STS, 28 de Abril de 2015

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 1319/2007 promovido por la entidad PLÁSTICOS IMA S . A. en el que fue parte demandada el AYUNTAMIENTO DE ARCHIDONA , formulado contra el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 5 de marzo del 2007, por el que fue definitivamente aprobado el Plan Parcial de Ordenación del Sector Sur-S-6 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Archidona ---"Parque Industrial de Salinas"--- promovido a instancia de los propietarios, y, asimismo, se aprobó la iniciativa e inicio para establecimiento del sistema de compensación.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 22 de octubre de 2012 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo. Sin costas. Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos. Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia. Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados".

- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad PLÁSTICOS IMA S. A. presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en Diligencia de Ordenación de la Sala de instancia de 16 de enero de 2013, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad PLÁSTICOS IMA S. A. , compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 6 de marzo de 2013 , el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia que estimara el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE ARCHIDONA , adoptado en su sesión de 5 de marzo del 2007, por el que fue definitivamente aprobado el Plan Parcial de Ordenación del Sector Sur-S-6 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Archidona ---"Parque Industrial de Salinas"--- promovido a instancia de los propietarios, y, asimismo, se aprobó la iniciativa e inicio para establecimiento del sistema de compensación.

El recurso de casación fue admitido por Auto de 10 de octubre de 2013, ordenándose también por Diligencia de ordenación de 7 de enero de 2014 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación del AYUNTAMIENTO DE ARCHIDONA mediante escrito presentado en fecha 5 de febrero de 2014 en el que solicitó que se confirmara en todos sus extremos la sentencia de instancia por ser conforme a derecho.

Por Providencia de 16 de marzo de 2015 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de abril de 2015, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en este Recurso de Casación 330/2013 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, dictó el 22 de octubre de 2012, en el Recurso Contencioso-administrativo 1319/2007 , que desestimó el formulado por la representación procesal de la entidad PLÁSTICOS IMA S. A. contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE ARCHIDONA , adoptado en su sesión de 5 de marzo del 2007, por el que fue definitivamente aprobado el Plan Parcial de Ordenación del Sector Sur-S-6 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Archidona ---"Parque Industrial de Salinas"--- promovido a instancia de los propietarios, y, asimismo, se aprobó la iniciativa e inicio para establecimiento del sistema de compensación.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación que expone en el Fundamento Jurídico Segundo. En el mismo, que reproducimos, se responde a la pretensión impugnatoria relativa a la nulidad de las determinaciones contenidas en el Plan Parcial impugnado relativas a las cargas externas del Sector que se imponen a los propietarios.

Pues bien, en relación con ello la sentencia señala:

"SEGUNDO.- Pues bien una vez centrados los términos del debate hemos de señalar que, tal y como se mantiene por la parte demandada, y además así se consigna en el propio escrito de demanda el Plan Parcial, objeto del presente recurso, trae causa directa de la Modificación de Elementos de la Normas Subsidiarias de Archidona, aprobadas por Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación Urbana de Málaga, de fecha 6 de mayo de 2003.

Consta, asimismo que contra dicha Modificación de Elementos se interpuso recurso contencioso administrativ o , ante esta misma Sala, que fue tramitado con el 1672/2003 y tanto en el recurso presente como en el referenciado lo que nos encontramos que la cuestión de fondo que se plantea no se es sino determinar si nos encontramos ante un suelo en el que resulte procedente o no la imposición de cargas externas en los términos previstos en el acuerdo que constituye el objeto del presente recurso.

Encontrándonos con que esta Sala si bien inadmitió el recurso contencioso 1672/2003, a consecuencia de la falta de cumplimiento por la sociedad recurrente del requisito establecido en el artículo 45.2 d; sin embargo también entró, "ad cautelam", en la cuestión de fondo viniendo a declarar que no había, en aquel procedimiento, prueba alguna determinante de que el suelo, en cuestión, tenía la clasificación de "suelo urbano consolidado" con todo los servicios urbanísticos que se alegan y que determinará la exclusión en dichas cargas externas.

Debiendo señalar que en el presente recurso no habiéndose practicado prueba alguna por la parte actora tendente a acreditar su postura expresada en el escrito de demanda hemos de señalar que de conformidad con el expediente administrativo:

"la instalación de la fábrica de plásticos no se llevó a cabo en ejecución de ningún instrumento de planeamiento. El suelo sobre el que se ubicaba la industria de planeamiento. El suelo sobre el que se ubicaba la industria es -y era hasta la Modificación de Elementos de las NNSS de Archidona- Sueno No Urbanizable. Y como tal, la instalación se llevó a cabo al amparo del procedimiento previsto en el artículo 16.3.2º del Texto Refundido de la Ley del Suelo -aplicable en la Comunidad Autónoma Andaluza en aquellas fechas bajo el artículo único de la Ley 1/97-. En ese procedimiento, y en ejercicio de la competencia delegada que para la autorización de uso (en principio, atribución de la Administración autonómica) se había asignado al Ayuntamiento de Archidona, el mismo procedió a conceder la licencia de obras para la "construcción de naves industriales para la implantación de industria de producción y almacenaje de tuberías de PVC", por Decreto de Alcaldía de 3 de agosto de 1998 (que se aporta como Documento nº 3 con el escrito de demanda).

Por tanto, el suelo sobre el que se ubicó la fábrica estaba clasificado como No Urbanizable y la misma se instaló en base al procedimiento para instalaciones de utilidad pública o interés social sobre dicha clase de suelos, no en ejecución de ningún instrumento de planeamiento, como se pretende de contrario.

Y la anterior clasificación no se ve afectada por haberse efectuado esa instalación o por el Convenio firmado entre el Ayuntamiento de Archidona y la mercantil recurrente en el que aquél se comprometía a la modificación de las NNSS par que ese suelo no urbanizable pasase a ser urbanizable de uso industrial".

A ello debe añadirse que "en el informe técnico de 10 de diciembre de 2002, del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes (folio 72 y 73) se indica, respecto de la parcela que pasa a urbano, que "en la misma no existe cesión alguna de zonas verdes y que los equipamientos previstos son inferiores a los que el Reglamento de Planeamiento requiere para los suelos aptos para urbanizar de uso industrial, por lo que procedería la menos llegar a estos estándares" -previsión plenamente ajustada a lo dispuesto en el artículo 55 de la LOUA conforme que prevé que el régimen urbanístico del suelo urbano no consolidado para el que la ordenación urbanística de establezca o prevea la relimitación de unidades de ejecución es el propio del suelo urbanizable ordenado..."-. A resultas de lo anterior, el Ayuntamiento procedió a aportar documentación complementaria y, entre ella, la nueva Ficha de la UE-S.15 en la que se prevé una cesión dotacional del 10% en áreas libre y 4% en equipamientos, estableciendo la necesidad de redactar Proyecto de Compensación y Urbanización para hacer efectiva esa cesión y para su materialización (folios 40 a 43 del expediente administrativo). Y esa carencia dotacional -corregida con la nueva ficha de la UE-, al margen de la falta de acreditación del resto de extremos que exige la norma, impide la consideración de suelo urbano consolidado".

Luego en base a lo anterior hemos de señalar que es sobre dicha modificación de las Normas Subsidiarias sobre las que se asienta el Plan Parcial objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Sin que sea de recibo pretender, tal y como lo hace la parte actora, que el hecho de que se implantara, excepcionalmente, un uso industrial sobre un suelo no Urbanizable pueda actuar como una excepción a la delimitación de unidades de ejecución que posibiliten el desarrollo de un proceso de ejecución, artículo 86 de la LOUA, que culmine en la ordenación de un Parque Industrial.

Estimándose, asimismo, que en la actuación analizada, esto es modificación y posterior desarrollo a través del Plan Parcial, no existe arbitrariedad sino ejercicio de la discrecionalidad municipal en la materia. Resultando, consecuentemente, que la pretensión de la parte recurrente no puede tener favorable acogida."

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad PLÁSTICOS IMA S. A. recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) por infracción de los artículos 9 , 33 , 103 , y 149.1.1ª de la Constitución y del articulo 18.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones (LRSV ) en relación con los artículos 2.1, 5 y 14.2 de la misma.

En el desarrollo del motivo la entidad recurrente sostiene, en esencia, que el pronunciamiento alcanzado en la resolución impugnada infringe por inaplicación la prescripción establecida en el artículo 18.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , en la medida en que la recta inteligencia del mismo y su aplicación cohonestada con el artículo 14.2 de la misma LRSV , debieran haber llevado a la Sala de instancia a concluir la imposibilidad de hacer extensible a la entidad recurrente, en tanto que propietaria de un suelo clasificado como urbano ---y categorizable como no consolidado---, la obligación de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, requeridos por la dimensión y densidad de la misma y por las intensidades de uso que ésta genere, en los términos referidos por el citado artículo 18.3 de la LRSV ; solicitando, además, la integración de hechos prevista en el artículo 88.3 de la LRJCA para incluir entre los mismos, como datos fácticos de necesaria toma en consideración, (i) la pendencia de recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la misma Sala de instancia en los autos del Recurso 1672/2003, a cuya fundamentación expresamente se remite la resolución ahora impugnada, y, (ii) el carácter de suelo urbano no consolidado de los terrenos litigiosos.

El único motivo que sustenta al recurso de casación no puede ser acogido por cuanto la argumentación que en el mismo desarrolla la representación procesal de la entidad recurrente desconoce que, como dijimos en nuestra STS de 3 de julio de 2013 (casación 943/2010 ) "el régimen jurídico de las cesiones de los terrenos destinados a sistemas generales había variado con la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, aplicable a la modificación recurrida por razones de temporalidad, al extender las obligaciones de cesión gratuita de los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales a los propietarios de suelo urbano no consolidado, equiparándolos en este punto al régimen de los propietarios del suelo urbanizable. En efecto, el artículo 14.2.b) de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , citado como infringido por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, entre las obligaciones de los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización, comprende la de «Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión». Dicha previsión, como decimos, modificó el régimen hasta entonces vigente, del que resultaba que las cesiones a cargo de los propietarios de suelo urbanizable incluidos en unidades de actuación no comprendían más que los denominados sistemas o dotaciones de carácter local al servicio del ámbito, pero sin alcanzar a los que se denominaba Sistemas Generales, por razón de su función al servicio de toda la ciudad. La evolución normativa al respecto se ha afianzado con la vigente Ley del Suelo ( artículo 16 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008), en la que ha desaparecido la distinción de ambas clases de redes o sistemas a efectos de la cesión de los terrenos. No es ocioso recordar que el problema que se planteaba con la nueva regulación era el del costeamiento o financiación de la urbanización del sistema general incluido en ámbitos de suelo urbano no consolidado ( Sentencias de 5 de marzo de 2007 , 22 de noviembre de 2007 , 17 de febrero de 2009 y 22 de noviembre de 2009 ) pero no la obligación de cesión."

Por otra parte, una jurisprudencia consolidada ha establecido, asimismo, que entre los deberes legales que durante la vigencia de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), se imponían, tanto a los propietarios de suelo urbanizable como de suelo urbano no consolidado, se encontraba el de costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente entre las que se incluían las infraestructuras de "conexión" con las redes generales de servicio y con los sistemas generales, así, en nuestra STS de 5 diciembre 2012 (Casación 1314/2011 ) dijimos que "Esta Sala del Tribunal Supremo ha señalado, a partir de su STS de 5 de marzo de 2007 (Recurso de casación 5813/2004 ), interpretando el artículo 18 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), que pesa sobre los propietarios de suelo urbanizable el deber de ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general incluya o adscriba al ámbito correspondiente, pero que "no impone como condición básica del ejercicio del derecho de propiedad la de que tales propietarios hayan de costear o ejecutar la urbanización de los sistemas generales más allá de aquello a lo que expresamente se refiere el número 3 de su artículo 18, esto es: más allá de "costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere", como se dice en su fundamento jurídico decimosexto. Por ello se concluye en ese fundamento jurídico que "los costos de urbanización de los sistemas generales adscritos al Sector no han de ser a cargo de los propietarios del mismo".

También ha señalado esta Sala del Tribunal Supremo en la STS de 2 de julio de 2012 (Recurso de casación 104/2009 ), respecto los propietarios de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada, que el artículo 14.2.b) de la Ley 6/1998, de 13 de abril (LRSV ), les impone el deber de ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, haya incluido en el ámbito correspondiente, pero ese deber no comporta el de "costear su urbanización" .

Se dice así en esa STS de 2 de julio de 2012 en su Fundamento Jurídico Tercero: "Este deber de cesión de suelo para los denominados sistemas generales, adscritos a la Unidad de Ejecución, pesa igualmente sobre los propietarios de suelo urbanizable, conforme a lo dispuesto en el artículo 18.2 de la misma Ley .

Esta Sala y Sección, a partir de su Sentencia de fecha 5 de marzo de 2007 (recurso de casación 5813 de 2004 ), ha considerado que dicho deber de cesión, obligatoria y gratuita, de suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales, que el planeamiento general incluye o adscribe al ámbito correspondiente, no comporta el deber de costear su urbanización, interpretación que, a partir de la literalidad de lo establecido para el suelo urbanizable en el apartado 6 del artículo 18 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , debe extenderse, lógicamente, a los propietarios del suelo urbano no consolidado por la urbanización, aun cuando el apartado e) del artículo 14.2, a diferencia del referido apartado 6 del indicado artículo 18 de la misma Ley , no aluda expresamente a la urbanización del sector o ámbito correspondiente sino sólo al deber de costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.

Así lo ha mantenido la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en las Sentencias de fechas 22 de noviembre de 2007 (recurso de casación 10196/2003 ) y 18 de septiembre de 2009 (recurso de casación 3024/2005 ), que recogen la doctrina declarada en aquélla primera de 5 de marzo de 2007 , interpretación que debe ser mantenida para las actuaciones llevadas a cabo durante la vigencia de dicha Ley 6/1998 , aun cuando la vigente Ley de Suelo 8/2007, de 28 de mayo, y su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, hayan establecido en sus respectivos artículos 16.1 a ) y c ), que las actuaciones de transformación urbanística comportan, según su naturaleza y alcance, el deber legal de entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones publicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención, así como el deber de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización" .

La regulación establecida respecto de los sistemas generales, por lo que ahora importa, en cuanto a la cesión de los terrenos correspondientes y, en su caso, a su ejecución o costeamiento de su urbanización, en la Ley de Suelo 8/2007, de 28 de mayo, y en el actual TRLS 2008 es diferente a la que se contemplaba en la anterior Ley 6/1998, de 13 de abril. Así, en el actual artículo 16.1 del TRLS08 se ha establecido ---como antes se ha puesto de manifiesto, pero no está de más reiterar--- que en las actuaciones de transformación urbanística ---que son las que se mencionan en el artículo 14.1.a) de ese TRLS08---, los deberes que corresponde a la promoción de las mismas comportan, según su naturaleza y alcance, por lo que ahora interesa:

"a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención".

La cesión a la Administración de los terrenos previstos en el planeamiento para dotaciones públicas comprende tanto a las que tienen "carácter local" como a las que tienen carácter de "sistema general", incluidos estos últimos en la propia actuación o adscritos a ella para su obtención.

En el apartado c) de ese artículo 16.1 se establece, como deber legal de la promoción, el de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente. No se excluye, por tanto, en ese precepto el coste correspondiente a las obras de urbanización de los sistemas generales previstas en la actuación correspondiente, como ya se había apuntado por esta Sala en la antes citada STS de 2 de julio de 2012 ".

Pues bien, la proyección al concreto caso enjuiciado de la doctrina jurisprudencial expuesta priva de toda consistencia la queja que reprocha a la Sala de instancia el haber sometido a la entidad recurrente al régimen de deberes aplicable a los propietarios del suelo urbanizable, pese a la condición urbana de los terrenos litigiosos, por cuanto, a los efectos aquí concernidos, como ha quedado expuesto, el deber de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere, al que se refería expresamente el artículo 18.3 de la LRSV , es igualmente predicable de los propietarios de suelo urbano no consolidado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien, de conformidad con lo establecido en el número 3 de dicho precepto, procede limitar las correspondientes al Letrado de la parte recurrida, a la cantidad de 2.000, a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.