STS, 29 de Septiembre de 2015

La sentencia recurrida de fecha 30 de abril de 2013 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: << PRIMERO: DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO seguido a instancias del AYUNTAMIENTO DE CALVIA contra la Resolución del JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIÓN FORZOSA de 23 de abril de 2010 dictada en el expediente 2070, que desestima el requerimiento formulado en base al art. 44 de la Ley 29/1998 de 13 de julio . SEGUNDO: CONFIRMAMOS el acto administrativo impugnado por ser acorde a la legalidad del ordenamiento jurídico. TERCERO: Todo ello sin costas.>>

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Calviá presentó escrito ante la Sala de instancia preparando recurso de casación contra dicha sentencia. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal del Ayuntamiento del Calviá se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundado en un único motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en el que se denuncia que la sentencia recurrida vulnera lo establecido en el art. 44, en relación con el art. 46.6º, de la mencionada Ley procesal , porque se considera, en contra de lo declarado por el Tribunal de instancia, que resultaba procedente el requerimiento previo, dada la naturaleza eminentemente administrativa de los Jurados de Expropiación Forzosa, y en el supuesto enjuiciado, la Administración expropiante actúa revestida del poder de "imperium" y el Jurado es el órgano administrativo que tiene atribuida la competencia ante la falta de acuerdo de los interesados en el expediente expropiatorio, por lo que no se puede equiparar a la posición jurídica de un particular. Conforme a dicho criterio se considera que se vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio "pro actione", ya que si se entendía que no procedía la formulación del requerimiento previo del art. 44 LRJCA , debería habérsele conferido la condición de recurso potestativo de reposición.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que "... se dicte sentencia por la que se estime totalmente el recurso y case la misma, declarando no ajustado a derecho la desestimación del recurso y que procede dar lugar al Suplico del escrito de demanda formulado por el Ayuntamiento de Calvià en el procedimiento de referencia."

Han comparecido en el recurso la Abogacía del Estado, que se abstiene de formular oposición, y la representación de la mercantil antes mencionada que suplica, con carácter preferente, la declaración de inadmisibilidad, de manera subsidiaria, la desestimación del recurso.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado y a la representación procesal de S' HOSTALET, S.A. para que en el plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición, lo que realizó esta última, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala que "... dicte resolución declarando la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, no haber lugar al mismo, con expresa imposición de costas a la parte recurrente." Por el Sr. Abogado del Estado se presentó escrito en el que manifiesta que se abstiene de formular oposición.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 22 de septiembre de 2.015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de Sala

Se interpone el presente recurso por el Ayuntamiento de Calviá contra la sentencia 379/2013, de 30 de abril, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, en el recurso 304/2010 , que había sido promovido por la mencionada Corporación municipal, en impugnación del acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Palma de Mallorca, adoptado en sesión de 23 de abril de 2010 (expediente 2070), por el que se inadmitía el requerimiento formulado al Jurado para que se anulase un acuerdo anterior y se fijase como justiprecio la cantidad de 674.916,48 €, dejando sin efecto el originariamente acordado, por importe de 2.965.584,39 €. Dicho justiprecio estaba referido a una finca propiedad de la mercantil "S'Hostalet, S.A.", que había sido expropiada por el Ayuntamiento recurrente para la ejecución de las obras del Bulevar o Paseo de Calviá.

La sentencia de instancia, desestimando el recurso municipal, confirma el acuerdo impugnado y se interpone el presente recurso de casación por la vía que autoriza el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -aunque no se ha mencionado expresamente-, por el que se denuncia que la sentencia de instancia vulnera el artículo 44, en relación con el artículo 46.6º, de la mencionada Ley Procesal . Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se estima el recurso originariamente interpuesto por el Ayuntamiento. Han comparecido en el recurso el Abogado del Estado, que se abstiene de formular oposición, y la mencionada mercantil expropiada, que suplica, con carácter preferente, la inadmisibilidad del recurso y, de forma subsidiaria, la desestimación.

Por lo que se refiere a la inadmisibilidad que se opone por la defensa de la expropiada en el escrito de oposición al recurso, se aduce que esta Sala ya ha examinado el debate que se suscita en el único motivo en que se funda el recurso municipal, por lo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 93.2º.e) de la Ley Jurisdiccional , se considera que procede la inadmisibilidad del mismo. En concreto, se citan las sentencias de 25 de mayo y 30 de septiembre de 2009 y de 7 de abril de 2011 , dictadas en los recursos 4808/2005 y 2100/2008 y 1892/2006 . Así mismo, se aduce como fundamento de la inadmisibilidad, la manifiesta carencia de fundamento del recurso, por lo que se incurriría en la causa de inadmisibilidad que se contempla en el artículo 93.2º.e) de nuestra Ley Procesal .

A la vista de la fundamentación de los dos motivos para declarar la inadmisibilidad debemos señalar, por lo que se refiere al segundo de los mencionados, que no puede acogerse el óbice formal porque, sin perjuicio de lo que en definitiva proceda, es lo cierto que en el escrito de interposición se contiene un razonamiento referido a que la Sala de instancia ha vulnerado los mencionados preceptos procesales y constitucional, lo que comporta, en principio, que se cumplimentan las exigencias que requiere el recurso de casación, sin que en el trámite de admisión, o ahora con ocasión de esta sentencia, pueda desnaturalizarse el debate y considerar que se excluye el mismo sobre la base de una ausencia de fundamentación que está en abierta contradicción con el contenido del mencionado escrito. En este sentido y como se declara en la sentencia de 27 de noviembre de 2012 (recurso de casación 398/2012 ), habiendo suscitado cuestiones estrictamente jurídicas en la instancia y que dichas cuestiones han sido reproducidas en esta casación, con críticas a los argumentos de la sentencia recurrida, que es el objeto del proceso, es manifiesto que no puede sostenerse que el recurso carezca de fundamento.

Y por lo que se refiere a la pretendida existencia de jurisprudencia referidas al debate que aquí se suscita, debe señalarse que si bien es cierto que las sentencia citadas se refieren a la vigencia del requerimiento previo entre Administraciones, como trámite previo a la interposición de recurso contencioso entre ellas, es lo cierto que no se examinan en las sentencias citadas los detalles que se aducen en el presente recurso.

Debe rechazar la inadmisibilidad solicitada por la parte recurrida.

Procediendo al examen del único motivo en que se funda el presente recurso debemos recordar que por el mismo se reprocha a la sentencia de instancia no haber estimado subsanada la deficiencia formal en que la Sala territorial declara la inadmisibilidad para terminar apreciando la firmeza del acuerdo de valoración impugnado. En este sentido conviene recordar lo que al respecto se razona en los fundamentos de la sentencia recurrida, en especial en el fundamento segundo que es el que ahora interesa:

"El recurso contencioso no ha de prosperar. En efecto, el artículo 44 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso- administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada y dispone para interponer ese requerimiento del plazo de dos meses a contar desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

Como dicen las Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2009 , 30 de septiembre de 2.009 y 7 de abril de 2.011 , «... los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos ».

Ese requerimiento previo procede solamente en aquellos litigios entre Administraciones cuando éstas ejercen potestades de derecho público, y estando ambas revestidas del poder de imperium. Pero cuando la Administración no actúa bajo esa condición, el requerimiento deviene improcedente, pudiendo instar la revisión de las decisiones a través del régimen de recursos administrativos que corresponda, según la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En efecto, si bien el Ayuntamiento de Calviá tiene la condición de Administración expropiante, esto es, la titular de la potestad de expropiar que ejercita sobre el expropiado causándole la privación patrimonial de sus bienes o derechos, sin embargo, cuando no existe acuerdo sobre el justiprecio, la Administración expropiante y beneficiaria en este caso, acude ante el Jurado Provincial de Expropiación que es el órgano administrativo que tiene atribuida la competencia ante la falta de acuerdo de los interesados en el expediente expropiatorio, para fijar el justiprecio del bien o derecho expropiado ( art. 32 de la LEF ) por lo que en ese momento y expediente de justiprecio, expropiante y expropiado se sitúan en una situación de igualdad ante el Jurado de expropiación, carente la Administración de la posición de imperium que sí ostenta cuando ejercita frente al expropiado las potestades expropiatorias.

El Jurado de expropiación resolverá la controversia entre las partes dictando al efecto una resolución motivada y nos dice el artículo 35 de la LEF que razonará los criterios de valoración seguidos por el mismo en relación con lo dispuesto en esta Ley, resolución que deberá notificar a la Administración y al propietario y que agota la vía administrativa, procediendo en su contra solamente recurso contencioso administrativo, motivo por el cual de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116-1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común cabe interponer recurso potestativo de reposición. Y todo ello le fue perfectamente indicado a la parte en la Resolución del Jurado de 15 de enero de 2010 que fijó el Justiprecio.

No obstante el Ayuntamiento voluntariamente optó por plantear el requerimiento del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional , cuando ello no es procedente en ese tipo de expedientes, requerimiento que además no tiene la condición de recurso, como ya ha resuelto la Sentencia del TS de 25 de mayo de 2009 cuando dice:

El Sr. Abogado del Estado reconoce y asume implícitamente que la impugnación presentada en vía administrativa por la Confederación Hidrográfica del Ebro resultó extemporánea en cuanto calificada como recurso de alzada, y justamente por eso centra todo su esfuerzo argumental en insistir en que aun cuando esa calificación como de recurso de alzada era errónea, la Diputación General de Aragón debió darle de oficio el trámite correspondiente a los requerimientos contemplados en el artículo 44 LJCA por aplicación de la regla procedimental del artículo 110.2 LRJ-PAC , a cuyo tenor ‹el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter

.

Sin embargo, la tesis de la Administración recurrente no puede compartirse, porque el precepto se refiere a los recursos administrativos, pero los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos.

La no extensión de la regla procedimental del artículo 110.2 LRJ-PAC a los requerimientos del artículo 44 LJCA resulta lógica si se tiene en cuenta que el artículo 44 LJCA limita su aplicabilidad a los litigios entre Administraciones y no se extiende, por tanto, a litigios entre Administraciones y particulares. Desde esta perspectiva, se entiende que no sea de aplicación a este precepto la regla del artículo 110.2, pues la previsión garantista incorporada al art. 110.2 se justifica primordialmente por el hecho de que en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico-administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice el principio «pro actione» y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación. Por el contrario, las Administraciones Públicas, y singularmente la Administración General del Estado, se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos y, específicamente, el debido conocimiento de una regla básica como es la del tan citado artículo 44, no existiendo pues, cuando se trata de las controversias entre Administraciones a que se refiere este último precepto, la razón justificativa de la previsión legal del artículo 110 LRJ-PAC ).

Al interponer el requerimiento en vez del recurso de reposición potestativo, como se le advirtió por el Jurado, la recurrente ha de estar y pasar por el perjuicio que ello le depara, cual es confirmar la inadmisión de ese requerimiento por no ser aplicable en el expediente de justiprecio al no tener en ese expediente el Ayuntamiento potestades de imperium situándose en un plano de igualdad con el expropiado.

Igualmente el argumento del Ayuntamiento de que la tutela judicial efectiva exigiría en tal caso que el Jurado le hubiera dado al requerimiento trato de recurso de reposición, con traslado de la argumentación a la adversa debe desestimarse, pues no participa ese requerimiento de la naturaleza jurídica del recurso como ya se ha dicho ad supra."

A la vista de esos razonamientos lo que se cuestiona en el recurso es que el ya mencionado artículo 44 no es aplicable al caso de autos y que, en todo caso, el requerimiento que en el mismo se autoriza no comporta la preclusión del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, en palabras del escrito de interposición, "no debe considerarse un presupuesto procesal ineludible para la interposición del recurso... y cuando hubiere precedido el requerimiento... el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso, o se entienda tácitamente rechazado."

Suscitado el debate en la forma expuesta, es necesario, a la vista de los razonamientos que se contienen en el presente recurso, que centremos el debate en los estrictos términos en que el mismo se plantea, conforme a lo ya declarado en la instancia. En efecto, con acertada técnica procesal, estimó el Tribunal territorial que si el concreto acto impugnado en este proceso era el acuerdo del Jurado que declaró la inadmisibilidad del requerimiento previo que había realizado la Corporación Municipal, al examen de legalidad debía estar referido a esa concreta declaración. Otra cosa es que la consecuencia ineludible de esa declaración comporte la imposibilidad de poder impugnar ya el acuerdo originario fijando el justiprecio, precisamente porque al no haberse interrumpido los plazos para su impugnación mediante la presentación del potestativo recurso de reposición, o directamente el contencioso-administrativo, como ya se le indicó en su notificación, dicha impugnación devenía ya imposible y aquel originario acuerdo había adquirido firmeza.

Pues bien, lo que se suscita ahora en este recurso, a la vista de lo razonado en la sentencia de instancia es, de una parte, que el Jurado debió, al amparo del principio de buena fe, haber llevado a que el requerimiento previo fuese considerado como "recurso potestativo de reposición, con traslado a las partes interesadas" . Pues bien, resulta contradictorio que se invoque ese principio de la buena fe cuando fue la actuación contumaz del mismo Ayuntamiento el que desatendió la indicación de recurso que se le hizo en la notificación del acuerdo, indicación que, cuando menos, debió llevar a la Corporación recurrente a atenderlo, aun cuando hiciera indicación de su improcedencia. Por ello no es admisible pretender amparar la legalidad de su actuación en el mencionado principio.

Se aduce también en el motivo que el carácter de Administración pública del Ayuntamiento no se desvirtuaba en el caso de pretender la impugnación de un acuerdo de los órganos colegiados de valoración en las expropiaciones, de ahí la procedencia del requerimiento efectuado. En relación con ello, el argumento es contrario a la misma técnica casacional, porque ese debate ya fue examinado y decidido en la instancia y ningún argumento nuevo se hace en el escrito del recurso en contra de los fundamentos de la sentencia, por lo que no puede pretender que nosotros nuevamente abordemos el debate. Aun cabría recordar, a la vista de lo que se razona en el escrito de interposición, que nunca se ha negado que el Ayuntamiento tuviera esa naturaleza pública, lo que se razona en la demanda es que en el concreto expediente de justiprecio, que es al que pone fin el acuerdo recurrido, el Ayuntamiento actuara investido de sus potestades administrativas, sino como el particular expropiado y con la finalidad de que se fijase el justiprecio en igualdad de condiciones. Buena prueba de ello, y se deja constancia en la sentencia, es que el Ayuntamiento actuaba en dicho expediente sin estar investido de potestad administrativa alguna para poder adoptar decisión alguna sobre el objeto del mismo, la fijación del justiprecio, que es la característica y el fundamento del trámite previo a la vía contencioso-administrativa.

Finalmente se hacen en el escrito de interposición una serie de razones, no suficientemente ordenadas sistemáticamente, referidas a una pretendida falta de la exigencia del requerimiento previo y del recurso de reposición y del derecho a la tutela judicial por parte del Ayuntamiento -derecho fundamental del que pueden ser titulares los poderes públicos-, poniendo de manifiesto la defensa municipal la irrelevancia del trámite o la calificación del requerimiento. No podemos compartir esa argumentación que desconoce la naturaleza de uno y otro trámite previo y de los efectos que comporta. En efecto, como ya se dijo antes, el carácter potestativo del acto previo al contencioso no puede examinarse en sí mismo considerado, sino como presupuesto previo del recurso contencioso- administrativo, porque, como acertadamente se le hizo indicación al Ayuntamiento en la notificación del acuerdo, se pudo interponer directamente el recurso jurisdiccional o interponer potestativamente el recurso de reposición, indicación que se desatendió por la Corporación Municipal que acudió al requerimiento previo, que también tiene carácter potestativo, pero en uno u otro caso, si la Administración opta por realizar dicho requerimiento, queda sometida a su tramitación, de tal forma que si el mismo se declara inadmisible, por resultar improcedente y así le fue indicado, la consecuencia no es someterse al régimen de interposición del recurso contencioso sin dicho trámite, como se pretende en el recurso de casación, sino en no tener por suspendido el plazo para su interposición, que es el criterio que subyace, para el recurso de reposición, en el artículo 116.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , cuando proscribe la imposibilidad de interponer el recurso jurisdiccional, caso de optarse por el potestativo recurso administrativo, en tanto no proceda la resolución del mismo y, por tanto, sometiéndose a la declaración que sobre el mismo proceda. Porque ciertamente que tanto el requerimiento como el recurso de reposición son potestativo, pero si se utilizan suspenden los plazos para interponer el contencioso, cuyo plazo se iniciará tras la resolución de dicho recurso o requerimiento, a salvo los supuestos del silencio y el régimen de tales supuestos, de tal forma que si ese requerimiento previo se inadmite, por resultar improcedente, como aquí acontece, ese plazo no puede quedar suspendido y el recurso contencioso, si se exceden los plazos de los dos meses para su interposición que se establecen, como regla general, en el artículo 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , deberá considerarse interpuesto de manera extemporánea. Como declara de manera nítida la sentencia de esta Sala de 7 de abril de 2011 (recurso de casación 1892/2006 ), oportunamente citada y seguida por la Sala de instancia, es ese requerimiento previo al que se acogió el Ayuntamiento -en contra de lo indicado en la notificación del acuerdo- el que terminaba la vía administrativa y abría la posibilidad de interponer recurso contencioso en los plazos correspondientes que, al no resultar procedente dicha reclamación y resultar inadmitida, no se habían suspendido.

Ya se ha razonado suficientemente en la sentencia de instancia la diferente naturaleza que tiene el requerimiento previo entre Administraciones que establece el artículo 44 de nuestra Ley procesal y el recurso de reposición. Ahora bien, salvo considerar que tal requerimiento constituye, como los recursos administrativos, actos previos a la vía contencioso-administrativa, todo difiere entre ellos. En especial, nos interesa destacar y es ello una prueba más de ese diferente carácter entre una y otro medio impugnatorio, en lo que se refiere a sus trámites y los efectos que ello tiene; porque así como el requerimiento se limita, conforme al mencionado precepto, a solicitar a la Administración autora del acto para que lo "anule o revoque" , sin más intervención de terceros interesados, en el recurso administrativo, también en el de reposición, es preceptivo el traslado de la reclamación a las demás interesados "en todo caso", como dispone el artículo 112,2º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo al Ayuntamiento recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €) la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos para la parte que se ha opuesto al recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.