STS, 16 de Diciembre de 2014

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso392/2012
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución16 de Diciembre de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo

Contencioso-Administrativo

Sección: QUINTA

S E N T E N C I A

Fecha de Sentencia: 16/12/2014

REC.ORDINARIO(c/

  1. Recurso Núm.: 392 / 2012

    Fallo/Acuerdo: Sentencia Desestimatoria

    Votación: 21/10/2014

    Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde

    Procedencia: CONSEJO DE MINISTROS

    Secretaría de Sala : Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

    Escrito por: PPT

    Nota:

    ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS POR EL QUE SE AUTORIZA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE OBRAS DE CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO ACUARTELAMIENTO DE LA GUARDIA CIVIL EN LEGUTIANO (ÁLAVA). AL HABER SIDO CONFIRMADA, POR SENTENCIA DE LA MISMA FECHA, LA RESOLUCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR QUE

    DECLARA DE EXCEPCIONAL INTERÉS PÚBLICO EL PROYECTO, PROCEDE LA CONFIRMACIÓN DEL ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS. DESESTIMACIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO.

    REC.ORDINARIO(c/

  2. Num.: 392/2012

    Votación: 21/10/2014

    Ponente Excmo. Sr. D.: Rafael Fernández Valverde

    Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

    S E N T E N C I A

    TRIBUNAL SUPREMO.

    SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN: QUINTA

    Excmos. Sres.: Presidente:

    1. Rafael Fernández Valverde

      Magistrados:

    2. Eduardo Calvo Rojas

    3. José Juan Suay Rincón

    4. Jesús Ernesto Peces Morate

    5. Mariano de Oro Pulido y López

      En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de dos mil catorce.

      Visto, por la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo (Sección Quinta) el Recurso Contencioso-Administrativo 392/2012 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LEGUTIANO (antes VILLAREAL DE ÁLAVA, luego, LEGUTIO), representado por el Procurador D. Enrique de Antonio Viscor, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de septiembre de 2011, por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava), y contra el posterior Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de marzo de 2012, por el que se desestima el requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Legutio contra aquel primer Acuerdo de 16 de septiembre de 2011.

      Ha sido parte demandada, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada y asistida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El AYUNTAMIENTO DE LEGUTIANO interpuso Recurso Contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de septiembre de 2011, por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava), y contra el posterior Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de marzo de 2012, por el que se desestima el requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Legutiano contra aquel primer Acuerdo de 16 de septiembre de 2011.

SEGUNDO

Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 2013 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y la normativa que considera de aplicación, termina solicitando:

"

  1. Acceda a la petición de acumulación de los presentes autos a los que se tramitan ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, proveniente del Tribunal Supremo con el nº 393/2012 o, subsidiariamente a esta, a la suspensión de la tramitación del presente recurso hasta que finalice aquél.

  2. En el supuesto de denegar las anteriores peticiones, para que se dicte sentencia en la que, estimando íntegramente el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Legutiano, declare contrarios a derecho, anule y deja sin efecto contencioso- administrativo, se anulen los Acuerdos del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 2011 por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en el municipio de Legutiano y se ordena la iniciación del procedimiento de modificación puntual del planeamiento urbanístico vigente, y de 16 de marzo de 2012, por el que se desestima el recurso de reposición (requerimiento) formulado por el Alcalde Presidente del Ilmo. Ayuntamiento de Legutiano contra el acuerdo anteriormente citado, todo ello con imposición de costas del proceso a la demandada".

SEGUNDO

Por Providencia de 20 de septiembre de 2012 se declaró no haber lugar a la acumulación del presente Recurso Contencioso- administrativo (392/2012) con el remitido, por razón de competencia, a la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional (393/2012 ), concediendo traslado por diez días a la representación de la Administración General del Estado, al objeto de que formulara alegaciones respecto de la petición suspensiva subsidiaria formulada por la recurrente.

Formulada oposición a la suspensión por parte del Abogado del Estado a través de escrito presentado en fecha de 16 de octubre de 2012, mediante Providencia de fecha 5 de noviembre de 2012, la Sala, vista la discrepancia de las partes, resolvió continuar la tramitación del procedimiento, concediéndose, a la representación estatal, mediante Diligencia de Ordenación de 23 de noviembre de 2012, el plazo de veinte días para proceder a la contestación de la demanda.

TERCERO

El Abogado del Estado, mediante escrito presentado con fecha 7 de diciembre de 2012, formuló alegación previa de inadmisibilidad del recurso, al amparo de lo previsto en el artículo 69.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA), por razón de litispendencia con el Recurso Contencioso- administrativo 326/2012 de la Sección 5ª la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, interpuesto por el Ayuntamiento de Legutiano contra la Resolución del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro del Interior, de 3 de diciembre de 2010, que declara de excepcional interés público el proyecto constructivo del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano, Álava, y la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto frente a la misma, todo ello con imposición de las costas del proceso a la demandada.

La alegación previa, una vez que la recurrente se opuso a la misma mediante escrito presentado en fecha de 18 de enero de 2012, fue desestimada por Auto de esta Sala de 16 de enero de 2013 en cuyo Razonamiento Jurídico Único se señalaba lo siguiente:

"ÚNICO.- Aunque es innegable que los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados en el presente recurso guardan relación con la resolución del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro del Interior impugnada en el recurso contencioso-administrativo 326/2012 de la Sección

5ª de la Sala de la Audiencia Nacional, es claro que se trata de actos administrativos diferentes, tanto por los órganos de los que proceden y las fechas de su emisión como por sus respectivos contenidos, cuyos enunciados hemos visto en los antecedentes primero y segundo; siendo también diferente el órgano jurisdiccional al que viene atribuida la competencia para su enjuiciamiento en uno y otro caso.

Tales diferencias entre los actos que son objeto de impugnación impiden acoger la excepción de litispendencia planteada por la Abogacía delEstado. En consecuencia, procede desestimar la alegación previa y continuar la tramitación del recurso contencioso-administrativo conforme a lo previsto en el artículo 59.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Ahora bien, atendiendo precisamente a los puntos de conexión que se advierten en el debate suscitado en ambos litigios, habremos de interesar que por la Sala y Sección 5ª de la Audiencia Nacional se remita a esta Sala del Tribunal Supremo copia de la sentencia que se haya dictado o se dicte en el recurso contencioso-administrativo 326/2012 ".

El mismo Auto concedió quince días a la Administración General del

Estado para que contestase a la demanda.

TERCERO

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , una vez completado el expediente, contestó la demanda mediante escrito presentado el 22 de marzo de 2013 en el que se opone a los argumentos de impugnación aducidos en la demanda y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo con los demás pronunciamientos legales.

CUARTO

Por Auto de 11 de abril de 2013 ---reformado en parte por el posterior Auto de 16 de mayo de 2013, estimatorio del recurso de reposición dirigido contra aquél--- se acordó el recibimiento a prueba solicitado por la parte actora y se admitieron las pruebas documentales propuestas en la demanda, que fueron practicadas con el resultado que obra en las actuaciones.

QUINTO

La parte actora formuló conclusiones mediante escrito presentado el 3 de septiembre de 2013 en el que efectúa las alegaciones que considera oportunas y termina solicitando que se dicte sentencia en la que se estime íntegramente el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Legutiano, contra los Acuerdos del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 2011 por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en el municipio de Legutiano y se ordena la iniciación del procedimiento de modificación puntual del planeamiento urbanístico vigente, y de 16 de marzo de 2012, por el que se desestima el recurso de reposición (requerimiento) formulado por el Alcalde Presidente del Ilmo. Ayuntamiento de Legutiano contra el acuerdo anteriormente citado con los demás pronunciamientos contenidos en el escrito de demanda.

La representación de la Administración General del Estado presentó escrito de conclusiones con fecha 13 de septiembre de 2013 en el que, después de hacer una recapitulación sobre lo debatido en el proceso y la prueba practicada (en particular, el informe de 10 de febrero de 2011 del Jefe de Área de Proyectos y Obras de la Dirección General de la Guardia Civil), termina solicitando que se dicte sentencia en los términos postulados en su contestación a la demanda.

QUINTO

Practicado lo anterior, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 21 de octubre de 2014, habiéndose concertado la deliberación de este asunto con la del Recurso de casación 254/2014, interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2013 (Recurso contencioso-administrativo 326/2012 ).

La deliberación se ha prolongado, dada la anterior circunstancia, hasta el día 2 de diciembre de 2014.

SEXTO

Por lo demás, en la sustanciación del juicio se han seguido las formalidades esenciales establecidas por la Ley, salvo el cumplimiento del plazo para dictar sentencia.

Siendo designado inicialmente Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala, y, visto el resultado de la votación, el mismo declinó la redacción de la sentencia, anunciando y formulando Voto Particular; ponencia que fue asumida por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, igualmente Magistrado de la Sala.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente Recurso Contencioso-administrativo 392/2012, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE LEGUTIANO, tiene por objeto la determinación de la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de septiembre de 2011, por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutio (Álava), y del posterior Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de marzo de 2012, por el que se desestima el requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Legutio contra aquel primer Acuerdo de 16 de septiembre de 2011.

SEGUNDO

Para la resolución del presente litigio es imprescindible tener presente, en primer término, la concatenación de actuaciones prevista en la Disposición Adicional Décima del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08), Disposición no modificada por la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación , regeneración y renovación urbanas.

Por otra parte, debe tomarse en consideración, como así ha acontecido en la tramitación de este recurso y en la coordinación del señalamiento de fecha para su votación y fallo, la relación que existe los Acuerdos del Consejo de Ministros, que son aquí objeto de impugnación directa, y las Resoluciones del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministerio del Interior, que el Ayuntamiento de Legutiano impugnó en el Recurso Contencioso-administrativo 326/2012 de la Sección 5ª la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, resuelto por sentencia de 4 de diciembre de 2013 , y respecto del que la Administración General del Estado ha formulado el Recurso de casación 254/2014, que deliberamos simultáneamente con el presente.

La Disposición Adicional Décima del TRLS08, en lo que aquí interesa (Apartado 1, compuesto por dos párrafos), establece lo siguiente:

"Disposición adicional décima. Actos promovidos por la

Administración General del Estado.

  1. Cuando la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con la ordenación urbanística en vigor.

    En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro de Vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora.

  2. (...)".

TERCERO

En síntesis, en su escrito de demanda el Ayuntamiento recurrente impugna la legalidad de los Acuerdos del Consejo de Ministros cuestionados con base en las siguientes argumentaciones:

  1. Comienza el recurrente recordando las características del antiguo cuartel de Legutiano (1682 metros cuadrados construidos y 17 pabellones) haciendo referencia al informe de la Jefe del Área de Proyectos y Obras del Ministerio del Interior, de 27 de febrero de 2009, al que da credibilidad, aunque también hace referencia a otras dimensiones superiores (1821 m2 más 120 de "edificaciones auxiliares") que figuran en el expediente.

    Deja constancia del inicial informe técnico municipal de 28 de septiembre de 2010 (en el que se hacía constar la mayor superficie del proyecto, la necesidad para los supuestos de ampliación ---que no los de consolidación o conservación--- de la previa aprobación de un PERI, la necesidad de tramitación de expediente de actividad y la carencia de visado del proyecto; informe técnico municipal que sirvió de fundamento a la Resolución de la Alcaldía de 1 de octubre de 2012 para la denegación de la licencia de obras solicitada, que, en consecuencia, posibilitó la Resolución del Ministro del Interior, de 3 de diciembre de 2010 declarando las obras de excepcional interés público.

    En relación con esta decisión ministerial (anulada por la Audiencia Nacional y que de forma coetánea revisamos en casación), la demanda señala que en apartado de la Memoria justificativa del excepcional interés público (Apartado 3 "Razones de acierto y oportunidad") se hace referencia a la "necesidad de mantener la capacidad operativa y logística de que se disponía en la zona con anterioridad a la comisión del atentado". Resalta asímismo el desconocimiento de la citada Memoria por parte de la Administración municipal.

    Hace referencia a las posibilidades edificatorias que se contemplaban en el informe de la Jefe del Área de Proyectos y Obras del Ministerio del Interior, de 27 de febrero de 2009 (en síntesis consolidación o nueva construcción), preguntándose porqué se optó por la segunda de las opciones. Señala que la Resolución del Ministro del Interior fue remitida al Ayuntamiento solicitando su conformidad o no con la normativa aplicable, y que fuera también rechazada con base en un nuevo informe técnico municipal debido al exceso del proyecto en cuanto a su superficie tipología y volumen (debido, en síntesis, a pretender construirse 2.846 m2, dos cuerpos separados y una planta más), al margen de otros incumplimientos sectoriales.

    Deja constancia de otro informe, cual era el emitido por la Dirección General de Suelos y Políticas Urbanas, en el que se deja constancia de las discrepancias del proyecto básico con la normativa urbanística (en síntesis, y como aspecto más destacado, la mayor edificabilidad (2.846 m2) prevista en el proyecto ---que era de 0,705 m2/m2--- frente a la contemplada y permitida en la normativa urbanística ---0,50---, la cual deriva, fundamentalmente, de la previsión en el proyecto de una planta semisótano, que no existía en el cuartel antes del atentado.

  2. Tras el relato de los anteriores hechos, desde una perspectiva jurídica formal se hacía referencia a la acumulación del recurso con el seguido ante la Audiencia Nacional, así como a la conveniencia de su suspensión; aspectos que ya fueron resueltos en el sentido que hemos expresado.

  3. En cuanto al fondo del asunto, el Ayuntamiento recurrente hace referencia, en sus dos primeros apartados, a los aspectos urbanísticos de las Normas Subsidiarias de aplicación al proyecto:

    1. Clasificación de la parcela como Sistema General de Equipamiento Comunitario, quedando consolidadas las edificaciones existentes en las misma "constituyendo su configuración volumétrica y formal actual su propia Ordenanza Edificatoria", aunque se autorizan "obras de consolidación y conservación de la edificación existente, requiriéndose para el caso de ampliación la previa aprobación del P.E.R.I.".

    2. Imposibilidad de construir un sótano en la zona, ya que por tal se entiende, según el artículo 109 de las Normas aquella planta "que, tiene su techo por debajo de la cota de origen del edificio", lo cual no ocurre con lo previsto en el proyecto, si bien reconoce que en otras zonas de Legutiano se permiten "Planta de Sótano o Semisótano y Planta de entrecubierta Ático".

    3. De todo ello deduce por señalar que la pretensión ministerial era desmedida, no motivada y vulneradora de un número importante de preceptos tanto de la normativa urbanística municipal como de otras legislaciones de aplicación.

  4. Por último el Ayuntamiento recurrente hace referencia al contenido de lo previsto en la DA Décima del TRLS08, la cual, según se expresa, no permite que el Gobierno "pueda optar, indistintamente y sin justificación, por cumplir con la legalidad vigente o ignorarla imponiendo, además, la obligatoriedad de su modificación". Se cuestiona, por todo ello, el porqué no se utilizó una formula menos gravosa y mas respetuosa con la legalidad urbanística, como hubiera sido la reconstrucción del cuartel o la tramitación del PERI que le hubiera permitido su ampliación.

    Termina reproduciendo la STS de esta Sala y Sección de 27 de marzo de 2003 (Asunto de la Comisaría de Oyarzun a instancia del Gobierno Vasco), cuya doctrina reproduce la posterior STS de 5 de abril de 2006 , y señalando la coincidencia con el supuesto de autos, que califica de más flagrante al tratarse de "la reconstrucción de un edificio ya existente" vulnerando la normativa vigente, cuando podía haberse optado por la reconstrucción del edificio con su vuelta al edificio original, aumentando injustificadamente la edificabilidad, sin justificación de tal exceso.

CUARTO

La representación estatal, en síntesis, rechaza discutir sobre las cuestiones relativas a las contradicciones entre el proyecto y la normativa urbanística, al no haberse seguido el régimen general de solicitud de licencia, sino el que califica de especial previsto en la DA 10ª del TRLS08, señalando que carecen de sentido, de conformidad con lo anterior, todas las alegaciones municipales efectuadas al respecto.

Sí se adentra la representación estatal en la opción señalada por el Ayuntamiento de poder haber procedido a la demolición del cuartel y reconstrucción con las mismas características anteriores, señalando que, sin la modificación del planeamiento vigente, esto es, con la obligación de aprobar un PERI (para un área de 10.368 m2), manteniendo una edificabilidad del 0,50 m2/m2, con un planta baja y dos alturas, y respetando los actuales retranqueos de la Ley de Carreteras, la superficie sobre la que se podría construir quedaría reducida a menos de la mitad de la parcela, sin que, por ello, resultara posible construir un cuartel nuevo que mantuviese la superficie edificada que tenía el destruido; en concreto, se refiere a las dependencias oficiales y siete pabellones, en vez de los 17 existentes con anterioridad, que son, sin incrementarlos, los que se pretende mantener, resultando, por otra parte, un despilfarro construir en la actualidad un cuartel con los parámetros de los años 50, que no resultaría suficiente para mantener la capacidad operativa y logística necesitada por la Guardia Civil en la zona.

Se rechaza, por tanto, la posibilidad de construcción del cuartel con las mismas características que tenía el existente, ajustándose a la normativa urbanística, como si se trataran de "obras de conservación o consolidación" , autorizadas por las Normas Subsidiarias. En relación con ello niega que la demolición y nueva construcción pueda ser calificada como obra de consolidación o de conservación, pues se trata de una obra de nueva edificación, dentro de las de sustitución, según conceptos arquitectónicos y normativa autonómica vasca (Decreto 189/1990).

Niega, tras ello, la posibilidad de haber reconstruido el cuartel objeto de atentado, cual si se tratara de obras de ampliación, sin que pueda contemplarse tal posibilidad cuando la demolición fue necesaria por motivos estructurales y cuando la viabilidad del PERI, que hubiera permitido las mismas, era discutible, dado que el área de actuación era más amplia que la parcela del cuartel. Incluso aunque se hubiera seguido otra opción prevista en el informe técnico ministerial.

Por lo que hace referencia a la cuestión relativa a la necesidad de justificar que la reproducción del antiguo cuartel no sería suficiente para satisfacer el interés público, que el Ayuntamiento exigía con base en las SSTS de esta Sala y Sección de 27 de marzo de 2003 y de 5 de abril de 2006 (Asunto de la Comisaría de Oyarzun a instancia del Gobierno Vasco), la representación estatal reconoce que dichas SSTS vienen a exigir un requisito adicional no previsto en la legislación urbanística de 1992, que, sin embargo, no fue asumida en el TRLS08, de lo que deduce su no exigencia.

Por último, y una vez descartada la opción para que la Administración pueda llevar a cabo obras en contra del planeamiento, se rechaza la posibilidad de la reconstrucción con las mismas y antiguas características, que, de conformidad con la actual normativa no habría permitido mantener la capacidad operativa y logística de la Guardia Civil, manteniendo los 17 primitivos pabellones.

QUINTO

Como hemos expuesto, la legalidad de los Acuerdos del Consejo de Ministros adoptados en sus sesiones de 16 de septiembre de 2011 y 16 de marzo de 2012, por los que se autoriza ---y ratifica--- la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava), objeto de las pretensiones deducidas en el presente Recurso Contencioso-administrativo, viene determinada por la legalidad de la anterior de la Resolución de 3 de diciembre de 2010, del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro del Interior, que declaró el proyecto de obras de construcción del citado nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava) de excepcional interés público, al amparo de lo previsto en la Disposición Adicional Décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

Pues bien, en STS de esta misma fecha (Recurso de casación 254/2014 ) hemos casado la SAN de 4 de diciembre de 2013 ---que declaraba la ilegalidad de la citada decisión del Ministro del Interior--- y hemos declarado la legalidad de tal actuación, por concurrir razones excepcionales de interés público para ello.

Pues bien, las mismas razones que allí hemos dado, debemos reproducirlas aquí, pues son las mismas razones que nos sirven para la confirmación de la legalidad de los Acuerdos del Consejo de Ministros que ahora revisamos en el presente recurso directo, al no efectuarse alegación alguna frente a estos que exceda de lo ya expuesto.

En concreto, en sus Fundamentos Octavo a Décimo Cuarto hemos expuesto:

" OCTAVO .- Pues bien, aun siendo cierto todo lo anterior, debemos modular la anterior doctrina, para adaptarla al caso concreto concernido, proyectado los mencionados principios en que la misma se fundamenta sobre la realidad del supuesto de autos. No se trata, pues, de relativizar la exigencia de motivación de los actos y resoluciones administrativas, sino de adaptarla y particularizarla al supuesto fáctico sobre el que, en concreto, se proyecta.

En tal sentido hemos de exponer que el cumplimiento del requisito de la motivación no exige, empero, una argumentación extensa sino que, por contra, basta con una justificación que sea racional y suficiente, que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada (en este sentido las SSTS de 24 de Mayo de 1985 y 9 de Junio de 1986 ). No puede olvidarse, tampoco, que en base a las previsiones contenidas en el artículo 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), cabe la posibilidad de que las resoluciones administrativas estén motivadas "in aliunde", es decir, por remisión o referencia a la documentación que pueda constar en un Expediente administrativo y que por hallarse a disposición de los interesados tienen los mismos la posibilidad de conocer en cualquier momento.

La motivación, pues, como también ha señalado con reiteración la jurisprudencia, ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve (criterio jurisprudencial que se reitera en las SSTS de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 ).

Es por ello que la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito. Así, además, lo hemos dicho --- justamente--- en nuestra STS de 6 de octubre de 1998 , en que se fundamenta ---con cita de la misma--- la sentencia de instancia para interpretar las "razones de urgencia o excepcional interés público", a que se refiere la DA que se considera impugnada, y que califica de "conceptos jurídicos indeterminados"; concepto que, en cada caso, "hay que integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado".

Pero, tambien la Sala de instancia, con cita de otra de las sentencias de esta Sala sobre esta cuestión ---cual es la STS de 12 de diciembre de 2012 ---, subraya otro aspecto de la cuestión: que "nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal", añadiendo, en relación con el excepcional procedimiento que analizamos, "que en razón precisamentede su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone".

Esto es, que la motivación de las resoluciones administrativas habrá que analizarla en función de las circunstancias del caso concreto, atendiendo al grado de complejidad del mismo (mayor exigencia a mayor complejidad), y tomando en consideración ---si concurrre--

- el carácter exhorbitante de la potestad que fundamenta la actuación administrativa ejercitada (ya que este carácter, también impone una mayor exigencia de motivación).

Por todo ello, la sentencia de instancia viene a considerar que la simple referencia -

--en el Resolución y en la Memoria--- a "la necesidad de mantener la capacidad operativa y logística que se disponía en esa zona con anterioridad a la comisión del atentado", por las expresadas razones, no resulta suficiente, pues, según se expresa, "la motivación que se ha querido dar para la actuación examinada es ciertamente insuficiente". La sentencia impugnada añade: "ignorándose, además, cuál sea esa capacidad logística y operativa que hay que mantener, así como las razones por las que el mantenimiento ---del cuartel demolido--- tenga que ser a costa de las normas urbanísticas vigentes, especialmente si se tienen en cuenta las circunstancias concurrentes ...".

Por todo ello, la Sala termina señalando: "En este sentido, lo que más bien se infiere de las actuaciones es el propósito de la Administración del Estado de sustraerse a la aplicación de las reglas municipales que impiden la construcción del acuartelamiento con las características deseadas, bajo el paraguas del hipotético mantenimiento de las capacidades de actuación, pero no de acreditadas, concretas y convincentes razones excepcionales de interés público".

No podemos estar de acuerdo con estas consideraciones y conclusiones.

NOVENO .- Pudiéramos tener alguna dificultad para afrontar la cuestión que se suscita en este motivo tercero si la misma se analiza desde la perspectiva de la valoración probatoria llevada a cabo por la Sala de instancia, con las limitaciones que ello conlleva en esta instancia casacional.

Como muestra en las SSTS de 13 y 20 de marzo de 2012 , hemos recordado unos principios, de sobra mas que conocidos, en este ámbito casacional:

  1. Que es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación".

  2. Que, como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001 ) "la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley deMedidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia". Y, como consecuencia de ello,

  3. Que no obstante dicha regla general, en muy limitados casos, declarados por la jurisprudencia, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación ---para su revisión por el Tribunal ad quem--- supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba ---ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones---; o, en fin, cuando se alegue que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad.

Sin embargo, en el supuesto de autos, ello no es así, pues, al margen de que lo que se imputa a la sentencia es el carácter arbitrario de su valoración probatoria, lo cierto es qué, de lo que en el supuesto de autos se trata, no es de examinar o analizar la realidad o concurrencia de unos hechos, sino, más allá de ello, de examinar la declaración de insuficiencia de motivación de las resoluciones impugnadas para habilitar el concepto --- "razones excepcionales de interés público"--- que ha permitido la excepcional intervención del Ministro del Interior.

Pues bien, desde dicha perspectiva, consideramos que las razones que se expresan en las resoluciones impugnadas en la instancia eran suficientes para habilitar la actuación administrativa cuestionada, con base en la Disposición Adicional Décima del TRLS08, de cuya interpretación, en realidad, se trata.

DÉCIMO .- Varios aspectos debemos destacar para encuadrar la situación concreta producida, siendo este marco el que debe tomarse en consideración para la interpretación la DA Décima del TRLS08, en el particular de la misma relativo al concepto de "razones excepcionales de interés público", en particular supuesto que nos ocupa:

  1. Que no se trata, el supuesto de autos, de una actuación (construcción de un cuartel de la Guardia Civil) fruto de una voluntaria decisión o planificación administrativa previa, sino, más al contrario, de una necesaria actuación, consecuencia de un evento sorpresivo y excepcional.

  2. Que el destino del edificio no era la ubicación de los elementos personales y materiales necesarios para el ejercicio de cualquier política o actuación voluntaria o contingente del Gobierno, sino, más al contrario, de una edificación tendente al cumplimiento de una exigencia constitucional, ya que, como señala el artículo 104 de la Constitución , "Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana", a la que "toda persona tiene derecho", de conformidad con el artículo

    17 de la misma Constitución.

  3. Que debe descartarse toda referencia a la que hubiera sido una posible actuación tendente a la reconstrucción del cuartel, tras sufrir el atentado, aprovechando los restos o partes no dañados por la explosión, esto es, mediante su conservación o consolidación arquitectónica. Bien expresiva resulta, en este punto, la decisión adoptada por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, con fecha de 31 de mayo de 2008, declarando la emergencia y autorizando la realización de las obras de demolición de los restos del edificio, con base en el informe técnico que le sirve de fundamento; informe que señalaba la existencia de una ruina técnica en el mismo: "El carácter inestable de algunos elementos, unido a la inviabilidad de su recuperación, aconseja su demolición intentando salvar los enseres mas valiosos de los usuarios". Decisión que nunca, ni por nadie, fue recurrida, sin que conste en el expediente que se contara para ello con licencia municipal.

  4. Que, igualmente, debe descartarse ---y luego se abundará en las abundantes y variadas razones para ello--- la posibilidad de "reproducción", cual "clonación arquitectónica", en el año 2010, de un edificio que databa del inicio del los años cincuenta.

    DÉCIMO PRIMERO .- Debe, también, descartarse, toda referencia al cumplimiento o incumplimiento de la legalidad urbanística municipal del municipio de Legutiano, a la sazón sus Normas Subsidiarias de Planeamiento, aprobadas por Órdenes Forales365/2003, de 11 de abril y 141/2003, de 2 de octubre, del Diputado de Obras Públicas yUrbanismo de la Diputación Foral de Álava.

    Deviene, por tanto, estéril toda discusión acerca de la legalidad del proyecto presentado al Ayuntamiento, por parte del Ministerio del Interior, en relación con las Normas Subsidiarias del mismo; lo cierto es que, solicitada la licencia, la misma fue denegada por el Ayuntamiento de Legutiano con base en un informe técnico que, entre otros extremos de menor relevancia, destacaba el exceso de edificabilidad de la nueva edificación, aspecto que expresamente menciona la sentencia. Mas, si bien se observa ---dicho sea sin valoración alguna sobre la legalidad del caso concreto--- la mayor edificabilidad del proyecto provenía de una nueva planta sótano (o semisótano) cuya edificabilidad resultaba computable, desde la perspectiva municipal, si bien no era este el mismo criterio para otras zonas del municipio.Más, con independencia de ello, lo que debe destacarse es que, para que pueda habilitarse la decisión del Consejo de Ministros, ordenando (1) la ejecución de las obras delproyecto, así como (2) el inicio del procedimiento tendente a la modificación del planeamiento municipal, deben concurrir tres circunstancias, cuyo ámbito competencial corresponde a una diferente Administración, en el caso, como el de autos, de que se esté en presencia de una actuación de la Administración General del Estado:

  5. La concurrencia de razones de urgencia o ---en el caso de autos--- de "excepcional interés público", cuando la Administración General del Estado promueva actuaciones urbanísticas "sujetos a intervención municipal previa". Esta es la decisión (aquí del Ministro del Interior) que se revisa en las presentes actuaciones.

  6. Manifestación municipal de disconformidad del proyecto con la "ordenación urbanística en vigor", para lo que cuenta con el plazo de un mes.

  7. Informe previo, en el plazo de otro mes, del órgano competente de la ComunidadAutónoma.

    Tras el cumplimiento de las citadas condiciones ---esto es, partiendo de la manifestación municipal de contradicción del proyecto con el planeamiento--- es como, sobre los aspectos expresados, decide el Consejo de Ministros, al que se eleva el expediente ---hoy--- a través del Ministerio de Fomento.

    La legalidad del proyecto es irrelevante, pues, realmente, lo habilitante de la decisión del Consejo de Ministros es, justamente, lo contrario; esto es, la manifestación de la ilegalidad del mismo, por parte de la Administración local, y, en consecuencia, la inviabilidad de la licencia.

    Así ya lo dijimos en una de las primeras sentencias sobre esta cuestión. Efectivamente, en la ya clásica STS de 18 de septiembre de 1990 , en relación con un centro penitenciario, dijimos: "... la potestad atribuida al Consejo de Ministros por el art. 180.2 es una manifestación de la virtualidad de las circunstancias excepcionales que precisamente se caracterizan por la alteración de las reglas competenciales y procedimentales ordinarias". La misma STS añadía: "En este sentido ha de recordarse que, como se ha dicho, el art.180.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (responde) a una manifestación de la virtualidad de las circunstancias excepcionales para alterar las reglas generales en materia de competencia y procedimiento. En el sistema del art. 180,2 la competencia municipal para el otorgamiento de la licencia se ve sustituida, en lo que ahora importa, por la del Consejo de Ministros para decidir si procede ejecutar el proyecto ...". Y, de forma aun más expresiva, concluía en su Fundamento Noveno:

    "Ningún obstáculo puede representar para la legalidad del acuerdo impugnado la alegación de que el proyecto en cuestión vulnera las Normas Subsidiarias vigentes: éste es precisamente el supuesto de hecho que contempla el párrafo segundo del art. 180.2 que justamente por ello establece la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento".

    Expresiva, en la misma línea, es la también clásica STS de 6 de octubre de 1998 , que de forma expresa se cita en la sentencia impugnada:

    "Esta extraordinaria potestad atribuida por este precepto a la más alta representación de la Administración del Estado, constituye una manifestación de la prevalencia de los intereses supralocales ---nacionales en este caso--- sobre los estrictamente locales, cuando existe contraposición o conflicto entre ellos.

    Es cierto, que el ejercicio de tal potestad, viene condicionada por la preexistencia de «razones de urgencia o excepcional interés público», que son conceptos jurídicos indeterminados a integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado, y bastando la concurrencia de una de ellas para que pueda adquirir plena efectividad de materialización de la potestad emanada del artículo 244.2 del referido Real Decreto Legislativo 1/1992 , con arreglo al cual la competencia municipal se limitará informar sobre la conformidad del proyecto de obra con el planeamiento urbanístico en vigor, informe que no tiene ni el alcance de la licencia ni su posible carácter negativo supone un impedimento para la obra en cuestión".

    Más recientemente, así también lo reiteramos en la STS de 18 de diciembre de2002 :

    "Como es de sobra conocido, el instrumento normalmente necesario para la

    ejecución de cualquier obra, es la previa obtención de la correspondiente licencia municipal, del modo regulado en el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955 , incluidas naturalmente las obras promovidas por las Administraciones Públicas.

    Como excepción a ese procedimiento general, el artículo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992 , no comprendido entre los preceptos de esta Ley declarados inconstitucionales por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo y reiterada su vigencia por la disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones establece un procedimiento excepcional, a través del cual se pueden autorizar obras promovidas por órganos de las Administraciones Públicas, cuando existan razones de urgencia o excepcional interés público que así lo exijan, de tal manera que trasladado el proyecto correspondiente, al Ayuntamiento competente para otorgar la licencia, si éste manifiesta la disconformidad del mismo con el planeamiento vigente, el Consejo de Ministros puede decidir la ejecución del proyecto ordenando al ente municipal la modificación o revisión del planeamiento, que permita la realización del proyecto, ajustado a la normativa urbanística".

    La misma STS más adelante concluía: "Tales alegaciones sobre incumplimiento de Normas urbanísticas, aplicable al acto recurrido, no pueden ser estimadas a los fines aquí pretendidos, porque precisamente, el incumplimiento de la normativa urbanística, es reconocido en el propio Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de octubre de 1998 yprecisamente esa disconformidad del proyecto de obras con el planeamiento es lo que ha determinado la tramitación del procedimiento excepcional sobre autorización de obras del citado artículo 244.2 para subsanar tal incumplimiento, con la remisión del proyecto a los órganos municipales, y la orden de iniciación del procedimiento de modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en su aplicación a la superficie afectada por la implantación de las obras a realizar, lo que una vez consumado, lógicamente determinara la adecuación de la obra al planeamiento urbanístico".

    DÉCIMO SEGUNDO .- Debemos, pues, proceder a acoger el motivo tercero de los esgrimidos por la representación estatal y, en consecuencia, casar la sentencia de instancia al concurrir, en el supuesto de autos, "razones de excepcional interés público", que

    ---luego, y en su caso--- habilitarían al Consejo de Ministros para, como antes dijimos, ordenar (1) la ejecución de las obras del proyecto del nuevo cuartel de la Guardia Civil de Legutiano, así como (2) el inicio del procedimiento tendente a la modificación de las Normas Subsidiarias de dicho municipio.

    De la conjunción de la realidad expuesta con el contenido de la DA Décima del TRLS08, y, frente a lo que se aduce en la Sentencia impugnada, no podemos concluir que las Resoluciones cuestionadas en la instancia, del Ministro del Interior, pudieran reputarse inmotivadas

    Esto es, no existe base para considerar que se ha vulnerado el artículo 54 de la LRJPA , relativo a la exigencia de motivación del acto administrativo, pues, en las Resoluciones impugnadas y en la Memoria que le sirve de soporte, se pone de manifiesto que, a la vista de las concretas circunstancias del caso, antes expresadas, concurrían "razones de excepcional interés público" para proceder a la construcción de un nuevo cuartel para la Guardia Civil en el municipio de Legutiano, de conformidad con el proyecto presentado por el Ministerio del Interior.

    Las Resoluciones impugnadas no adolecen manifiestamente de falta de motivación, en cuanto ofrecen las razones justificativas que permitan descubrir cual era el fundamento real de la decisión. Como se ha expresado, la suficiencia de la motivación debe de ser indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera; y lo cuestionado en el supuesto de autos no puede ser más simple y sencillo: Como en la Memoria y en la Resolución se expresa, se trata ---no de ampliar--- sino de "recuperar", o "mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona", al haber sido necesaria la demolición de las antiguas dependencias, y ello, pese a que el proyecto no concuerde con las Normas Subsidiarias del municipio. Evidentes razones de seguridad pública y de eficacia así lo imponen, derivando las alteraciones que se pretende en el nuevo cuartel, sencillamente, de la diferente realidad social actual ---en cualquiera delos aspectos que se quiera--- en relación con la distinta realidad del principio de los años 50, en que el cuartel demolido fue construido. En un supuesto como el de autos ---como parece deducirse de la sentencia de instancia--- no se trata de justificar las excepcionales razones de interés público en función de la mayor o menor discrepancia con la normativa urbanística de referencia, cual si fuera precisa una mayor o mas intensa motivación en los casos en los que el grado de discrepancia fuera de más intensidad. Con ello, parece que se da a entender que la Administración actuante estaría obligada a formular, por esta vía excepcional, las propuestas menos discrepantes con la normativa urbanística, y, en la medida en que se alejara de las mismas, el nivel de motivación y de justificación del interés público se tornaría mas exigente.

    Pero ello no es así, pues la justificación de las "razones de excepcional interés público", no es un parámetro que fluctúe, se altere o se intensifique en función de la mayor o menor discrepancia con la legalidad urbanística, pues el expresado se trata de un concepto jurídico indeterminado cuya determinación se lleva a cabo en función de otros elementos --- de muy variada índole--- propias de cada concreta actuación.

    La citada expresión de causa ---"mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona"--- llena suficientemente el requisito de motivación exigible, en la medida en que permite conocer la razón de ser de la nueva construcción, en obligada sustitución de la anterior.

    DÉCIMO TERCERO .- En todo caso, hemos de ser consecuentes con nuestros anteriores pronunciamientos en los que hemos procedido a la interpretación de la DA Décima del TRLS08, o de sus similares predecesores normativos.

    Así, en la STS de 6 de octubre de 1998 , se apreciaba el "excepcional interés público inherente a la construcción de este Centro Penitenciario de Zuera, que constituye un importante eslabón dentro del global Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios, aprobado por el Consejo de Ministros en 5 de julio de 1991", el cual justificábamos en los siguientes términos:

    "... pues el artículo 25.2 del Texto Constitucional, nos indica que nuestro sistema penitenciario esta orientado hacia la reeducación y reinserción social y que el recluso gozará de los derechos fundamentales reconocidos en el Capítulo II del Título I, teniendo en todo caso derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios de la Seguridad Social así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de la personalidad, fines todos ellos de problemático cumplimiento en toda su plenitud, por las notorias insuficiencias de locales, acondicionamientos y espacios, aptos para el integral desarrollo de la personalidad y cultura de los reclusos, existentes en los actuales y vetustos establecimientos penitenciarios. Y es precisamente, desde este supuesto, independientemente, incluso, del mayor o menor índicede ocupación de éstos, donde ha de fundamentarse el excepcional interés público atribuible cualquier solución que persiga la consecución de los antecitados fines.

    El futuro inmediato de las vidas de los reclusos al reinsertarse a la vida, social, va a depender en gran medida de los logros positivos y eficacia del sistema penitenciario.

    Es incuestionable, pues, la apreciación".

    En la STS de 26 de diciembre de 2001 , en relación con la Central Nuclear de Trillo, señalábamos en relación con las "razones de urgencia", que allí se alegaban:

    "En lo relativo a la alegada falta de urgencia, no puede ser estimada, ya que tal y como se deduce de la Memoria del proyecto de construcción del almacenamiento, la capacidad de éste en el estado actual de la Central Nuclear de Trillo quedará agotada en el año 2001, por lo que por razones de simple aritmética temporal, dada la necesaria cumplimentación de los trámites administrativos y judiciales, no puede juzgase razonablemente como necesidad no urgente, la previsión contenida en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1999, para proporcionar la adecuada instrumentación de almacenamiento del combustible gastado, que de otro modo, quedaría agotado en el año2001, con la muy probable consecuencia del obligado cierre de la Central Nuclear.

    Por otra parte, el interés público, que supone la producción y distribución de energía eléctrica, ha quedado puesto de relieve, experimentalmente, con la situación problemática, acaecida precisamente en estas fechas, existente en la producción de esa clase de energía, una de cuyas fuentes es precisamente la Central Nuclear. Interés público también reconocido y considerada la producción de energía eléctrica como un servicio esencial y de utilidad pública, tal como se expresa en la sentencia de esta Sala de 24 de diciembre de 2001 y declarado, en los artículos 2.2 y 5.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , y según se había reconocido para la Central Nuclear de Trillo por resolución del Organo Provincial del Ministerio de Industria y Energía, en Guadalajara en 29 de marzo de 1982.

    No hemos de olvidar tampoco, que la Ley 15/1980, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, habilitó al Gobierno para hacer uso de las facultades previstas en el entonces vigente artículo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992 , en cuanto a autorizaciones de emplazamientos de instalaciones nucleares y radiactivas".

    Por su parte, en la STS de 18 de diciembre de 2002 , en relación con las obras previstas en los proyectos "Ampliación y Rehabilitación del Casón del Buen Retiro en Madrid" y "Actuaciones en el Claustro y parte del atrio, adyacentes a la Iglesia de San Jerónimo el Real de Madrid",

    "Desde luego, el excepcional interés público de la ampliación del Museo del Prado, es de notoria evidencia, dada la conocida escasez de salas y espacios suficientes para la contemplación y depósito de las obras pictóricas y de arte allí acumuladas, que como se indica por el Ministerio de Educación y Cultura en su informe, superan a los quince mil,constituyendo el Museo un elemento esencial del patrimonio histórico-artístico español, con afluencia anual de público en cantidad también superior a los dos millones de personas que necesitan unas Salas de contemplación y unos servicios generales acordes con los tiempos actuales. Capitales como Londres, París, Berlín o Washington, ya han llevado a cabo la actualización de sus grandes Museos, la National Gallery, el Louvre, la Isla de los Museos, o la Nacional Gallery de Washington, respectivamente.

    Como bien se expone en la Introducción del Plan Museográfico, nuestro Museo del Prado no debe desperdiciar la oportunidad de adecuarse a los tiempos actuales y ofrecer a los visitantes unos servicios acordes con la calidad de la colección de arte que en él se expone, de altísimo valor estético y artístico.

    Ha de estimarse, por tanto, correcta y suficiente el reconocimiento de las razones de urgencia de la ampliación del Museo sobre la que la recurrente manifiesta no entrar en consideración pero también justificada de sobra por la conocida escasez del actual Museo por salas de exposiciones y por el ya comentado excesivo número de visitantes anuales, y las de excepcional interés público, tal como se reconoce en la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 22 de septiembre de 1998, recogida en el Acuerdo ahora impugnado".

    En un supuesto de gran similitud con el de autos, STS de 9 de octubre de 2003 --- proyecto de "Obras de remodelación del acuartelamiento de la Guardia Civil en Lecumberri (Navarra)"---, al amparo de lo dispuesto por el artículo 244-2 de la Ley del Suelo , nos pronunciamos en los siguientes términos:

    "Ninguno de esos argumentos puede ser aceptado:

    1. Respecto del primero, la Orden del Ministerio del Interior de fecha 18 de marzo de 2002 declaró la urgencia y el excepcional interés público del proyecto de que se trata, basándose para ello en la precariedad en la que deben cumplir sus funciones los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado destinados en tal localidad y en la inexistencia de las más mínimas condiciones de seguridad en las instalaciones, que impiden a aquéllos desarrollar una labor eficaz y digna y que producen perjuicio desde el punto de vista operativo. Y ello en un acuartelamiento de prioridad número uno dentro de la zona por su carácter operativo, esencial «desde el punto de vista de la seguridad», como se dice en la Memoria. Parece, pues, indudable el excepcional interés público del proyecto cuestionado.

      Respecto de la urgencia, el propio acuerdo especifica que desde el año 1999 hasta la fecha del acuerdo (2002) la Administración del Estado ha pretendido realizar el proyecto, con gestiones propias y ante el Ayuntamiento; retraso notable para un interés público tan acusado.

      Se dan, pues, los requisitos establecidos en aquel precepto de la Ley del Suelo para el uso por el Consejo de Ministros de la competencia utilizada.

    2. Respecto de la autonomía municipal, se trata de un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales (sentencias del Tribunal Constitucional

      84/82, de 23 de diciembre y 170/89, de 19 de octubre). Pero es evidente que la autonomía no se reconoce por la Constitución para incidir negativamente en los intereses generales de la Nación o en otros intereses generales distintos de la propia Entidad, por lo que en estos supuesto la potestad del Estado no se puede declarar contraria a la Constitución, máxime cuando este principio de limitación de la autonomía se refleja de forma expresa en la propia Constitución Española en relación a las Comunidades Autónomas en el artículo 155 ( sentencia del TC 4/81, de 2 de febrero ).

      Así pues, el interés urbanístico municipal del Ayuntamiento de Lecumberri no puede prevalecer frente al interés general del Estado en el mantenimiento del orden público y de la seguridad de personas y bienes, fines en que se concretan las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, aludidas en la motivación del acto impugnado".

      Por su parte, en la STS de 24 de abril de 2013 , en relación con las obras de reconstrucción del Palacio de los Deportes de Madrid, tras un incendio, se expone lo señalado por la Sala de instancia ---que el Tribunal no revisa por tratarse de aplicación de derecho autonómico: artículo 161 de la Ley 9/2001, de 17 de julio , del Suelo de la Comunidad de Madrid ---:

      "En el caso de autos la motivación puede girar sobre dos extremos bien por la urgencia bien por la concurrencia de excepcional interés público. La Sala entiende que concurren ambos supuestos y que las razones dadas son suficientes a efectos de motivación. Urgencia derivada de la propia coyuntura de la existencia de un edifico que ha ardido y que se encuentra en el centro de Madrid; excepcional interés público, deportivo y cultural, por las razones deportivas esgrimidas en la resolución".

      DÉCIMO CUARTO .- Expuesto lo anterior, también es cierto, que en algunas ocasiones ---expresamente citadas en la sentencia--- hemos procedido a la estimación de los recursos por no concurrir las exigencias de motivación antes expuestas; pero ello, como veremos, obedecía a las concretas circunstancias del caso concurrentes: Son las SSTS de27 de marzo de 2003 y 5 de abril de 2006 . A ellas tendríamos que añadir la más reciente de 12 de diciembre de 2012

      En las dos ---e idénticas--- SSTS de 27 de marzo de 2003 y 5 de abril de 2006 el Ayuntamiento de Oiartzun impugnó en vía judicial el Acuerdo del Gobierno Vasco (fundado en el artículo 244-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ) para la construcción de la Central Territorial de la Ertzaintza de Oiartzun, cuyo proyecto era contrario a las Normas Subsidiarias y al Plan Parcial (en la segunda sentencia el recurso se dirigiría contra la posterior licencia).

      La Sala de la Contencioso Administrativo del País Vasco procedió a la estimación del recurso contencioso administrativo y a la anulación del Acuerdo. En concreto, la razón de la estimación fue, expuesta resumidamente, que el Gobierno Vasco no había probado que en el proyecto concreto (y en aquellas partes que eran contrarias al planeamiento municipal de Oiartzun) concurrieron las razones de excepcional interés público que exige el artículo 244-2 antes citado. En concreto se decía "desde el momento que se presenta un proyecto básico con un contenido distinto a las previsiones del planeamiento, quiere decir que este es el que recoge el verdadero y auténtico cuadro de necesidades de dicho servicio (policial); que este proyecto básico no es caprichoso y se redacta atendiendo a las dependencias, locales e instalaciones que precisa, en concreto, la Central Territorial de la Ertzaintza de Oiartzun".

      Pues bien, en las SSTS de referencia se señalaba: "La pura justificación de la necesidad de instalar en el terreno de autos una Central Territorial de la Ertzaintza fue la que llevó a introducir esa determinación en las Normas Subsidiarias de Oiartzun y en el Plan Especial que las desarrolló. El Gobierno Vasco podía haber redactado un proyecto que se ajustara a esas determinaciones de altura, de número de plantas, etc, y en tal caso habría obtenido la licencia (o habría tenido derecho a obtenerla) sin problema alguno.

      No hizo eso, sino que redactó un proyecto que, tal como dice la sentencia impugnada, no se ajustaba a la normativa en altura y en número de plantas, y, por esa razón, y conociéndola, envió el Proyecto al Ayuntamiento de Oiartzun y ordenó el inicio del procedimiento de modificación del planeamiento municipal.

      En consecuencia, el Gobierno Vasco debería haber justificado las razones de excepcional interés público que le llevaban a realizar e imponer un Proyecto distinto del legal; tales razones habrían de ir referidas no al puro hecho de la construcción de un Centro policial, pues eso ya lo admitía el planeamiento, sino a la necesidad de construir un edificio concreto y específico que incorporaba transgresiones de la normativa en materia de altura y número de plantas. Y esa justificación no ha sido realizada, ni pude tenerse por tal, como quiere la Administración demandada, el proyecto mismo, que expresaría, en su opinión, aun sin ninguna precisión sobre ello, el excepcional interés público. Desde luego, este argumento no puede ser aceptado; como precisa la Sala de instancia, el Gobierno Vasco no ha justificado en absoluto que la edificación que podría realizarse de conformidad con el planeamiento no da satisfacción a las necesidades policiales, pues no se puede llegar asaber qué urgencia o qué excepcional interés público hay en hacer un edificio de 4 plantas y12 metros de altura (que son las del proyecto) en lugar de un edificio de 3 plantas y 8 metros de altura (que son las establecidas en las Normas Subsidiarias y en el Plan Especial). En esos extremos, que constituyen el supuesto de hecho de la norma, ninguna justificación se ha realizado".

      Obvio es que en el supuesto de autos se había producido un cambio de criterio en reacción con el planeamiento vigente, pues, una vez aprobadas las Normas Subsidiarias y el subsiguiente Plan Parcial ---que expresamente contemplaban el edificio concernido con tres plantas y ocho metros de altura---, con aquiescencia y aceptación del Gobierno Vasco, es cuando se decide utilizar el expediente del artículo 244.2 del TRLS92 para tratar de aumentar los parámetros del mismo a cuatro plantas y doce metros de altura, en contradicción con la reciente planificación. Mas que razones de urgencia lo que concurre es un cambio de criterio en el planeamiento que, como en las sentencias se señala, debió reconducirse a través de la ordinaria modificación del mismo.

      Por su parte, en la más reciente STS 12 de diciembre de 2012 , en sobre el Acuerdo de la Comunidad de Madrid en relación con el proyecto de obras de restauración del Depósito nº 3 a instancias de Canal de Isabel II, dictado al amparo del artículo 161 de la Ley9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid , hemos expuesto lo siguiente:

  8. La STS ratifica la jurisprudencia de la Sala sobre la exigencia de motivación de este tipo de Acuerdos: "Ha puntualizado la Jurisprudencia que en tanto en cuanto nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal, resulta obligado verificar en cada supuesto la concurrencia de las específicas razones de urgencia o de excepcional interés público que legitiman la utilización de un procedimiento tan excepcional como el presente, que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone".

  9. Tras recordar la vía procedimental excepcional utilizada, con cita de los sucesivos preceptos estatales y del autonómico de referencia la STS señala que "... cuando el Ayuntamiento interesado comunica su disconformidad con la acomodación del proyecto de obras al planeamiento, se proyecta en una doble dirección: la una, por la decisión final acerca de la ejecución del proyecto por la Administración que cuida del interés superior, y, la otra, por el ajuste del planeamiento urbanístico a la nueva situación creada por la inviabilidad de la obra definitivamente puesta en marcha, ámbitos que son distintos, por ser diferente su virtualidad, ya que el primer momento es decisivo al imponerse un proyecto concreto contra el planeamiento en vigor.

  10. La STS recuerda la doctrina ---antes reseñada--- recogida en el STS de 6 de octubre de 1998 ---en el sentido de que "el ejercicio de tal potestad viene condicionado por la preexistencia de razones de urgencia o excepcional interés público, que son conceptos jurídicos indeterminados a integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado"---, añadiendo:

    "Ha puntualizado la Jurisprudencia que en tanto en cuanto nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal, resulta obligado verificar en cada supuesto la concurrencia de las específicas razones de urgencia o de excepcional interés público que legitiman la utilización de un procedimiento tan excepcional como el presente, que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone". Igualmente se expone: "...coincidimos con la Sala de la instancia, cuyo criterio compartimos por entero, en que el acudir a una facultad excepcional como la presente requiere un especial rigor en la justificación de su ejercicio, que no cabe apreciar en este caso, pues la motivación que se ha querido dar para la actuación examinada resulta ciertamente insuficiente.

  11. Y, afrontando el supuesto concreto de autos, la STS recuerda que la solicitud de la empresa pública Canal de Isabel II al Gobierno de la Comunidad de Madrid, comunicando el interés general de la ejecución de la modificación del proyecto de las obras de consolidación, impermeabilización y ajardinamiento sobre la cubierta nº 3 del Canal de Isabel II en la Avenida de las Islas Filipinas, y solicitando su tramitación por la vía del artículo 161 de la Ley del Suelo madrileña, "es fundamentalmente como consecuencia de los reparos que anteriormente el Ayuntamiento había manifestado a la segunda solicitud de licencia de 13 de octubre de 2006 del nuevo proyecto, cuya modificación había justificado el Canal, al parecer, como consecuencia de las protestas vecinales, y todo ello sin tratar de solventar las objeciones de naturaleza urbanística puestas de manifiesto por el Ayuntamiento de Madrid en el ejercicio de las competencias que legal y ordinariamente le corresponden, salvo para afirmar -sin corresponderle- su ajuste al planeamiento urbanístico, y sin hacer el más leve intento de ajustar el proyecto presentado a la ordenación urbanística en los términos señalados por el Ayuntamiento, ni de justificar, legal o técnicamente, la imposibilidad material del mismo; sino limitándose, simplemente y sin otro fundamento, a apuntar que «considera que no resulta posible, ni pertinente su adaptación al planeamiento urbanístico», que es el razonamiento que el Acuerdo del Consejo de Gobierno impugnado asume, haciéndolo suyo, para justificar la declaración de excepcional interés general de la ejecución del proyecto controvertido, incurriendo en una evidente y notoria falta de justificación".

  12. Ante tales razones la STS concluye señalando: "De todo ello se desprende, con meridiana claridad, que el excepcional interés público -y no otro- que demanda la correcta interpretación del artículo 161 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid , ... no está motivado en el caso de autos, pues responde al intento de sustraerse a la aplicación de las reglas de autorización y disciplina urbanística que, en materia urbanística, corresponde a los Ayuntamientos ex artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , y no a la existencia de razones excepcionales de interés público que, de haber concurrido en el presente caso, tendrían que haberse puesto convenientemente de manifiesto.

    Esto es, la Administración de la Comunidad de Madrid debería haber justificado las razones de excepcional interés público que le llevaban a realizar e imponer un proyecto distinto del legal y diferente también, como ha sido el caso, de aquél primitivo para el que sí obtuvo una primera licencia de obras otorgada en fecha 18 de marzo de 2003, que justificara el empleo de la extraordinaria potestad prevista en el mencionado artículo 161 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid ; justificación que para la reforma del proyecto y la nueva solicitud presentada no ha sido realizada, al no razonarse por qué no se podía adaptar el proyecto a las deficiencias advertidas por el Ayuntamiento de Madrid, ni explicar la concurrencia de un interés general tan relevante y cualificado como para mantener el nuevo proyecto a pesar de contravenir las determinaciones contenida en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid".

    Obviamente, en el supuesto de autos ---a diferencia que del aquí nos ocupa--- se está ante una absoluta ausencia de razones de urgencia o de interés público; esto es, se intenta justificar la concurrencia de las razones excepcionales de interés general en la discrepancia ---municipal/autonómica--- sobre la legalidad urbanística del proyecto, y no, como resulta procedente, tal y como hemos recordado antes, en la concurrencia de las razones excepcionales para la ejecución del mismo, pese a la discrepancia sobre la legalidad.

    Se insiste, reiterando lo expuesto, tal discrepancia es uno de los requisitos que, si concurre, y así se expresa por el Ayuntamiento titular de las competencias urbanísticas, habilita a la Administración autonómica o estatal para, pese a tal discrepancia, por la vía excepcional hoy de la DA Décima del TRLS08, decidir la ejecución del proyecto si es que concurren las excepcionales razones de urgencia o interés público; razones que en el supuesto de la STS de 12 de diciembre de 2012 no existía, pero que sí existen en el supuesto de autos, dadas las razones concretas antes reseñadas.

    Por todo ello, reiteramos: La citada expresión de causa ---"mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona"--- llena suficientemente el requisito de motivación exigible, en la medida en que permite conocer la razón de ser de la nueva construcción, en obligada sustitución de la anterior".

SEXTO

No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , dadas las dudas de derecho suscitadas en el litigio.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

F A L L A M O S

PRIMERO

Desestimar el Recurso Contencioso-Administrativo 392/2012 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LEGUTIANO (antes VILLAREAL DE ÁLAVA, luego, LEGUTIO) contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de septiembre de 2011, por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava), y contra el posterior Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de marzo de 2012, por el que se desestima el requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Legutio contra aquel primer Acuerdo de 16 de septiembre de 2011; Acuerdos que declaramos ajustados al Ordenamiento jurídico.

SEGUNDO

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

VOTO PARTICULAR

QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Eduardo Calvo Rojas A LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN QUINTA DE ESTA SALA DE 15 DE DICIEMBRE DE 2014 (RECURSO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO 392/2012 ).

Con todo respeto a la posición mayoritaria de la Sala, discrepo de la argumentación contenida en el fundamento jurídico quinto de la sentencia, así como de su parte dispositiva, pues entiendo que la Sala debería haber estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Legutio-Legutiano y anulado tanto el acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 2011, por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava), como el acuerdo del propio Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 que desestima el requerimiento formulado por el Ayuntamiento contra aquel primer acuerdo. Y ello por las siguientes razones:

  1. - La lectura del fundamento quinto de la sentencia de la que discrepo pone de manifiesto que la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo dirigido contra los acuerdos del Consejo de Ministros tiene como premisa y sustento la consideración de que es ajustada a derecho la resolución del Vicepresidente primero y Ministro del Interior de

    3 de diciembre de 2010 que declaró de excepcional interés público el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano.

    Por ello, la fundamentación de la sentencia consiste en buena medida en reproducir la fundamentación de la sentencia dictada por esta Sala con fecha de hoy mismo en el recurso de casación 254/2014 , en la que, casando la sentencia de instancia allí recurrida, se desestima el recurso contencioso-administrativo que el Ayuntamiento dirigió en su día contra la resolución ministerial que declaró la obra de excepcional interés público.

  2. - En la secuencia procedimental establecida en la disposición adicional décima del Texto refundido de la Ley del Suelo de 2008 , la intervención del Consejo de Ministros decidiendo la ejecución del proyecto tiene un presupuesto inexcusable: que el Ministro competente por razón de la materia haya apreciado y declarado que concurren razones de urgencia o excepcional interés público; pues solo en ese caso, y habiendo considerado el Ayuntamiento que la obra proyectada no es conforme con la ordenación urbanística, entra en juego de previsión de que el Consejo de Ministros pueda decidir la ejecución del proyecto y ordenar la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda.

    En el caso que nos ocupa sucede que la resolución del Ministerio del Interior que declaró de excepcional interés público el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano fue anulada por sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2013 (recurso contencioso-administrativo 6240/2012 ). Y, frente al criterio mayoritario de esta Sala del Tribunal Supremo, entiendo que aquel pronunciamiento anulatorio de la Sala de la Audiencia Nacional debería haberse mantenido, según he manifestado en mi voto particular a la sentencia dictada en el recurso de casación nº 254/2014.

  3. - En congruencia con lo manifestado en ese otro voto particular, considero que el acuerdo del Consejo de Ministros que autoriza la ejecución del proyecto de las obras quedó privado del presupuesto inexcusable a que antes me refería, al no existir -a mi entender- una declaración de excepcional interés público que justifique y habilite la intervención del Consejo de Ministros para autorizar la ejecución del proyecto.

  4. - Por las razones expuestas considero que, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones fácticas y jurídicas que fueron objeto de debate el proceso, procedía la estimación del recurso contencioso- administración y la anulación de los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados.

    En Madrid, con la misma fecha de la sentencia.

    Eduardo Calvo Rojas

    PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública de lo que como Secretaria, certifico.

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