STS, 31 de Marzo de 2016

La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE PSICÓLOGOS DE ESPAÑA interpuso ante esta Sala, mediante escrito de 22 de enero de 2015, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado.

En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda, a través del escrito presentado en fecha de 26 de marzo de 2015, en el que, después de alegar los hechos y fundamentos jurídicos que consideró aplicables, terminó suplicando que la Sala dicte sentencia por la que " se declare contrario a Derecho el Anexo I del Real Decreto impugnado y determine la nulidad plena de la exclusión efectuada en torno a los títulos de formación en Psicología ".

De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la misma mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2015 en el que, tras los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la inadmisión del recurso, por falta de legitimación activa de la parte recurrente, o, subsidiariamente, su desestimación por ser plenamente ajustada a Derecho la disposición recurrida.

Concluso el proceso, por providencia de esta Sala de 1 de febrero de 2016 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 1 de marzo de 2016, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

Como expusimos en los antecedentes de hecho de esta sentencia, se impugna en el presente recurso contencioso el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado .

Entiende la Corporación recurrente que en el Anexo I del Real Decreto citado debería haberse incluido la referencia al Grado en Psicología con formación sanitaria de, al menos, noventa créditos, bien directamente, bien como paréntesis en la referencia a la titulación de Psicólogo General Sanitario. Y ello porque, a su juicio, la disposición adicional séptima de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública , estableció que el título de Grado en Psicología no habilita por sí mismo para el ejercicio de la psicología en el ámbito sanitario, pero constituirá un requisito necesario para el acceso al Máster de Psicología General Sanitaria, siendo así que en la Orden de 12 de junio de 2013, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Psicólogo General Sanitario, se establece como requisito de acceso al Máster en Psicología General Sanitaria un grado en psicología que acredite una formación sanitaria de, al menos, noventa créditos.

Como quiera que, siempre según la parte actora, el Gobierno no ha dado cumplimiento en su totalidad al mandato contenido en aquella disposición adicional séptima (regular en el plazo de un año las condiciones generales a las que se ajustarán los planes de estudio del título de Grado en Psicología), se ha producido una " insostenible situación de vacío normativo y de asimetrías jurídicas entre los miembros de esta profesión y los que quieren acceder a la misma a través del grado ", perjudicando gravemente a " los estudiantes y a aquellos extranjeros que quieran homologar su título al título español a fin de ejercer su profesión en España ", situación que solo puede corregirse configurando el título de Grado en Psicología como objeto de homologación y no de equivalencia, " referencia que de algún modo ha de indicarse en el Real Decreto impugnado para mantener la íntima correlación con los parámetros de seguridad jurídica para las profesiones que estén reguladas ".

Por razones de orden lógico procesal procede examinar, con carácter previo, la causa de inadmisibilidad, por falta de legitimación activa de la Corporación demandante, que aduce el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda.

Esta objeción procesal no puede prosperar pues, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1.b), en relación con el artículo 18, de nuestra Ley Jurisdiccional , el Consejo General recurrente tiene interés legítimo para recurrir el Real Decreto impugnado sobre el procedimiento de homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado, lo que, sin duda alguna, afecta a los intereses profesionales y económicos de los colegiados, para cuya defensa y promoción está habilitado legalmente el Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos de España.

Conviene recordar que hemos declarando, en casos no iguales pero similares al examinado, por todas, sentencia de 26 de junio de 2012 , dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 18 / 2011, que la legitimación activa, como presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala (SSTS de 14 de octubre de 2003 , de 7 de noviembre de 2005 y de 13 de diciembre de 2005 ), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94, de 28 de febrero de 1994 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

En la citada Sentencia de 26 de junio de 2012 declaramos que « Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos» (...). Pero distinta de la anterior es la legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto (...). Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 45/2004, de 23 de marzo , estimamos que resulta improcedente restringir el derecho de acceso a la jurisdicción del Consejo General recurrente, (en este asunto del Colegio Oficial) dada su condición de persona jurídica pública, para entablar una acción de control de la potestad reglamentaria (en este caso un Acuerdo del Consejo de Ministros) en un ámbito regulatorio que afecta a los intereses de carácter corporativo cuya defensa ostenta, y sin que podamos ignorar, y por ende, desconocer la genuina función que corresponde a estos profesionales, que se cobijan en el seno de su Corporación, a la que corresponde defender el prestigio de la profesión y los derechos de sus colegiados" ».

Presupuesto lo anterior, ha de señalarse, con carácter previo, que el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales , dispuso en su artículo 4 que los títulos universitarios regulados en el presente Real Decreto tendrán carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, surtirán efectos académicos plenos y habilitarán, en su caso, para la realización de actividades de carácter profesional reguladas de acuerdo con la normativa que en cada caso resulte de aplicación.

Por su parte, el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado , tiene por objeto establecer las normas para permitir el acceso y ejercicio de una profesión regulada en España, mediante el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros de la Unión Europea y que permitan a su titular ejercer en él la misma profesión (artículo 1).

Este Real Decreto de 2008 define, en el artículo 4, la profesión regulada al señalar que, a los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este real decreto, se entenderá por «profesión regulada» la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas . A estos efectos, las profesiones y las actividades que entran dentro del ámbito de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones, según la definición anterior, son las que se relacionan en el anexo VIII, pero advirtiendo que sin que de dicha inclusión puedan derivarse otros efectos fuera de ese ámbito .

Y en el Real Decreto aquí impugnado se define, a los efectos de su regulación, la profesión regulada por exigencia de título universitario, ex artículo 4.c), como aquella profesión para cuyo acceso se exija estar en posesión de un título universitario oficial cuyo diseño y directrices respondan a los dispuesto en los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, según se trate respectivamente de Grado o de Máster , teniendo en cuenta que, como señalan los citados artículos del Real Decreto de 2007, cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable y que estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión.

En el Anexo I, y en relación con la Psicología, el Real Decreto que nos ocupa se refiere expresamente a la Orden de 12 de junio de 2013 y se contiene la referencia al Psicólogo General Sanitario, sin consignarse la necesidad de un Grado de Psicólogo que dé acceso al Máster con noventa créditos, omisión que es la que, cabalmente, sustenta la pretensión de nulidad de la disposición reglamentaria que aduce la parte recurrente por cuanto, a su entender, incurre en arbitrariedad, incoherencia e infracción del Derecho de la Unión Europea habida cuenta que el Gobierno ha incumplido el mandato inequívoco que deriva de la disposición adicional séptima de la Ley General de la Salud Pública , que le impuso la obligación de regular las condiciones de la profesión de psicólogo.

Es sabido que la regulación de una profesión ha de efectuarse por ley, que deberá definir las funciones y las competencias atribuidas a la profesión correspondiente. Regulada legalmente la profesión, la concreta determinación de la forma de acceso a la misma, cuando se hace a través de una titulación, corresponde al Ministerio de Educación mediante el establecimiento del título correspondiente, fijando su contenido y las exigencias de capacitación que el mismo ha de contener.

En el supuesto de autos, y en relación con la profesión que nos ocupa, la distinción aparece claramente en la Ley 33/2011, de 4 de Octubre, General de la Salud Pública, cuando al regular la Psicología en el ámbito sanitario en la disposición adicional séptima hace referencia a la Psicología Sanitaria, facultando al Ministerio de Educación para regular el título de acceso a la profesión (máster) en los siguientes términos:

" 2. De conformidad con lo establecido en el artículo 15.4 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, el Gobierno, en el plazo de seis meses, establecerá las condiciones generales a las que se ajustarán los planes de estudios para la obtención del título oficial de Máster en Psicología General Sanitaria, habilitando al Ministerio de Educación para concretar, con sujeción a lo previsto en dicho Real Decreto , los requisitos del citado Máster ".

Tal previsión se cumplió mediante la Orden ECD/1070/2013, de 12 de junio, recogida en el Anexo I del Real Decreto recurrido, que establece los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales de Máster en Psicología General Sanitaria que habilite para el ejercicio de la profesión titulada y regulada de Psicólogo General Sanitario.

Y la propia disposición adicional séptima de la Ley General de la Salud Pública , ya mencionada, contiene también la previsión de que el grado en psicología constituya un título regulado, pues estableció en el apartado tercero lo siguiente:

" 3. De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, el Gobierno , en el plazo de un año, regulará las condiciones generales a las que se ajustarán los planes de estudios del título de Grado en Psicología, correspondiendo al Ministerio de Educación regular, en el citado plazo y con sujeción a lo previsto en dicho Real Decreto, los requisitos del título y planificación de las enseñanzas a las que habrán de ajustarse los planes de estudio de Grado" .

Es un hecho notorio, recogido en el Dictamen del Consejo de Estado a la disposición que nos ocupa, que el Gobierno no ha dado cumplimiento al mandato contenido en el anterior apartado de la disposición adicional séptima. Tal incumplimiento, empero, no hace nulo, como se pretende en el escrito rector, el Real Decreto que ahora se impugna ni, sobre todo, puede pretenderse con esta misma impugnación denunciar la inactividad de la Administración o el incumplimiento de aquella exigencia legal, consiguiendo, por esta vía indirecta, regular una profesión fuera del cauce procedimental previsto legal y reglamentariamente.

Aun siendo comprensible la postura del Consejo recurrente (en cuanto el Gobierno no ha dado cumplimiento a aquel mandato legal), es lo cierto que no podemos afirmar que nos hallemos (en relación con los psicólogos) ante una profesión regulada , pues el Gobierno no ha establecido las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, con ajuste a la normativa europea aplicable, ni ha establecido el diseño de los planes de estudios de modo que permitan obtener las competencias necesarias para el ejercicio de la profesión.

Y por eso mismo no podemos considerar, por tanto, que su no inclusión en el Anexo I del Real Decreto recurrido constituya una omisión reglamentaria, pues las normas que configuran el régimen jurídico de aplicación, antes señaladas (Real Decreto 1393/2007 y Real Decreto 1837/2008), ponen de manifiesto que hubiera sido necesario que se dictase, previamente, la correspondiente orden ministerial sobre los requisitos para la verificación de dicho título, accediendo al carácter de profesión regulada, en relación con las relacionadas en el anexo VIII del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, que contiene una relación de profesiones y actividades a efectos de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en dicho real decreto , y no de profesiones reguladas.

La omisión que se denuncia, en definitiva, no se refiere, a día de hoy, a una profesión regulada, de modo que la arbitrariedad y discriminación que se aducen, por no haber sido incluida en el cuadro del anexo I del Real Decreto que se recurre, no puede prosperar, precisamente porque ese mismo Real Decreto no puede incluir profesiones que no tengan aquel carácter.

Por tanto, al socaire de la impugnación del Real Decreto recurrido lo que se pretende es que esta Sala incluya como profesión regulada en el Anexo I aquella que no lo es, o que todavía no lo es, lo que resulta incompatible con la propia naturaleza y contenido del Real Decreto impugnado.

El discurso argumental del escrito de demanda constituye, en puridad, una queja sobre la inactividad del Gobierno respecto de la regulación de la profesión de psicólogo y no, como resultaría procedente, un alegato centrado en infracciones normativas en que pudiera haber incurrido el Real Decreto impugnado y que deberían ser corregidas en el presente recurso contencioso administrativo, lo cual no obsta para que el Consejo General demandante pueda denunciar, a través de los cauces que el ordenamiento le otorga, aquella inactividad o las consecuencias de la falta de regulación de la profesión.

En otras palabras, la circunstancia de que el futuro Grado en Psicología no aparezca en el listado de títulos homologables no puede ser corregida con ocasión de la impugnación de un Real Decreto que solo puede hacer referencia a profesiones que tengan el carácter de reguladas, siendo así, insistimos, que el presente recurso no constituye cauce adecuado para obtener una condena al Gobierno a que dé cumplimiento al mandato contenido en la repetida disposición adicional séptima de Ley 33/2011, de 4 de Octubre, General de la Salud Pública .

Las razones expuestas determinan la íntegra desestimación del recurso, lo que obliga a la imposición de las costas procesales causadas, a tenor del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , a la parte demandante. Y haciendo uso de la facultad contemplada en el apartado tercero de dicho precepto legal, quedan las costas fijadas en 4.000 euros por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,