STS, 26 de Marzo de 2015

El Letrado de la Comunidad de Madrid interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 767/2011 contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda (Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas) de 1 de junio de

2011 "por la que se desestima el requerimiento formulado por la Consejería de Economía y Hacienda para la inmediata compensación a la Comunidad de Madrid por la menor financiación derivada de la aplicación de la exención en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, recogida en el Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 16 de noviembre de 2011, la Comunidad Autónoma recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "estimando el presente recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho de la Comunidad de Madrid a la inmediata compensación por la menor financiación que supone el Real Decreto-ley 13/2010". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 26 de marzo de 2012, en el que alegó los hechos y fundamentación

jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia que "desestime el recurso contencioso-administrativo en aras a confirmar la legalidad de la resolución impugnada con expresa imposición de costas a la parte actora". Por otrosí solicitó igualmente el recibimiento a prueba.

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 8 de mayo de 2012 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 12 de diciembre de 2012 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº

767/11, interpuesto -en escrito presentado el 5 de septiembre de 2011 y en la representación que legalmente ostenta- por un Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, contra la Resolución del Ilmo. Sr. Director General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda de 11 de junio del mismo año, por la que se desestima el requerimiento formulado para que se adoptasen las medidas necesarias para compensar de la menor financiación que le supone la aplicación de la exención en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, modalidad operaciones societarias, recogida en el Real Decreto Ley 13/10, de 3 de diciembre. Sin costas."

Quinto.- Con fecha 8 de abril de 2013 la Comunidad de Madrid interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 469/2013 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional por infracción de "los artículos 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218 LEC , por adolecer la sentencia de instancia de falta de motivación".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional por incurrir "en incongruencia omisiva, con vulneración del artículo 67 LJCA en relación con el derecho de defensa consagrado en el artículo 24 CE ".

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por vulneración de "los artículos 156 y 157 de la Constitución Española que recogen los principios de autonomía y suficiencia financiera".

Cuarto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por vulneración del " artículo 4 de la Ley 30/92 y 2.1.g) LOFCA relativos al principio de lealtad institucional".

Quinto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por vulnerarse el principio de confianza legítima [...]".

Sexto.- Por escrito de 12 de julio de 2013 el Abogado del Estado se opuso al recurso y suplicó su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Séptimo.- Por providencia de 8 de enero de 2015 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 24 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de Madrid con fecha 12 de diciembre de 2012, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la decisión de 5 de septiembre de 2011, del Ministerio de Economía, en cuya virtud fue, a su vez, rechazado el requerimiento que había formulado dicha Comunidad Autónoma el 18 de abril de 2011 en relación con "[...] la menor financiación que le supone la aplicación de la exención en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, modalidad operaciones societarias".

La Comunidad de Madrid exponía al Ministerio de Economía las repercusiones negativas que esta medida tenía para su recaudación tributaria, cifrando la disminución o merma de sus ingresos por este concepto "al menos en 124 millones de euros", cuya compensación inmediata solicitaba.

La Comunidad Autónoma de Madrid formuló su requerimiento a la vista de que el Real Decreto-ley 13/2010 había modificado el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (tributo cedido) exonerando del gravamen por la modalidad de operaciones societarias a las operaciones dirigidas a la creación, capitalización y mantenimiento de determinadas empresas. La exención del gravamen procedía, según el legislador de urgencia, porque "en la actual coyuntura económica es conveniente suprimir los obstáculos que dificulten el logro de tales fines". El artículo 3 del Real Decreto-ley 13/2010 modificó, en efecto, el artículo 45.1.B).11 del texto refundido de aquel impuesto para implantar la exención en las operaciones societarias con la subsiguiente disminución de los ingresos tributarios correspondientes, cedidos a las Comunidades Autónomas.

Sobre esta base, la Comunidad de Madrid apelaba, según resume la

Sala de instancia, "al principio de lealtad institucional consagrado en la Ley

Orgánica de Financiación de las CC.AA., con arreglo al cual, en su opinión, el Estado debe compensar la menor financiación que se origine como consecuencia de las medidas legislativas que adopte en materia tributaria". Concluía la Comunidad Autónoma solicitando que "se proceda por el Ministerio de Economía y Hacienda a adoptar las medidas oportunas para hacer posible la compensación inmediata a la Comunidad de Madrid de la menor financiación que supone la aplicación de la exención en el Impuesto". El Ministerio de Economía y Hacienda rechazó el requerimiento.

Segundo.- La Sala de instancia no acogió las pretensiones de la demanda. Para llegar a esta conclusión reprodujo el contenido de los artículos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, que regulan la materia. En concreto, transcribió el artículo 2.1.g) de la citada Ley Orgánica según el cual el principio de lealtad institucional entre el Estado y de las Comunidades Autónomas obliga a determinar el impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas de uno u otras en materia tributaria o la adopción de medidas que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, en los términos que él mismo dispone.

El mismo artículo establece de modo expreso -y así lo destacaba la Sala al subrayarlo incluso tipográficamente- que aquellas actuaciones y medidas tributarias y financieras con incidencia en su financiación "deberán ser objeto de valoración quinquenal en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, y en su caso compensación, mediante modificación del Sistema de Financiación para el siguiente quinquenio". Añadía el tribunal la cita de las disposiciones adicional séptima y transitoria tercera de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el

sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

Como colofón de lo dicho concluía la Sala de instancia afirmando que "sin necesidad de mayores disquisiciones jurídicas [...] la pretensión de la Comunidad de Madrid carece de fundamento legal, siendo un mero

'desiderátum', que entraría de plano en el marco del derecho de petición que queda satisfecho con una respuesta razonada, como la ofrecida por la resolución recurrida, y todo ello, sin perjuicio, de asumir los extensos y sólidos razonamientos de la contestación de la Sra. Abogada del Estado."

Tercero.- Frente a la sentencia que se pronuncia en estos términos la Comunidad de Madrid ha interpuesto su recurso de casación articulado en cinco motivos, de los cuales el primero y el segundo utilizan el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional para denunciar la supuesta "falta de motivación" o "incongruencia omisiva" de la sentencia.

Ambos motivos contienen en realidad la misma censura, concretada en que no era suficiente la cita de los preceptos legales transcritos en la sentencia y que no se había dado respuesta a las alegaciones de la demanda, especialmente en lo referido a la solicitud de compensación "inmediata" instada por la Comunidad de Madrid.

Ciertamente la respuesta de la Sala de instancia fue lacónica, pero no inmotivada o insuficiente. La cita de los preceptos legales subrayados por el tribunal ponía de relieve, sin más, que el impacto de cualquier medida tributaria adoptada por el Estado (o, en sentido inverso, por las Comunidades Autónomas) debería ser sometido al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, a fin de que se

procediera "en su caso" a la "compensación, mediante modificación del

Sistema de Financiación para el siguiente quinquenio".

Al reproducir el precepto, pues, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid lo hacía para corroborar que no había base legal para exigir al Estado una "compensación inmediata" (este era el término utilizado por la Comunidad recurrente) al margen del sistema general de financiación y de la intervención del propio Consejo de Política Fiscal. Razones todas ellas que permitían al tribunal de instancia afirmar que una solicitud redactada en aquellos términos podía ser calificada como mero desideratum (esto es, no como una pretensión jurídicamente exigible).

Cuarto. - En el tercer motivo de casación, ya al amparo del artículo

88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la Comunidad de Madrid denuncia la vulneración de "los artículos 156 y 157 de la Constitución Española que recogen los principios de autonomía y suficiencia financiera".

Como bien replica el Abogado del Estado, una vez que la Sala se limita a aplicar en sus propios términos la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, que es precisamente la que concreta la aplicación y el desarrollo legislativo de -entre otros- los dos artículos constitucionales invocados, a fin de regular la financiación de las Comunidades Autónomas, el único modo de combatir el fallo sería proponer una cuestión de inconstitucionalidad que la parte recurrente ni siquiera ha llegado a sugerir.

Por lo demás, el artículo 157.1.a) de la Constitución se limita a enumerar los posible recursos financieros de las Comunidades Autónomas, entre los que figuran los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado. No contiene ninguna regla para solventar las consecuencias de una eventual modificación del régimen material de dichos tributos, como es la ulterior incorporación de exenciones o beneficios tributarios.

Precisamente para atender a esta eventualidad, y a otras semejantes, se aprobó el ya citado artículo 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980 , en su versión modificada, que obliga a evaluar el impacto de las medidas legislativas adoptadas (por el Estado, en este caso) dentro del marco específico de una valoración sometida a un factor temporal (un quinquenio) y a la previa intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, órgano de coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado. Sólo tras la intervención de dicho Consejo, y siempre a través del procedimiento adecuado y dentro del referida valoración quinquenal, cabría establecer una "compensación" que implicaría modificar, a su vez, el sistema de financiación para el siguiente quinquenio.

La infracción del principio de autonomía financiera (al que se refiere el artículo 156 de la Constitución ) podría, en hipótesis, producirse si tras la valoración quinquenal, y una vez analizados todos los elementos computables -esto es, no sólo una u otras de las medidas con impacto negativo sino también las de signo contrario- la situación resultante implicase la insuficiencia de los recursos para el ejercicio de las competencias propias de las Comunidades Autónomas. Lo que no tiene encaje en la Ley 8/1980 -y desde luego, no viene exigido por los dos artículos de la Constitución que se invocan en este motivo- es un sistema mediante el cual, de modo unilateral, una determinada Comunidad Autónoma exija directamente al Estado, obviando la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera que es tanto como decir de las demás Comunidades Autónomas, que le compense por la disminución de sus ingresos tributarios debida a una modificación impositiva de alcance general, acordada por el legislador estatal y aplicable a todas ellas, respecto de un impuesto cedido.

Quinto.- En el cuarto motivo de casación, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la vulneración del " artículo 4 de la Ley 30/92 y 2.1.g) LOFCA relativos al principio de lealtal institucional". No exponiéndose en su desarrollo alegaciones específicas sobre el artículo 4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , las que se formulan respecto del artículo 2.1.g de la Ley Orgánica 8/1980 pueden entenderse rechazadas con las consideraciones hasta ahora expuestas, lo que implicará sin más su desestimación.

En la medida en que, tras la reforma operada por la Ley Orgánica

3/2009, el artículo 2, apartado uno, letra g), de la Ley Orgánica 8/1980 ha concretado la aplicación del principio de lealtad institucional entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de la financiación de éstas, y ha dispuesto cómo han de incidir en el sistema de financiación las ulteriores medidas legislativas de uno u otras, a él hay que atenerse. Según ya hemos dicho, la solución alcanzada para poner en práctica el principio de lealtad institucional en esta materia consiste en determinar quinquenalmente el impacto, positivo o negativo, de las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, determinación que ha de hacerse precisamente en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera y a resultas de la cual se podrán acordar compensaciones, en su caso, que habrán de adoptar la forma de una modificación del sistema de financiación para el siguiente quinquenio.

La Sala de instancia aplica, pues, en sus propios términos este precepto legal cuando niega que el Estado resulte obligado a ofrecer en el año 2011 una "compensación inmediata" a la Comunidad de Madrid por la disminución de una partida de sus ingresos tributarios originada por la medida legislativa estatal (consistente en la exención de determinados

hechos imponibles en un impuesto cedido) inserta en el Real Decreto-ley

13/2010.

El artículo 2.1.g (reformado) de la Ley Orgánica 8/1980 , según advierte la exposición de motivos de la Ley 22/2009, tiene su origen en el acuerdo alcanzado por el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas. Este último adoptó en su reunión de 15 de julio de 2009, a propuesta del Gobierno de la Nación, el acuerdo 6/2009, de reforma del sistema de financiación autonómica, cuya puesta en práctica exigía llevar a cabo una serie de reformas legales. La Ley

22/2009 acometió las reformas que no requerían el rango de Ley Orgánica, complementando así la reforma de la Ley Orgánica 8/1980 por la Ley Orgánica 3/2009. Todo ello implica que no pueden disociarse los preceptos de una de otra a efectos de su interpretación.

Pues bien, la Disposición adicional sexta de la Ley 22/2009 -a la que también se refiere el motivo, aunque no la cita en su encabezamiento- se limita a exigir que "las normas estatales que supongan incrementos de gasto o reducciones de los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas contengan la valoración correspondiente". No impone, pues, que se hayan de acordar "compensaciones inmediatas" como la que exige la Comunidad de Madrid, ya que a estos efectos rige el tan citado artículo 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980 . Y tampoco consta que dicha Comunidad haya interpuesto un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 13/2010 por no "contener la valoración" de la exoneración del gravamen en su modalidad de operaciones societarias.

Todo lo dicho no obsta a que el legislador estatal hubiera, en efecto, procedido en otras ocasiones (e incluso en la misma Ley 22/2009) a aprobar medidas compensatorias, bien que con carácter general para todas las

Comunidades Autónomas y no para una sola de ellas. La Disposición transitoria sexta de la citada Ley 22/2009 , bajo la rúbrica "compensación por la supresión del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio en 2009, 2010 y

2011", dispuso que las "Comunidades Autónomas recibirán en concepto de compensación estatal por la supresión del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio correspondiente a cada uno de los años 2009, 2010 y 2011, el importe transferido por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en el año 2008 a cada Comunidad Autónoma, por el Impuesto sobre el Patrimonio".

El requerimiento que en este caso formuló la Comunidad de Madrid al Ministerio de Hacienda debía entenderse, pues, como bien apreció la Sala de instancia, más en el sentido de una invitación, iniciativa o propuesta al Estado para la modificación del régimen legal vigente (era acertado el término desideratum pues no se trataba exactamente del derecho de petición amparable en el artículo 29 de la Constitución ) que como una pretensión impugnatoria frente a una actuación supuestamente ilegal.

Sexto. - En el quinto y último motivo de casación, de nuevo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se reprocha a la Sala de instancia la vulneración del "principio de confianza legítima recogido, entre otras, en la STS de 26 de abril de 2010 , STS de 13 de mayo de 2009 y STS de 15 de abril de 2002 ". El muy sucinto desarrollo argumental del motivo se limita en realidad a hacer esta imputación al Real Decreto-ley 13/2010, en cuanto aprobó la exoneración del impuesto cedido.

La Comunidad de Madrid afirma, en efecto, que aquel Real Decreto- ley se aprobó en diciembre de 2010, "fecha en la que los presupuestos de las Comunidades Autónomas ultiman su fase de aprobación", y que incide negativamente en las "previsiones de ingresos que se estiman conforme a unas cifras de recaudación calculadas bajo un determinado marco

normativo". De ello deduce que "con el Real Decreto-ley 13/2010, este ámbito legislativo cambia de forma sustancial, sin que las administraciones regionales tengan tiempo suficiente de rectificar sus previsiones y modificar sus presupuestos, determinando dicha actuación un quebranto del principio de confianza legítima traducido en un importante perjuicio patrimonial para con nuestra Administración. [...]".

Dado que estas censuras se efectúan sin que, paradójicamente, la Comunidad recurrente interese el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto del Real Decreto-ley 13/2010 contra el que se dirigen, no podrán ser acogidas en el seno de este recurso. Por lo demás, en la medida en que por su propio carácter los Reales Decretos-ley atienden a situaciones de extraordinaria urgencia, difícilmente puede exigirse que las medidas que acogen sean objeto de un "conocimiento anticipado". Si el Real Decreto-ley 13/2010 debía, o no, contener "medidas transitorias" u otras "medidas compensatorias" es algo que compete decidir al legislador de urgencia, de modo que su eventual inexistencia sólo podría tener incidencia invalidante en el marco del enjuiciamiento a posteriori que tan sólo al Tribunal Constitucional correspondería, no a esta Sala.

En cuanto a la "relevante afección presupuestaria a esta Comunidad" nos remitimos a lo antes expuesto sobre la aplicación del artículo 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980 .

Séptimo.- Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo

241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar el recurso de casación número 469/2013 interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 12 de diciembre de 2012 en el recurso número 767/2011 .

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Pedro José Yagüe Gil.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- María Isabel Perelló Doménech.- Rubricados.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera

de Ia Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia publica en el dia de su fecha, lo que como Secretario de Ia misma certifico.