STS, 24 de Abril de 2015
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| Número de Recurso | 427/2013 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Abril de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Abril de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de contencioso administrativo nº 427/2013 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Miguel Torres Álvarez, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de agosto de 2013, sobre revisión de oficio.
Se han personado como partes demandadas las siguientes. 1.- El Procurador de los Tribunales D. Eduardo Manzanos Llorente, en nombre y representación de la Universidad Europea de Madrid, S.L.U., 2.- el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Universidad de La Laguna, 3.- la Procuradora de los Tribunales Dña. Magdalena Cornejo Barranco, en nombre y representación de la Universidad de Castilla-La Mancha, 4.- el Procurador de los Tribunales D. Juan Carlos Gálvez Hermoso de Mendoza, en nombre y representación de la Universidad Politécnica de Cartagena (UPCT) y 5.- el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 31 de octubre de 2013, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de agosto de 2013, por el que se resuelve la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de los Acuerdos del Consejo de Ministros que establecieron el carácter oficial, y determinaron la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, de los títulos ofertados por varias universidades españolas bajo la denominación "Graduado en Ingeniería de la Edificación", y que no hubieran sido ya anulados en virtud de resolución judicial firme.
Admitido el recurso y recibido el expediente administrativo, con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda que fue presentada el día 10 de marzo de 2014, solicitando que se anulen "directamente" los acuerdos del Consejo de Ministros cuya revisión de oficio se solicitó y fue inadmitida y se anule, también, el carácter oficial y la inscripción en el Registro de los títulos de "Graduado en Ingeniería de la Edificación". Y subsidiariamente que se anule el acto impugnado y se retrotraigan las actuaciones para que el Consejo de Estado emita dictamen y la Administración proceda a la revisión de oficio.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado, y a las demás partes recurridas Universidad Europea de Madrid, Universidad Politécnica de Cartagena (UPCT), Universidad de Castilla-La Mancha y Universidad de La Laguna, del escrito de demanda, han presentado escritos de contestación el Abogado del Estado y los representantes procesales de la Universidad Europea de Madrid, la Universidad Politécnica de Cartagena (UPCT), la Universidad de Castilla-La Mancha y la Universidad de La Laguna en los que, tras las alegaciones oportunas, suplican que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo, se declare que acto impugnado es conforme a Derecho y se impongan las costas a la recurrente.
Recibido el pleito a prueba mediante Auto de 22 de julio de 2014, se practicaron las propuestas por las partes y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en los autos.
Evacuado el correspondiente trámite de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 21 de abril de 2015.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestiona la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 2 de agosto de 2013, por el que se declara la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de los Acuerdos del Consejo de Ministros que establecieron el carácter oficial, y determinaron la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, de los títulos ofertados por varias universidades españolas bajo la denominación "Graduado en Ingeniería de la Edificación", y que no hubieran sido ya anulados en virtud de resolución judicial firme.
Sostiene la resolución impugnada, que ni el Ministro de Educación, ni el Consejo de Ministros, tienen competencia para atender la primera pretensión, sobre la imposición de una determinada denominación, a las diferentes universidades. Y, además, no concurre la nulidad de pleno derecho invocada, artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 , para dar lugar a la tramitación y resolución de la revisión de oficio instada, por lo que procede su inadmisión.
La pretensión de nulidad, que aquí se ejercita, se funda, a tenor del contenido del escrito de demanda, en que la denominación del título de "Graduado en Ingeniería de Edificación" ha sido anulado, en reiteradas ocasiones, por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, porque tal denominación puede inducir a error o confusión sobre los efectos profesionales de dicha titulación. Ahora bien, como quiera que no se impugnaron todos los actos, de las diversas universidades, que establecieron la mencionada titulación, es ahora, mediante la solicitud de revisión de oficio de tales actos administrativos, cuando se solicita que se declare dicha nulidad. Para ello se citan como causas de nulidad las previstas en el artículo 62.1, apartados f) y a), de la Ley 30/1992 . Y se pretende igualmente, pero con carácter subsidiario, que se anule el acuerdo impugnado, se retrotraigan actuaciones y se tramite la solicitud de revisión de oficio.
Por su parte, las demandadas sostienen que no concurre ninguna nulidad de pleno derecho, por lo que no procede la revisión de oficio de los actos relacionados en su solicitud. De un lado, porque bien pudo haber recurrido los actos cuya nulidad ahora pretende. Y, de otro, porque, además, en vía administrativa, únicamente se alegó una causa de nulidad, la prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 .
Procede hacer una breve consideración preliminar sobre los precedentes de esta Sala sobre grado en Ingeniería de la Edifica ción.
Desde nuestra Sentencia de 9 de marzo de 2010 (dictada en el recurso contencioso administrativo nº 150/2008 ) hemos venido resolviendo las impugnaciones de títulos de igual denominación de "Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación", correspondientes a distintas Universidades. Es el caso de las SSTS de 22 de febrero de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 129/2009 ), 22 de noviembre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 308/2010 ), 25 de junio de 2012 (recurso contencioso administrativo nº 248/2011 ), 3 de julio de 2012 (recurso contencioso administrativo nº 597/2009 ), 19 de diciembre de 2012 (recurso contencioso administrativo nº 13/2011 ), 24 de julio de 2012 (recurso contencioso administrativo nº 319/2010 ), 15 de febrero de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 767/2013 ), 5 de julio de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 169/2011 ), 26 de noviembre de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 14/2011 ), 13 de diciembre de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 286/2011 ), 13 de diciembre de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 158/2011 ), 26 de septiembre de 2014 (recurso de casación nº 4042/2012 ), 11 de febrero de 2015 (recurso de casación nº 4042/2012 ) y 3 de marzo de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 144/2013 ). Pues bien, en todas ellas llegamos a la conclusión de que dicha denominación no era conforme a derecho.
La razón de dichas anulaciones se basaba en que esa denominación induce a confusión e infringe, por tanto, el inciso final del número 1 de la Disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , pues a pesar de que la Disposición entonces impugnada precise que la denominación de los títulos universitarios oficiales deberá facilitar la identificación de la profesión, para cuyo ejercicio habilita y, en ningún caso, podrá conducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales. Por ello, al establecer una titulación con tal denominación se puede provocar un desconcierto o confusión, pues la expresión "Ingeniería de la Edificación" es tan genérica que induciría a pensar que estos Arquitectos Técnicos tienen, en detrimento de otros profesionales, una competencia exclusiva en materia de edificación.
Las sentencias que hemos citado, por tanto, son sentencias firmes y todas ellas han anulado la denominación del grado de Ingeniería de la Edificación. Y viene al caso recoger que mediante STC 183/2011, de 21 de noviembre , el Tribunal Constitucional, se denegó el amparo interpuesto contra la indicada primera Sentencia de 9 de marzo de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 150/2008 ).
Ahora bien, de nuestra jurisprudencia, que conoce e invoca la recurrente, no se infiere que dicha nulidad pueda extenderse a los demás supuestos que ya han devenido firmes --es el caso de las titulaciones de igual denominación de otras universidades que no fueron impugnadas en su día--, pues para ello han de concurrir la exigencias propias del cauce procedimental utilizado por la recurrente: la revisión de oficio.
Conviene tener en cuenta que el régimen jurídico de aplicación a la revisión de oficio previsto en la Ley 30/1992, resultó reforzado tras la reforma por Ley 4/1999, mediante su configuración como un verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, recogiendo, de este modo, la unanimidad que había concitado en la doctrina jurisprudencial y científica.
La finalidad que está llamada a cumplir, con carácter general, el invocado artículo 102 de la Ley 30/1992 es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos, pese a adolecer de un vicio esencial de tan relevante trascendencia.
Concretamente, respecto de los actos administrativos, el artículo 102.1 de la expresada Ley 30/1992 dispone que las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 de la citada Ley . Esto es, en los casos de nulidad de pleno derecho. Ahora bien, el órgano competente para resolver la revisión instada podrá acordar motivadamente, ex artículo 102.3 de la misma Ley , la inadmisión de la acción de nulidad presentada.
La inadmisión de estas solicitudes ya había sido acogida con cautelas la jurisprudencia de esta Sala, con anterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, como declaramos en Sentencia de 19 de julio de 2005 (recurso de casación nº 2192/2002 ) «la jurisprudencia de esta Sala ya venia admitiendo tal posibilidad bajo la vigencia de la normativa anterior, como ya indicábamos en sentencias de 30 de junio de 2004 de esta misma Sección dictadas en recursos semejantes, con referencia a la sentencia de 7 de mayo de 1992 , para aquellos supuestos en que de manera ostensible e indubitada se aprecia que no existe motivo alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad. Siendo de recordar que en la misma línea se pronuncian las sentencias de 20 de febrero y 30 de diciembre de 1984 ».
Pues bien, la inadmisión de la acción de nulidad, únicamente puede ser acordada, ahora hacemos referencia a los requisitos que deben mediar para dicho pronunciamiento anticipado, como señalamos en nuestra Sentencia de 27 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 4389/2005 ), en los siguientes casos: a) cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 --apartado 1 porque ahora estamos ante un acto administrativo--, b) cuando carezcan manifiestamente de fundamento, y, en fin, c) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Siempre que, y éste es un requisito de carácter transversal, se realice de forma motivada.
Estas causas, que permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, comprenden no sólo los casos en que no se citen las causas del indicado artículo 62.1 de la Ley 30/1992 o cuando el discurso argumental nada tiene que ver con las mismas, sino también aquéllos otros casos en los que aludiendo a las indicadas causas, su desarrollo resulta ajeno al contenido de las mismas por centrarse en causas de anulabilidad, que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos. Y, en fin, también cuando no resulte procedente la tramitación del procedimiento porque la cuestión de fondo ya ha sido resuelta en casos anteriores.
A estos efectos no está de más advertir de los peligros que podría comportar una interpretación carente de rigor de los artículos 62.1 y 102.3 de la Ley 30/1992 , que además de vaciar de contenido la reforma llevada a cabo en esta materia por la Ley 4/1999, produciría una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes dentro del sistema de invalidez de los actos administrativos. Por ello, debemos insistir en que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellas que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .
De modo que la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente se permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como "manifiesta", en los términos que seguidamente veremos.
La falta de fundamento en que se basa la resolución impugnada no se produce porque no se haya invocado ninguna causa de nulidad plena, sino porque la que se ha invocado, manifiestamente, no concurre. Es el caso de la causa prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 , que no está concebida para supuesto como el ahora examinado.
El motivo previsto en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 se reserva para los casos en que se trata de actos contrarios al ordenamiento jurídico que comportan la adquisición de facultades o derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para su adquisición. Esos requisitos esenciales se refieren a los presupuestos esenciales de los destinatarios de los actos, de modo que se no se reúnan las condiciones que de modo ineludible deben concurrir para ser titular de un derecho u ostentar la facultad que se reconoce, lo que no guarda relación con la denominación de una determinada titulación universitaria.
Este precepto, artículo 62.1.f), ha sido interpretado por la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Consejo de Estado de modo estricto, pues la expansión de esta causa pulverizaría las tradicionales categorías de invalidez de los actos administrativos, desdibujando los linderos entre la causas de nulidad plena y de anulabilidad, haciendo pasar por causa de nulidad de pleno derecho a cualquier infracción del ordenamiento jurídico, lo que atentaría gravemente a la seguridad jurídica.
En definitiva, para la concurrencia de esta causa se requiere que no sólo haya un acto atributivo de un derecho y que este sea contrario al ordenamiento jurídico, sino que, además, falten esos requisitos esenciales , relativos a la estructura básica y primaria de la propia definición del acto, respecto del destinatario titular del derecho. Lo que no concurre en el caso examinado, porque la denominación de la titulación, ni supone la atribución de un derecho, ni afecta a esos requisitos esenciales, en los términos que acabamos de exponer.
Por lo demás, tampoco podemos entender que concurre la causa prevista en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 , por infracción del derecho a la igualdad. Y ello es así, porque además de no haberse invocado dicha causa al formular, en vía administrativa, la solicitud de revisión de oficio, lo cierto es que la causa que se describe tampoco configura una nulidad plena.
Es cierto que la consecuencia que se produce al haberse impugnado, en unos casos sí y en otros no, la titulación de Ingeniería de la Edificación, no es deseable, pero este resultado derivado de esa actitud procesal no es infrecuente, ni puede considerarse lesivo para la igualdad a los efectos que estar incurso en la causa de nulidad prevista en el citado artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 .
En consecuencia, la inadmisión acordada por la resolución recurrida resulta conforme a Derecho, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad de la acción de nulidad entablada, pues, en definitiva, el alegato de la recurrente para proceder a la revisión de oficio, respecto de la infracción del ordenamiento jurídico, no difiere sustancialmente del que se esgrimía en los casos anteriores, o se esgrimiría ante una impugnación ordinaria de la titulación universitaria invocada. Dicho de otro modo, no pueden enmascararse como nulidades plenas, lo que constituyen meros vicios de anulabilidad.
Por cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso administrativo.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA , se hace imposición de las costas procesales, cuyo importe, por todos los conceptos, no podrá sobrepasar la cantidad de 4000 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Miguel Torres Álvarez, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de agosto de 2013, que se declara conforme a Derecho. Con imposición de costas en los términos expuestos en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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