STS, 10 de Diciembre de 2014

Mediante escrito registrado en este Tribunal el 27 de diciembre de 2013 el Procurador de los Tribunales don Jacobo Borja Rayón interpuso recurso de casación, en nombre y representación de la Sociedad " Tamarindo Instalaciones Fotovoltáicas S.L .", contra un Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de Octubre de 2013 que inadmitió a trámite el recurso planteado por la sociedad recurrente. Entendió la Sala que el proceso especial de derechos fundamentales no era el adecuado frente a la confirmación por silencio en la reposición administrativa de una resolución de la entonces Comisión Nacional de la Energía (en adelante CNE) de 25 de julio de 2013.

Antes de que se formulase demanda, en el trámite del artículo 116.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA) la CNE pidió la inadmisión del recurso y la celebración de la comparecencia a que se refiere el artículo 117.2 de la misma LRJCA .

En el acto de celebración de dicha comparecencia, común a varios procedimientos similares, la Abogada del Estado, en representación de la CNE, solicitó la inadmisión del procedimiento especial. Sostuvo que el acto es irrecurrible porque se actúa contra una mera comunicación o un acto de información, una mera declaración que no expresa voluntad y por tanto no es un acto administrativo y, a lo sumo sería un acto de trámite no susceptible de impugnación, y porque, en segundo lugar, aunque tuviera la naturaleza de acto impugnable, sería imposible que vulnerase el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción del artículo 24.1 de la CE que se invoca ya que nada impide a la recurrente acceder a la vía ordinaria por lo que no procede el acceso a la vía de protección de los derechos fundamentales. Invocó una resolución de la misma Sección de la Audiencia Nacional como precedente en el que se siguió el mismo criterio que defiende.

El Ministerio Fiscal recordó que existen precedentes de la Sala que deben ser tenidos en cuenta y que, aún cuanto en el fondo está en contra de la posición de los recurrentes, consideró que en el trámite en el que se planteaba la cuestión el recurso debía admitirse a trámite en aras de la tutela judicial efectiva.

La parte recurrente pidió la admisión del recurso, conforme a lo establecido en el artículo 25.1 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA). Efectuó una amplia exposición de los antecedentes de hecho. Subraya que no se pidió una simple información a la CNE sino la emisión de una liquidación definitiva, lo que era competencia de la entonces CNE, hoy Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia. Examina los elementos formales y de contenido de la resolución recurrida y sostiene que es un acto administrativo susceptible de impugnación, conforme a un precedente de la propia Sala de la Audiencia Nacional, que invoca, así como jurisprudencia constitucional ( STC 228/2006, de 17 de julio) en un caso que entiende similar.

La Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó Auto de inadmisión el 24 de octubre de 2013 .

Entendió la Sala de instancia que se enjuiciaba un verdadero acto administrativo que éste era susceptible de examen en el procedimiento especial, aunque se tratase de un caso de inactividad administrativa por falta de emisión de la liquidación definitiva.

Acogió en cambio la inadecuación de procedimiento que adujo el Abogado del Estado. Entendió, remitiéndose a una sentencia de 16 de octubre de 2013 , que la inactividad de la CNE era susceptible de impugnación por los medios ordinarios y en un procedimiento ordinario y concluyó que lo relevante era que la actora podía acceder a un Tribunal que condenase a la Administración a que ejercitase le potestad de liquidación que tiene atribuida, y que no había actuado.

En consecuencia, inadmitió el recurso por inadecuación del procedimiento con la siguiente parte dispositiva:

(...) La Sala acuerda inadmitir el recurso planteado por Tamarindo Instalaciones Fotovoltaicas S.L. a través del procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales frente a la resolución de la CNE de 25 de julio de 2013, por no ser el procedimiento adecuado.

Las costas se imponen a la parte recurrente. (...)

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Notificada la anterior resolución a las partes, el propio Tribunal les ofreció directamente recurso de casación en la parte dispositiva de su resolución, sin recordar ni exigir el cumplimiento previo de lo dispuesto en el artículo 87.3 de la LRJCA ; la representación procesal de la sociedad "Tamarindo Instalaciones Fotovoltáicas, S.L." preparó entonces recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 20 de noviembre de 2013, quedando emplazadas las partes mediante la notificación de dicha diligencia y acordando remitir las actuaciones a esta Superioridad.

Recibidas las actuaciones, el Procurador don Jacobo Borja Rayón, en nombre y representación de la sociedad Tamarindo Instalaciones Fotovoltáicas, S.L. presentó escrito de interposición del recurso de casación, registrado en este Tribunal Supremo el 27 de diciembre de 2013, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala:

(...) dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso de casación formulado, case y anule el Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 24 de octubre de 2013 y acuerde que siga dicho recurso su tramitación preceptiva por existir una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva

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Por providencia de 19 de marzo de 2014 se admitió el recurso de casación y se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas de reparto de asuntos.

El Ministerio Fiscal por escrito presentado el 22 de mayo de 2014 pide que se declare no haber lugar al recurso de casación.

Entiende el Ministerio Público que la mera invocación de derechos fundamentales no basta para estimar la procedencia del procedimiento especial a efectos de que se tramiten a través de dicho procedimiento pretensiones contra actos que no han repercutido en el ámbito del derecho fundamental invocado. Recuerda que la LRJCA exige (artículo 115.2 ) que se exprese en el escrito de interposición con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso y que corresponde a un momento posterior ( artículo 118 LRJCA ) la formalización de la demanda una vez que se recibe el expediente administrativo.

Sostiene que, por su propia naturaleza, la elección del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona no es enteramente libre y que, por ello, el artículo 115.2 LRJCA otorga al órgano judicial la potestad de declarar la inadmisión cuando puede afirmarse "prima facie" que, sin duda alguna, el acto impugnado no ha repercutido en el ámbito de los derechos fundamentales alegados. Por ello entiende que no puede reconocerse la existencia de una facultad del ciudadano de disponer, sin más, del procedimiento especial por la mera invocación de un derecho fundamental.

Considera que, en lo que denomina antesala, tamiz previo o antejuicio del proceso especial, la mera invocación del derecho no basta para que se tramite el proceso contra actos que no han repercutido en el ámbito del derecho fundamental invocado. La inactividad de la Administración no se puede considerar hoy como zona inmune al control dado lo dispuesto en el artículo 25.2 de la LRJCA , por lo que entiende que no ha habido lesión del derecho a la tutela judicial efectiva y deben decaer los dos motivos de casación.

Entiende que el derecho a la tutela judicial efectiva no se vulneró por el Auto impugnado que no prejuzgó la cuestión de fondo relativa a la liquidación definitiva. El derecho a la tutela judicial quedó satisfecho por la resolución de inadmisión. Concluye pidiendo que se declare no haber lugar al recurso de casación.

El Abogado del Estado, por escrito registrado el 5 de junio de 2014, pide que se declare inadmisible o, en su caso, se desestime el recurso de casación.

Sostiene que la estimación del recurso supondría a lo sumo una retroacción de actuaciones para que se sustancie el recurso 31/2013, que podría concluir en una sentencia desestimatoria o incluso declarativa de la inadmisibilidad del recurso. Recuerda la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de 26 de abril de 2004 (Casación 6694/1001 ) que entiende procedente la retroacción y cree que la recurrente tiene abierto el cauce de la vía ordinaria contra la inactividad de la Administración por lo que tenía cerrada la vía del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, por lo que pide la inadmisión por carencia manifiesta de fundamento [ artículo 93.2 d) LRJCA ]. Manifiesta que se adhiere, en la parte que transcribe, al dictamen del Ministerio Fiscal en el recurso de casación 8/3839/2013) y concluye pidiendo la inadmisión o, en forma subsidiaria, la desestimación del recurso.

Por providencia de siete de julio de dos mil catorce se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día veintiséis de noviembre de dos mil catorce, fecha en la que se deliberó y votó.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Presidente de la Sección

Se impugna en esta casación el Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de octubre de 2013 , que ha declarado la inadmisión del recurso interpuesto por la recurrente antes de que formulase demanda.

Siguió ésta los trámites del proceso especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (del Capítulo Primero del Título V de la LRJCA) para impugnar la resolución de la entonces Comisión Nacional de la Energía de 25 de julio de 2013, confirmada por silencio administrativo en reposición. El Auto recurrido inadmite el recurso por entender que el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales era inadecuado en el caso, conforme al artículo 117.3 de la LRJCA .

Hemos dicho en varias ocasiones que, cuando se trata del derecho de acceso a la jurisdicción, estamos obligados a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en un sentido amplio y no restrictivo; esto es, conforme al principio pro actione.

Están prohibidas por la doctrina del Tribunal Constitucional las decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por un formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 118/1987, de 8 de julio, FJ 3 ; 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2 ; 3/2004, de 14 de enero, FJ 3 ; y 187/2009, de 7 de septiembre , FJ 2).

Como primera cuestión hay que poner de relieve que la Sala de instancia ha incurrido en la infracción procesal de ofrecer en forma directa recurso de casación a la recurrente sin recordar el cumplimiento obligado de las exigencias del artículo 87.3 de la LRJCA y, posteriormente, ha tenido por preparado el recurso pese a no formularse previamente recurso de reposición.

Entendemos que esta circunstancia, que no ha motivado que el Abogado del Estado ni el Ministerio Fiscal pidan la inadmisión del recurso no impide admitir y entrar a resolver en cuanto al fondo este recurso. Así lo permite la aplicación del citado principio "pro actione" en el sentido que ya le hemos dado en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 3 de abril de 2014 (Casación 3867/2013) y en nuestras sentencias de 14 de julio de 2014 (Casación 3839/2013) y de 12 de noviembre de 2014 (Casación 3866/2013) ante infracciones procesales similares a la que hemos puesto de manifiesto.

Se formulan dos motivos de casación. El primero de ellos, que se articula por la vía del apartado c) del artículo 88 de la LRJCA , denuncia que el Auto de inadmisión infringe las normas que rigen los actos y garantías procesales, causándole indefensión.

Sostiene que el Auto recurrido en casación " ha inadmitido el recurso por inadecuación del procedimiento " pero que, en realidad, la Sala de instancia ha utilizado dicho Auto " para anticipar una sentencia desestimatoria en cuanto al fondo" a pesar de que el escrito de interposición contenía todos los requisitos exigidos en nuestra jurisprudencia, que detalla en forma minuciosa, para que el procedimiento se tramitase por la vía especial de protección de los derechos fundamentales.

Concluye que, conforme a la doctrina de esta Sala Tercera, basta que el escrito de interposición contenga una identificación clara del derecho fundamental que se invoca y una exposición de los argumentos esenciales que dan fundamento al recurso para que éste se admita y se tramite en su integridad.

Aplica dicha doctrina jurisprudencial a su caso y razona en detalle que ha cumplido en la instancia con los requisitos expresados.

El segundo motivo de casación, al amparo del artículo 88.1 d) de la LRJCA , denuncia como infringido el artículo 24 de la Constitución subrayando que la infracción que alega está directamente relacionada con la queja que formula en el motivo primero.

Denuncia que el Auto recurrido ha vulnerado uno de los muchos derechos fundamentales consagrados en el artículo 24 CE , que precisa al señalar que " en concreto se trata de la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a los Juzgados y Tribunales ".

Expone la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la admisión de recursos por la vía de protección de los derechos fundamentales. Considera que los impedimentos, limitaciones o restricciones de cualquier tipo al acceso al procedimiento constituyen una vulneración de ese derecho fundamental del artículo 24 CE e insiste en argumentos expuestos en el extenso escrito de interposición del recurso ante la Audiencia Nacional. Entiende por ello que se daban todos los requisitos formales para que se tuviera por admitido el recurso y para que éste se admitiera y se tramitase en su integridad. Sostiene que la entonces Comisión Nacional de la Energía debería haber emitido una liquidación definitiva respecto del año 2011 a finales de marzo de 2013 y que el retraso en la emisión de esa liquidación definitiva con el pretexto de no disponer de la información necesaria ha vulnerado su derecho fundamental, ya que la misma era el único acto impugnable ante este orden de jurisdicción, narrando su fracaso al impugnar la liquidación provisional.

Del escrito de interposición del recurso formulado por la entidad recurrente ante la Sala del Tribunal "a quo", de los datos que obran en los autos y del expediente administrativo destacamos los siguientes fundamentos de hecho y de Derecho necesarios para resolver este recurso de casación:

1. En el año 2011 la Comisión Nacional de la Energía notificó a las empresas titulares de instalaciones fotovoltáicas determinadas liquidaciones provisionales correspondientes a la producción de electricidad en régimen especial que se referían al año 2011, tras haber aplicado la limitación de horas equivalentes de funcionamiento de las instalaciones fotovoltaicas prevista en el Real Decreto Ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico.

   La entidad recurrente habría interpuesto recurso contencioso-administrativo contra dichas liquidaciones ante la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. La Sala inadmitió el recurso por Auto de su Sección Cuarta de 11 abril de 2012 (Rollo de Sala 1194/2012 ) por considerar que no cabe recurso contra las liquidaciones provisionales y que la única liquidación susceptible de impugnación es la liquidación definitiva.

2. El 24 de mayo de 2013 la recurrente solicitó a la CNE la emisión de liquidación definitiva correspondiente a la producción de electricidad en régimen especial de las instalaciones de su propiedad. Mediante el Acuerdo de 25 de julio de 2013, que obra en los autos de instancia, la CNE dio contestación a la solicitud entendiendo que no estaba sujeta a plazo para emitir la liquidación definitiva y que no había podido emitir las correspondientes al año 2011 por no disponer todavía de toda la información necesaria para ello.

   La recurrente interpuso recurso de reposición el 30 de agosto de 2013 contra este Acuerdo que, alega, todavía no ha sido resuelto en forma expresa.

3. Sostuvo la recurrente que la emisión de la liquidación definitiva era necesaria para que la recurrente pudiese acceder a los Tribunales y revisar la actuación de la Administración. Aducía que la última liquidación definitiva efectuada por la CNE es la correspondiente al año 2009, sin que se hayan emitido las correspondientes a los años 2010 y 2011.

4. El derecho fundamental que se invocó como afectado es el de obtener la tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, consagrado en el artículo 24 CE . Sostenía la recurrente que, dado que la CNE se niega a emitir la citada liquidación definitiva, y siendo ésta conforme a lo alegado, el único medio de la recurrente para acceder a la jurisdicción, se vulneraría dicho derecho fundamental en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción. Concluye que la única forma de poner fin a la vulneración sería que la Sala anulase el acto recurrido y ordenase a la CNE que emitiese la liquidación definitiva del año 2011.

5. El Auto impugnado acoge la causa de inadmisión de inadecuación de procedimiento opuesta por la Abogacía del Estado anticipando razones de fondo, que expresa en el FJ 3 de la resolución que se recurre en casación:

   El problema que ahora plantea la parte actora" -dice- "ha sido abordado recientemente por la Sala para concluir que la inactividad que se reprocha a la CNE en orden a practicar las liquidaciones definitivas que son de su competencia no permite entender lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a los Tribunales, porque la inactividad siempre es susceptible de fiscalización por medio de los recursos ordinarios. Así, la Sentencia de 16 de octubre de 2013 expresaba: "... que no se hayan aprobado esas liquidaciones definitivas no impide, obstaculiza o merma el derecho a la tutela judicial efectiva pues la demandante siempre puede accionar frente a esa pasividad administrativa y pretender de los tribunales - luego acceder a ellos- que declaren la infracción de la normativa reguladora del bono social por la omisión o inactividad consistente en no hacer la liquidación definitiva. En ese hipotético pleito se ventilará si debe o no aprobarse y, en su caso, su cuantía, pero eso ya es cuestión de legalidad ordinaria. Lo relevante es, insistimos, que la actora puede acceder a un tribunal que condene a la Administración a que ejercite la potestad de liquidación que tiene atribuida y que no actúa" (DF 22/2013, SAN Sala de lo contencioso-administrativo de 16 de octubre de 2013; o DF 12/2013 , de 23 de octubre de 2013 "

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A la luz de estos datos se observa que este recurso de casación guarda similitud con los que resolvimos en las sentencias de 24 de julio de 2014 (Casación 3839/2013 ) y de 12 de noviembre de 2014 (Casación 3866/2013 ). Es de añadir, también, la sentencia de esta Sala y Sección de 19 de noviembre de 2014 (Casación 3844/2013 ) cuya doctrina procede confirmar, por obvias exigencias el principio de unidad de doctrina.

Como dijimos, por todas, en la sentencia de 2 de junio de 2011 (Casación 2134/2007 ), a cuya doctrina remitimos, dicho principio tiene un indudable relieve constitucional, que afecta al derecho de igualdad y a la tutela judicial efectiva, como viene entendiendo en forma constante la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( STC 38/2011, de 28 de marzo , FJ 6).

Esta Sala tiene afirmado que el juzgador no está habilitado para anticipar una resolución de fondo en una resolución de inadmisión [ Sentencias de 17 de diciembre de 2007 ( Casación 4721/20014), de 10 de diciembre de 2009 ( Casación 1175/2008), de 19 de septiembre de 2011 ( Casaciones 4917/2010 ; 4918/2010 y 49191/2010 ) y sentencia de 14 de diciembre de 2011 ( Casación 4911/2010 )]. Todas esas resoluciones interpretan en un sentido amplio y "pro actione" el artículo 117 (apartados 2 y 3 de la LRJCA ) y descartan un especial rigor en el examen de los requisitos procesales en estos procesos especiales; declaran que no pueden interpretarse los preceptos legales citados en el sentido de habilitar al Tribunal para anticipar la solución de fondo; el órgano jurisdiccional se debe limitar a descartar la utilización abusiva de este procedimiento preferente y sumario, frente al ordinario, por el recurrente que acude a él sin citar la conculcación de derechos fundamentales, o citándolos en forma meramente formal, pero sin explicar la existencia de una conexión razonable entre los actos impugnados y los derechos fundamentales supuestamente vulnerados.

La primera de las sentencias citadas afirma textualmente que:

si se admitiera la posibilidad de rechazar "a limine litis" un procedimiento de derechos fundamentales, anticipando la solución de fondo, por muy clara que aparezca al juzgador la no conculcación de derechos fundamentales, y aún estando motivada la resolución en este extremo, se resolvería dicha cuestión, una vez que se produjera el efecto de cosa juzgada, sin la existencia de un auténtico proceso, y posiblemente sin que las partes, ni el Juez, hayan conocido el expediente administrativo, pues aún cuando existiera la posibilidad de interponer un recurso contencioso-administrativo ordinario, no podrían reproducirse en éste aquellos fundamentos ya juzgados en cuanto a la posible vulneración de derechos fundamentales

(FJ 4).

Basta añadir que es reiterada, y decisiva para el caso, la jurisprudencia de esta Sala [contenida, entre otras muchas, en las sentencias de 21 de diciembre de 2007 (casación 7686/2005 ) y en las que en ella se citan; la sentencia de 15 de febrero de 2010 (casación 1608/2007 ); de 20 de diciembre de 2011 (casación 4911/2010 ) o en la de 6 de junio de 2014 (Rec ordinario 159/2013)] que sostienen, a propósito de los requisitos que debe reunir el escrito de interposición del recurso para franquear el acceso a esta vía especial de protección judicial de los derechos fundamentales, que «basta con la invocación de uno de ellos de los que sería titular el recurrente y con la imputación de su infracción a la concreta actuación administrativa impugnada, junto con un mínimo razonamiento que enlace ese resultado con ella" [para admitir el recurso]. Igualmente, es menester advertir que el trámite previsto en el artículo 117.2 de la Ley reguladora solamente tiene por objeto la comprobación de que concurren en el recurso los ingredientes que se han señalado por lo que no autoriza a sumar a tales requisitos otro de fondo consistente en la superación de un juicio preliminar sobre la viabilidad de las pretensiones esgrimidas aunque, desde luego, sí sea siempre posible la constatación de la material imposibilidad de que los actos impugnados, por su naturaleza, produzcan las vulneraciones denunciadas».

Asiste la razón a la parte recurrente cuando aduce que esos requisitos se han cumplido en el escrito de interposición de su recurso, en la medida en que identificaba los actos contra los que dirigía el recurso (desestimación presunta por parte de la CNE del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de la misma Comisión, que acompañaba, de 25 de julio de 2013), el derecho fundamental que se consideraba lesionado por aquél (derecho a obtener la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción) y las razones por las que entiende que los actos impugnados vulneran ese derecho fundamental cuya tutela reclama (reticencia de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia a emitir la liquidación definitiva correspondiente al año 2011 y las dificultades que experimentó al recurrir contra las liquidaciones provisionales por ser consideradas actos de trámite).

Todo ello determina que, en el momento procesal del artículo 117.2 LRJCA , y a efectos de la admisibilidad del recurso que ahora se examina, proceda dar lugar en sus pretensiones esenciales al presente recurso de casación.

Procede, en consecuencia, casar y anular el Auto recurrido y, en su lugar, como subraya el Abogado del Estado, declarar admisible el recurso en la instancia, ordenando retrotraer actuaciones en la misma para que prosiga la tramitación del procedimiento.

La estimación del presente recurso de casación determina, a juicio de la Sala, que no proceda una expresa imposición de costas ( artículo 139.2 LRJCA ).

En méritos de lo expuesto,