Artículo 63: Atribuciones internacionales del Rey
| Autor | Elisa Pérez Vera; Alejandro J. Rodríguez Carrión |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Internacional Privado de la U.N.E.D;Catedrático de Derecho Internacional Público |
| Páginas | 261-278 |
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Los tres apartados que integran este artículo pueden considerarse como desarrollo del principio proclamado en el artículo 56 de la misma Constitución, según el cual, el Rey, que es el Jefe del Estado, >>asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionalesPage 262 obstante, sólo puede entenderse en el contexto de una normativa internacional basada sobre la norma de ius cogens que prohíbe la amenaza o el uso de la fuerza en relaciones internacionales (art. 2, párrafo 4, de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas). De igual modo, en el Rey encarna el ius legationis, tanto activo como pasivo, del Estado español; es decir, el derecho que el ordenamiento jurídico internacional le reconoce de enviar o recibir agentes diplomáticos 2. Y es que, siendo la diplomacia >>la manera de conducir los asuntos exteriores de un sujeto de Derecho internacional utilizando medios pacíficos y principalmente la negociación3, los agentes diplomáticos se configuran como los encargados de modo específico de desarrollar las relaciones internacionales de un Estado. De ahí que, al actuar como representantes del mismo, deban ser acreditados por el Rey, en quien tal facultad de representación alcanza los mayores niveles.
En suma, el artículo 63 que nos ocupa precisa cuáles son las funciones del Rey en relación con las que se han denominado >>atribuciones internacionales de los Estados4. Por otra parte, la reunión en un solo precepto constitucional de las competencias del Jefe del Estado en los tres planos apuntados no es excepcional; de hecho, igual sistemática se encuentra en el artículo 138 de la Constitución de la República portuguesa de 2 de abril de 1976.
Ahora bien, al configurarse el Estado español como una Monarquía parlamentaria, las atribuciones que corresponden al Rey, al asumir la más alta representación del mismo en las relaciones internacionales, han de compatibilizarse con la función rectora de la política exterior que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno. En tal sentido, al margen de los problemas específicos que pueden surgir en el contexto del apartado segundo de este artículo 63, la Constitución precisa (art. 64) que los actos del Rey >>serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes5. En este sentido, el artículo 63 es un exponente de la transición entre una concepción clásica de la Monarquía como poder conformador del Estado y una concepción moderna de las Monarquías parlamentarias en las que las funciones del Rey, como Jefe de Estado, son predominantemente formales. Incluso el peso de las concepciones históricas en esta materia ha provocado, en la redacción de este precepto, insuficiencias técnicas que debían haber sido salvadas o, al menos, matizadas.
Como se ha señalado más arriba, las competencias que en este apartado se Page 263 reconocen al Rey derivan de su condición de Jefe del Estado, en virtud de la cual es su representante por excelencia y el órgano principal de sus relaciones exteriores. Consagradas consuetudinariamente en el Derecho internacional general, su concreción constitucional en España, dentro de los márgenes inherentes a las funciones del Jefe del Estado en una democracia parlamentaria, no presentó dificultades. En realidad, la norma que nos ocupa aparecía ya en su actual tenor literal en el borrador del texto constitucional elaborado por la Ponencia de Constitución, como consta en la minuta de su reunión del día 29 de septiembre de 1977, y arrancaba del artículo 9 del Proyecto presentado por U.C.D. 6. Así, prácticamente sin debate a todo lo largo del proceso constituyente, el precepto que en ella se incorpora, aunque cambió varias veces de ubicación, se mantuvo inalterado.
Ahora bien, si el principio que consagra este apartado no requiere de mayores comentarios, no ocurre lo mismo en cuanto se refiere a su alcance. Y es que la fórmula utilizada, al aludir a >>embajadores y otros representantes diplomáticos>embajador7.
En el extremo opuesto, la alusión a >>otros representantes diplomáticosPage 264 del precepto es el verbo >>acreditar>acreditados
En la diplomacia tradicional se entiende por cartas credenciales >>al documento que acredita la calidad oficial del jefe de misión y demuestra que tal persona está facultada por su gobierno para ejercer las funciones de diplomático. Firmadas por el Jefe del Estado acreditante, se dirigen al Jefe del Estado receptor en el caso de los jefes de misión de la primera clase -embajadores o ministros- y por el Ministro de Asuntos Exteriores del primer Estado al Ministro de Asuntos Exteriores del segundo, en el caso de los encargados de negocios. Estas últimas son las denominadas >>cartas de gabinete8. Definición fácilmente transponible a las credenciales de los jefes de misiones permanentes ante organizaciones internacionales con simples modificaciones terminológicas atinentes a su destinatario, que en este segundo caso no será un Jefe de Estado extranjero, sino el órgano designado a tal fin por la organización internacional de que se trate. Por otra parte, aunque teóricamente nada excluye la posibilidad de que se nombre un representante permanente a nivel de encargado de negocios 9, dado que el nombramiento de una misión permanente suele responder a un interés claro del Estado acreditante en mantener relaciones a alto nivel con la organización en cuestión, lo normal es que los jefes de misión realicen funciones de embajador. Ello implica, de acuerdo con la norma constitucional que comentamos, que sus credenciales habrán de ser firmadas por el Rey.
Por el contrario, en la medida en que respecto de los miembros de las misiones diplomáticas, misiones permanentes ante organizaciones internacionales y misiones especiales, el Estado que envía sólo tiene la obligación de notificar el nombramiento y la procedencia de los miembros de las mismas 10, no puede considerarse que existe una >>acreditación11. De igual modo, ni el jefe de una oficina consular (cuya carta patente debe haber obtenido el exequátur del Estado receptor) ni los restantes funcionarios consulares (cuyo nombramiento ha de ser notificado al Gobierno de tal Estado) 12 representan, en el sentido arriba indicado, al Estado que envía; en consecuencia, debe entenderse que la función atribuida al Rey por el artículo 63 no alcanza a su Page 265 designación.
Por lo demás, la tesis que se ha mantenido en los párrafos precedentes en torno al ámbito de aplicación del primer inciso de este apartado primero se encuentra confirmada por el tenor literal del segundo. En efecto, consagrado al derecho pasivo de legación, en él se insiste en las dos ideas claves que se han utilizado en el comentario de aquél; concretamente en las nociones de >>representante extranjero>acreditación
Un último punto a tratar en este apartado se refiere a las representaciones que puedan existir en nuestro país, tanto de movimientos de liberación nacional en sentido amplio (un aspecto del tema que por el momento quedaría circunscrito a la A.N.P. y, en períodos concretos, al F. Polisario), como de ciertos organismos internacionales (por ejemplo, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados); concretamente, se trata de saber si tales representantes, sin duda extranjeros y con oficinas abiertas en España, se encuentran acreditados ante el Rey. En principio, ni la teoría ni la práctica permiten apoyar una postura afirmativa. Y es que, por definición, el ius legationis se configura como una atribución de los Estados soberanos que sólo mediante la introducción de fuertes correctivos funcionales puede predicarse de otros sujetos del orden internacional. La vía seguida en tales casos es normalmente la convencional entre el Gobierno y el sujeto en cuestión, por la que se reconocen a éste determinados derechos que difícilmente alcanzarán la plenitud de los que implica el derecho de legación. Y ello por razones tanto técnicas -presentes sobre todo en el caso de oficinas de una organización internacional, en el que el instrumento utilizado recuerda más a los acuerdos de sede que al que incorporara el reconocimiento del derecho de legación a favor de la misma- como políticas, determinantes en los supuestos de movimientos de liberación nacional, en atención precisamente a que en tal estadio no han logrado convertirse aún en un Estado independiente y soberano.
Aunque no dio lugar a grandes debates, la historia legislativa de este precepto puede ayudarnos a comprender su alcance. El espacio dejado en el borrador de texto constitucional elaborado por la Ponencia de Constitución, para que fuera cubierto por una norma referente a los tratados internacionales, se tradujo en el Ante-Page 266proyecto del texto constitucional en tres apartados que recogían aspectos diferentes de la problemática que éstos plantean desde la óptica del Derecho constitucional. Concretamente, junto a la disposición que se encuentra en el origen de este apartado 2.º, se regulaba parcialmente el tema de la posible inconstitucionalidad de los tratados y se introducía una norma sobre la competencia de las Cortes Generales en cuanto a la conclusión de ciertos tratados. Felizmente, ya en el texto anexo al informe de la Ponencia los que fueran tercero y cuarto apartados del artículo 55 del Anteproyecto pasaron a ser artículos independientes mejor ubicados sistemáticamente en el título de la Constitución consagrado a las Cortes Generales.
No obstante, pese a la sensible mejoría que con ello se introducía en el texto propuesto, el tenor literal del apartado segundo continuaba siendo técnicamente defectuoso. En efecto, según el mismo: >>Al Rey le corresponde también manifestar el consentimiento del Estado para obligarse...
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