ATC 62/2015, 17 de Marzo de 2015
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 2015 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2015:62A |
| Número de Recurso | 5975-2014 |
AUTO ANTECEDENTES
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El 6 de octubre de 2014 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional, el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 9 de septiembre de 2014, al que se acompaña testimonio de las actuaciones del procedimiento ordinario 548-2010, interponiendo cuestión de inconstitucionalidad sobre los apartados 1 a) y 2 del art. 23, ambos en relación con los arts. 12 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, por vulneración de los arts. 33.3 y 14 CE.
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Los antecedentes que interesa destacar a los efectos de este proceso constitucional son los siguientes:
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El recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la mercantil CASA 2030, S.A., titular de las fincas 13, 16 y 24 del proyecto de singular interés “Parque industrial y tecnológico de Illescas”, ubicadas en el término municipal de Illescas, contra el justiprecio fijado por el Jurado territorial de expropiaciones de Castilla-La Mancha. La resolución impugnada, tras afirmar que el suelo es urbanizable y tiene aprovechamiento urbanístico tras la aprobación del proyecto de singular interés, entiende que como la gestión es pública los particulares no han adquirido el derecho a ser indemnizados por la privación de la facultad de participar en la actuación urbanizadora, y por tanto no resulta de aplicación del art. 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de suelo. De ahí que la única indemnización que procede es la del artículo 23 de esta misma norma legal, por aplicación del método de capitalización de rentas, sin que sea posible utilizar el método de comparación no previsto en el mismo.
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Conclusas las actuaciones y señalada fecha para votación y fallo, mediante providencia de 2 de julio de 2014, se dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para que, de acuerdo con lo establecido en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), realizaran alegaciones, en el plazo común de diez días, sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre los apartados 1 a) y 2 del art. 23, ambos en relación con los arts. 12 y 25 del texto refundido.
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En la providencia de 2 de julio de 2014 se pone de manifiesto que la valoración debe realizarse aplicando uno de los siguientes criterios de valoración: (i) si se considerase que los interesados no han adquirido la facultad urbanística de urbanizar tendrían que ser valorados por capitalización de rentas y no por comparación, lo que impide llegar al valor real de los terrenos a la vista de su situación en un entorno urbano y su real interés en un mercado ajeno al agrícola; (ii) si se considerase que los suelos son urbanizables delimitados, ni la aplicación del método de capitalización de rentas ni la indemnización contemplada en el art. 25 del texto refundido permitiría llegar al valor real del bien. Fuera cual fuera la opción seguida, ello podía vulnerar el art. 33.3 CE y el art. 14 CE, en cuanto que se permite al resto de los propietarios realizar su valor real.
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El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones el 8 de julio de 2014. Tras concluir sobre la corrección de los requisitos formales de la providencia antes citada y resumir la doctrina constitucional en materia de privación de la propiedad y la indemnización contemplada en el art. 33.3 CE, considera que si bien los criterios de valoración impugnados no son, en abstracto considerados, manifiestamente irrazonables, ello no implica que garanticen efectivamente el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real del bien, pues no es difícil imaginar supuestos en los que la aplicación de los criterios legales puede conducir a resultados que violenten el adecuado equilibrio entre la indemnización y el valor real del bien. De ahí la conveniencia de plantear la cuestión en relación con el art. 33.3 CE. No llega a la misma conclusión en el caso del art. 14 CE, pues es claro, en su opinión, que la situación del propietario que va a ser expropiado no es la de quien puede vender el suelo en el mercado, de ahí que no sea necesario un mismo tratamiento desde el art. 14 CE.
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Mediante escrito de 15 de julio de 2014, el Letrado de la Junta presentó sus alegaciones. Para él, el valor real del bien no es el de mercado, sino el que el legislador dice que tiene. El legislador ha huido precisamente de valores de mercado para evitar tensiones especulativas contra las que está obligado a luchar por mandato del art. 47 CE. Por tanto, no hay inconstitucionalidad alguna derivada del art. 33.3 CE y no procede plantear la cuestión.
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La mercantil recurrente en el proceso comparte el planteamiento de la providencia citada aunque suplica, además, que la cuestión se amplié a un segundo motivo de vulneración del art. 33.3 CE, el que vendría dado por la privación sin compensación de la indemnización expropiatoria derivada de la privación del noventa por ciento del aprovechamiento urbanístico que corresponde a los terrenos.
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Los fundamentos del Auto de planteamiento de la cuestión son los que a continuación se resumen:
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Sobre la aplicabilidad de la Ley de suelo, señala el Auto que esta disposición legal, que es la que aplica el Jurado, entró en vigor el 1 de julio de 2007. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha interpretado la disposición transitoria tercera del texto refundido, el momento a tener en cuenta para la aplicación de las reglas de valoración en él contenidas es la fecha de requerimiento para la presentación del justiprecio, y el acuerdo de aprobación del proyecto de singular interés por el Consejo de Gobierno es el 23 de septiembre de 2008, a efectos de valoraciones no puede aplicarse la Ley 6/1998.
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Sobre el juicio de relevancia, el Auto sigue señalando que son dos los posibles métodos de valoración según que los propietarios hubieran adquirido o no las facultades urbanísticas derivadas del proyecto de singular interés. En caso de que no las hubieran adquirido habría que aplicar el método de capitalización sin tener en cuenta el entorno urbano, hasta el punto que en el estudio económico del proyecto de singular interés, los terrenos se valoraron a 25 €/m2 mientras que el Jurado los justiprecia a 2,0381 €/m2. Aunque los terrenos se enajenaron el ocho de enero de 2009 a 195 €/m2, en caso de que se tratase de suelo urbanizable delimitado, el art. 23 del texto refundido impide tener esta cuestión en cuenta. La indemnización que prevé el art. 25 resulta insuficiente para llegar al valor real del bien. En cualquiera de los dos casos se puede estar impidiendo llegar al valor de mercado del bien, optando la ley por un valor que no permite tener en cuenta todas las circunstancias concurrentes en el bien, lo que resulta incompatible con el art. 33.3 CE. Se infringe también el art. 14 CE por el agravio comparativo que supone para los propietarios que son expropiados en comparación con quienes no lo son y, por tanto, pueden venderlo. La relevancia del planteamiento de la cuestión es que estos preceptos impidieron al Jurado e impiden ahora al Tribunal valorar los terrenos en base a su valor real, como permitía la Ley 6/1998.
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En relación con la vulneración del art. 33.3 CE, señala como antecedente inmediato el art. 43 de la Ley de expropiación forzosa (LEF) que consagraba el criterio estimativo en el caso de que la valoración realizada conforme a los criterios legales no resultara conforme con el valor real del bien. Este precepto, que estaba inspirado en el principio de indemnidad o en la reposición de los bienes mediante la justa indemnización, fue eliminado por la Ley de Suelo de 1990 y nuevamente por la Ley 8/2007. Reproduce el fundamento jurídico 13 B) de la STC 166/1986 , y resume la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos humanos, según la cual, aunque el artículo 1 no garantiza en todos los casos el derecho a una compensación íntegra, ya que los objetivos legítimos de utilidad pública pueden abogar por un reembolso inferior al valor comercial total, debe procurarse un equilibrio justo entre las exigencias del interés general de la sociedad y los imperativos de los derechos fundamentales de la persona, equilibrio que se altera si la persona afectada tuvo que sufrir una carga excesiva y especial. Se deduce de ella que, si bien existen excepciones a la regla del reembolso equivalente al pleno valor de mercado, en los supuestos de expropiaciones por causa de utilidad pública solo una indemnización íntegra puede ser considerada razonablemente proporcionada al valor del bien. Invoca también la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída tras la modificación de la Ley 6/1998, por la Ley 10/2003, que obligaba a valorar los sistemas generales no adscritos conforme a su clasificación urbanística, y la interpretación que de ésta ha realizado el citado Tribunal amparándose en el principio de constitucional de indemnidad. Trae asimismo colación las modificaciones normativas posteriores a la aprobación de la Ley 8/2007 que vienen a evidenciar la insuficiencia del método de capitalización para obtener el valor real del bien. Así, mientras que la Ley 8/2007 establecía que el tipo de capitalización inicialmente fijado por ésta podía ser modificado por las leyes de presupuestos, la modificación operada por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, supone remitir al reglamento la modificación del tipo de capitalización aplicable cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respeto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas, lo que finalmente se ha llevado a efecto por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Ello viene a demostrar que incluso el legislador era consciente de que una valoración calculada por el método del art. 22 de la Ley 8/2007 podía estar alejada de los precios de mercado del suelo rural, pero no hizo uso de esta posibilidad hasta el Reglamento de 2011, cuando habían transcurrido más de cuatro años desde la aprobación de la Ley. Los coeficientes establecidos en la disposición reglamentaria no son, pues, suficientes para obtener el valor de mercado de suelo rural pues excluyen las expectativas, siendo así que la exclusión del método de comparación impide compensar por el valor real del bien.
Por ello concluye señalando que los preceptos impugnados vulneran el art. 33.3 CE en los términos en que este último ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Afirma, además, que cuando la Sala se refiere a expectativas urbanísticas se refiere al incremento de valor que la expectativa (proximidad a zonas de expansión urbana, actividad inmobiliaria, avances de planeamiento) genera sobre el valor del suelo en el mercado. Es obligación de los poderes públicos evitar la especulación del suelo, pero no a costa de los precios debidos en la expropiación, ya que la administración debe pagar por el suelo lo que cualquier otro que necesitara adquirirlo. En consecuencia entiende la Sala que el coeficiente que imponen el art. 22 de la Ley 8/2007 y su correlativo 23 del texto refundido de la Ley de suelo es claramente insuficiente para que los propietarios puedan obtener esa indemnización íntegra por la pérdida del bien expropiado, y no sólo cuantitativamente sino cualitativamente por cuanto, además, en el segundo párrafo se prohíbe la consideración de expectativas urbanísticas.
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Por providencia de 4 de noviembre de 2014, la Sección Tercera acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que tuviera por conveniente acerca de la admisibilidad de la cuestión por si fuera notoriamente infundada.
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El 7 de enero de 2015 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal. Tras resumir el contenido del Auto de planteamiento de la cuestión, comienza analizando el cumplimiento de los requisitos procesales. Considera, en primer lugar, que se ha cumplido correctamente el trámite del art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En cuanto al juicio de aplicabilidad, lo entiende correctamente realizado en cuanto a los arts. 23.1 a) y 2 del texto refundido, pero señala que ninguna consideración ha realizado sobre la aplicabilidad al caso de los arts. 12 y 25 de esta disposición legal. Lo mismo señala en lo relativo al juicio de relevancia y en cuanto a las causas o motivos de las dudas de inconstitucionalidad, pues expone las dudas de inconstitucionalidad sobre los dos primeros preceptos citados, pero no así en lo que respecta a los arts. 12, y 25 del texto refundido, por lo que entiende que la cuestión sería inadmisible en lo que atañe a estos últimos. Prosigue exponiendo el contenido de la STC 141/2014 , de 11 de septiembre, señalando que la causa de impugnación de la constitucionalidad del art. 22.1 a) de la Ley de suelo, que entonces llevó a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del inciso “hasta el doble del máximo”, es coincidente con la aquí expuesta, por lo que la primera duda de inconstitucionalidad, que atañe al apartado 1 a) del art. 23.1 a) del texto refundido, habría sido ya despejada por el Tribunal Constitucional con la eliminación del ordenamiento del inciso antes señalado de manera que habría desaparecido su objeto. Considera, sin embargo, que el Auto plantea otra duda relativa a la prohibición de valoración de las expectativas urbanísticas. Tras exponer extensamente las pautas del legislador en orden a la valoración del suelo rural y la sustitución del método de comparación por el de capitalización de rentas, afirma que el art. 43 LEF, que permitía el criterio estimativo, ha sido derogado por la disposición adicional quinta de la Ley de suelo, y los órganos judiciales aparecen vinculados por la ley de modo que deben estar a los métodos fijados legalmente, para concluir que la exclusión de las expectativas urbanísticas responden a una finalidad legítima y objetiva cual es la lucha contra la especulación, siendo así que la Ley, al tener en cuenta factores objetivos de localización, no ignora que la situación geográfica del terreno debe reflejarse en el valor de expropiación del bien, aunque lo que no permite la ley es valorar expectativas derivadas de potencialidades urbanísticas en razón de un previsible devenir de la ordenación. Sobre ello ya se habría pronunciado la STC 141/2014 , habiendo concluido su constitucionalidad, lo que supone que esta segunda queja relativa al apartado 2 del art. 23 del texto refundido es notoriamente infundada.
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La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 a) y 2 del art. 23, en relación con los arts. 12 y 25 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Tales dudas de constitucionalidad se fundamentan por el órgano promotor en los argumentos ya expuestos en los antecedentes. El Fiscal General del Estado se opone a la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad por considerar defectuosamente realizado el juicio de aplicabilidad y relevancia de los arts. 12 y 25 de la citada norma legal, mientras que existe una carencia sobrevenida de objeto en cuanto a lo relativo al apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido, siendo la duda que atañe al apartado segundo del mismo precepto notoriamente infundada.
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De acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona debe ser aplicable al caso, y conforme al art. 35.2 LOTC el órgano judicial debe especificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. Aunque el razonamiento del juicio de aplicabilidad incluido en el Auto de planteamiento, se dirige a justificar la aplicación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, frente a la Ley 6/1998, que estaba vigente en el momento de iniciarse el procedimiento expropiatorio, lo cierto es que, como señala el Auto proponente con cita de la jurisprudencia que ha interpretado la disposición transitoria tercera del texto refundido, la aprobación por el Consejo de Gobierno del proyecto de singular interés se produjo cuando ya había entrado en vigor el texto refundido de la Ley de suelo que fue publicado en el “BOE” el 26 de junio de 2008, derogando la Ley de suelo. De manera que el juicio de aplicabilidad de la disposición legal a la que pertenecen los preceptos impugnados estaría correctamente realizado.
No cabe afirmar lo mismo, sin embargo, en lo que se refiere al juicio de relevancia de los concretos preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona. A estos efectos no es baladí recordar que el control del juicio de relevancia en este tipo de proceso constitucional debe atender tanto a si la constitucionalidad afecta a la regla legal en la que debe fundamentarse la resolución, como a si el pronunciamiento sobre la validez condiciona la resolución del juzgador, pues este Tribunal, lejos de realizar un control abstracto, debe limitarse en este proceso al control concreto de la constitucionalidad de la ley [por citar la más reciente, STC 185/2014 , de 6 de noviembre, FJ 2 b)].
Teniendo en cuenta que la inconstitucionalidad del art. 23.1 a y 2) del texto refundido se plantea en relación con el artículo 12 (situaciones básicas del suelo) y 25 (privación de la facultad de participar en las actuaciones urbanizadoras), la Sala debía haber despejado previamente la duda, que manifiesta expresamente en el Auto de planteamiento, relativa a si el justiprecio a considerar vendría dado por la suma de la valoración obtenida por aplicación de los artículos 23 y 25 de esta misma disposición, o sólo a partir del artículo 23. Esto es, si el suelo ha de valorarse sin facultad urbanística alguna derivada del proyecto de singular interés, o bien si debe ser valorado como suelo urbanizable delimitado, lo que trasladado a la terminología del texto refundido sería un suelo en situación básica de rural sometido a una actuación de transformación urbanística. Al no haberlo hecho así el órgano proponente, bien pudiera ocurrir que éste entendiera finalmente que los propietarios no han adquirido la citada facultad, limitándose a aplicar el art. 23 del texto refundido, de manera que la cuestión de inconstitucionalidad planteada sobre el art. 23 en relación con el art. 12 y 25, todos ellos del texto refundido, no sería relevante para el resultado del proceso, pues no determinaría en modo alguno el pronunciamiento de la sentencia. Sensu contrario , bien podría ocurrir que el pronunciamiento de este Tribunal sobre el art. 23 del texto refundido, partiendo de la base de que la propiedad del suelo no ha incorporado facultad urbanística alguna, tampoco incidiera en el pronunciamiento del órgano judicial por considerar éste, en aplicación de la legalidad ordinaria, que el justiprecio debido debe responder a un suelo cuya propiedad incorpora esta última facultad.
Por todo lo expuesto, el Pleno
Inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad 5975-2014.
Madrid, a diecisiete de marzo de dos mil quince.
