ATS, 15 de Enero de 2015

PonenteJORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ
Número de Recurso1120/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución15 de Enero de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

AUTO

En la Villa de Madrid, a quince de Enero de dos mil quince.

HECHOS

PRIMERO .- Por la representación procesal de la Diputación Provincial de Sevilla se ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de 30 de enero de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso núm. 307/2011 , en materia de personal.

SEGUNDO .- Por providencia de 11 de junio de 2014 se acordó conceder a las partes el plazo de diez días para que formularan alegaciones sobre la posible concurrencia de las siguientes causas de inadmisión del recurso:

1) Estar exceptuada del recurso de casación la resolución judicial impugnada por referirse a una cuestión de personal al servicio de las Administraciones Públicas que no afecta al nacimiento ni a la extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, no siendo aplicable la previsión del artículo 86.3 de la Ley de esta Jurisdicción , toda vez que esta Sala ha declarado en reciente sentencia de 5 de febrero de 2014 (recurso de casación nº 2986/2012 ) que las relaciones de puestos de trabajo no tienen naturaleza reglamentaria [ artículos 86.2.a ) y 93.2.a) de la LRJCA ]; nueva orientación jurisprudencial que se ha consolidado en las sentencias de 25 de febrero de 2014 (Casación 4156/2012 ), 24 de marzo de 2014 (Casación 299/2013 ) 7 de abril de 2014 (Casación 2342/2012 ) y 29 de abril de 2014 (Casación 742/2013 ), así como en el auto de 22 de mayo de 2014 (Casación 130/2013 );

2) En relación específicamente con el motivo primero articulado en el escrito de interposición, carecer manifiestamente de fundamento el recurso por existir una falta de correspondencia entre la infracción denunciada, que hubiera debido fundamentarse al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , y el cauce procesal utilizado [ artículo 93.2.d) de la LRJCA y, por todos, Auto de 12 de enero de 2012, recurso de casación nº 3466/2011].

Trámite evacuado por la parte recurrente.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

RAZONAMIENTOS JURIDICOS

PRIMERO .- La sentencia impugnada estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Guillermo contra los acuerdos adoptados por el Pleno de la Diputación Provincial de Sevilla en sesión ordinaria celebrada el 31 de julio de 2008 en el punto 11 del orden del día, consistentes en la creación de los puestos de trabajo de Director de las Residencias de Mayores de Cazalla de la Sierra y de Marchena, por el sistema de libre designación.

SEGUNDO .- En cuanto a la causa de inadmisión propuesta por la Sala en la expresada providencia de 11 de junio de 2014, consistente en referirse la resolución judicial impugnada a una cuestión de personal al servicio de las Administraciones Públicas, que no afecta al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera [ artículo 86.2.a ) y 93.2.a) LRJCA ], hemos de comenzar recordando el significado y alcance de las relaciones de puestos de trabajo (en adelante, RPT's), según resulta del régimen jurídico aplicable.

Las relaciones de puestos de trabajo son expresión de una actividad administrativa reflexiva o de autoorganización, por la que la Administración determina su estructura administrativa con los requisitos legalmente exigidos y con la necesaria flexibilidad. De acuerdo con la última jurisprudencia de esta Sala, a la que haremos mención posteriormente, no son disposiciones generales ni normas en sentido estricto, sino actos administrativos generales que, en cuanto tales, y aun con una cierta vocación de permanencia, son característicos de una actividad administrativa y no de una actividad normativa o reglamentaria.

Ocurre que las relaciones de puestos de trabajo son instrumentos organizativos que dan operatividad a las normas propiamente dichas. La Administración complementa o da operatividad concreta, mediante estas relaciones, o instrumentos organizativos similares, previstos en el artículo 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), a las normas generales y abstractas que regulan el procedimiento de provisión de los puestos (concurso o libre designación), los requisitos exigidos para su desempeño y los niveles de complemento de destino, específico y aquellos otros que determine la normativa aplicable en cada caso. En cuanto tales, las RPT's son elementos externos a las normas propiamente dichas. Son elementos que dan operatividad concreta al sistema de provisión de los puestos o a los complementos que las normas regulan en su manifestación general y abstracta, pero son claramente externas a la estructura de la norma, porque las normas que regulan la provisión de puestos de trabajo, complementos etc., son disposiciones generales y vinculantes aun a falta de esas relaciones de puestos de trabajo o instrumentos similares.

En relación con las personas respecto a las cuales individualizan -o puedan, o, en su caso, deban, individualizarse- se presentan las RPT's como actos administrativos generales que, en virtud de la teoría configurada en la doctrina científica conforme a la figura, de origen francés, del acto-condición , operan en relación con el destinatario real o potencial (empleado público designado o aquéllos que estuvieran en posesión de los requisitos necesarios para serlo o haberlo sido) la función de transformar -o poder transformar- la expectativa o derecho al nombramiento en una situación jurídica generadora de los derechos y deberes propia del estatuto del puesto de trabajo de que se trate.

En definitiva, a través de las relaciones de trabajo ( artículo 15.1 de la Ley 30/1984 ) u otros instrumentos organizativos similares (a que se refiere hoy el artículo 74 del EBEP ) se verifica una ordenación del personal de las Administraciones Públicas de acuerdo con las necesidades de los servicios y con la precisión de los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo ( SSTC 8/2010, de 27 de abril FJ 4 y 48/1998, de 2 de marzo FJ 7), como procede examinar con más detalle, de acuerdo con nuestra jurisprudencia.

TERCERO .- Era jurisprudencia reiterada de este Tribunal, recogida en múltiples resoluciones, a propósito de la naturaleza jurídica de las RPT's, que las mismas podían tener la consideración de disposición general pero a los solos y exclusivos efectos procesales, propiciando así la posibilidad de que pudiera existir una revisión jurisdiccional en casación ante este Tribunal Supremo.

Ciertamente esta jurisprudencia no había sido unánime, sino que había experimentado oscilaciones a lo largo del tiempo, motivadas las más de las veces por las dificultades de orden formal y material a las que se enfrentaba la impugnación en vía contencioso-administrativa de las RPT's, bien como disposición de carácter general o como acto con una pluralidad de destinatarios.

Recientemente, sin embargo, esta Sala ha reconsiderado en forma clara [en la sentencia de 5 de febrero de 2014 (Casación 2986/2012 )] su doctrina sobre la naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo. La nueva orientación jurisprudencial se ha consolidado en las sentencias de 25 de febrero de 2014 (Casación 4156/2012 ), 24 de marzo de 2014 (Casación 299/2013 ) 7 de abril de 2014 (Casación 2342/2012 ) y 29 de abril de 2014 (Casación 742/2013 ), así como en el auto de 22 de mayo de 2014 (Casación 130/2013 ).

Nuestra sentencia de 5 de febrero de 2014 inaugura la orientación de la nueva doctrina alertando sobre la incoherencia, en términos de lógica jurídica, que implicaba que las RPT's tuvieran una naturaleza en el plano sustantivo o material (como actos administrativos plúrimos) y otra distinta en el plano procesal (como disposiciones de carácter general). "En otros términos, resulta difícil justificar que lo que la RPT es para el proceso, deje de serlo en el proceso" . Esa "discontinuidad lógica" , esa caracterización dual y ambigua, contraria a las exigencias del principio constitucional de seguridad jurídica (artículo 9.3), quedaba en evidencia cuando, por una parte, se afirmaba la condición de disposición general de las RPT's, y, al mismo tiempo, se negaba su necesaria publicación en el Boletín Oficial, como han señalado, por todas, las SSTS de 26 de mayo de 1998 y 4 de febrero de 2002 ( recursos de casación nº 4122/1995 y 225/1999 ). Y aun en el propio plano procesal, la misma doctrina que identificaba las RPT's a efectos procesales como disposiciones generales o normas también adolecía de incoherencia, toda vez que, afirmado este carácter en el acceso a la casación, se negaba la posibilidad de planteamiento de cuestiones de ilegalidad respecto de las RPT's ( SSTS de 4 de julio de 2012 y 10 de julio de 2013 , recursos de casación nº 1984/2010 y 2589/2012 ).

El hecho, por tanto, de que nuestra jurisprudencia haya alcanzado consecuencias dispares en relación con la impugnación de las RPT's, una vez afirmado su encuadramiento en la categoría dogmática de las disposiciones reglamentarias, ha llevado a esta Sala a reconsiderar su doctrina en la referida sentencia de 5 de febrero de 2014 , decantándose por caracterizar unívocamente a las RPT's como actos, no como normas o disposiciones generales.

Como afirmamos en la referida sentencia, la RPT "no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella". Así se desprende, señala, de lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , en cuanto "instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal" (marco normativo que hoy se concreta en el art. 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público ). Y es que tales preceptos no contienen una especie de habilitación a la RPT para que ordene los contenidos del estatuto del funcionario que preste sus servicios en los distintos puestos de la estructura administrativa, "sino que el acto de ordenación en que la RPT consiste cierra el efecto de la ordenación y no deja lugar a sucesivas y ulteriores aplicaciones" .

Es verdad que la RPT produce efectos en el estatuto de los funcionarios, pero ello no es razón bastante para calificarla como norma jurídica, toda vez que el estatuto funcionarial está integrado por la ley y sus reglamentos de desarrollo, "y lo único que hace la RPT al ordenar los distintos puestos, es singularizar dicho estatuto genérico en relación con cada puesto, al establecer para él las exigencias que deben observarse para su cobertura y los deberes y derechos de los genéricamente fijados por las normas reguladores del estatuto de los funcionarios, que corresponden a los funcionarios que sirven el puesto. Pero tales exigencias, deberes y derechos no los regula la RPT, sino que vienen regulados en normas jurídicas externas a ella (categoría profesional, nivel de complemento de destino, complemento específico, en su caso, etc...), siendo la configuración del puesto de trabajo definido en la RPT simplemente la singularización del supuesto de hecho de aplicación de dichas normas externas" .

La RPT no es una norma que ordene con carácter general y abstracto situaciones futuras, ni menos aún con carácter innovador o complementario del ordenamiento jurídico, sino que la Administración, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, delimita sus distintos puestos de trabajo a modo de "acto- condición", es decir, con la finalidad de aplicar a cada uno de ellos los aspectos singularizados del estatuto funcionarial, de suerte que cada puesto "opera como condición y supuesto de hecho de la aplicación al funcionario que en cada momento lo sirve de la norma rectora de los diversos aspectos del estatuto funcionarial" . Los funcionarios que ocupan cada puesto asumen la aplicación de normas externas, ajenas a la RPT, que rigen su relación jurídico-estatutaria, y sobre esa base conceptual la RPT es un acto administrativo que determina la aplicación de la normativa referente a los actos en cuanto a su producción, validez, eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación en vía administrativa y jurisdiccional, etc.

En esta línea de razonamiento, si las RPT's no son disposiciones generales sino actos administrativos, decae la apertura de la casación, que deviene inadmisible en estos supuestos.

CUARTO .- Pues bien, aplicando las anteriores consideraciones al caso de autos, procede declarar la inadmisión del presente recurso de casación, con arreglo a lo previsto en el artículo 93.2.a), en relación con el artículo 86.2.a) de la Ley de este orden jurisdiccional, al no ser la sentencia impugnada susceptible de recurso de casación, al versar sobre una cuestión de personal en la que no está en juego el nacimiento ni la extinción de una relación de servicio de funcionarios de carrera, sino la conformidad a Derecho de la creación de dos puestos de trabajo y su provisión por el sistema de libre designación, sin que sea necesario examinar la otra causa de inadmisión propuesta.

QUINTO .- No obstan las alegaciones evacuadas con motivo del trámite de audiencia por la parte recurrente, en el sentido de que la inadmisión del recurso en aplicación de la nueva doctrina implica una restricción del acceso a la tutela judicial y genera inseguridad jurídica, vulnerando los artículos 9.3 y 24 de la Constitución . Ciertamente, la doctrina que se incorpora en este auto comporta un nuevo régimen de impugnación jurisdiccional de las RPT's consecuente con su naturaleza jurídica de actos. A este respecto, ha de ponerse de manifiesto que es reiterada la doctrina constitucional que admite sin reservas el cambio de criterio jurisprudencial, siempre que éste no sea arbitrario y esté motivado, sin que quepa pretender de la jurisprudencia un carácter monolítico y estático, puesto que su valor reside precisamente en su dinámica adaptativa y motivada a las nuevas realidades en que se desenvuelven las relaciones jurídicas, teniendo en cuenta la libertad de apreciación de todo órgano jurisdiccional en el ejercicio de su función juzgadora (de conformidad con el artículo 117.3 de la Constitución Española ) y la consecuencia de una diferente concepción jurídica igualmente razonable y fundada en Derecho de los supuestos sometidos a su decisión.

El Tribunal Constitucional viene entendiendo (entre otras, STC 76/2005, de 4 de abril, recurso de amparo nº 2182/2002 ) que los cambios jurisprudenciales han de ser conscientes y justificados, con vocación de generalidad suficiente como para impedir su calificación como irreflexivo, arbitrario, ocasional e inesperado, de modo que, cumpliéndose esos requisitos, no podría estimarse vulnerado el principio de igualdad en su vertiente de aplicación judicial de la Ley. Efectivamente, el Alto Tribunal considera que los cambios de criterio jurisprudenciales son legítimos cuando son razonados y razonables ( STC 29/2005, de 14 de febrero, recurso de amparo nº 6002/2002 ). En definitiva, lo que prohíbe el principio de igualdad en aplicación de la Ley es el cambio irreflexivo o arbitrario, lo que equivale a sostener que el cambio es legítimo, cuando es razonado, razonable y con vocación de futuro, esto es, destinado a ser mantenido con cierta continuidad con fundamento en razones jurídicas objetivas, que excluyan todo significado de resolución ad personam (por todas, STC 176/2000, de 26 de junio, recurso de amparo nº 6604/1997 ). De este modo, los cambios de criterio jurisprudenciales no erosionan los principios constitucionales de igualdad ni de seguridad jurídica. En los mismos términos se ha pronunciado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en numerosas sentencias, por todas ellas STS de 5 de julio de 2002, recurso de casación nº 5552/1997 , y STS de 22 de diciembre de 2003, recurso de casación nº 5455/1998 .

En consecuencia, esta Sala habrá de aplicar el nuevo criterio jurisprudencial a todo supuesto o situación jurídica que tenga ante sí para resolver, con independencia del momento temporal en que se interpuso el recurso. En caso contrario, quedaría petrificada la nueva interpretación jurisprudencial a aquellos escritos de interposición de recursos que fueran presentados debidamente ante los Tribunales de Justicia a partir del momento del "anuncio" del cambio de criterio, "anuncio" a que no están obligados los órganos jurisdiccionales, tal y como tiene asentada la doctrina constitucional referida.

Resulta doctrina reiterada de esta Sala que no se quebranta el derecho a la tutela judicial efectiva porque un proceso contencioso-administrativo quede resuelto definitivamente en única instancia, como en realidad ocurre en el caso de autos. Debe recordarse al respecto que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el acceso a los recursos que puede resumirse en los siguientes términos, siguiendo la STC 37/1995 : "El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le dé cada una de las leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal ( STC 140/1985 , 37/1988 y 106/1988 ). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos; que la regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador ( STC 3/1983 ), que el principio hermenéutico "pro actione" no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder la sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a tal pretensión que es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos y que es distinto el enjuiciamiento que puedan recibir las normas obstaculizadoras o impeditivas del acceso a la jurisdicción o aquellas otras que limitan la admisibilidad de un recurso extraordinario contra una sentencia anterior dictada en un proceso celebrado con todas las garantías STC 3/1983 y 294/1994 (...)".

Finalmente, el derecho a la tutela judicial efectiva no se vulnera por la apreciación razonada de una causa de inadmisión del recurso de casación prevista legalmente. Según el Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela judicial efectiva es "un derecho prestacional de configuración legal" cuyo ejercicio y prestación "están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, haya establecido el legislador" , de tal modo que ese derecho "también se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, si esta decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifique" ( sentencia 26/2003, de 10 de febrero , y las que en ella se citan), siendo esto último lo que aquí acontece.

SEXTO .- Tampoco pueden prosperar las alegaciones evacuadas en el sentido de que la jurisprudencia contenida en nuestra sentencia de 5 de febrero de 2014 no resulta aplicable al presente caso, al considerar que la misma está directamente referida a la Administración del Estado y sus organismos dependientes, no así a las RPT's de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales.

Ha de precisarse que la sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 2014 versaba sobre Derecho estatal, pero es obvio que sus razonamientos son extensibles en forma inequívoca a este caso, a la luz del artículo 74 del EBEP y su normativa de desarrollo. En tal estado de cosas, el asunto que nos ocupa se incardina dentro del ámbito material al que se refiere el artículo 8.1 de la Ley de este orden de Jurisdicción. Y como ha dicho constantemente esta Sala, dichas resoluciones no son susceptibles de recurso de casación, ex artículos 8.1 , 86.1 y disposición transitoria décima de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre .

El auto de 29 de enero de 2009, dictado en el recurso de casación nº 5965/2007, recoge la consolidada doctrina jurisprudencial sobre el régimen de recursos en estos supuestos en los términos que siguen:

En este caso, si bien la competencia para conocer del recurso correspondía al Juzgado, la Sentencia de 15 de octubre de 2007 que aquí se recurre en casación, fue dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , y si bien el artículo 7.2 de la Ley Jurisdiccional dispone que "la competencia de los Juzgados y Tribunales no será prorrogable, y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio..." y el artículo 7.3 señala que "la declaración de incompetencia ha de efectuarse antes de la sentencia", ni el órgano jurisdiccional de instancia ni las partes advirtieron la falta de competencia objetiva para el enjuiciamiento de la cuestión litigiosa, sin que tal circunstancia haya de determinar necesariamente la anulación de la sentencia por falta de competencia del órgano que la ha dictado, al amparo del artículo 48.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , pues si bien el asunto resulta de la competencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, la sentencia dictada era susceptible de recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, órgano superior que, como corresponde además a la naturaleza propia del recurso de apelación, puede revisar con plena jurisdicción tanto los aspectos fácticos como la fundamentación jurídica de la resolución que se somete a su enjuiciamiento, al abrir en definitiva una segunda instancia, como ha declarado esta Sala en sentencia de 5 de julio de 1997 , entre otras.

No puede sostenerse por ello, que la sentencia incurra en invalidez, cuando la Sala de instancia era plenamente competente para revisar en todos sus aspectos la que hubiese dictado el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, fijando definitivamente los hechos y efectuando en relación a los mismos la correspondiente interpretación jurídica de los preceptos aplicables

.

Así pues, dictada la sentencia aquí recurrida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, cuando la competencia para conocer del recurso correspondía al Juzgado, el régimen de recursos para esta sentencia será el de las dictadas en segunda instancia, resultando, por tanto, excluida del recurso de casación en aplicación de los artículos 86.1 y 93.2.a) de la Ley de la Jurisdicción .

SÉPTIMO .- A mayor abundamiento también concurre la causa de inadmisión referida al motivo primero del escrito de interposición por existir una falta de correspondencia entre la infracción denunciada, que hubiera debido fundamentarse al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , y el cauce procesal utilizado.

Efectivamente el escrito preparatorio anuncia al amparo del art. 88. 1.c) que la creación de los dos puestos de Directores de Residencias de Mayores de Cazalla de la Sierra y Marchena es un acto administrativo que ya fue objeto en enjuiciamiento por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 7 infringiendo la sentencia recurrida los arts 33.1 y 2 , 69 c ) y 28 de la Ley Jurisdiccional , planteamiento que reproduce el motivo primero del escrito de interposición, también al amparo del art. 88.1 c) siendo así que la denuncia de la infracción de la cosa juzgada, no constituye un vicio "in procedendo" y, como tal canalizable a través del art. 88.1.c) sino que afecta a la cuestión de fondo y debe ser invocado mediante el art. 88.1.d) (por todos, Auto de 12 de enero de 2012, rec. 3466/2011).

OCTAVO .- No procede la imposición de costas procesales al no haberse personado la parte recurrida ni, por consiguiente, haber formulado alegaciones.

Por lo expuesto,

LA SALA ACUERDA:

declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Sevilla contra la sentencia de 30 de enero de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso núm. 307/2011 ; resolución que se declara firme. Sin costas.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados

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