STS, 30 de Marzo de 2015

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó, con fecha siete de marzo de dos mil trece, sentencia en el recurso 256/2009 , cuyo Fallo es del siguiente tenor: Que debemos desestimar y desestimamos la pretensión deducida en el presente recurso contencioso administrativo nº 256/2009, interpuesto por la representación de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN J.14.1 "LAS CAÑAS" DE LOGROÑO frente a las actuaciones administrativas reseñadas al antecedente de hechos primero de esta sentencia. Todo ello, sin que proceda hacer un pronunciamiento en materia de costas (...). Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a lo que se accedió por resolución de veintidós de abril siguiente, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala, en calidad de recurridas, el AYUNTAMIENTO DE LOGROÑO y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA a través de los Procuradores Sres. Abajo Abril y Deleito García. Por su parte, el Procurador Sr. Infante Sánchez, en nombre y representación de la recurrente, JUNTA DE COMPENSACIÓN DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN J.14.1 "LAS CAÑAS" DE LOGROÑO alegó tres motivos de casación contra la sentencia de instancia. El primero, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , por infracción de los Artículos 60.4 LRJCA , 318 , 319 y 326 LEC , 9.3 CE y jurisprudencia dictada sobre los mismos y la materia que regulan, al obtener conclusiones contrarias a la sana crítica e infringir las reglas que regulan el alcance probatorio de los documentos , pues ante interrogantes acerca del importe económico de las cinco modificaciones impugnadas, la capacidad presupuestaria del Ayuntamiento, la financiación, ... no hay respuesta alguna porque no hay (...) el menor análisis económico ni previsión sobre el coste de su implantación. El segundo motivo, al amparo del artículo 88.1d) de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 15.4 del RDL 2/2008 , que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, denuncia la falta de Memoria de Sostenibilidad Económica en el planeamiento impugnado " en el que se ponderará en particular el impacto en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes ". Finaliza, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , por incongruencia interna de la sentencia con vulneración de los artículos 209.2 y 3 , 218.1 LEC , 33.1 y 67.1 LJCA ., al incurrir en contradicción en cuanto a los pronunciamientos referidos a la modificación del planeamiento y el cambio de la categoría del suelo.

Admitido a trámite el recurso, por Auto de veintiocho de noviembre dos mil trece, y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado para oposición a las recurridas.

La representación procesal del Ayuntamiento de Logroño presentó escrito en el que insiste en que se inadmita el recurso o, subsidiariamente, se desestime, al defender que no se cumplen los requisitos necesarios para que la sentencia de instancia sea recurrible en casación y que la misma ha efectuado una correcta interpretación y aplicación de la norma jurídica aplicable, y la contraparte en ningún caso ha justificado lo contrario. Por su parte, el Sr. Procurador de la Comunidad Autónoma de La Rioja se opuso a lo argumentado por la recurrente, porque entiende que la Sala de instancia ha valorado correctamente la prueba de autos, ponderando la prueba del expediente con la ausencia de prueba de la demandante; en cuanto a la justificación económica, no resulta exigible en modificaciones que se limitan a delimitar suelo urbanizable y, en definitiva, la supuesta incongruencia interna deriva de la interpretación y aplicación del derecho autonómico para el que es supremo intérprete el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja (sic).

Tras los trámites procesales oportunos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veinticinco de marzo de dos mil quince, que se llevó a cabo con observancia de las formalidades legales referentes al procedimiento

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

El presente recurso se interpone contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja por la que se desestimó la demanda dirigida contra las Resoluciones de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja de: 13 de marzo de 2009, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del PGM de Logroño para la delimitación del sector Pedregales, 16 de marzo de 2009, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del PGM de Logroño para la delimitación del sector Camino de Fuenmayor, 16 de marzo de 2009, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del PGM de Logroño para la delimitación del sector Valdegastea 2, 23 de marzo de 2009, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del PGM de Logroño para la delimitación del sector Zaballos y 13 de marzo de 2009, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del PGM de Logroño para la delimitación del sector Río Batán.

La parte actora, en fundamentación del recurso contencioso administrativo, alega los siguientes motivos:

1- Que las modificaciones de planeamiento impugnadas no contienen la ordenación detallada del sector, que es característica de las incorporaciones de suelo no delimitado, y modifican la estructura general y orgánica de la ordenación.

2- Que las modificaciones puntuales impugnadas infringen lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja 5/2006, ya que debieron tramitarse dentro del procedimiento de revisión del plan general de ordenación urbana municipal que se encuentra en tramitación.

3- Que el incremento de edificabilidad y número de viviendas permitidas no ha ido acompañado de un estudio de la incidencia global que este incremento de la intensidad de ocupación tendrá en los sistemas generales y, consiguientemente, no se prevé ni asegura la financiación necesaria.

4- Que el estudio económico-financiero del plan general de ordenación urbana municipal de Logroño no contempla ni resuelve la financiación de los sistemas generales que se habrán de localizar en el ámbito físico de los sectores que resultan de las modificaciones puntuales impugnadas, infringiéndose con tal omisión lo dispuesto en el artículo 71 de la ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja 5/2006, así como lo dispuesto en el artículo 15. 4º del real decreto legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo, en cuanto obliga a que todos los instrumentos de ordenación incluyan un informe memoria de sostenibilidad económica en que se pondere el impacto en las haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y prestación de los servicios resultantes.

5- Que las modificaciones puntuales impugnadas no atribuyen a los sectores que delimitan la categoría de suelo urbanizable delimitado, infringiendo con ello lo dispuesto en los artículos 55 y 66. 1º de la Ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja.

6- Que las Modificaciones puntuales impugnadas infringen el artículo 3.2.f) de la LOTUR 5/2006, que enumera como uno de los fines más concretos de la actividad urbanística asegurar la justa distribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento.

7- Que se vulnera el artículo 70.2 de la LOTUR, en cuanto el PGM que resulta de las modificaciones impugnadas no contiene la programación que determine la estrategia de su desarrollo.

La citada sentencia razona, en lo que interesa al presente recurso que:

"En tercer lugar, la parte actora alega que el incremento de edificabilidad y número de viviendas permitidas no ha ido acompañado de un estudio de la incidencia global que este incremento de la intensidad de ocupación tendrá en los sistemas generales y, consiguientemente, no se prevé ni asegura la financiación necesaria.

En relación con este motivo, y como se señala por el Letrado de la Comunidad Autónoma, ha de señalarse que la COTUR exigió la justificación de la suficiencia de sistemas generales y accesos, así como la viabilidad económica.

En concreto, se consideró que no estaba justificado y se requirió esta justificación en lo que respecta al Sector Camino de Fuenmayor; así, obra a los folios 933 y siguientes del expediente administrativo informe sobre la subsanación de las deficiencias señaladas en el Acuerdo de la Permanente de la COTUR de 12 de septiembre de 2008. En los Anexos 1, 2 y 4 se tratan los aspectos sobre infraestructuras de conexión necesarias, viabilidad económica y esquemas de soluciones de accesos desde el cuarto puente y el puente sobre el ferrocarril.

En relación con este Sector, consta que ADIF emitió informe favorable el día 23 de julio de 2008.

En lo que respecta al Sector Valdegastea 2, a los folios 1156 y siguientes del expediente administrativo obra informe sobre la subsanación de las deficiencias señaladas en el Acuerdo de la Permanente de la COTUR de 12 de septiembre de 2008. En los Anexos 1 y 2 se tratan los aspectos sobre infraestructuras de conexión necesarias y viabilidad económica.

En lo que respecta al Sector Río Batán, a los folios 2262 y siguientes obra informe sobre la subsanación de las deficiencias señaladas en el Acuerdo de la Permanente de la COTUR de 12 de septiembre de 2008. Al anexo 4 se trata el aspecto de la viabilidad económica. En el Anexo 1 se aborda el aspecto de las características principales de las conexiones con los servicios existentes.

En lo que respecta a los Sectores Pedregales y Zaballos los informes de subsanación de deficiencias señaladas en el Acuerdo de la Permanente de la COTUR de 12 de septiembre de 2008 obran a los folios 290 y siguientes y 1625, respectivamente.

La Comisión Permanente de la COTUR no ha considerado que existiera objeción para la aprobación definitiva de las modificaciones puntuales en este apartado (acuerdo de 10 de marzo de 2009); la Comisión Permanente de la COTUR cita algún aspecto que no se ha cumplido (aprovechamiento en lo que respecta a algún sector o tamaño mínimo), pero no menciona el apartado de la adecuada interrelación entre los sistemas generales.

A la vista de los antecedentes reseñados, ha de concluirse que en la tramitación de las modificaciones puntuales se ha exigido y justificado la adecuada interrelación entre los sistemas generales y el incremento poblacional, derivado del aumento de la edificabilidad y del número de viviendas, sin que resulte acreditado que la justificación aportada resulte insuficiente para este fin.

En cuarto lugar se alega que el estudio económico- financiero del plan general de ordenación urbana municipal de Logroño no contempla ni resuelve la financiación de los sistemas generales que se habrán de localizar en el ámbito físico de los sectores que resultan de las modificaciones puntuales impugnadas, infringiéndose con tal omisión lo dispuesto en el artículo 71 de la ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja 5/2006, así como lo dispuesto en el artículo 15. 4º del Real Decreto Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo, en cuanto obliga a que todos los instrumentos de ordenación incluyan un informe memoria de sostenibilidad económica en que se pondere el impacto en las haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y prestación de los servicios resultantes.

En relación con este motivo, cabe recordar, en primer lugar, que es cierto que la sentencia de esta misma Sala nº 116/2008, de 12 de mayo de 2008 , cierto que dictada en aplicación de la LOTUR 10/1998, dice: Considera la recurrente que el procedimiento de modificación puntual es también nulo de pleno derecho por faltar el preceptivo informe económico-financiero. Sin embargo, la documentación referida en el artículo 65 de la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja , es decir, el estudio económico financiero, si bien es un documento indispensable de los planes generales municipales en cuanto instrumentos urbanísticos de ordenación integral del término municipal, no resulta preciso cuando, como es el caso, la modificación puntual del planeamiento tiene por objeto, de acuerdo con el plan General, la delimitación de un sector del suelo urbanizable no delimitado por el plan y la introducción de un nuevo uso para dicho sector, innovando en este último aspecto las determinaciones del Plan General modificado....

Ahora bien, en la sentencia nº 69/2008 de 3 de marzo de 2008, también de esta Sala , dice: Por lo tanto, habida cuenta de que la modificación del plan general litigiosa no ha considerado ni el coste ni la financiación de las obras precisas para estructurar orgánicamente el territorio (carece de estudio económico financiero) ni previsto una adecuada interrelación de los sistemas generales y su conexión con la ciudad para servir a la población que allí podría asentarse; considerando además que al estar aprobado y en ejecución el planeamiento parcial del suelo urbanizable delimitado lo procedente para reclasificar el suelo urbanizable no delimitado en delimitado, había de ser la revisión del planeamiento general por agotamiento de su capacidad, debe concluirse que la actuación administrativa recurrida en cuanto denegó la aprobación definitiva de la modificación del plan general de Logroño es ajustada al ordenamiento jurídico.

En segundo lugar, ha de señalarse que el artículo 71 de la LOTUR 5/2006 establece: 1. El Plan General Municipal contendrá una evaluación del coste de ejecución de los sistemas generales y de las actuaciones públicas, justificando las previsiones que hayan de realizarse con recursos propios del Ayuntamiento. 2. En el supuesto de que se atribuya la financiación a Administraciones o entidades públicas distintas del municipio, se deberá contar con la conformidad de las mismas.

El artículo 15 del RDLegvo. 2/2008 establece: 4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

Se admite, en el presente supuesto, que no se ha llegado a exigir un estudio económico financiero, pero sí una justificación de la viabilidad económica (así, se ha señalado anteriormente que a los folios 933 y siguientes, 1156 y siguientes y 2262 y siguientes obra la subsanación de deficiencias observadas, entre las que se encuentra, respecto de tres de los sectores, la viabilidad económica).

Como viene a alegar el Letrado de la Comunidad Autónoma, lo relevante es que se acredite la disponibilidad de una fuente de financiación y por ende de medios económicos para llevar adelante las determinaciones de las Modificaciones puntuales del PGM impugnadas.

Reiterada y unánimemente ha indicado la jurisprudencia del Tribunal Supremo que el estudio económico financiero no constituye un presupuesto en el que deban constar pormenorizadamente las cantidades concretas de ingresos y gastos, siendo suficiente con la indicación de las fuentes de financiación de acuerdo con una previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de realización de la ejecución del plan.

Así resulta, entre otras, de la STS de 30 de octubre de 2009, recurso 4621/2005 , citada por el Letrado de la Comunidad Autónoma, o de 17 de diciembre de 2009, recurso 4370/2006 .

Se ha tenido en cuenta la extensión de los sectores y que se trata de sectores en los que no se sobrepasa la capacidad de proporcionar servicios, que hay posibilidades de iniciativa privada que asuma la promoción y que no existen especiales afecciones que no los hagan rentables.

La Comisión Permanente de la COTUR tampoco ha considerado que existiera objeción para la aprobación definitiva de las modificaciones puntuales en este apartado (acuerdo de 10 de marzo de 2009); la Comisión Permanente de la COTUR cita algún aspecto que no se ha cumplido (aprovechamiento en lo que respecta a algún sector o tamaño mínimo), pero no menciona el apartado de la viabilidad económica.

Pues bien, ninguna prueba acredite que estos parámetros antes citados no evidencien la suficiencia de medios económicos para llevar adelante las determinaciones de las Modificaciones puntuales del PGM impugnadas, por lo que la alegación tampoco puede encontrar favorable acogida."

El recurso denuncia en primer lugar, al amparo de lo prevenido en el art. 88.1 d) de la LCA , la infracción de los arts. 60.4 de la LJCA , 318 , 319 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.3 C.E .

Como segundo motivo del recurso, se denuncia la infracción del art. 15.4 del RD Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo.

En ambos motivos la parte recurrente viene a combatir, bien que por vías diferentes, la conclusión alcanzada por la sentencia de instancia, al considerar que las modificaciones que son objeto de impugnación, cumplían los requisitos en relación con los documentos de naturaleza económica que deben acompañar a los planes, tanto el estudio económico financiero, como el informe de sostenibilidad económica.

La primera vía se basa en considerar que la sala de instancia ha realizado una interpretación y valoración arbitraria de los documentos aportados para cumplir tal requisito, tras el requerimiento de la Comunidad Autónoma y, la segunda, trata de poner de relieve la infracción de los preceptos que regulan la obligatoriedad, requisitos y contenido de dichos documentos. Esta conexión en el planteamiento del recurso nos permite y aconseja dar una respuesta unitaria a ambas alegaciones.

El art. 15.4 del RD Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, incorpora a nuestro ordenamiento jurídico el denominado Informe de sostenibilidad económica, documento complementario, pero no sustitutivo del Estudio Económico de la legislación autonómica.

El referido Informe responde a un mandato con la finalidad de lograr un equilibrio entre las necesidades de implantación de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de lo posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar un adecuado nivel de prestación de servicios a los ciudadanos.

Según el art. 15.4 en su redacción originaria " La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos."

Sin embargo, este apartado ha sido modificado por la Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, siendo su vigente redacción, la siguiente: " La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos. "

Habiéndose producido la aprobación provisional de las modificaciones impugnadas en fecha 27 de febrero de 2008, ninguna duda plantea la aplicación de esta nueva exigencia al supuesto enjuiciado, si tenemos en cuenta que tal previsión ya figuraba en el texto de 2007 en similares términos.

Debemos analizar, sin embargo, el cambio del tenor literal del precepto hasta su redacción actual. Según hemos visto, lo que hace la nueva redacción es aclarar que se exige el informe o memoria de sostenibilidad económica para las tres clases de actuaciones que relaciona (nueva urbanización, reforma o renovación y de dotación), si bien de lo que se trata, en definitiva, es de englobar las operaciones que el artículo 14.1 en sus dos apartados y el 14.2 del texto refundido denominadas actuaciones de transformación urbanística, incluyendo las actuaciones de dotación y especificando el contenido de las actuaciones de urbanización.

Debe destacarse como el cambio de redacción se lleva a cabo por una Ley que en su preámbulo ya pone de manifiesto que el urbanismo " se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes ", definiendo su finalidad, como expresa su propio artículo 1 en " regular las condiciones básicas que garanticen un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada ".

Esto es, se trata de potenciar, frente a la transformación urbanística de suelos vírgenes y construcción de vivienda nueva, " un desarrollo en igual medida que permita sustentar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbanas ."

Según el art. 14 de la Ley del Suelo , se entiende por actuaciones de transformación urbanística:

1. Las actuaciones de urbanización, que incluyen:

   1) Las de nueva urbanización , que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.

   2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.

2. Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

Esta interpretación se ve reforzada además, por las previsiones contenidas en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, que dispone en su artículo 3.1: " De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.4 del texto refundido de la Ley de Suelo , la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

Específicamente y en relación con el impacto económico para la Hacienda local, se cuantificarán los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación, y se estimará el importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales, en función de la edificación y población potencial previstas, evaluados en función de los escenarios socio-económicos previsibles hasta que se encuentren terminadas las edificaciones que la actuación comporta."

Conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes.

Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.

En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística.

Como hemos afirmado en nuestra sentencia de 20 de Marzo de 2014 " La modificación puntual no incluyó ninguna previsión, siquiera inicial, de acuerdo con las propuestas del planificador en el estadio de desarrollo de que se trata, que pudieran operar como criterio para adoptar la decisión de la modificación puntual. La única referencia que se contiene en la memoria es que "en principio y a efectos económicos" puede considerarse que la reclasificación de un suelo conlleva una revalorización económica; pero esta genérica referencia no puede entenderse como estudio de viabilidad económico-financiera que hubiera exigido una mayor concreción sobre en qué forma la reclasificación afecta a cada uno de los dos sectores de suelo apto para urbanizar industrial y al sector de suelo urbano no consolidado "Cartisa", los costos de los sistemas generales, y cuál es la incidencia aproximada para cada uno de los sectores. El hecho de que, según se indica en la "memoria de sostenibilidad económica" no estén en principio implicadas las Haciendas Públicas, porque tanto la totalidad de las obras de urbanización interiores, como "la rotonda de conexión con la CN-639" son a cargo de los particulares, no excluyen la necesidad del estudio de viabilidad económico-financiera, que viene exigido por la Ley 2/2006, y que se precisa para poder cuantificar el impacto económico de la actuación urbanística como elemento para adoptar la decisión del planificador, siquiera en los términos globales que permite el desarrollo de las previsiones del planeamiento. "

A partir de los anteriores razonamientos, nos encontramos en disposición de resolver sobre si en este caso, se han cumplidos tales previsiones.

En el presente caso, la sentencia de instancia afirma que obra en el expediente el informe de viabilidad económica de cada una de las modificaciones impugnadas, aportadas a requerimiento de la Comunidad Autónoma. Concretamente se afirma que " Se admite, en el presente supuesto, que no se ha llegado a exigir un estudio económico financiero, pero sí una justificación de la viabilidad económica (así, se ha señalado anteriormente que a los folios 933 y siguientes, 1156 y siguientes y 2262 y siguientes obra la subsanación de deficiencias observadas, entre las que se encuentra, respecto de tres de los sectores, la viabilidad económica). "

Vista la referencia que se contiene en la sentencia de instancia, resulta oportuno resaltar su contenido, tomando a título de ejemplo uno de ellos, habida cuenta de su más que notable semejanza, aspecto que desde este momento conviene poner de manifiesto.

El informe dice así "C.1.Justificación de la viabilidad económica. Esta exigencia parece estar relacionada con la de carácter más general del artículo 76.b de la LOTUR, que indica que debe justificarse la viabilidad de la iniciativa planteada. Tanto del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22 de Agosto de 2006 para la tramitación de una serie de modificaciones puntuales del PGM como de la Memoria del propio documento en tramitación se desprende que queda debidamente justificada la iniciativa y su relación con el Plan de Vivienda municipal. En líneas generales, el Plan de Vivienda es el conjunto de acciones que despliega el Ayuntamiento para obtener suelo destinado a vivienda protegida, y los más convenientes en ese sentido serían los terrenos en los que el porcentaje sea superior al legal del 30%, haya facilidad para el desarrollo del sector por la implicación de los particulares, sencillez de la urbanización, relación con el resto de la ciudad... Con el fin de detectar estas situaciones, la Junta de Gobierno Local de 15 de noviembre de 2006 hizo una convocatoria para admitir propuestas de delimitación y Convenio a instancia de particulares, que dio lugar a varias propuestas de Convenio en distintas áreas, que contribuirían a la decisión de la Corporación en la elección de sectores a delimitar.

En el sector Camino de Fuenmayor existe iniciativa por parte de los propietarios del suelo, manifestada en la citada convocatoria, y los ingresos previsibles por la venta o alquiler de los productos inmobiliarios resultantes harán viable económicamente la operación. Con la introducción en la Memoria del documento un punto específico dedicado a este tema, (ver anexo 2) se considera completado este aspecto.(...)

Se trata de un sector de extensión media-alta (626.408 m2) para 3.000 viviendas. Se puede considerar suficiente señalar las circunstancias que mantienen la operación en parámetros razonables, es decir, que no se sobrepasa la capacidad de proporcionar servicios, que hay posibilidad de iniciativa privada que asuma la promoción y que no existen especiales afecciones que no la hagan rentable(...)... la inversión se vería suficientemente compensada por los ingresos de las ventas de viviendas.

Basta la lectura de este documento para comprobar, sin necesidad de un estudio más exhaustivo, que no se cumplen en el mismo las finalidades perseguidas por el informe de sostenibilidad económica, ni se ajusta a su obligatorio contenido, ni contiene una sola referencia a la capacidad económica del municipio de hacer frente al coste económico que habrá de derivarse de la nueva ordenación incorporada en cada una de las modificaciones impugnadas, modificaciones, no hay que olvidarlo, que tratan de planificar el futuro desarrollo urbano y poblacional de la ciudad, lo que necesariamente conlleva la puesta en marcha de servicios y dotaciones, infraestructuras y sistemas, cuya incidencia desde el punto de vista económico, no se afronta mínimamente, limitándose a considerar que la inversión se verá compensada por el funcionamiento del propio mercado inmobiliario.

La representación de la Comunidad Autónoma cita, en defensa de su posición, la sentencia de esta misma Sala y sección de 17 de Diciembre de 2013 , en la que dejamos dicho que " Por último, hemos de rechazar el motivo quinto en el que se alegaba la vulneración del artículo 15.4 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (hoy, artículo 15.4 del Texto Refundido de la citada Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio, y que ha sido modificado por Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas), exponiendo la ausencia del informe o memoria de sostenibilidad económica.

Motivo que ha de ser rechazado por cuanto el precepto invocado -hasta su modificación en 2013- se refiere exclusivamente a los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización, mas no a las actuaciones de transformación urbanística ."

El citado razonamiento debe ponerse en relación con el supuesto de hecho enjuiciado, sin perjuicio de que, como hemos tratado de razonar, sin desconocer tal aseveración, debamos ahora sostener que los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización, son un subtipo de las actuaciones de transformación urbanística.

Pero, a mayor abundamiento, no es que estas modificaciones carezcan del preceptivo informe, sino que tampoco incorporan el correspondiente estudio económico financiero.

Refiriéndonos a los recientes pronunciamientos jurisprudenciales sobre la exigencia del Estudio Económico Financiero, en los distintos instrumentos de planeamiento, en nuestra STS de 19 abril 2012 (Recurso de Casación 51/2009 ) sintetizamos la doctrina de esta Sala, que resulta de plena aplicación en el presente caso, en los siguientes términos:

1. Que la jurisprudencia no ha devaluado o reducido dicha exigencia del Estudio Económico Financiero, habiendo ratificado, por el contrario, como regla general, la necesidad y exigencia de su concurrencia como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento.

   En efecto, la STS de 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008 ) ha insistido en que " La jurisprudencia de esta señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También, hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general ---papel que desempeñan las Normas Subsidiarias--- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista ".

2. Que ninguno de los instrumentos de planeamientos está exceptuado del Estudio Económico Financiero.

3. Que hemos tratado de perfilar el contenido del necesario Estudio Económico Financiero, que pretende conocer " la viabilidad económica de la actuación concernida ". Así en la STS de 19 de marzo de 1994 ya se decía y exigía: " requiriéndose no ya una cuenta analítica exhaustiva sino que es suficiente con que indique las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización, en función de la importancia de la determinaciones del planeamiento ". Por su parte, en la mas reciente STS de 16 de febrero de 2011 (RC 1210/2007 ) con cita de las SSTS de esta Sala de 21 de enero de 1992, 31 de mayo de 2001, 28 de octubre de 2009, 30 de octubre de 2009 y 12 de febrero de 2010, ha señalado que, en síntesis, " Tales previsiones del ordenamiento urbanístico han determinado que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo ".

4. Que, en todo caso, cualquier litigio debe resolverse atendiendo de forma casuística a las concretas circunstancias que en él concurren.

   En la STS 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008 ) dijimos que " Es indudable que la exigencia de estudio económico financiero debe acomodarse a las circunstancias del caso, no sólo en atención al tipo de instrumento de planeamiento de que se trate -extremo al que ya nos hemos referido- sino tomando también todos los factores concurrentes, como, por citar algunos de los que están presentes en el caso que nos ocupa, que no se trata de una aprobación ex novo ni de una revisión de las Normas sino de una modificación, que no hay prevista, en principio, una afectación directa para la Hacienda Pública pues la gestión de la actuación es a través del sistema de compensación, que la mayor parte de los terrenos pertenecen a un único propietario quien, aparte de haber solicitado la modificación de las Normas, había firmado un convenio de gestión con el Ayuntamiento. Tales factores deben sin duda orientar y modular el contenido del estudio económico financiero, pero no pueden llevar a prescindir de él. Como señala la sentencia recurrida, la modificación controvertida debía haber incorporado una justificación económica ".

   Añadiendo que " En definitiva, es indudable que las circunstancias concurrentes deben encontrar reflejo en el contenido del estudio económico financiero, pues aunque en este caso no sea necesario justificar la suficiencia de recursos públicos -en la medida en que la ejecución no los demande- sí habrá de ofrecer los datos económicos y previsiones de gestión que pongan de manifiesto la viabilidad económica de la ejecución del ámbito afectado por la nueva ordenación ".

De conformidad con los anteriores razonamiento, ha lugar a la estimación del recurso de casación, dado que los instrumentos de ordenación objeto de impugnación, carecen de los documentos económicos a los que hemos hecho referencia en el cuerpo de esta sentencia y conforme a los previsto en el art. 95.2 d) LJCA , procede declarar la nulidad de los mismos.

Estimado el presente recurso de casación, no ha lugar a formular pronunciamiento alguno sobre las costas devengadas en casación, de acuerdo con lo prevenido por el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional ; sin que tampoco debamos ahora pronunciarnos sobre las costas devengadas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación,

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,