STS 947/2016, 29 de Abril de 2016

Dª . Irene , como residente censada en la ciudad de Madrid, era potencial sujeto pasivo de este Impuesto sobre el incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Y por el mismo motivo era susceptible de convertirse en real sujeto pasivo del mismo, tornándose su interés legítimo en auténtico derecho subjetivo, ya que su padre era propietario de determinados bienes inmuebles en esta ciudad que se había propuesto transmitir en el año 2012, y así se lo había manifestado a sus hijos, según la versión de la recurrente.

Los bienes inmuebles propiedad de su padre, a transmitir por voluntad de éste en el año 2012, habían sido objeto en 2011 de un procedimiento de valoración colectiva de carácter general ( Expediente NUM000 ), a surtir efecto a partir de 1 de enero de 2012 según la Ponencia de valores total de los bienes inmuebles urbanos del término municipal de Madrid, aprobada por el Director General del Catastro ( vid. BOCAM núm. 145, de 21 de junio de 2011).

Ello llevaba consigo que , con la supresión de la Disposición Adicional que regulaba la reducción aplicable sobre el valor de los terrenos, precisamente para los casos en los que se hubiera producido una valoración colectiva de estas características, la recurrente se considerara perjudicada, al no resultarle de aplicación esta reducción introducida por vía reglamentaria, a la que sin embargo sí tenía derecho en el año 2012, por mor de la regulación establecida en virtud de la Disposición Transitoria Vigésima del TRLHL, introducida por el RDL 12/2012 .

Interpuesto recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de mayo de 2012 por el que se aprobó la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana publicado en el BOAM de 1 de junio de 2012, la Sala de instancia consideró procedente resolver, antes que el fondo del asunto, la alegación de inadmisibilidad formulada por el Ayuntamiento demandado, consistente en la falta de legitimación " ad causam " de la recurrente por no tener interés legítimo alguno al no ser aquélla titular de inmueble alguno en Madrid cuando se interpuso el recurso.

La parte actora, en trámite de conclusiones, rebatió tal afirmación, sosteniendo que al tiempo de interponerse el recurso tenía ya un interés legítimo derivado de la intención de su padre de donarle un inmueble sito en Madrid, lo que al materializarse en virtud de las escrituras públicas de donación y aceptación de la donación aportadas a los autos, la convertía además en titular de un derecho subjetivo.

A la vista de la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala Tercera de 25 de junio y 27 de octubre de 2014 el Tribunal de instancia entendió " que el recurrente carece de legitimación "ad causam" en este proceso. El objeto del recurso viene dado por un acuerdo plenario que modifica una Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, cuya concreta regulación en la Ley reguladora de las Haciendas Locales ( RDL 2/2004 ( RCL 2004, 1420 ) , art. 104 y siguientes ) configura tal impuesto municipal como "un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos", que requiere inexcusablemente que el sujeto pasivo (art. 106) sea titular de un derecho sobre un bien inmueble.

Pues bien, al tiempo de interponerse el recurso contencioso-administrativo (31 de julio de 2012) , incluso al tiempo de vencer el plazo para poder interponerlo (dos meses siguientes a la publicación de la disposición, por aplicación del art. 46.1 de la LJCA ), que venció el 1 de agosto de 2012, la recurrente carecía de interés legítimo alguno en los términos exigidos por el Tribunal Supremo, habida cuenta de que no existía ninguna relación jurídica material entre la recurrente y la pretensión ejercitada susceptible de generar en su esfera jurídica ventaja o perjuicio alguno, que aunque pudiese ser futuro, resulte ser cierto. Y ello es así porque la recurrente afirmó al interponer el recurso que su interés procedía de una doble fuente: 1ª.- Ser residente censada en Madrid y por tanto potencial sujeto pasivo del impuesto y 2ª.- Ser futura destinataria de la decisión de su padre de transmitir, a lo largo del año 2012, determinados inmuebles de Madrid a sus hijos.

La mera residencia en la ciudad de Madrid, sin ostentar la titularidad de algún bien inmueble, no puede conceptuarse como fundamento de un interés legítimo, pues la potencialidad de ser sujeto pasivo del impuesto que nos ocupa no la convierte en tal. Tampoco la segunda alegación puede sostener válidamente la existencia de un interés legítimo, pues reiteramos, el no ser titular de ningún bien inmueble supone que no exista relación material alguna entre la recurrente y la pretensión de anular la disposición recurrida, pues ningún beneficio o perjuicio cierto se le ocasiona.

Es una vez interpuesto el recurso cuando la recurrente aporta, al formular la demanda, escritura pública de fecha 30 de octubre de 2012, por la cual su padre le dona un determinado bien inmueble, que la donataria acepta por escritura pública de 19 de diciembre de 2012 también aportada a las actuaciones. A los efectos prejudiciales pertinentes ( art. 4 LJCA ), debemos afirmar que en aplicación de lo dispuesto en los arts. 623 y 629 CC , la donación en cuestión no se podía perfeccionar ni producir efecto alguno sino desde la aceptación por la donataria, que al formalizarse en escritura pública (requisito constitutivo de la donación de todo bien inmueble) separada de la de la donación, requiere la notificación al donante ( art. 633 CC ), lo que ni siquiera consta en las actuaciones que se produjo.

En definitiva, la falta de justificación por parte de la recurrente de ser titular de un derecho o de un interés directo o legítimo en el recurso interpuesto al tiempo de interponerse el recurso conlleva la declaración de inadmisibilidad del mismo al amparo del art. 69.b) de la LJCA , según el cual se dictará sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso cuando se hubiera interpuesto por persona no legitimada, pues no basta un mero interés por la legalidad para justificar una legitimación inexistente. Hubiese bastado con que el recurso se hubiera interpuesto por el padre de la recurrente, como titular del bien inmueble, para que ningún obstáculo procesal se hubiese apreciado, o que la propia recurrente, en lugar de haber actuado en su propio nombre y derecho, lo hubiese hecho en representación del titular del bien".

En base a las consideraciones expuestas el Tribunal de instancia dictó sentencia de fecha 22 de diciembre de 2014 cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal: FALLAMOS

" Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por DÑA. Irene , representada por la Procurador Sra. Messa Teichman, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de mayo de 2012 por el que se aprueba la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, publicado en el BOAM de 1 de junio de 2012 condenando a la parte actora al abono de las costas procesales causadas hasta el límite fijado en esta sentencia".

Contra la sentencia de 22 de diciembre de 2014 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la representación procesal de Dª. Irene preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación, que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante la Sala. Y admitido por providencia de 7 de mayo de 2015 de la Sección Primera de esta Sala. Y formalizado por el Letrado Consistorial su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló la audiencia del día 19 de abril de 2016 para la votación y fallo de este recurso, día en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló, lo que se llevó a cabo con el resultado que ahora se expresa.

El primer motivo de casación que articula la recurrente se fundamenta en el art. 88.1 d) de la LJCA por cuanto la Sala sentenciadora ha declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo con fundamento en la causa de la letra b) del art. 69 de la LJCA por entender que la recurrente carece de legimitación " ad causam" para impugnar el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 30 de mayo de 2012 por el que se aprueba la modificación de la Ordenanza Fiscal del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana de 20 de diciembre de 2001.

Para el caso de que se declarase por este Tribunal la admisibilidad del recurso, la recurrente aduce como segundo motivo de casación, también al amparo del art.88.1 d) de la LJCA , la infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que le llevan a sostener que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 30 de mayo de 2012 juicio que adolece de vicios que, a juicio de la recurrente, le hacen merecedor de una declaración de nulidad radical.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martinez Mico, quién expresa el parecer de la Sala.

Se impugna mediante este recurso de casación interpuesto por Dª. Irene la sentencia de 22 de diciembre de 2014 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la que se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de mayo de 2012 por el que se aprueba la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana publicado en el BOAM de 1 de junio de 2012.

Sostiene la recurrente en su primer motivo de casación, formulado al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , que la inadmisión del recurso contencioso admininistrativo promovido por Dª Irene por entender el Tribunal " a quo " que carece de legitimación ad causam para impugnar el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 30 de mayo de 2012, se debe a un error de apreciación por parte del Tribunal Superior de Justicia de Madrid porque la Sra. Irene goza de plena legitimación activa para la impugnación de un acuerdo que ha perjudicado gravemente sus derechos subjetivos patrimoniales.

Argumenta la recurrente que aunque la sentencia que ahora se pretende recurrir en casación dice inadmitir el recurso contencioso-administratrivo por la concurrencia de un óbice procesal, entra a analizar la regulación legal del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, lo que desemboca en la afirmación de que la recurrente no ostenta legitimación ad causam, obviando la Sala sentenciadora el hecho de que en las transmisiones gratuitas de bienes inmuebles será el adquirente ( en este caso donatario ) a quien corresponda la satisfacción del Impuesto en cuestión por ser sujeto pasivo del mismo al amparo del artículo 106.1 a) del TRLHL, que considera sujetos pasivos del Impuesto de Bienes Inmuebles a los adquirentes de un bien de esta clase sin contraprestación, o dicho de otro modo, de manera gratuita.

En base a esta errónea interpretación del ordenamiento jurídico aplicable al caso, a juicio de la recurrente, se entiende por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que la recurrente no goza de legimitación ad causam, cuando resulta que:

1. - Al tiempo de interponer el recurso contencioso-administrativo, en fecha 31 de julio de 2012, al filo del vencimiento del plazo de dos meses otorgado legalmente para la interposición del mismo, la recurrente tenía la condición de legitimaria, hija del titular del inmueble donado; es decir, heredera forzosa del mismo ( según los artículos 806 y s.s. , del C.C .) ; y puesto que la legítima es una " pars hereditatis " de la que el testador no puede disponer y que es atribuida por Ley directamente al legitimario, titular de un interés legítimo sobre los bienes relictos que haya de dejar el potencial causante, donante en relación con el bien inmueble que motiva el presente recurso. Lo anterior se refuerza por producirse a favor de la recurrente la donación de un inmueble sito en la ciudad de Madrid en el año 2012, apenas unos meses después. Esta tiene lugar en escritura pública de fecha 30 de octubre de 2012, y que se acompañó con el escrito de demanda de fecha 28 de noviembre del mismo año.

2. - A 19 de diciembre de 2012 - y por lo tanto pendiente el recurso contencioso-administrativo -, se perfecciona la donación por la aceptación de la recurrente en escritura pública ( que también se aportó por la recurrente ) de tal forma que lo que en julio de 2012 ya era un evidente interés legítimo suficiente para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, en el mes de diciembre se convierte en un auténtico y consolidado derecho subjetivo concretado en la condición de Irene de sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles por la adquisición a título gratuito de un bien raíz sito en el Municipio de Madrid.

Desde la interposición del recurso contencioso-administrativo la recurrente ha acreditado su legitimación ad causam; en este sentido, al tiempo de la interposición la recurrente ostentaba un interés legítimo, cumplido y suficientemente justificado en tanto legitimaria y heredera forzosa del donante, de modo que no podrá desconocerse su interés o calificar este de espurio en la declaración de nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de mayo de 2012 por el que se aprueba la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre el incremento de Valor de los terrenos de Naturaleza Urbana, por cuanto la Disposición Adicional de dicha Ordenanza Fiscal, contraviene la Disposición Transitoria Vigésima del TRLHL, de carácter y evidente relevancia estatales, reforzándose la justificación de dicho interés legítimo por la inmediatez con la que resultó donataria del un bien inmueble sito en Madrid, convirtiéndose entonces en sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, no pudiendo, en todo caso, esperar a que la donación se perfeccionara por la aceptación para la interposición del recurso dado el perentorio plazo de dos meses que la LJCA otorga para acceder a esta jurisdicción.

Puede afirmarse, por tanto, que la premura con la que se impuso el recurso en plazo no implicaba que la recurrente no tuviera interés legítimo por relación directa con la disposición impugnada, sino que encima el referido interés legítimo se tornó en auténtico derecho subjetivo durante la pendencia del proceso, y más de dos años antes de que se pronunciara la sentencia que se pretende recurrir en casación, ya que por expresa aceptación de la donación en fecha 19 de diciembre de 2012 la recurrente adquirió derecho subjetivo pleno.

Todo lo expuesto se refuerza al producirse a favor de la recurrente la donación de un inmueble sito en la ciudad de Madrid en el año 2012, apenas unos meses después de la interposición del recurso. Esta tiene lugar en escritura pública de fecha 30 de octubre de 2012 y que se acompañó con el escrito de demanda de fecha 28 de noviembre del mismo año. Instituto el de la donación cuyo régimen jurídico se encuentra íntimamente relacionado con el correspondiente a la legítima, en cuanto en los artículos 636 y 654 del Código Civil se regula la reducción por inoficiosa de la donación, así como los artículos 1035 y siguientes del Código Civil cuando se regula la colación. Preceptos los anteriores que claramente justifican la condición de interesado del legitimario, heredero forzoso, en especial cuando adicionalmente se convierte en donatario de su progenitor.

En definitiva, haber negado el Tribunal Superior de Justicia la tutela judicial efectiva so pretexto de falta de legitimación ad causam, conculca el principio " pro actione " que prima en la jurisprudencia de nuestros tribunales.

La legitimación activa es la aptitud para ser demandante en un proceso concreto, la aptitud para deducir una pretensión y que el órgano jurisdiccional haya de examinarla en cuanto al fondo. Deriva de la titularidad de una relación jurídica. No basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad; es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida. La legitimación ad causam conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión.

El interés legítimo en lo contencioso-administrativo ha sido caracterizado como " una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión ( acto o disposición impugnados ) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo ( beneficio ) o negativo ( perjuicio ),actual o futuro pero cierto " ( STC 65/1994, de 28 de febrero , FJ 3, y también SSTC 105/1995, de 3 de julio, FJ 2 y 122/1998, de 15 de junio , FJ 4, así como ATC327/1997, de 1 de octubre , FJ 1), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real ( no potencial o hipotético ). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta, vale decir, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( veánse a este respecto las STC 60/1982, de 11 de octubre , hasta la STC 143/1994, de 9 de mayo , pasando por la STC 195/1992, de 16 de noviembre ). Luego, para que no exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la norma o resolución impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso...

El concepto de legitimación ad causam ha sido reconocido por la moderna doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal y que ha incidido en su esfera vital de intereses; la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente y además , incurra en ilegalidad. Como ha dicho la sentencia de 19 de febrero de 2014( recurso 1612/ 2001) de este Tribunal Supremo ", la legitimación " ad causam " consiste en una posición o condición objetiva en conexión con la relación material objeto del pleito que determina una aptitud para actuar en el mismo como parte; se trata de una cualidad de la persona para hallarse en la posición que fundamenta jurídicamente el reconocimiento de la pretensión que trata de ejercitar y exige una adecuación entre la titularidad jurídica afirmada ( activa o pasiva ) y el objeto jurídico pretendido. Constituye un presupuesto que debe ser examinado de modo previo al conocimiento del asunto, por cuanto en el caso de estimar la cuestión planteada como excepción procesal, no podrá ser en modo alguno estimada la acción, cuando quién la ejercita no es parte legítima. Su naturaleza y sus efectos determinan que deba ser apreciada de oficio, ya que su reconocimiento no lleva consigo la atribución de derechos subjetivos u obligaciones materiales, sino que, como enseña la más autorizada doctrina, coloca o no al sujeto en la posición habilitante para impetrar la aplicación de la ley a un caso concreto mediante el correspondiente pronunciamiento jurisdiccional.

La legitimación activa es un requisito procesal, esto es, una de las circunstancias que han de darse para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduzca.

En cuanto al momento en que ha de darse , el requisito procesal de la legitimación activa, como todo requisito procesal, ha de darse en el el momento de iniciarse el proceso. Ahora bien, se ha planteado el problema de la posibilidad de subsanación, lo que supone que el defecto sea susceptible de ello, pues mal puede subsanarse lo que no es subsanable, que es lo que, en principio, ocurre con la falta de legitimación, pues si ésta depende de una determinada posición respeto a la pretensión, tal posición existirá o no existirá desde el momento de iniciarse el proceso.

Ahora bien, es posible que se produzca una alteración en las circunstancias objetivas que determinen la adquisición de aquella aptitud en que consiste la legitimación después de iniciado el proceso. En estos supuestos de adquisición de un derecho durante la tramitación del proceso, derecho que confiere legitimación, el problema que se plantea es el de si conlleva la subsanación del defecto de legitimación existente en el momento de la iniciación. Entendemos que aplicando estrictamente los principios procesales tal subsanación no sería posible porque no pueden darse efectos retroactivos a una adquisición de la titularidad legitimadora .

En el caso que nos ocupa, la recurrente, en el momento que interpuso el recurso, el día 31 de julio de 2012, no estaba legitimada para recurrir " ad causam " , pues la donación del inmueble sito en la CALLE000 nº NUM001 de Madrid se llevó a efecto el día 31 de octubre de 2012, con posterioridad a la interposición del recurso, tal y como se desprende de la escritura de donación otorgada por D. Baldomero a favor de su hija Irene .

A la vista de lo que antecede cabe concluir que tienen legitimación activa quienes comparezcan y actúen en el procedimiento como titulares de la relación jurídica y en este caso en el momento de interponer la demanda la recurrente no era parte legítima para recurrir " ad causam ", no era destinataria directa del inmueble.

Por eso la inadmisión del recurso contencioso administrativo por la sentencia recurrida de 22 de diciembre de 2014 no se debió a un error de apreciación por parte del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en lo que respeta a la falta de legitimación activa.

Así las cosas, esta vía de revisión excepcional, como es el recurso de casación, no puede servir para llevar a cabo impugnación de la Ordenanza, puesto que la revisión jurisdiccional del Tribunal Supremo está limitada al enjuciamiento de la Sentencia dictada al respecto, y no el acto o disposición recurrido en el recurso contencioso administrativo.

Al no acogerse el motivo alegado procede desestimar el recurso de casación interpuesto por Dª Irene y ello debe hacerse con imposición de las costas al recurrente ( art. 139.2 LJCA ) al haberse desestimado totalmente el recurso, si bien el alcance cuantitativo de la condena en costas no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cifra máxima de 7.000 euros atendida la facultad de moderación que el artículo 139.3 de la LJCA concede a este Tribunal fundada en la apreciación de las circunstancias concurrentes que justifiquen su imposición.

Por lo expuesto,

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN