Gobierno -y, repito, no a las Cortes Generales- la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. La STC 151/2014, de 18 de diciembre , confirma la constitucionalidad del sistema, del que esta Sala no debe dudar ni efectuar una interpretación correctora de la LOEPSF, sin plantear previamente una cuestión de inconstitucionalidad.

La aprobación parlamentaria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública que establece el artículo 15.6 de la Ley 2/2012 se producen, como he dicho, en una materia que es competencia del Gobierno (como resulta de los artículos 15.1 y 15.6 de la ley orgánica). La aprobación no se otorga por las Cortes Generales sino por el Congreso de los Diputados y el Senado individualmente considerados (cfr., artículo 15.6 párrafo 2) lo que demuestra que no ejercen las Cámaras una función legislativa (no interviene el Jefe del Estado ni se produce publicación formal) ni de aprobación de los Presupuestos del Estado. La aprobación de los Acuerdos que se discuten no pueden ser más que una intervención orientada a un control político preventivo de que se ajusten a dichos objetivos los proyectos de Ley de Presupuestos de las Administraciones Públicas ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2002 ) en el período plurianual correspondiente.

La misma se dirige, en un procedimiento complejo articulado en múltiples fases en nuestro Derecho interno y en el ámbito institucional europeo a declarar, como ya he dicho, la bondad del acto que está sujeto a la aprobación, lo que determina que deba prestarse sólo si el Gobierno fija previamente los objetivos respetando todas las fases del procedimiento y si después solicita la aprobación de cada Cámara. Las Cámaras no determinan el contenido del acto por lo que éste no es el acto preliminar o preparatorio que afirma la sentencia ni la aprobación de las Cámaras tiene el carácter sustancial que se declara ni le dota del valor de las normas presupuestarias. Las Cámaras no convierten toda la actuación previa a su aprobación en acto de naturaleza y acto parlamentario. La aprobación parlamentaria no sana los vicios de que pudieran adolecer los actos que se aprueban . Entiendo por ello que de acuerdo con una doctrina iniciada ya por esta Sala [por todas, Sentencia del Pleno de 5 de marzo de 2014 (Rec. 64/2013 ) en la que se enjuició el nombramiento del Presidente y varios Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear] la aprobación última del Congreso de los Diputados y del Senado no desvirtuaba la consideración de toda la actuación previa a la misma como actividad susceptible de nuestro control en esta vía contencioso-administrativa, en cuando sometida al Derecho administrativo. Los precedentes en contra que la sentencia aduce no me convencen, porque el fenómeno es novedoso. Hay, sin duda, una libertad parlamentaria esencial en los actos de aprobación no susceptible de control jurisdiccional, pero los límites que establece la ley orgánica nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto se trata de requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico-administrativo.

El proceso contencioso-administrativo debe ser un procedimiento que, cada vez más resuelva litigios entre Administraciones Públicas, aliviando la carga del Tribunal Constitucional. El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa es una buena prueba de ello. Nadie ha atacado en el proceso los acuerdos parlamentarios y éstos habrían permanecido incólumes si esta Sala, sin abdicar de una función que le corresponde, hubiera enjuiciado y depurado las cuestiones que las partes impugnaron en este proceso. No creo que hubiera obstáculo alguno para hacerlo.

Conclusión.

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia debió desestimar el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 y no debió inadmitir por falta de jurisidicción el recurso en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda y no me pronuncio sobre el sentido de nuestra respuesta, al no haber sido debatido por la Sala.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

En la misma fecha de la Sentencia.-Jorge Rodriguez-Zapata Perez.-Jose Manuel Sieira Miguez.-Firmado.-

VOTO PARTICULAR

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374, 383 , 385 y 511 de 2013 , y 241 de 2014 , al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.-Emilio Frias Ponce.-Diego Cordoba Castroverde.-Jesus Ernesto Peces Morate.- Firmado.-

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, con sus votos particulares, por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-

Planteamiento .

Acepto el FJ 1º de la Sentencia, que plantea en forma cuidada las posiciones de las partes en el proceso.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de Agosto de 2013, que anula el pronunciamiento tercero del fallo es conforme a Derecho, y también lo es el que contempla el pronunciamiento cuarto.

Es paradójico que, como resultado de una falta de jurisdicción "a posteriori", a la que lleva una interpretación correctora de una ley orgánica, se anule un acuerdo que sí tenía cobertura en una lectura dogmáticamente más simple de esa misma ley orgánica, para la que se dice no tener jurisdicción.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, es conforme a Derecho.

El razonamiento que me lleva a esa conclusión es sencillo. Conforme al tenor literal del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (en adelante, LOEPSF) corresponde al Gobierno -y no al Congreso de los Diputados ni al Senado- fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. Basta una lectura atenta del artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 , puesto en relación con el artículo 15.1 de la misma Ley orgánica, para corroborar este razonamiento, sobre el que volveré más adelante.

El Acuerdo de 30 de Agosto de 2013, que la sentencia anula, ha establecido esos objetivos y -no se discute por las partes- lo ha hecho previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por lo que es conforme a Derecho.

No puedo compartir que el Acuerdo deba ser anulado por carecer de presupuesto habilitante (así se razona en el FJ 4 de la sentencia) porque la propia sentencia recuerda que los objetivos de déficit para el trienio 2013-2015 se fijaron por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012, que sí fue ratificado por el Congreso de los Diputados el 24 de julio y por el Senado el 26 de julio, conforme a lo que se exige en el artículo 15.6 de la LOEPSF. Se ha cumplido por ello lo que exige el artículo 16 de la Ley orgánica 2/2012 : « Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en las condiciones establecidas en el artículo 15 de este Ley " [ ... ] " el Gobierno" [...] "f ijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas ».

La aprobación por cada Cámara, conforme al artículo 15.6 de la LOEPSF, se configura dogmáticamente como un acto de aprobación en sentido técnico, cuyo valor no se puede desvirtuar.

El acto de aprobación no hace parlamentario el acuerdo aprobado, sino que se limita a comprobar y declarar su bondad, acierto o conformidad al interés general. El objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública propiamente dicho no es sustancialmente igual a la aprobación de los presupuestos, en contra de lo que afirma el FJ 2.5 de la sentencia, y no puede entenderse del mismo modo. El artículo 66.2 CE establece que " Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución " (subrayado mío). El legislador orgánico no puede, al aprobar la LOEPSF, ampliar las funciones atribuidas por la Constitución a las Cortes Generales pues, si lo hiciera, la ley orgánica sería inconstitucional. La LOEPSF no ha podido configurar así un "procedimiento sui generis " análogo al presupuestario (FJ 3.2) porque la Constitución no la habilita para hacerlo.

La aprobación de cada Cámara versa únicamente sobre la bondad de los objetivos que aprueba, conforme a un texto previo preciso y determinado que ha presentado el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de la Administración Local, de las instituciones de la Unión Europea, del Banco Central Europeo, Banco de España, etc.

Las Cámaras no efectúan una declaración de voluntad que sea por sí misma constitutiva del objetivo de déficit, sino una voluntad de simple aprobación o declaración de bondad de un objetivo que no es suyo, sino del Gobierno que ostenta la competencia, la somete a un procedimiento complejo de informes y valoraciones en el ámbito del Derecho interno y europeo, y lo somete a la aprobación parlamentaria. La aprobación del acto no significa que recaiga la voluntad de las Cámaras sobre su contenido. Así lo demuestra que sólo puedan conocer las Cámaras en Pleno de los objetivos de que se trata en forma global y que no los puedan modificar, sino simplemente rechazar, para que les sean sometidos otros distintos.

Se sigue de ello que no rija la regla del contrarius actus . Para un ajuste de los objetivos de estabilidad presupuestaria más beneficioso, gradual o flexible no es precisa una nueva aprobación de parlamentaria, en contra de lo que sostiene la sentencia. Por las mismas razones tampoco se debe compartir la simple declaración " ob iter " (FJ 5 "in fine" ) que insinúa que, si la Comunidad de Canarias hubiera hubiera empatizado con el razonamiento que, de oficio, ha desplegado esta Sala pudiera haber sido pertinente anular también, con una especie de " efecto de arrastre " (sic en el mismo FJ 5 de la sentencia) los otros Acuerdos del Consejo de Ministros 30 de Agosto de 2013 a que se refiere el pronunciamiento desestimatorio quinto de la sentencia, que distribuyen entre las Comunidades Autónomas los objetivos de déficit y de deuda pública para todo el período 2014-2016.

Basta recordar que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, sobre el que razona la sentencia en varios fundamentos de Derecho, fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria para el periodo 2014-2016 conforme a las exigencias del artículo 15.6 de la Ley 2/2012 , lo que sirve de cobertura a estos Acuerdos de 30 de agosto de 2013. Entiendo que los dos acuerdos de 30 de agosto de 2013, sobre los que vengo discurriendo, no son desarrollo o ejecución del Acuerdo de 12 de julio de 2013 sino del de 28 de junio de 2013, como he razonado. Un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que desde luego no contempla la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales). Por ello la afirmación apodíctica de que el Acuerdo de 30 de agosto de 2013, que distribuye entre las Comunidades Autónomas los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública son desarrollo o ejecución del Acuerdo de 12 de julio de 2013 se basa en una visión rígida de los acuerdos parlamentarios y de ese procedimiento de déficit excesivo que no convence.

El Acuerdo de 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 no necesitaba ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales.

Basta una la lectura del Acuerdo de 12 de julio de 2013 para comprobar que no es un Acuerdo plurianual que fije los objetivos " referidos a los tres ejercicios siguientes" . Me parece evidente que no entra por ello en el supuesto de hecho de la aprobación parlamentaria, como resulta de la dicción literal del artículo 15.1 y 15.6 de la Ley 2/2012 . Se refiere sólo a un ejercicio ya comenzado, el de 2013, y se limita a adecuar respecto del mismo -dice- los objetivos para la corrección del déficit a lo establecido por el ECOFIN en el marco del procedimiento al que se encuentra sujeta España desde el año 2009 ( artículo 126 TFUE ).

A mi entender los Acuerdos de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013 son Acuerdos de naturaleza jurídica muy distinta por lo que no cabe interpretar analógicamente (no lo ha hecho, desde luego, la STC 215/ 2014, de 18 de diciembre ) para encorsetar toda la competencia constitucional del Gobierno en una materia en la que la flexibilidad debe ser norma, y la LOEPSF no lo exige. El Acuerdo de 12 de julio de 2013 se dicta en el marco de un proceso plurianual de reducción del procedimiento de déficit excesivo en que se encuentra España, que requiere de una flexibilidad, de una negociación europea e interna y de una variabilidad de cifras que, por naturaleza, se atribuyen en Derecho constitucional a la función ejecutiva (es decir, a los Gobiernos) y rara vez, que, desde luego no establece la LOEPSF, a la función legislativa (es decir, a las Cortes Generales) que contempla en forma única la sentencia.

Que el preámbulo del acuerdo de 30 de agosto de 2013 diga que el acuerdo de 12 de julio de 2013 se dictó en aplicación del artículo 15 de la LOEPSF, como subraya en forma extensa y con un marcado énfasis el FJ 3 de la sentencia, nada demuestra en favor de que habría debido ser sometido a la aprobación de las Cortes Generales, en la medida en que sigue siendo obligado reconocer que dicha aprobación se prevé, en el artículo 15 de la Ley orgánica 2/2012 , para los objetivos referidos a los tres ejercicios siguientes, lo que, como es evidente, no afecta al Acuerdo en cuestión. Tampoco se sometió, si atendemos al preámbulo del propio acuerdo de 12 de julio de 2013, al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas ni al de la Comisión Nacional de Administración Local sin que, de oficio, haya puesto reparo alguno la sentencia en dichas supuestas omisiones. El único aspecto que la sentencia considera de relieve, el de la aprobación por las Cámaras del artículo 15.6 de la Ley orgánica 2/2012 , supone, sin consultar al Tribunal Constitucional, una lectura restrictiva y correctora de la normativa aplicable a los acuerdos de fijación de objetivos plurianuales y límite de gasto -que, como es lógico, se somete a la autorización de las Cortes Generales en cuanto deben acomodarse a ellos la elaboración de los proyectos de Presupuestos del sector de las Administraciones Públicas en todos sus subsectores y no tiene que aplicarse analógicamente a cualquier acuerdo del Gobierno en la materia ni, por ello, a otros Acuerdos distintos, como lo es el de adecuación del objetivo fiscal del presupuesto en curso a nuevas circunstancias apreciadas por el Consejo Europeo en el año también en curso. Téngase en cuenta que el Acuerdo último es mas laxo y beneficia los límites de endeudamiento y gasto respecto del primero (ya que amplió el plazo de finalización del protocolo de déficit excesivo para España en dos años).

La vinculación europea del Acuerdo es explícita y sirve de una cobertura intachable -y no discutida- a estos Acuerdos

No me convencen los argumentos de la sentencia para rechazar esta tesis ni creo aceptable la consideración del Acuerdo de 12 de julio de 2013 como un acto carente preparatorio de una decisión parlamentaria carente por sí mismo de entidad jurídica propia excepto la propiamente preparatoria del acto parlamentario.

El pronunciamiento segundo de la sentencia debió admitir la impugnación respecto del Acuerdo de 12 de julio de 2013 porque tiene una indudable sustantividad propia y no preparaba acto parlamentario alguno ni sustrajo a las Cortes Generales ninguna facultad.

Este problema me lleva, en fin, al que es capital del recurso, porque afecta al ámbito al que debe extenderse la jurisdicción de este orden contencioso- administrativo en una materia, como la que se examina, en la que, cada vez más, entra en estrecha participación la actividad administrativa y la actividad sujeta al control parlamentario. Ahí es donde -dicho sea con el debido respeto- me aparto con mayor énfasis de la posición de la mayoría.

El Congreso de los Diputados y el Senado no convierten en ley todo lo que aprueban.

A diferencia del Rey Midas, que convertía en oro todo lo que tocaba, las Cortes Generales no convierten en ley ni en acto parlamentario todo lo que se somete a su intervención.

El problema esencial de este recurso radicaba en determinar si es competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, y en qué grado para ellas, la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública, lo que la sentencia no trata. Es una exigencia del artículo 135 CE , sin olvidar la evidente dimensión europea de la cuestión (artículo 3.2 del TECGUEM), que dimana hoy de los compromisos de España en el marco del ya citado procedimiento de déficit excesivo, en el que está inmersa.

El Tribunal Constitucional ha declarado que corresponde en todo caso al Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica ( art. 149.1.13 de la CE ) y como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas ( art. 156.1 de la CE ), la función de garante último y responsable ad extra del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria ( SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6 y 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 6). Si es sustancial, en todo caso, la intervención en nuestro Estado autonómico cooperativo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de la Comisión Nacional de Administración Local y, desde la reforma operada por la Ley orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Establecido este principio, que es tan esencial como el obligado respeto a las obligaciones de España como miembro de la Unión Económica y Monetaria europea, creo que pasaría a un segundo plano la cuestión del reparto de competencias entre el Gobierno y las dos Cámaras legisladoras (Congreso de los Diputados y Senado) en la materia.

Es obvio que ni la Unión Europea (véase in extenso la STC 215/2014, de 18 de diciembre , FJ 2) ni el artículo 135 de la CE pueden alterar, en principio, el reparto de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales pero también lo es que en un plano dogmático corresponde al Gobierno -y así lo demuestra la doctrina ius internacional y constitucionalista del " poder exterior " - la representación última del Reino de España ante las instituciones europeas, sin perjuicio de los controles constitucionales internos que exige nuestra forma de gobierno parlamentaria y nuestro Estado compuesto.

Por ello el artículo 10.2 de la LOEPSF establece que corresponde al Gobierno (subrayado mío) velar por la aplicación de los principios de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todo el ámbito subjetivo de la misma; su articulo 10.3 atribuye al Gobierno el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en la Ley y su coherencia con la normativa europea y sus artículos 15 y 16 atribuyen al Gobierno -y, repito, no a las Cortes Generales- la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. La STC 151/2014, de 18 de diciembre , confirma la constitucionalidad del sistema, del que esta Sala no debe dudar ni efectuar una interpretación correctora de la LOEPSF, sin plantear previamente una cuestión de inconstitucionalidad.

La aprobación parlamentaria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública que establece el artículo 15.6 de la Ley 2/2012 se producen, como he dicho, en una materia que es competencia del Gobierno (como resulta de los artículos 15.1 y 15.6 de la ley orgánica). La aprobación no se otorga por las Cortes Generales sino por el Congreso de los Diputados y el Senado individualmente considerados (cfr., artículo 15.6 párrafo 2) lo que demuestra que no ejercen las Cámaras una función legislativa (no interviene el Jefe del Estado ni se produce publicación formal) ni de aprobación de los Presupuestos del Estado. La aprobación de los Acuerdos que se discuten no pueden ser más que una intervención orientada a un control político preventivo de que se ajusten a dichos objetivos los proyectos de Ley de Presupuestos de las Administraciones Públicas ( artículo 15.6 Ley orgánica 2/2002 ) en el período plurianual correspondiente.

La misma se dirige, en un procedimiento complejo articulado en múltiples fases en nuestro Derecho interno y en el ámbito institucional europeo a declarar, como ya he dicho, la bondad del acto que está sujeto a la aprobación, lo que determina que deba prestarse sólo si el Gobierno fija previamente los objetivos respetando todas las fases del procedimiento y si después solicita la aprobación de cada Cámara. Las Cámaras no determinan el contenido del acto por lo que éste no es el acto preliminar o preparatorio que afirma la sentencia ni la aprobación de las Cámaras tiene el carácter sustancial que se declara ni le dota del valor de las normas presupuestarias. Las Cámaras no convierten toda la actuación previa a su aprobación en acto de naturaleza y acto parlamentario. La aprobación parlamentaria no sana los vicios de que pudieran adolecer los actos que se aprueban . Entiendo por ello que de acuerdo con una doctrina iniciada ya por esta Sala [por todas, Sentencia del Pleno de 5 de marzo de 2014 (Rec. 64/2013 ) en la que se enjuició el nombramiento del Presidente y varios Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear] la aprobación última del Congreso de los Diputados y del Senado no desvirtuaba la consideración de toda la actuación previa a la misma como actividad susceptible de nuestro control en esta vía contencioso-administrativa, en cuando sometida al Derecho administrativo. Los precedentes en contra que la sentencia aduce no me convencen, porque el fenómeno es novedoso. Hay, sin duda, una libertad parlamentaria esencial en los actos de aprobación no susceptible de control jurisdiccional, pero los límites que establece la ley orgánica nutren lo que nuestra jurisprudencia ha denominado, desde antiguo, " conceptos judicialmente asequibles " (por todas, Sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992) y de 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996; 634/1996 y 726/1996) en cuanto se trata de requisitos objetivos impuestos por el legislador y descritos utilizando un lenguaje netamente jurídico-administrativo.

El proceso contencioso-administrativo debe ser un procedimiento que, cada vez más resuelva litigios entre Administraciones Públicas, aliviando la carga del Tribunal Constitucional. El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa es una buena prueba de ello. Nadie ha atacado en el proceso los acuerdos parlamentarios y éstos habrían permanecido incólumes si esta Sala, sin abdicar de una función que le corresponde, hubiera enjuiciado y depurado las cuestiones que las partes impugnaron en este proceso. No creo que hubiera obstáculo alguno para hacerlo.

Conclusión.

Entiendo que, en el ámbito de lo que hemos deliberado, la parte dispositiva de la sentencia debió desestimar el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 y no debió inadmitir por falta de jurisidicción el recurso en cuanto dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 y el Acuerdo de 12 de julio de 2013.

La Sala debió haber dado respuesta a las pretensiones de la demanda y no me pronuncio sobre el sentido de nuestra respuesta, al no haber sido debatido por la Sala.

Y, en este sentido, formulo mi Voto particular expresando de nuevo mi máximo respeto al criterio contrario de mis compañeros de la Sala, que siempre pondero con la máxima atención.

En la misma fecha de la Sentencia.-Jorge Rodriguez-Zapata Perez.-Jose Manuel Sieira Miguez.-Firmado.-

VOTO PARTICULAR

Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesus Ernesto Peces Morate al disentir parcialmente de lo resuelto por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias pronunciadas en los recursos contenciosos-administrativos número 374, 383 , 385 y 511 de 2013 , y 241 de 2014 , al que se adhieren los Magistrados Excmos. Sres. Don Emilio Frias Ponce y Don Diego Cordoba Castroverde.

Mi discrepancia con las decisiones de la Sala se ciñe exclusivamente al carácter de acto preparatorio que en las referidas sentencias se confiere al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013 a fin de ajustarse a las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), en que España se hallaba, y a las consecuencias que de tal apreciación se derivan, tanto respecto al pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de las Administraciones de las diferentes Comunidades Autónomas como a la razón para anular el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 30 de agosto de 2013, por el que se establecieron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

La Sala, en la fundamentación jurídica y en la parte dispositiva de esas cinco sentencias de las que disiento con el alcance indicado, se basa en lo que debería haber sido el acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, al llevar a cabo la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el año 2013, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , eludiendo, a mi juicio, lo que realmente fue.

El Consejo de Ministros no adoptó dicho acuerdo con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en citado artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 y remitirlo a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, sino que le confirió fuerza ejecutiva, arrogándose así una competencia o atribución de la que carece, como lo evidencia que el 30 de agosto de 2013 dicho Consejo fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el año 2013, lo que no habría decidido de haber entendido, conforme a lo establecido en los referidos artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 2/20012, que su acuerdo de adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria y deuda pública, de 12 de julio de 2013, debía remitirse a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo, y por ello no atendió al informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera que señalaba la exigencia legal de su remisión a las Cortes Generales.

Es mi parecer que el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para 2013, no debe ser calificado de acto de trámite, insusceptible de control jurisdiccional, según lo previsto concordadamente en los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino que ha de ser enjuiciado como un acto definitivo adoptado por órgano manifiestamente incompetente y, por tanto, nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De considerarse el acto en cuestión de naturaleza normativa, su nulidad radical vendría igualmente derivada de lo establecido en el apartado 2 del citado artículo 62 de la misma Ley 30/1992 .

Las Sala ha emitido un pronunciamiento de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al mentado acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por considerar que se trata de un mero acto preparatorio carente de autonomía y no susceptible por ello de ser impugnado en vía contencioso-administrativa, aunque lo enjuicia y declara que es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, si bien, ante la contradicción existente entre un pronunciamiento de inadmisión y esa declaración de inhabilidad para producir efectos, afirma que tales consecuencias no constituyen un pronunciamiento de la Sala sino una constatación deducible del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria, lo que no es obstáculo a que, basándose precisamente en esa declaración o pronunciamiento derivados de un auténtico enjuiciamiento, justifique seguidamente la anulación por contrario a derecho del acuerdo posterior del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013.

Es a esta razón de decidir de la Sala a la que se refiere mi segunda discrepancia con las sentencias, porque, a mi entender, la estimación de los recursos contencioso-administrativos, sostenidos frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, no deriva de la ineficacia del acuerdo previo del propio Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013, por el que se procedió a la adecuación del objetivo de estabilidad presupuestaria, sino de que este primer acuerdo es nulo de pleno derecho y, en consecuencia, el segundo carece de presupuesto habilitante.

De lo expuesto se deduce que las sentencias, de las que disiento, deberían haber estimado los recursos contencioso-administrativos sostenidos por las representaciones procesales de las Comunidades Autónomas frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013, por el que se vino a adecuar el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, al ser este acuerdo nulo de pleno derecho, mientras que comparto el resto de los pronunciamientos de dichas sentencias, si bien la estimación del recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, deriva de que el acuerdo anterior del Consejo de Ministros, de 12 de julio de 2013, es nulo de pleno derecho.

Dado en Madrid, en la misma fecha de las sentencias de las que se discrepa.-Emilio Frias Ponce.-Diego Cordoba Castroverde.-Jesus Ernesto Peces Morate.- Firmado.-

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, con sus votos particulares, por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-