STS, 15 de Diciembre de 2014

La Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 4 de diciembre de 2013 (Recurso contencioso-administrativo 326/2012 ) en cuya parte dispositiva se establece:

"FALLAMOS.- Con desestimación de las causas de inadmisibilidad alegadas por el Abogado del Estado, estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Legutiano (Álava) contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo deducido contra la Resolución de 3 de diciembre de 2010, del Vicepresidente primero y Ministro del Interior, que declara el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava) de excepcional interés público, al amparo de lo previsto en la disposición adicional décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo, actos que anulamos y dejamos sin efecto por no ser conformes al ordenamiento jurídico.

Con expresa imposición de costas a la Administración demandada".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de enero de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, juntamente con el expediente, previo emplazamiento de las partes para ante el mismo Tribunal Supremo, por término de treinta días.

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha de 27 de febrero de 2014, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dictase sentencia casando la sentencia recurrida y sustituyéndola por otra en la cual se rechace la demanda presentada en la instancia con los demás pronunciamientos legales.

Por Providencia de esta Sala de 12 de mayo de 2014 fue admitido a trámite el recurso de casación, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por Diligencia de ordenación de 3 de junio de 2014 se dio traslado del recurso a la parte recurrida para que formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación del AYUNTAMIENTO DE LEGUTIANO mediante escrito presentado el 17 de julio de 2014 en el que, tras exponer sus razones en contra de los argumentos aducidos en los motivos de casación, termina solicitando que se dicte sentencia en la que se desestime el recurso de casación, confirmando la resolución dictada, y todo ello con expresa condena en costas a la recurrente.

Practicado lo anterior, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, y por Providencia de fecha 22 de septiembre de 2014 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 22 de octubre de 2014, habiéndose concertado la deliberación de este asunto con la del Recurso Contencioso-administrativo 392/2012, interpuesto por el Ayuntamiento de Legutiano contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de septiembre de 2011, por el que se autoriza la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava), así como contra el posterior Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 16 de marzo de 2012, por el que se desestima el requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Legutiano contra aquel primer Acuerdo de 16 de septiembre de 2011.

La deliberación se ha prolongado, dada la anterior circunstancia, hasta el día 2 de diciembre de 2014.

Por lo demás, en la sustanciación del juicio se han seguido las formalidades esenciales establecidas por la Ley, salvo el cumplimiento del plazo para dictar sentencia.

Siendo designado inicialmente Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala, y, visto el resultado de la votación, el mismo declinó la redacción de la sentencia, anunciando y formulando Voto Particular; ponencia que fue asumida por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, igualmente Magistrado de la Sala.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde,

Se impugna en el presente Recurso de Casación 254/2014 la sentencia que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó en fecha de 4 de diciembre de 2013, en Recurso Contencioso-Administrativo 326/2012, formulado por el AYUNTAMIENTO DE LEGUTIANO contra la Resolución, de 3 de diciembre de 2010, del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro del Interior, que declaró el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava) de excepcional interés público, al amparo de lo previsto en la Disposición Adicional Décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el Recurso contencioso administrativo formulado por el AYUNTAMIENTO DE LEGUTIANO y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda del Ayuntamiento recurrente en la instancia.

1. En el Antecedente de Hecho Primero, la sentencia de instancia concreta los acaecidos, desde una perspectiva fáctica y jurídica, en los siguientes términos:

   "El acuartelamiento de la Guardia Civil de Legutiano (Álava) sufrió un atentado terrorista el 14 de mayo de 2008 produciéndose daños estructurales que hicieron aconsejable su demolición y el vallado de la finca.

   Redactado el Proyecto Básico para la construcción de un nuevo cuartel en los mismos terrenos, se solicitó al Ayuntamiento la preceptiva licencia de obras, que fue denegada por Resolución de 4 de octubre de2010.

   Ante la denegación de la licencia de obras, por Resolución de 3 de diciembre de 2010, del Vicepresidente primero y Ministro del Interior, se declara el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava) de excepcional interés público, al amparo de lo previsto en la disposición adicional décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo".

2. En el Fundamento Jurídico Primero, la sentencia concreta, en consecuencia, las actuaciones objeto de las pretensiones deducidas en el recurso seguido en la instancia:

   "El recurso contencioso-administrativo ha de entenderse dirigido, por lo que luego se dirá, contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo deducido contra la Resolución de 3 de diciembre de 2010, del Vicepresidente primero y Ministro del Interior, que declara el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava) de excepcional interés público, al amparo de lo previsto en la disposición adicional décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo".

3. En el mismo Fundamento Jurídico, a continuación, la sentencia impugnada resume la posición que mantuvieron los litigantes en el proceso de instancia, en los siguientes términos:

   "(...) El Ayuntamiento demandante postula la nulidad de la indicada

   Resolución relatando los aspectos fácticos relevantes de la misma, de los que destaca los motivos de la disconformidad del proyecto de obras con la normativa urbanística, entendiendo que la actuación pretendida no perseguía reconstruir el edificio, que era posible respetando la misma configuración física que el anterior y sin perjuicio de la obligación de cumplir con la normativa sectorial vigente, sino edificar uno diferente, con un importante e injustificado incremento de superficie (un 70 por 100 más) y que incumplía otras normativas, como las de actividad, accesibilidad o carreteras. En la fundamentación jurídica identifica y precisa las normas urbanísticas de referencia y advierte de que la Administración demandada podía haber acogido otras alternativas, pero que optó por "una solución desmedida, no motivada y que vulnera un número importante de preceptos"; tomando como referencia la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del Suelo insiste nuevamente en la existencia de varias posibilidades y resalta la insuficiente motivación de la declaración del proyecto de obras como de excepcional interés público, que rechaza pueda venir amparada en una razón de naturaleza abstracta e imposible de discutir por los afectados, afirmando que ha de exigirse un esfuerzo importante, documentado y razonado, citando en apoyo de su tesis varias Sentencias del Tribunal Supremo.

   Frente a ello, el Abogado del Estado opone a lo largo del escrito de contestación dos causas de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, ya que entiende que ha sido interpuesto por persona no legitimada y que es extemporáneo. En cuanto al fondo, considera que se han seguido los trámites marcados en la disposición de referencia de la Ley del Suelo y que el acto está perfectamente motivado, pese a que a la Entidad local recurrente no esté de acuerdo con el mismo, invocando la respuesta dada por el Consejo de Ministros al rechazar el requerimiento formulado contra el Acuerdo que, tras la declaración aquí impugnada, autorizó el proyecto de construcción del nuevo cuartel".

4. Tras rechazar las citadas causas de inadmisibilidad en el Fundamento Jurídico Segundo, la Sala de instancia afronta la cuestión de fondo en los siguientes términos, que integran el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia:

   "Al tener que desestimarse las causas de inadmisibilidad alegadas por la representación de la Administración demandada se está en el caso deabordar el fondo del asunto que, según resulta de los términos en los que el litigio ha quedado planteado, versa sobre la conformidad a Derecho de la declaración de excepcional interés público del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento, amparada en la disposición adicional décima del Texto refundido de la Ley del Suelo .

   Conforme al apartado 1 de esta disposición adicional décima del Texto refundido de la Ley del Suelo , dedicada a "Actos promovidos por la Administración General del Estado", "Cuando la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con la ordenación urbanística en vigor", añadiendo a renglón seguido el procedimiento a seguir en caso de disconformidad, que culmina con una decisión del Consejo de Ministros.

   Por consiguiente, uno de los presupuestos de este procedimiento singular consiste en que razones de urgencia o de excepcional interés público exijan la realización del acto sujeto a intervención municipal previa.

   Como explicó la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de1998, el ejercicio de la potestad proclamada en la regla transcrita "viene condicionado por la preexistencia de razones de urgencia o excepcional interés público, que son conceptos jurídicos indeterminados a integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado, y bastando la concurrencia de una de ellas para que pueda adquirir plena efectividad de materialización de la potestad emanada del artículo 244.2 del referido Real Decreto Legislativo 1/1992 [similar a la actual disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del Suelo ], con arreglo al cual la competencia municipal se limita a informar sobre la conformidad del proyecto de obra con el planeamiento urbanístico en vigor, informe que notiene ni el alcance de la licencia ni su posible carácter negativo supone un impedimento para la obra en cuestión" .

   A este respecto, según se recuerda en la Sentencia del mismo Alto Tribunal de 12 de diciembre de 2012 , "ha puntualizado la jurisprudencia que, en tanto en cuanto nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal, resulta obligado verificar en cada supuesto la concurrencia de las específicas razones de urgencia o de excepcional interés público que legitiman la utilización de un procedimiento tan excepcional como el presente, que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone".

   En el supuesto de autos, la Resolución expresa impugnada expone el atentado terrorista de que fue objeto el acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano y la conveniencia de no llevar adelante su rehabilitación, sino de "afrontar, como mejor solución, su demolición y su posterior construcción", para lo que se declaró de emergencia la realización de las obras de demolición, añadiendo que "Para mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona, se hace necesario construir un nuevo cuartel en el solar donde antaño se levantaba la anterior edificación", por lo que, "en base a lo expuesto, dado el excepcional interés público que concurre en las actuaciones proyectadas" y al amparo de la citada disposición adicional décima del Texto refundido de la Ley del Suelo , se dispone: "Primero. Declarar el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava), de excepcional interés público, al amparo de lo previsto en la disposición adicional décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo. Segundo. Remitir el proyecto de obras al Ayuntamiento de Legutiano a los efectos de que en el plazo de dos meses dicte informe sobre la conformidad del proyecto con la ordenación urbanística aplicable".

   La memoria justificativa de la declaración, en lo que aquí interesa, reconoce como finalidad "la necesidad de obtener una autorización administrativa para llevar adelante las obras de construcción del nuevo acuartelamiento" a fin de "poder así superar la oposición del Ayuntamiento" al denegar la licencia de obras solicitada. La misma Memoria alude a que, para recuperar la capacidad operativa y logística de la anterior instalación, había "un problema derivado del planeamiento municipal vigente", que "llevaba a la obligatoriedad de disminuir la superficie construida", optándose por que, "para mantener la capacidad operativa y logística, se mantuvieran en el proyecto los 17 pabellones y las dependencias oficiales de que se disponía antes del atentado y que el incremento de dependencias oficiales necesarias (almacenes, vestuarios, ...) se incluyesen en la planta sótano, ya que al estar bajo rasante no computaban edificabilidad", lo que no fue autorizado por la Entidad local. Bajo el epígrafe "3. Razones de acierto y oportunidad", se señala que "Las razones que mueven a la Guardia Civil a construir el nuevo acuartelamiento en el mismo solar que antaño ocupó el que fue destruido tras el atentado de 14 de mayo de 2008 se reducen básicamente a la necesidad de mantener la capacidad operativa y logística que se disponía en esa zona con anterioridad a la comisión del atentado".

   Pues bien, proyectando la jurisprudencia citada al presente litigio, entiende la Sección que el acudir a una facultad exorbitante como la prevista en la repetida disposición adicional décima del Texto refundido de la Ley del Suelo requiere un especial rigor en la justificación de su ejercicio, que no cabe apreciar en este caso, pues la motivación que se ha querido dar para la actuación examinada es ciertamente insuficiente, ya que se sustenta en el solo objetivo de "mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona", para lo que "se hace necesario construir un nuevo cuartel en el solar donde antaño se levantaba la anterior edificación", resultando que, de entrada, no ha habido ninguna negativa de base a la construcción del nuevo cuartel, dado que lo que la Entidad local rechazó fueron las prescripciones del proyecto presentado, ignorándose, además, cuál sea esacapacidad logística y operativa que hay que mantener, así como las razones por las que el mantenimiento tenga que ser a costa de las normas urbanísticas vigentes, especialmente si se tienen en cuenta las circunstancias concurrentes, como que, en el informe sobre la elaboración de un pliego de prescripciones técnicas para la construcción del nuevo acuartelamiento se barajaron cuatro "vías de actuación", con distinto grado de conformidad al planeamiento urbanístico, optándose finalmente por la que supone la mayor trasgresión, ya que la edificabilidad del proyecto amparado por la declaración de excepcionalidad para el interés público (0,79 m²/m²) supera notablemente la autorizada para el se ctor (0,50 m²/m²), sin que, por el contrario, se haya justificado la medida en la que el diseño propuesto satisface el interés público, identificado en el caso como la efectividad de la actuación de la Guardia Civil, en mayor grado o intensidad o de manera más relevante y cualificada que un proyecto adecuado a las prescripciones urbanísticas (así, Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2003 y de 5 de abril de 2006 ).

   En este sentido, lo que más bien se infiere de las actuaciones es el propósito de la Administración del Estado de sustraerse a la aplicación de las reglas municipales que impiden la construcción del acuartelamiento con las características deseadas, bajo el paraguas del hipotético mantenimiento de las capacidades de actuación, pero no de acreditadas, concretas y convincentes razones excepcionales de interés público".

Contra dicha sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, de los que, el primero, es encauzado procesalmente al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---esto es, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión--, y, los dos restantes, al amparo del apartado d) del mismo artículo 88.1 LRJCA , es decir, por infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia por defecto de motivación, citando al efecto los artículos 120 de la Constitución Española (CE ) y 209 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), ya que la motivación de la sentencia recurrida es muy breve, apenas unas líneas, resultando, según se expresa, a todas luces insuficiente para resolver las cuestiones planteadas, hasta el punto de que el Ministerio no puede conocer qué es lo tendría que haber realizado para haber actuado de forma ajustada a derecho.

2. Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA , considerando que se ha producido la infracción de la Disposición Adicional Décima del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08). Dicha norma distingue claramente dos actos: el del Ministro, que acuerda la remisión del proyecto al Ayuntamiento para que se pronuncie sobre la conformidad o disconformidad del proyecto con la ordenación urbanística en vigor, y el acto del Consejo de Ministros que decide si procede o no ejecutar el proyecto. El primero de ellos es un acto de trámite por lo que, en una recta interpretación de la mencionada Disposición Adicional, procedía la inadmisión del recurso contencioso- administrativo rechazando que pudiera impugnarse de forma autónoma del acto del Ministro del Interior, y ello sin perjuicio de que los vicios de que pudiese adolecer este acto pudieran invocarse posteriormente en el recurso contra la decisión del Consejo de Ministros que ponga fin al procedimiento. La Administración recurrente pone énfasis en afirmar que no estamos ante una cuestión nueva en casación, pues la inadmisión del recurso en la instancia contra actos de trámite es una cuestión de orden público procesal.

3. Igualmente al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA , por haber realizado la sentencia de instancia una valoración ilógica de la prueba, que cuenta con varias derivaciones, pero todas ellas relacionadas entre sí, según se expresa, por haber realizado la sentencia de instancia una valoración de los elementos probatorios aportados que no puede reputarse racional o lógica, en un asunto de la complejidad del presente: En primer término (1) por prescindir de las Normas de Planeamiento Municipal, que ni siquiera son mencionadas; en concreto, no tiene en cuenta que una obra de demolición del cuartel anterior y construcción de uno nuevo, que es la que se proyecta, nunca puede ser calificada como una obra de consolidación ni de conservación, pues ambas cuentan con diferente naturaleza. Por otra parte (2), la sentencia que tampoco se pronuncia sobre la posibilidad de reconstrucción del anterior acuartelamiento con sus mismas características como "obra de ampliación". Tampoco (3) la sentencia hace una valoración racional y lógica de la prueba en lo relativo a la posibilidad de haber adoptado la solución nº 2 de las propuestas, que consistía en incrementar en 220 m2 la superficie del antiguo cuartel, solución que no le eximía de la previa aprobación de un PERI. Y, (4) en fin, se imputa a la sentencia que tampoco lleva a cabo una valoración lógica de la prueba en cuanto a la necesidad de justificar que la reproducción del antiguo cuartel no sería suficiente para satisfacer el interés público. En concreto, se señala que con la construcción de un cuartel que fuere un réplica del destruido por el atentado, aparte de que incumpliría la normativa urbanística, no permitiría satisfacer la capacidad operativa y logística que necesita la Guardia Civil, dado el tiempo transcurrido desde la construcción del cuartel demolido.

En el motivo de casación primero se alega, como hemos adelantado, la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por defecto de motivación, aduciendo la Administración recurrente que la motivación de la sentencia recurrida es insuficiente porque es muy breve, apenas unas líneas, hasta el punto de que el Ministerio no puede conocer qué es lo tendría que haber hecho para que su actuación fuese considerada ajustada a derecho.

El motivo no puede ser acogido.

Debemos insistir en que, lo que ahora, en este motivo, examinamos -

--pese a la conexión que la representación de la recurrente señala que cuenta con el motivo tercero--- es la motivación de la sentencia, ya que sobre la motivación de la decisión administrativa impugnada nos ocuparemos en la respuesta que demos al citado motivo tercero de este mismo recurso.

Con reiteración venimos reproduciendo la doctrina de este Tribunal Supremo al respecto, así como también del Tribunal Constitucional, que, entre otras muchas, en la STC 6/2002 de 14 de enero , expuso que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el artículo 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el artículo 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto ---y sobre todo--- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ...". Doctrina reiterada, entre otras muchas en la STS de 24 de septiembre de 2008 (RC 5949/2004 ).

Sin embargo, y no obstante todo lo anterior, también debemos añadir que, como señala la STC 301/2000 de 13 de noviembre , "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4 ; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3 ; 66/1996, de 16 de abril, F. 5 ; 115/1996, de25 de junio, F. 2 ; 116/1998, de 2 de junio, F. 3 ; 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3)" ; añadiendo la STC 187/2000, de10 de julio , que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre , F.3)".

Pues bien, la Sala de instancia, después de dar adecuada respuesta en su Fundamento Jurídico Segundo a las dos causas de inadmisibilid a que habían sido planteadas por la Administración estatal demandada ---y sobre las que no se ha suscitado debate en casación---, aborda, en el siguiente Fundamento Jurídico Tercero la controversia de fondo suscitada, que concreta señalando que "versa sobre la conformidad a Derecho de la declaración de excepcional interés público del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento, amparada en la disposición adicional décima del Texto refundido de la Ley del Suelo ". Tras reproducir el precepto en la parte que resulta de aplicación al supuesto de autos, y dejar constancia de la doctrina establecida en las SSTS de 6 de octubre de 1998 y 12 de diciembre de 2012 , analiza tanto la Resolución expresa impugnada como la Memoria justificativa de la declaración, reproduciendo sus particulares más significativos. A continuación, la sentencia de instancia expone que, por su carácter exorbitante, la potestad urbanística que nos ocupa "requiere un especial rigor en la justificación de su ejercicio" , llegando a la conclusión de que las razones dadas por la Administración del Estado no ponen de manifiesto la concurrencia de circunstancias excepcionales que no justificasen la realización de la obra que no se acomoda a la ordenación urbanística aplicable, "ignorándose ... cual sea la capacidad logística y operativa que hay que mantener, así como las razones por las que el mantenimiento tenga que ser a costa de las normas urbanísticas vigentes, especialmente si se tienen en cuenta las circunstancias concurrentes". Y termina el razonamiento de la sentencia señalando que "lo que más bien se infiere de las actuaciones es el propósito de la Administración del Estado de sustraerse a la aplicación de las reglas municipales que impiden la construcción del acuartelamiento con las características deseadas, bajo el paraguas del hipotético mantenimiento de las capacidades de actuación, pero no de acreditadas, concretas y convincentes razones excepcionales de interés público" . No hay duda de que la Administración recurrente puede legítimamente discrepar de esas apreciaciones de la Sala de instancia; pero tal discrepancia no puede encauzarse afirmando que nos encontramos ante un supuesto defecto de motivación de la sentencia, pues la misma es clara cuando expone las razones de la decisión; del examen de la sentencia podemos, sin ningún género de dudas, saber cuales son estas razones por las que se declara la nulidad de la Resolución impugnada, y que, como se ha expuesto, giran en torno a la inexistencia o insuficiencia de razones para la declaración de excepcional interés público del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento. Con ello no decimos ahora que tales fundamentaciones resulten correctas y ajustadas al Ordenamiento jurídico, sino simplemente que la decisión de la Sala de instancia ---desde una perspectiva lógico jurídica--- ha respondido a unas determinadas y concretas razones, que constituyen su evidente ratio decidendi .

En el segundo de los motivos del recurso de casación (ya al amparo del artículo 88.1.d LRJCA ) se considera que se ha producido la infracción de la Disposición Adicional Décima del TRLS08, la cual, según expresa, distingue claramente dos actos: (1) el del Ministro por razón de la materia ---en este caso, el Ministro del Interior--- que, tras proceder a la declaración de la concurrencia de "razones de urgencia o excepcional interés público" de los actos urbanísticos sujetos a intervención municipal previa, acuerda la remisión del proyecto al Ayuntamiento para que se pronuncie sobre la conformidad o disconformidad del proyecto con la ordenación urbanística en vigor; y, (2) el acto del Consejo de Ministros, al que el expediente llega encauzado a través del Ministerio de Fomento, y por el que se decide si procede o no ejecutar el proyecto de referencia.

Pues bien, expone la representación estatal que el primero de ellos -- -objeto de las pretensiones deducidas en el supuesto de autos ante la Sala de instancia--- es un acto de trámite que se inserta en el procedimiento que concluye con el Acuerdo del Consejo de Ministros por lo que, en una recta interpretación de la mencionada disposición adicional, procedía la inadmisión del recurso contencioso-administrativo rechazando que pudiera impugnarse de forma autónoma del acto del Ministro del Interior, y ello sin perjuicio de que los vicios de que pudiese adolecer este acto pudieran invocarse posteriormente en el recurso contra la decisión del Consejo de Ministros que ponga fin al procedimiento. La Administración recurrente pone énfasis en afirmar que no estamos ante una cuestión nueva en casación, pues la inadmisión del recurso en la instancia contra actos de trámite es una cuestión de orden público procesal.

Tampoco este motivo puede prosperar.

Al margen de no haber sido ni siquiera anunciado este motivo en el escrito de preparación del recurso formulado ante la Sala de instancia, y, de tratarse de una cuestión nueva no planteada, ni discutida, ni resuelta en la instancia ---lo que resulta inviable desde una perspectiva casacional; SSTS de 18 de febrero y 5 de abril de 2014 ---, lo más relevante es que la naturaleza del acto impugnado no puede ser considerada como la de un acto de trámite, en relación con el posterior Acuerdo del Consejo de Ministros, sino, más bien, un acto previo e independiente de cuya viabilidad y acierto jurídico dependerá, justamente, que, luego, y, en su caso, el Consejo de Ministros pueda decidir sobre la oportunidad de ejecutar el proyecto. Se trata, más bien, de un acto independiente que, hasta cierto punto ---como veremos--- sería determinante de la posterior, pero autónoma, decisión ejecutiva del Consejo de Ministros.

Sobre esta cuestión, además, ya se pronunció la Sala en el Recurso directo 392/2012 ---que ahora también resolvemos coordinadamente con el presente recurso de casación 254/2014---, seguido contra los Acuerdos del Consejo de Ministros de 19 de septiembre de 2011 y 16 de marzo de 2012, que autorizaron la ejecución del proyecto del acuartelamiento; respuesta que fue dada frente a las Alegaciones Previas formuladas por la representación de la Administración General del Estado, mediante escrito presentado con fecha 7 de diciembre de 2012, solicitando ---como primera pretensión--- la inadmisibilidad del recurso, al amparo de lo previsto en el artículo 69.d) de la LRJCA , por razón de litispendencia con el Recurso Contencioso- administrativo 326/2012 de la Sección 5ª la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, interpuesto por el Ayuntamiento de Legutiano contra la Resolución del Vicepresidente primero y Ministro del Interior que declara de excepcional interés público el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano; Recurso del que deriva el presente Recurso de casación.

Pues bien, aquella Alegación Previa fue desestimada por Auto de esta Sala de 16 de enero de 2013 en cuyo Fundamento Jurídico único razonábamos: "ÚNICO.- Aunque es innegable que los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados en el presente recurso guardan relación con la resolución del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro del Interior impugnada en el recurso contencioso-administrativo 326/2012 de la Sección

5ª de la Sala de la Audiencia Nacional, es claro que se trata de actos administrativos diferentes, tanto por los órganos de los que proceden y las fechas de su emisión como por sus respectivos contenidos, cuyos enunciados hemos visto en los antecedentes primero y segundo; siendo también diferente el órgano jurisdiccional al que viene atribuida la competencia para su enjuiciamiento en uno y otro caso.

Tales diferencias entre los actos que son objeto de impugnación impiden acoger la excepción de litispendencia planteada por la Abogacía del Estado. En consecuencia, procede desestimar la alegación previa y continuar la tramitación del recurso contencioso-administrativo conforme a lo previsto en el artículo 59.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Ahora bien, atendiendo precisamente a los puntos de conexión que se advierten en el debate suscitado en ambos litigios, habremos de interesarque por la Sala y Sección 5ª de la Audiencia Nacional se remita a esta Sala del Tribunal Supremo copia de la sentencia que se haya dictado o se dicte en el recurso contencioso-administrativo 326/2012 ".

A esta doble dimensión de la potestad articulada en los preceptos que se analizan (hoy, Disposición Adicional Décima del TRLS08) hicimos referencia en la STS de 12 de diciembre de 2012 ---a la que luego aludiremos---, al exponerse que "el procedimiento que marca el artículo

180.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, cuando el Ayuntamiento interesado comunica su disconformidad con la acomodación del proyecto de obras al planeamiento, se proyecta en una doble dirección: la una, por la decisión final acerca de la ejecución del proyecto por la Administración que cuida del interés superior, y, la otra, por el ajuste del planeamiento urbanístico a la nueva situación creada por la inviabilidad de la obra definitivamente puesta en marcha, ámbitos que son distintos, por ser diferente su virtualidad, ya que el primer momento es decisivo al imponerse un proyecto concreto contra el planeamiento en vigor".

Como hemos indicado antes, el motivo tercero --- encauzado igualmente al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA ---, cuenta con varias derivaciones, pero, todas ellas, relacionadas entre sí, según se expresa, por haber realizado la sentencia de instancia una valoración de los elementos probatorios aportados que no puede reputarse racional o lógica, en un asunto de la complejidad del presente:

1. En primer término por prescindir de las Normas de Planeamiento Municipal, que ni siquiera son mencionadas; en concreto, no tiene en cuenta que una obra de demolición del cuartel anterior y construcción de uno nuevo, que es la que se proyecta, nunca puede ser calificada como una obra de consolidación ni de conservación, pues ambas cuentan con diferente naturaleza.

2. Por otra parte, la sentencia tampoco se pronuncia sobre la posibilidad de reconstrucción del anterior acuartelamiento con sus mismas características como "obra de ampliación" , para lo que hubiere bastado cono la tramitación de un PERI, de conformidad con las Normas Urbanísticas municipales; entiende la recurrente que no puede equipararse la nueva construcción con unas obras de ampliación, siendo, mas bien, de sustitución.

3. Tampoco la sentencia hace una valoración racional y lógica de la prueba en lo relativo a la posibilidad de haber adoptado la solución nº 2 de las propuestas, que consistía en incrementar en 220 m2 la superficie del antiguo cuartel, solución que no le eximía de la previa aprobación de un PERI.

4. En fin, se imputa a la sentencia que tampoco lleva a cabo una valoración lógica de la prueba en cuanto a la necesidad de justificar que la reproducción del antiguo cuartel no sería suficiente para satisfacer el interés público. En concreto, se señala que con la construcción de un cuartel que fuere un réplica del destruido por el atentado, aparte de que incumpliría la normativa urbanística, no permitiría satisfacer la capacidad operativa y logística que necesita la Guardia Civil, dado el tiempo transcurrido desde la construcción del cuartel demolido.

Para examinar este tercer motivo debemos partir del precepto que necesariamente ha tomado en consideración tanto la Administración recurrente como la Sala de instancia al dictar y anular ---respectivamente--- la decisión impugnada. Como sabemos es la Disposición Adicional Décima ( Actos promovidos por la Administración General del Estado), concretamente, los dos párrafos que integran el primero de los tres apartados de la Disposición :

" 1. Cuando la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competentepor razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con la ordenación urbanística en vigor.

En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro de Vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora (...)".

Sabemos que este precepto cuenta con una ya larga trayectoria en nuestro Ordenamiento jurídico urbanístico, tanto estatal como autonómico. En tal sentido debemos dejar constancia de lo siguiente:

1. Que un precepto similar era el artículo 180.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), habiéndose discutido ---por parte del Gobierno Vasco--- sobre la titularidad ---que no sobre la constitucionalidad--- de la potestad excepcional en el mismo articulada; discusión que fuera resuelta por la STC 56/1986, de 13 de mayo . No obstante tratarse, lo que se resolvía, de un Conflicto positivo de competencias, el Tribunal Constitucional realiza un examen del contenido del precepto, de su ámbito y de su viabilidad constitucional, señalando en sus últimos Fundamentos Jurídicos lo siguiente:

   "3. El art. 180.2 de la LS establece una excepción al régimenurbanístico general, que debe interpretarse de acuerdo con la distribución competencial que establece la Constitución con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley del Suelo, que es una Ley preconstitucional. Enfocada así la cuestión es cierto, como dice la representación del Gobierno Vasco, quetodas las competencias urbanísticas, incluida la excepcional reconocida por el art. 180.2 de la LS, han sido asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud de los citados arts. 10.31 EAPV. Lo único que cabe plantearse es si esa asunción es tan exhaustiva que excluye toda posibilidad, incluso en casos excepcionales, de que el Estado puede ejercer competencias de contenido distinto de la urbanística, pero que requieran para su ejercicio una proyección sobre el suelo de una Comunidad Autónoma. Ahora bien, tal posibilidad no puede ser excluida, porque el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma, según declaró ya la Sentencia de este Tribunal Constitucional núm. 1/1982, de 28 de enero , pues tal ineficacia equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución. Estos criterios son aplicables a las facultades excepcionales reconocidas por el art.180.2 de la LS. El Estado podrá ejercerlas en cuanto lo haga en uso de una competencia exclusiva a él atribuida y siempre que se den los presupuestos que señala el mismo art. 180.2 de la LS, es decir, la urgencia y excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias. Estos criterios son aplicables a los casos aquí examinados. En efecto, la Constitución reconoce al Estado competencias exclusivas en materia de seguridad pública (art. 149.1.29), sin perjuicio de la posibilidad de creación de Policías autónomas, lo que puede llevar consigo la necesidad de edificar Cuarteles o Comisarías de Policía cuyo emplazamiento o localización no puede ajustarse, por los motivos apuntados, a las determinaciones de los planes urbanísticos ... y, en general, respecto a obras públicas de interés general (149.1.24) ... . El ejercicio de estas competencias puede permitir al Estado ejercitar la facultad extraordinaria que reconoce el art. 180.2 de la LS cuando se den los presupuestos de ese precepto.

   4. Téngase en cuenta, también, para fijar con más precisión las facultades que el Estado (y, en su caso, la Comunidad Autónoma), puedenasumir conforme el art. 180.2 de la LS, que tales facultades no pueden ser interpretadas como la posibilidad de realizar actos urbanísticos libremente y sin respetar el planeamiento previsto siempre que se den los presupuestos de urgencia y excepcional interés público, ni que la concurrencia de tales requisitos pueda ser estimada discrecionalmente por el Gobierno. Respecto al primer punto conviene recordar que el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos ( art. 9.1 de la Constitución ). El Estado tendrá que conformar en principio los actos que pretenda realizar al planeamiento existente. Sólo cuando esto no resulte posible y el excepcional interés público exija no sólo proceder por vía de urgencia que exime de solicitar previamente la licencia municipal, sino no respetar el planeamiento establecido, cabrá apartarse de éste y ordenar la iniciación del procedimiento de revisión o modificación del planeamiento previsto en el mismo art. 180.2. Y, naturalmente, los acuerdos que en aplicación de ese art. de la LS adopte el Gobierno son recurribles ante la jurisdicción competente, tanto por el municipio afectado como por el Gobierno Vasco, e incluso por cualquier ciudadano, ya que la legislación urbanística reconoce la acción popular (art. 235 LS); y a los Tribunales corresponde decidir si se han dado determinados los presupuestos de urgencia y excepcional interés público, y si era necesario, en su caso, apartarse del planeamiento establecido".

   Tal doctrina ---también desde una perspectiva competencial--- es reiterada en la posterior STC 149/1998, de 2 de julio , en la que, en síntesis, se declaraba la constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco , que contenía una remisión al estatal 180.2 TRLS76. No obstante tal constitucionalidad del precepto autonómico, el Tribunal Constitucional reitera también la competencia estatal.

   "En otras palabras, el Estado podrá ejercer la facultad de acordar laejecución de proyectos de obras, actividades o servicios que puedan resultareventualmente contrarios con las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial o las de los planes urbanísticos cuando lo haga en uso de una competencia reservada ex art. 149.1 C.E . y siempre que se den los presupuestos que se señalaban en el art. 180 T.R.L.S. (1976) y que hoy recoge el vigente art. 244 T.R.L.S. (1992), es decir, razones de urgencia o excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias ( STC56/1986 , fundamento jurídico 3º)".

2. Que tal potestad, como ya se ha adelantado en la cita jurisprudencial efectuada, continuó ( artículo 244.2) en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), que fue declarado vigente por la STC 61/1997, de 20 de marzo .

3. Que la misma no fue alterada por la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), que expresamente mantuvo la vigencia del citado artículo 244.2 del TRLS92.

4. Y que, de ahí, pasa al precepto que nos ocupa: Disposición Adicional Décima del TRLS08, sin que la misma haya sido alterada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación , regeneración y renovación urbanas, que ha modificado algunos artículos del citado TRLS08.

   Debemos, igualmente, señalar que este tipo de intervenciones en los ámbitos sectoriales competenciales estatales ---con plena y reiterada constitucionalidad--- son constantes en nuestro Ordenamiento jurídico, debiendo recordarse algunos de los supuestos en los que se contemplan informes vinculantes estatales, u otros mecanismos similares:

1. Es el caso del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional; trámite contemplado antes en la Disposición Adicional Primera de la LRSV ---y, actualmente, en la Disposición Adicional 2ª del mismo TRLS08---, que la STC 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias.

2. La nueva y vigente Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones ---en la misma línea de la inicial Ley General de Telecomunicaciones 11/1998, de 24 de abril (derogada por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre)---, impone a los "órganos encargados de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que afecten al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas" el deber de recabar el oportuno informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que "versará sobre la adecuación de dichos instrumentos de planificación con la presente Ley y con la normativa sectorial de telecomunicaciones y sobre las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas en el ámbito territorial a que se refieran". Informe previo y que, tras las correspondientes negociaciones "tiene carácter vinculante, de forma que si el informe vuelve a ser no favorable, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en lo que se refiere al ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones " .

3. Otro ejemplo lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los Planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículos 10 y 12).

4. Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias, regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general.

5. Algo similar acontece con las infraestructuras ferroviarias ( artículo 160 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre ).

6. También debe citarse el supuesto que se contempla en el artículo 117 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , modificada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

7. Un mecanismo parecido se contempla en el artículo 56 del vigente Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en el que, en relación con los planes especial o instrumentos equivalente que ordene la zona de servicio de un puerto, se señala que en el supuesto de que "la Autoridad Portuaria se pronuncie negativamente sobre la propuesta de la Administración competente en materia urbanística, ésta no podrá proceder a la aprobación definitiva del plan especial ", añadiéndose que "de persistir el desacuerdo, ... corresponderá al Consejo de Ministros informar con carácter vinculante, previa emisión del citado informe de Puertos del Estado".

8. Por último haremos referencia a lo que a las obras hidráulicas se refiere, cual son las mencionadas en el artículo 127 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (norma que procede de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre.

Pues bien, es en este ámbito y contexto, jurisprudencial y normativo, en el que debemos examinar la cuestión que nos ocupa, desde la perspectiva del motivo que se formula.

"La exigencia de motivación --- SSTS 20 de septiembre y 15 de noviembre de 2012 --- de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de laarbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa)".

Incluso, no es ya la sola exigencia constitucional, pues hoy tal exigencia y obligación administrativa trasciende al Derecho de la Unión Europea. En tal sentido, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al "Derecho a una buena Administración" , entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que en su artículo 6 señala que "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados".

La motivación, pues, al margen de su reiterada exigencia histórica, de su respaldo constitucional y de su actual ratificación comunitaria, constituye un requisito imprescindible en todo acto administrativo, en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración.

Por otra parte, tal obligación, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado, pues, será esta exteriorización la que le posibilite articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese, tanto desde la perspectiva administrativa como jurisdiccional ya que, será también, la motivación, el punto de partida desde el que los Tribunales podrán efectuar el control de la concreta legalidad del acto y, por derivación, de su procedimiento de adopción. Efectivamente, en la STS de 11 de junio de 2011 hemos señalado que "con carácter general, la exigencia y modos de motivar se prevé en art. 54 de la Ley 30/92 , teniendo por finalidad que los interesados conozcan los motivos que conducen a la resolución de la Administración, su "ratio decidendi" con el fin de poder recurrirlos, en su caso en la forma procedimental regulada al efecto y facilitar el control jurisdiccional de la actuación impugnada".

En consecuencia, la exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial ---por todas la STS 16 de julio de 2001 (RC 92/1994 )---, "a la finalidad de que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa" . En síntesis, pues, y como se ha reiterado en la STS de 10 de julio de 2014 , "la motivación se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales de lo contencioso- administrativo". Es más, la motivación de las decisiones administrativas "No está prevista solo como garantía del derecho de defensa ... , sino que tiendetambién a asegurar la imparcialidad de la actuación de la Administración, así como de la observancia de las reglas que disciplina el ejercicio de las potestades que le han sido atribuidas" ( STS de 2 de junio de 2004 ).

Como ha señalado la SAN de 6 de octubre de 2014 , "la existencia (y razonabilidad) del juicio valorativo, motivación o fundamentación de la decisión en cuestión pasa a constituirse en elemento esencial del control de la actuación administrativa, no sólo para el órgano judicial, sino para el propio interesado, pues sólo si conoce cuáles han sido aquellas razones podrá cuestionar las bases en las que se asientan. La motivación se constituye, así, en auténtico elemento diferenciador entre discrecionalidad y arbitrariedad, cuya finalidad es dar a conocer a los administrados las razones de la decisión adoptada, asegurando la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración y posibilitando la impugnación por el interesado del acto administrativo de que se trata, criticando sus bases y facilitando el control jurisdiccional, resultando tan trascendente el requisito en cuestión que resulta obligado entender que incide en infracción formal del Ordenamiento Jurídico determinante de nulidad la resolución administrativa que se apoya en una valoración no debidamente concretada".

En consecuencia, es correlativa a la necesidad de que se exterioricen las razones por las que se llega a la decisión administrativa, con objeto de permitir su conocimiento por los interesados para la posterior defensa de sus derechos, otorgándose así, simultáneamente, racionalidad a la actuación administrativa, y facilitando la fiscalización del acto por los Tribunales.

Justificada, por todo lo anterior, la exigencia de motivación de las actuaciones administrativas, y para poder acercarnos al supuesto concreto que nos concierne, buena será alguna reflexión sobre el contenido, ámbito o, si se quiere, acierto, suficiencia y excelencia de la misma. En tal sentido, la STS de 30 de enero de 2001 , a este respecto dijo lo siguiente: "Ciertamenteel artículo 54.1 de la Ley 30/1992 exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una «elemental cortesía», como expresaba ya una Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 julio 1981 , ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que «justifican» el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución . La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 ".

Pues bien, aun siendo cierto todo lo anterior, debemos modular la anterior doctrina, para adaptarla al caso concreto concernido, proyectado los mencionados principios en que la misma se fundamenta sobre la realidad del supuesto de autos. No se trata, pues, de relativizar la exigencia de motivación de los actos y resoluciones administrativas, sino de adaptarla y particularizarla al supuesto fáctico sobre el que, en concreto, se proyecta.

En tal sentido hemos de exponer que el cumplimiento del requisito de la motivación no exige, empero, una argumentación extensa sino que, por contra, basta con una justificación que sea racional y suficiente, que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada (en este sentido las SSTS de 24 de Mayo de 1985 y 9 de Junio de 1986 ). No puede olvidarse, tampoco, que en base a las previsiones contenidas en el artículo 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), cabe la posibilidad de que las resoluciones administrativas estén motivadas "in aliunde" , es decir, por remisión o referencia a la documentación que pueda constar en un Expediente administrativo y que por hallarse a disposición de los interesados tienen los mismos la posibilidad de conocer en cualquier momento.

La motivación, pues, como también ha señalado con reiteración la jurisprudencia, ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve (criterio jurisprudencial que se reitera en las SSTS de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 ).

Es por ello que la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito. Así, además, lo hemos dicho ---justamente--- en nuestra STS de 6 de octubre de 1998 , en que se fundamenta ---con cita de la misma--- la sentencia de instancia para interpretar las "razones de urgencia oexcepcional interés público", a que se refiere la DA que se considera impugnada, y que califica de "conceptos jurídicos indeterminados"; concepto que, en cada caso, "hay que integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado".

Pero, también la Sala de instancia, con cita de otra de las sentencias de esta Sala sobre esta cuestión ---cual es la STS de 12 de diciembre de 2012 ---, subraya otro aspecto de la cuestión: que " nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal", añadiendo, en relación con el excepcional procedimiento que analizamos, "que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone".

Esto es, que la motivación de las resoluciones administrativas habrá que analizarla en función de las circunstancias del caso concreto, atendiendo al grado de complejidad del mismo (mayor exigencia a mayor complejidad), y tomando en consideración ---si concurrre--- el carácter exorbitante de la potestad que fundamenta la actuación administrativa ejercitada (ya que este carácter, también impone una mayor exigencia de motivación).

Por todo ello, la sentencia de instancia viene a considerar que la simple referencia ---en el Resolución y en la Memoria--- a "la necesidad de mantener la capacidad operativa y logística que se disponía en esa zona con anterioridad a la comisión del atentado", por las expresadas razones, no resulta suficiente, pues, según se expresa, "la motivación que se ha querido dar para la actuación examinada es ciertamente insuficiente". La sentencia impugnada añade: " ignorándose, además, cuál sea esa capacidad logística y operativa que hay que mantener, así como las razones por las que el mantenimiento --- del cuartel demolido--- tenga que ser a costa de lasnormas urbanísticas vigentes, especialmente si se tienen en cuenta las circunstancias concurrentes ...".

Por todo ello, la Sala termina señalando: "En este sentido, lo que más bien se infiere de las actuaciones es el propósito de la Administración del Estado de sustraerse a la aplicación de las reglas municipales que impiden la construcción del acuartelamiento con las características deseadas, bajo el paraguas del hipotético mantenimiento de las capacidades de actuación, pero no de acreditadas, concretas y convincentes razones excepcionales de interés público".

No podemos estar de acuerdo con estas consideraciones y conclusiones.

Pudiéramos tener alguna dificultad para afrontar la cuestión que se suscita en este motivo tercero si la misma se analiza desde la perspectiva de la valoración probatoria llevada a cabo por la Sala de instancia, con las limitaciones que ello conlleva en esta instancia casacional.

Como muestra en las SSTS de 13 y 20 de marzo de 2012 , hemos recordado unos principios, de sobra más que conocidos, en este ámbito casacional:

1. Que es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación" .

2. Que, como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001 ) "la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en lajurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso- administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia" . Y, como consecuencia de ello,

3. Que no obstante dicha regla general, en muy limitados casos, declarados por la jurisprudencia, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación ---para su revisión por el Tribunal ad quem--- supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba ---ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones---; o, en fin, cuando se alegue que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad.

Sin embargo, en el supuesto de autos, ello no es así, pues, al margen de que lo que se imputa a la sentencia es el carácter arbitrario de su valoración probatoria, lo cierto es qué, de lo que en el supuesto de autos se trata, no es de examinar o analizar la realidad o concurrencia de unos hechos, sino, más allá de ello, de examinar la declaración de insuficiencia de motivación de las resoluciones impugnadas para habilitar el concepto --- "razones excepcionales de interés público"--- que ha permitido la excepcional intervención del Ministro del Interior.

Pues bien, desde dicha perspectiva, consideramos que las razones que se expresan en las resoluciones impugnadas en la instancia eran suficientes para habilitar la actuación administrativa cuestionada, con base en la Disposición Adicional Décima del TRLS08, de cuya interpretación, en realidad, se trata.

Varios aspectos debemos destacar para encuadrar la situación concreta producida, siendo este marco el que debe tomarse en consideración para la interpretación la DA Décima del TRLS08, en el particular de la misma relativo al concepto de "razones excepcionales de interés público" , en particular supuesto que nos ocupa:

1. Que no se trata, el supuesto de autos, de una actuación (construcción de un cuartel de la Guardia Civil) fruto de una voluntaria decisión o planificación administrativa previa, sino, más al contrario, de una necesaria actuación, consecuencia de un evento sorpresivo y excepcional.

2. Que el destino del edificio no era la ubicación de los elementos personales y materiales necesarios para el ejercicio de cualquier política o actuación voluntaria o contingente del Gobierno, sino, más al contrario, de una edificación tendente al cumplimiento de una exigencia constitucional, ya que, como señala el artículo 104 de la Constitución , "Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana", a la que "toda persona tiene derecho", de conformidad con el artículo 17 de la misma Constitución .

3. Que debe descartarse toda referencia a la que hubiera sido una posible actuación tendente a la reconstrucción del cuartel, tras sufrir el atentado, aprovechando los restos o partes no dañados por la explosión, esto es, mediante su conservación o consolidación arquitectónica. Bien expresiva resulta, en este punto, la decisión adoptada por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, con fecha de 31 de mayo de 2008, declarando la emergencia y autorizando la realización de las obras de demolición de los restos del edificio, con base en el informe técnico que le sirve de fundamento; informe que señalaba la existencia de una ruina técnica en el mismo: "El carácter inestable de algunos elementos, unido a lainviabilidad de su recuperación, aconseja su demolición intentando salvar los enseres mas valiosos de los usuarios". Decisión que nunca, ni por nadie, fue recurrida, sin que conste en el expediente que se contara para ello con licencia municipal.

4. Que, igualmente, debe descartarse ---y luego se abundará en las abundantes y variadas razones para ello--- la posibilidad de "reproducción", cual "clonación arquitectónica", en el año 2010, de un edificio que databa del inicio del los años cincuenta.

Debe, también, descartarse, toda referencia al cumplimiento o incumplimiento de la legalidad urbanística municipal del municipio de Legutiano, a la sazón sus Normas Subsidiarias de Planeamiento, aprobadas por Órdenes Forales 365/2003, de 11 de abril y 141/2003, de 2 de octubre, del Diputado de Obras Públicas y Urbanismo de la Diputación Foral de Álava.

Deviene, por tanto, estéril toda discusión acerca de la legalidad del proyecto presentado al Ayuntamiento, por parte del Ministerio del Interior, en relación con las Normas Subsidiarias del mismo; lo cierto es que, solicitada la licencia, la misma fue denegada por el Ayuntamiento de Legutiano con base en un informe técnico que, entre otros extremos de menor relevancia, destacaba el exceso de edificabilidad de la nueva edificación, aspecto que expresamente menciona la sentencia. Mas, si bien se observa ---dicho sea sin valoración alguna sobre la legalidad del caso concreto--- la mayor edificabilidad del proyecto provenía de una nueva planta sótano (o semisótano) cuya edificabilidad resultaba computable, desde la perspectiva municipal, si bien no era este el mismo criterio para otras zonas del municipio.

Más, con independencia de ello, lo que debe destacarse es que, para que pueda habilitarse la decisión del Consejo de Ministros, ordenando (1) la ejecución de las obras del proyecto, así como (2) el inicio del procedimiento tendente a la modificación del planeamiento municipal, deben concurrir tres circunstancias, cuyo ámbito competencial corresponde a una diferente Administración, en el caso, como el de autos, de que se esté en presencia de una actuación de la Administración General del Estado:

1. La concurrencia de razones de urgencia o ---en el caso de autos--- de "excepcional interés público" , cuando la Administración General del Estado promueva actuaciones urbanísticas "sujetos a intervención municipal previa". Esta es la decisión (aquí del Ministro del Interior) que se revisa en las presentes actuaciones.

2. Manifestación municipal de disconformidad del proyecto con la "ordenación urbanística en vigor", para lo que cuenta con el plazo de un mes .

3. Informe previo, en el plazo de otro mes, del órgano competente de la Comunidad Autónoma.

Tras el cumplimiento de las citadas condiciones ---esto es, partiendo de la manifestación municipal de contradicción del proyecto con el planeamiento--- es como, sobre los aspectos expresados, decide el Consejo de Ministros, al que se eleva el expediente ---hoy--- a través del Ministerio de Fomento.

La legalidad del proyecto es irrelevante, pues, realmente, lo habilitante de la decisión del Consejo de Ministros es, justamente, lo contrario; esto es, la manifestación de la ilegalidad del mismo, por parte de la Administración local, y, en consecuencia, la inviabilidad de la licencia.

Así ya lo dijimos en una de las primeras sentencias sobre esta cuestión. Efectivamente, en la ya clásica STS de 18 de septiembre de 1990 , en relación con un centro penitenciario, dijimos: "... la potestad atribuida al Consejo de Ministros por el art. 180.2 es una manifestación de la virtualidadde las circunstancias excepcionales que precisamente se caracterizan por la alteración de las reglas competenciales y procedimentales ordinarias". La misma STS añadía: "En este sentido ha de recordarse que, como se ha dicho, el art. 180.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (responde) a una manifestación de la virtualidad de las circunstancias excepcionales para alterar las reglas generales en materia de competencia y procedimiento. En el sistema del art. 180,2 la competencia municipal para el otorgamiento de la licencia se ve sustituida, en lo que ahora importa, por la del Consejo de Ministros para decidir si procede ejecutar el proyecto ...". Y, de forma aun más expresiva, concluía en su Fundamento Noveno:

"Ningún obstáculo puede representar para la legalidad del acuerdo impugnado la alegación de que el proyecto en cuestión vulnera las Normas Subsidiarias vigentes: éste es precisamente el supuesto de hecho que contempla el párrafo segundo del art. 180.2 que justamente por ello establece la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento".

Expresiva, en la misma línea, es la también clásica STS de 6 deoctubre de 1998 , que de forma expresa se cita en la sentencia impugnada:

"Esta extraordinaria potestad atribuida por este precepto a la más alta representación de la Administración del Estado, constituye una manifestación de la prevalencia de los intereses supralocales ---nacionales en este caso--- sobre los estrictamente locales, cuando existe contraposición o conflicto entre ellos.

Es cierto, que el ejercicio de tal potestad, viene condicionada por la preexistencia de «razones de urgencia o excepcional interés público», que son conceptos jurídicos indeterminados a integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado, y bastando la concurrencia de una de ellas para que pueda adquirir plena efectividad de materialización de la potestad emanada del artículo 244.2 del referido Real Decreto Legislativo 1/1992 , con arreglo al cual la competencia municipal se limitará informar sobre la conformidad del proyecto de obra con el planeamiento urbanístico en vigor, informe que no tiene ni el alcance de la licencia ni su posible carácter negativo supone un impedimento para la obra en cuestión".

Más recientemente, así también lo reiteramos en la STS de 18 dediciembre de 2002 :

"Como es de sobra conocido, el instrumento normalmente necesario para la ejecución de cualquier obra, es la previa obtención de la correspondiente licencia municipal, del modo regulado en el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de1955 , incluidas naturalmente las obras promovidas por las AdministracionesPúblicas.

Como excepción a ese procedimiento general, el artículo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992 , no comprendido entre los preceptos de esta Ley declarados inconstitucionales por la sentencia del Tribunal Constitucional61/1997, de 20 de marzo y reiterada su vigencia por la disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones establece un procedimiento excepcional, a través del cual se pueden autorizar obras promovidas por órganos de las Administraciones Públicas, cuando existan razones de urgencia o excepcional interés público que así lo exijan, de tal manera que trasladado el proyecto correspondiente, al Ayuntamiento competente para otorgar la licencia, si éste manifiesta la disconformidad del mismo con el planeamiento vigente, el Consejo de Ministros puede decidir la ejecución del proyecto ordenando al entemunicipal la modificación o revisión del planeamiento, que permita la realización del proyecto, ajustado a la normativa urbanística".

La misma STS más adelante concluía: "Tales alegaciones sobre incumplimiento de Normas urbanísticas, aplicable al acto recurrido, no pueden ser estimadas a los fines aquí pretendidos, porque precisamente, el incumplimiento de la normativa urbanística, es reconocido en el propio Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de octubre de 1998 y precisamente esa disconformidad del proyecto de obras con el planeamiento es lo que ha determinado la tramitación del procedimiento excepcional sobre autorización de obras del citado artículo 244.2 para subsanar tal incumplimiento, con la remisión del proyecto a los órganos municipales, y la orden de iniciación del procedimiento de modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en su aplicación a la superficie afectada por la implantación de las obras a realizar, lo que una vez consumado, lógicamente determinara la adecuación de la obra al planeamiento urbanístico".

Debemos, pues, proceder a acoger el motivotercero de los esgrimidos por la representación estatal y, en consecuencia, casar la sentencia de instancia al concurrir, en el supuesto de autos, "razones de excepcional interés público", que ---luego, y en su caso--- habilitarían al Consejo de Ministros para, como antes dijimos, ordenar (1) la ejecución de las obras del proyecto del nuevo cuartel de la Guardia Civil de Legutiano, así como (2) el inicio del procedimiento tendente a la modificación de las Normas Subsidiarias de dicho municipio.

De la conjunción de la realidad expuesta con el contenido de la DA Décima del TRLS08, y, frente a lo que se aduce en la Sentencia impugnada, no podemos concluir que las Resoluciones cuestionadas en la instancia, del Ministro del Interior, pudieran reputarse inmotivadas.

Esto es, no existe base para considerar que se ha vulnerado el artículo 54 de la LRJPA , relativo a la exigencia de motivación del acto administrativo, pues, en las Resoluciones impugnadas y en la Memoria que le sirve de soporte, se pone de manifiesto que, a la vista de las concretas circunstancias del caso, antes expresadas, concurrían "razones de excepcional interés público" para proceder a la construcción de un nuevo cuartel para la Guardia Civil en el municipio de Legutiano , de conformidad con el proyecto presentado por el Ministerio del Interior.

Las Resoluciones impugnadas no adolecen manifiestamente de falta de motivación, en cuanto ofrecen las razones justificativas que permitan descubrir cual era el fundamento real de la decisión. Como se ha expresado, la suficiencia de la motivación debe de ser indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera; y lo cuestionado en el supuesto de autos no puede ser más simple y sencillo: Como en la Memoria y en la Resolución se expresa, se trata ---no de ampliar--- sino de "recuperar", o "mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona", al haber sido necesaria la demolición de las antiguas dependencias, y ello, pese a que el proyecto no concuerde con las Normas Subsidiarias del municipio. Evidentes razones de seguridad pública y de eficacia así lo imponen, derivando las alteraciones que se pretende en el nuevo cuartel, sencillamente, de la diferente realidad social actual ---en cualquiera de los aspectos que se quiera--- en relación con la distinta realidad del principio de los años 50, en que el cuartel demolido fue construido. En un supuesto como el de autos ---como parece deducirse de la sentencia de instancia--- no se trata de justificar las excepcionales razones de interés público en función de la mayor o menor discrepancia con la normativa urbanística de referencia, cual si fuera precisa una mayor o mas intensa motivación en los casos en los que el grado de discrepancia fuera de más intensidad. Con ello, parece que se da a entender que la Administración actuante estaría obligada a formular, por esta vía excepcional, las propuestas menos discrepantes con la normativa urbanística, y, en la medida en que se alejara de las mismas, el nivel de motivación y de justificación del interés público se tornaría más exigente.

Pero ello no es así, pues la justificación de las "razones de excepcional interés público", no es un parámetro que fluctúe, se altere o se intensifique en función de la mayor o menor discrepancia con la legalidad urbanística, pues el expresado se trata de un concepto jurídico indeterminado cuya determinación se lleva a cabo en función de otros elementos ---de muy variada índole--- propias de cada concreta actuación.

La citada expresión de causa --- "mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona"--- llena suficientemente el requisito de motivación exigible, en la medida en que permite conocer la razón de ser de la nueva construcción, en obligada sustitución de la anterior.

En todo caso, hemos de ser consecuentes con nuestros anteriores pronunciamientos en los que hemos procedido a la interpretación de la DA Décima del TRLS08, o de sus similares predecesores normativos. Así, en la STS de 6 de octubre de 1998 , se apreciaba el "excepcional interés público inherente a la construcción de este Centro Penitenciario de Zuera, que constituye un importante eslabón dentro del global Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios, aprobado por el Consejo de Ministros en 5 de julio de 1991", el cual justificábamos en los siguientes términos:

"... pues el artículo 25.2 del Texto Constitucional, nos indica que nuestro sistema penitenciario esta orientado hacia la reeducación yreinserción social y que el recluso gozará de los derechos fundamentales reconocidos en el Capítulo II del Título I, teniendo en todo caso derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios de la Seguridad Social así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de la personalidad, fines todos ellos de problemático cumplimiento en toda su plenitud, por las notorias insuficiencias de locales, acondicionamientos y espacios, aptos para el integral desarrollo de la personalidad y cultura de los reclusos, existentes en los actuales y vetustos establecimientos penitenciarios. Y es precisamente, desde este supuesto, independientemente, incluso, del mayor o menor índice de ocupación de éstos, donde ha de fundamentarse el excepcional interés público atribuible cualquier solución que persiga la consecución de los antecitados fines.

El futuro inmediato de las vidas de los reclusos al reinsertarse a la vida, social, va a depender en gran medida de los logros positivos y eficacia del sistema penitenciario.Es incuestionable, pues, la apreciación".

En la STS de 26 de diciembre de 2001 , en relación con la Central Nuclear de Trillo, señalábamos en relación con las "razones de urgencia", que allí se alegaban.

"En lo relativo a la alegada falta de urgencia, no puede ser estimada, ya que tal y como se deduce de la Memoria del proyecto de construcción del almacenamiento, la capacidad de éste en el estado actual de la Central Nuclear de Trillo quedará agotada en el año 2001, por lo que por razones de simple aritmética temporal, dada la necesaria cumplimentación de los trámites administrativos y judiciales, no puede juzgase razonablemente como necesidad no urgente, la previsión contenida en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1999, para proporcionar la adecuadainstrumentación de almacenamiento del combustible gastado, que de otro modo, quedaría agotado en el año 2001, con la muy probable consecuencia del obligado cierre de la Central Nuclear.

Por otra parte, el interés público, que supone la producción y distribución de energía eléctrica, ha quedado puesto de relieve, experimentalmente, con la situación problemática, acaecida precisamente en estas fechas, existente en la producción de esa clase de energía, una de cuyas fuentes es precisamente la Central Nuclear. Interés público también reconocido y considerada la producción de energía eléctrica como un servicio esencial y de utilidad pública, tal como se expresa en la sentencia de esta Sala de 24 de diciembre de 2001 y declarado, en los artículos 2.2 y 5.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , y según se había reconocido para la Central Nuclear de Trillo por resolución del Órgano Provincial del Ministerio de Industria y Energía, en Guadalajara en 29 de marzo de 1982.

No hemos de olvidar tampoco, que la Ley 15/1980, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, habilitó al Gobierno para hacer uso de las facultades previstas en el entonces vigente artículo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992 , en cuanto a autorizaciones de emplazamientos de instalaciones nucleares y radiaactivas".

Por su parte, en la STS de 18 de diciembre de 2002 , en relación con las obras previstas en los proyectos "Ampliación y Rehabilitación del Casón del Buen Retiro en Madrid" y "Actuaciones en el Claustro y parte del atrio, adyacentes a la Iglesia de San Jerónimo el Real de Madrid",

"Desde luego, el excepcional interés público de la ampliación del Museo del Prado, es de notoria evidencia, dada la conocida escasez de salas y espacios suficientes para la contemplación y depósito de las obras pictóricas y de arte allí acumuladas, que como se indica por el Ministerio de Educación y Cultura en su informe, superan a los quince mil, constituyendo el Museo un elemento esencial del patrimonio histórico-artístico español, conafluencia anual de público en cantidad también superior a los dos millones de personas que necesitan unas Salas de contemplación y unos servicios generales acordes con los tiempos actuales. Capitales como Londres, París, Berlín o Washington, ya han llevado a cabo la actualización de sus grandes Museos, la National Gallery, el Louvre, la Isla de los Museos, o la Nacional Gallery de Washington, respectivamente.

Como bien se expone en la Introducción del Plan Museográfico, nuestro Museo del Prado no debe desperdiciar la oportunidad de adecuarse a los tiempos actuales y ofrecer a los visitantes unos servicios acordes con la calidad de la colección de arte que en él se expone, de altísimo valor estético y artístico.

Ha de estimarse, por tanto, correcta y suficiente el reconocimiento de las razones de urgencia de la ampliación del Museo sobre la que la recurrente manifiesta no entrar en consideración pero también justificada de sobra por la conocida escasez del actual Museo por salas de exposiciones y por el ya comentado excesivo número de visitantes anuales, y las de excepcional interés público, tal como se reconoce en la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 22 de septiembre de 1998, recogida en el Acuerdo ahora impugnado".

En un supuesto de gran similitud con el de autos, STS de 9 deoctubre de 2003 ---proyecto de "Obras de remodelación del acuartelamiento de la Guardia Civil en Lecumberri (Navarra)"---, al amparo de lo dispuesto por el artículo 244-2 de la Ley del Suelo , nos pronunciamos en los siguientes términos:

"Ninguno de esos argumentos puede ser aceptado:

1. Respecto del primero, la Orden del Ministerio del Interior de fecha18 de marzo de 2002 declaró la urgencia y el excepcional interés público del proyecto de que se trata, basándose para ello en la precariedad en la quedeben cumplir sus funciones los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado destinados en tal localidad y en la inexistencia de las más mínimas condiciones de seguridad en las instalaciones, que impiden a aquéllos desarrollar una labor eficaz y digna y que producen perjuicio desde el punto de vista operativo. Y ello en un acuartelamiento de prioridad número uno dentro de la zona por su carácter operativo, esencial «desde el punto de vista de la seguridad», como se dice en la Memoria. Parece, pues, indudable el excepcional interés público del proyecto cuestionado.

   Respecto de la urgencia, el propio acuerdo especifica que desde el año 1999 hasta la fecha del acuerdo (2002) la Administración del Estado ha pretendido realizar el proyecto, con gestiones propias y ante el Ayuntamiento; retraso notable para un interés público tan acusado.

   Se dan, pues, los requisitos establecidos en aquel precepto de la Ley del Suelo para el uso por el Consejo de Ministros de la competencia utilizada.

2. Respecto de la autonomía municipal, se trata de un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales ( sentencias del Tribunal Constitucional 84/82, de 23 de diciembre y 170/89, de 19 de octubre ). Pero es evidente que la autonomía no se reconoce por la Constitución para incidir negativamente en los intereses generales de la Nación o en otros intereses generales distintos de la propia Entidad, por lo que en estos supuesto la potestad del Estado no se puede declarar contraria a la Constitución, máxime cuando este principio de limitación de la autonomía se refleja de forma expresa en la propia Constitución Española en relación a las Comunidades Autónomas en el artículo 155 ( sentencia del TC 4/81, de 2 de febrero ).

   Así pues, el interés urbanístico municipal del Ayuntamiento de Lecumberri no puede prevalecer frente al interés general del Estado en elmantenimiento del orden público y de la seguridad de personas y bienes, fines en que se concretan las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, aludidas en la motivación del acto impugnado".

   Por su parte, en la STS de 24 de abril de 2013 , en relación con las obras de reconstrucción del Palacio de los Deportes de Madrid, tras un incendio, se expone lo señalado por la Sala de instancia ---que el Tribunal no revisa por tratarse de aplicación de derecho autonómico: artículo 161 de la Ley 9/2001, de 17 de julio , del Suelo de la Comunidad de Madrid ---:

   "En el caso de autos la motivación puede girar sobre dos extremos bien por la urgencia bien por la concurrencia de excepcional interés público. La Sala entiende que concurren ambos supuestos y que las razones dadas son suficientes a efectos de motivación. Urgencia derivada de la propia coyuntura de la existencia de un edifico que ha ardido y que se encuentra en el centro de Madrid; excepcional interés público, deportivo y cultural, por las razones deportivas esgrimidas en la resolución".

Expuesto lo anterior, también es cierto, que en algunas ocasiones ---expresamente citadas en la sentencia--- hemos procedido a la estimación de los recursos por no concurrir las exigencias de motivación antes expuestas; pero ello, como veremos, obedecía a las concretas circunstancias del caso concurrentes: Son las SSTS de 27 de marzo de 2003 y 5 de abril de 2006 . A ellas tendríamos que añadir la más reciente de 12 de diciembre de 2012.

En las dos ---e idénticas--- SSTS de 27 de marzo de 2003 y 5 de abrilde 2006 el Ayuntamiento de Oiartzun impugnó en vía judicial el Acuerdo del Gobierno Vasco (fundado en el artículo 244-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ) para la construcción de la Central Territorial de la Ertzaintza de Oiartzun, cuyo proyecto era contrario a las Normas Subsidiarias y al Plan Parcial (en la segunda sentencia el recurso se dirigiría contra la posterior licencia).

La Sala de la Contencioso Administrativo del País Vasco procedió a la estimación del recurso contencioso administrativo y a la anulación del Acuerdo. En concreto, la razón de la estimación fue, expuesta resumidamente, que el Gobierno Vasco no había probado que en el proyecto concreto (y en aquellas partes que eran contrarias al planeamiento municipal de Oiartzun) concurrieron las razones de excepcional interés público que exige el artículo 244-2 antes citado. En concreto se decía "desde el momento que se presenta un proyecto básico con un contenido distinto a las previsiones del planeamiento, quiere decir que este es el que recoge el verdadero y auténtico cuadro de necesidades de dicho servicio (policial); que este proyecto básico no es caprichoso y se redacta atendiendo a las dependencias, locales e instalaciones que precisa, en concreto, la Central Territorial de la Ertzaintza de Oiartzun".

Pues bien, en las SSTS de referencia se señalaba: "La pura justificación de la necesidad de instalar en el terreno de autos una Central Territorial de la Ertzaintza fue la que llevó a introducir esa determinación en las Normas Subsidiarias de Oiartzun y en el Plan Especial que las desarrolló. El Gobierno Vasco podía haber redactado un proyecto que se ajustara a esas determinaciones de altura, de número de plantas, etc, y en tal caso habría obtenido la licencia (o habría tenido derecho a obtenerla) sin problema alguno.

No hizo eso, sino que redactó un proyecto que, tal como dice la sentencia impugnada, no se ajustaba a la normativa en altura y en número de plantas, y, por esa razón, y conociéndola, envió el Proyecto al Ayuntamiento de Oiartzun y ordenó el inicio del procedimiento de modificación del planeamiento municipal.

En consecuencia, el Gobierno Vasco debería haber justificado las razones de excepcional interés público que le llevaban a realizar e imponer un Proyecto distinto del legal; tales razones habrían de ir referidas no al puro hecho de la construcción de un Centro policial, pues eso ya lo admitía el planeamiento, sino a la necesidad de construir un edificio concreto y específico que incorporaba transgresiones de la normativa en materia de altura y número de plantas. Y esa justificación no ha sido realizada, ni puede tenerse por tal, como quiere la Administración demandada, el proyecto mismo, que expresaría, en su opinión, aun sin ninguna precisión sobre ello, el excepcional interés público. Desde luego, este argumento no puede ser aceptado; como precisa la Sala de instancia, el Gobierno Vasco no ha justificado en absoluto que la edificación que podría realizarse de conformidad con el planeamiento no da satisfacción a las necesidades policiales, pues no se puede llegar a saber qué urgencia o qué excepcional interés público hay en hacer un edificio de 4 plantas y 12 metros de altura (que son las del proyecto) en lugar de un edificio de 3 plantas y 8 metros de altura (que son las establecidas en las Normas Subsidiarias y en el Plan Especial). En esos extremos, que constituyen el supuesto de hecho de la norma, ninguna justificación se ha realizado".

Obvio es que en el supuesto de autos se había producido un cambio de criterio en reacción con el planeamiento vigente, pues, una vez aprobadas las Normas Subsidiarias y el subsiguiente Plan Parcial ---que expresamente contemplaban el edificio concernido con tres plantas y ocho metros de altura---, con aquiescencia y aceptación del Gobierno Vasco, es cuando se decide utilizar el expediente del artículo 244.2 del TRLS92 para tratar de aumentar los parámetros del mismo a cuatro plantas y doce metros de altura, en contradicción con la reciente planificación. Mas que razones de urgencia lo que concurre es un cambio de criterio en el planeamiento que, como en las sentencias se señala, debió reconducirse a través de la ordinaria modificación del mismo. Por su parte, en la más reciente STS 12 de diciembre de 2012 , en sobre el Acuerdo de la Comunidad de Madrid en relación con el proyecto de obras de restauración del Depósito nº 3 a instancias de Canal de Isabel II, dictado al amparo del artículo 161 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid , hemos expuesto lo siguiente:

1. La STS ratifica la jurisprudencia de la Sala sobre la exigencia de motivación de este tipo de Acuerdos : "Ha puntualizado la Jurisprudencia que en tanto en cuanto nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal, resulta obligado verificar en cada supuesto la concurrencia de las específicas razones de urgencia o de excepcional interés público que legitiman la utilización de un procedimiento tan excepcional como el presente, que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone".

2. Tras recordar la vía procedimental excepcional utilizada, con cita de los sucesivos preceptos estatales y del autonómico de referencia la STS señala que "... cuando el Ayuntamiento interesado comunica su disconformidad con la acomodación del proyecto de obras al planeamiento, se proyecta en una doble dirección: la una, por la decisión final acerca de la ejecución del proyecto por la Administración que cuida del interés superior, y, la otra, por el ajuste del planeamiento urbanístico a la nueva situación creada por la inviabilidad de la obra definitivamente puesta en marcha, ámbitos que son distintos, por ser diferente su virtualidad, ya que el primer momento es decisivo al imponerse un proyecto concreto contra el planeamiento en vigor.

3. La STS recuerda la doctrina ---antes reseñada--- recogida en el STS de 6 de octubre de 1998 ---en el sentido de que "el ejercicio de tal potestad viene condicionado por la preexistencia de razones de urgencia o excepcional interés público, que son conceptos jurídicos indeterminados a integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado" ---, añadiendo:

   "Ha puntualizado la Jurisprudencia que en tanto en cuanto nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal, resulta obligado verificar en cada supuesto la concurrencia de las específicas razones de urgencia o de excepcional interés público que legitiman la utilización de un procedimiento tan excepcional como el presente, que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone". Igualmente se expone: "...coincidimos con la Sala de la instancia, cuyo criterio compartimos por entero, en que el acudir a una facultad excepcional como la presente requiere un especial rigor en la justificación de su ejercicio, que no cabe apreciar en este caso, pues la motivación que se ha querido dar para la actuación examinada resulta ciertamente insuficiente.

4. Y, afrontando el supuesto concreto de autos, la STS recuerda que la solicitud de la empresa pública Canal de Isabel II al Gobierno de la Comunidad de Madrid, comunicando el interés general de la ejecución de la modificación del proyecto de las obras de consolidación, impermeabilización y ajardinamiento sobre la cubierta nº 3 del Canal de Isabel II en la Avenida de las Islas Filipinas, y solicitando su tramitación por la vía del artículo 161 de la Ley del Suelo madrileña , "es fundamentalmente como consecuencia de los reparos que anteriormente el Ayuntamiento había manifestado a la segunda solicitud de licencia de 13 de octubre de 2006 del nuevo proyecto,cuya modificación había justificado el Canal, al parecer, como consecuencia de las protestas vecinales, y todo ello sin tratar de solventar las objeciones de naturaleza urbanística puestas de manifiesto por el Ayuntamiento de Madrid en el ejercicio de las competencias que legal y ordinariamente le corresponden, salvo para afirmar -sin corresponderle- su ajuste al planeamiento urbanístico, y sin hacer el más leve intento de ajustar el proyecto presentado a la ordenación urbanística en los términos señalados por el Ayuntamiento, ni de justificar, legal o técnicamente, la imposibilidad material del mismo; sino limitándose, simplemente y sin otro fundamento, a apuntar que «considera que no resulta posible, ni pertinente su adaptación al planeamiento urbanístico», que es el razonamiento que el Acuerdo del Consejo de Gobierno impugnado asume, haciéndolo suyo, para justificar la declaración de excepcional interés general de la ejecución del proyecto controvertido, incurriendo en una evidente y notoria falta de justificación".

5. Ante tales razones la STS concluye señalando : "De todo ello se desprende, con meridiana claridad, que el excepcional interés público -y no otro- que demanda la correcta interpretación del artículo 161 de la Ley9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid , ... no está motivado en el caso de autos, pues responde al intento de sustraerse a la aplicación de las reglas de autorización y disciplina urbanística que, en materia urbanística, corresponde a los Ayuntamientos ex artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , y no a la existencia de razones excepcionales de interés público que, de haber concurrido en el presente caso, tendrían que haberse puesto convenientemente de manifiesto.

   Esto es, la Administración de la Comunidad de Madrid debería haber justificado las razones de excepcional interés público que le llevaban a realizar e imponer un proyecto distinto del legal y diferente también, como ha sido el caso, de aquél primitivo para el que sí obtuvo una primera licencia de obras otorgada en fecha 18 de marzo de 2003, que justificara el empleo dela extraordinaria potestad prevista en el mencionado artículo 161 de la Ley

   9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid; justificación que para la reforma del proyecto y la nueva solicitud presentada no ha sido realizada, al no razonarse por qué no se podía adaptar el proyecto a las deficiencias advertidas por el Ayuntamiento de Madrid, ni explicar la concurrencia de un interés general tan relevante y cualificado como para mantener el nuevo proyecto a pesar de contravenir las determinaciones contenida en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid".

   Obviamente, en el supuesto de autos ---a diferencia que del aquí nos ocupa--- se está ante una absoluta ausencia de razones de urgencia o de interés público; esto es, se intenta justificar la concurrencia de las razones excepcionales de interés general en la discrepancia --- municipal/autonómica--- sobre la legalidad urbanística del proyecto, y no, como resulta procedente, tal y como hemos recordado antes, en la concurrencia de las razones excepcionales para la ejecución del mismo, pese a la discrepancia sobre la legalidad.

   Se insiste, reiterando lo expuesto, tal discrepancia es uno de los requisitos que, si concurre, y así se expresa por el Ayuntamiento titular de las competencias urbanísticas, habilita a la Administración autonómica o estatal para, pese a tal discrepancia, por la vía excepcional hoy de la DA Décima del TRLS08, decidir la ejecución del proyecto si es que concurren las excepcionales razones de urgencia o interés público; razones que en el supuesto de la STS de 12 de diciembre de 2012 no existía, pero que sí existen en el supuesto de autos, dadas las razones concretas antes reseñadas.

   Por todo ello, reiteramos: La citada expresión de causa --- "mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona"--- llena suficientemente el requisito de motivación exigible, en la medida en que permite conocer la razón de ser de la nueva construcción, en obligada sustitución de la anterior.

Estimado el motivo, y resolviendo de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2.d) de la LRJCA , las mismas razones expuestas nos sirven para avalar la desestimación del recurso contencioso-administrativo 326/2012, seguido ante la Sala de la Audiencia Nacional a instancia del Ayuntamiento de Legutiano.

Conforme al artículo 139.2 de la LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en este recurso de casación. Y tampoco respecto de las de la instancia, dadas las serias dudas de derecho que se acreditan por la estimación del recurso de casación.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.