STS, 24 de Noviembre de 2014

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia el 20 de diciembre de 2011 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Que debemos declarar y declaramos la INADMISIBILIDAD del presente recurso nº 1362/2009, interpuesto contra la orden de 27 de julio de 2009 de la Consejera de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, por la que revoca y deja sin efecto las resoluciones de 12 de febrero de 2007, de la Viceconsejera del Gabinete del Extinto Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social y de 9 de noviembre de 2006, del Director de Estudios y Regimen Jurídico del mismo departamento y se acuerda inscribir, con efectos desde el 28 de agosto de 2006, la aceptación del cargo de patrono de la fundación Murrieta efectuada por don Cipriano . Sin imposición de costas."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Congregación de las Hijas de la Cruz, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Secretaria Judicial, por diligencia de ordenación de 30 de enero de 2012, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La representación de la Congregación de las Hijas de la Cruz presentó, en fecha 15 de marzo de 2012, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad con el suplico del escrito de demanda.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a las partes recurridas para que manifestaran su oposición. Así lo verificaron, la representación de D. Cipriano , en escrito de 18 de noviembre de 2013, en el que solicitó a la Sala que dicte en su día auto por el que se inadmita el recurso interpuesto de contrario, declarando la firmeza de la sentencia del TSJ del País Vasco recurrida, la representación del Gobierno Vasco, por escrito de 19 de noviembre de 2013, en el que solicitó a la Sala que tenga por impugnado el escrito de interposición del recurso de casación y dicte sentencia desestimándolo íntegramente, y la representación de Florester S.L., por escrito de 21 de noviembre de 2013, en el que solicitó a la Sala que dicte resolución: 1) Que inadmita el recurso de casación presentado por concurrir la causa de "cosa juzgada", falta de legitimación activa de la Congregación de las Hijas de la Cruz, y parcialmente, el motivo II del recurso de casación, por carecer de fundamento, 2) Subsidiariamente, en defecto de lo anterior, desestime el recurso presentado por falta de legitimación activa de la Congregación de las Hijas de la Cruz y confirme íntegramente la sentencia recurrida, 3) Subsidiariamente, en defecto de las dos peticiones anteriores, declare que el derecho aplicable para la resolución del fondo del asunto es el autonómico y proceda a la devolución de los autos a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco para su resolución, y 4) Subsidiariamente, en defecto de las tres anteriores, desestime el recurso de la Congregación de las Hijas de la Cruz y confirme íntegramente la Orden de la Consejera de Justicia y Administración Pública de 27 de julio de 2009.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 18 de noviembre de 2014, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, .

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 20 de diciembre de 2011 , que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la Congregación de las Hijas de la Cruz, también aquí parte recurrente, contra la orden de 27 de julio de 2009 de la Consejera de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco.

La orden impugnada, de 27 de julio de 2009, de la Consejera de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, en aplicación del artículo 105 de la Ley 30/1992 , acordó revocar y dejar sin efecto las resoluciones de 12 de febrero de 2007, de la Viceconsejera del Gabinete del extinto Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, y la de 9 de noviembre de 2006, del Director de Estudios y Régimen Jurídico del mismo Departamento del Gobierno Vasco, por las que se denegó la solicitud de inscripción de la aceptación del cargo de Patrono de la Fundación Murrieta, formulada por D. Cipriano , e inscribir, con efectos desde el 28 de agosto de 2006, la aceptación del cargo de Patrono de la Fundación Murrieta, efectuada por D. Cipriano , en documento fechado en Madrid el 13 de junio de 2005, con firma legitimada ante Notario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.b) de la Ley 12/1994, de 17 de junio, de Fundaciones del País Vasco .

El recurso de casación de la Congregación de las Hijas de la Cruz se articula en dos motivos, formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

El primer motivo denuncia la infracción de los artículos 19.1.a ), 68.1.a ) y 69.b) de la Ley de la Jurisdicción , y 31 de la Ley 30/1992 , por no haber tomado el criterio legal sobre interés legítimo para apreciar la existencia de legitimación activa de la parte recurrente en este recurso, y el motivo segundo alega la vulneración del artículo 24.1 CE , del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y del principio pro actione, al impedir a la recurrente el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa para el examen de la impugnación formulada.

Antes de examinar las cuestiones que plantean los motivos del recurso de casación, hemos de pronunciarnos sobre las causas de inadmisibilidad del recurso que opone la codemandada Florester S.L., de cosa juzgada, por considerar que existe un pronunciamiento firme, cuyo objeto es el mismo que el del presente recurso, efectuado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en la sentencia 79/2013, de 31 de enero, recaída en el recurso contencioso administrativo 377/2010 , a las que añade las de falta de legitimación activa y parcialmente carecer de fundamento el motivo segundo.

Alega la parte recurrida, para justificar la concurrencia de la cosa juzgada, que el procedimiento citado (recurso contencioso administrativo 377/2010 del TSJ del País Vasco), fue promovido por el Ayuntamiento de Santurzi, frente a la Orden de 27 de julio de 2009, de la Consejera de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, que es el mismo acto que se impugna en el presente recurso, con argumentos sustancialmente iguales a los esgrimidos por la aquí parte recurrente, y que la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 31 de enero de 2013 , que puso fin al proceso y es firme, declaró la conformidad a derecho de la citada Orden impugnada.

El principio o efecto de cosa juzgada se produce cuando la cuestión suscitada en un proceso ha sido definitivamente enjuiciada y resuelta por la resolución judicial recaída en otro proceso anterior, y en su vertiente negativa esta recogida en el artículo 69.d) LJCA , como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.

Para la jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en la sentencia de 21 de noviembre de 2013 (recurso 2096/2012 ), la declaración de dicha causa de inadmisión requiere la comprobación de la identidad entre la pretensión que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y la que es objeto del proceso en el que se hace valer la causa de inadmisión, para lo que "han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada."

No puede acogerse la causa de inadmisibilidad de cosa juzgada por la falta del requisito de identidad subjetiva, que en este caso es especialmente relevante, pues la sentencia ahora recurrida apreció la falta de legitimación activa de la Congregración Hijas de la Cruz, parte recurrente en este recurso, mientras que en el otro proceso que invoca como vinculante la parte recurrida, tal cuestión no fue ni enjuiciada, ni resuelta, al haber intervenido una parte recurrente distinta, el Ayuntamiento de Santurzi.

Llegamos a la misma conclusión de rechazo respecto de las demás causas de inadmisibilidad invocadas por Florester SL., pues cuando alega la falta de legitimación de la Congregación de las Hijas de la Cruz, no se refiere a la interposición del presente recurso de casación, sino a la interposición del recurso contencioso administrativo, lo que constituye el fondo del asunto, sin que tampoco pueda apreciarse de forma separada la falta de fundamento del motivo segundo del recurso, sobre infracción del artículo 24 CE , dada su conexión con el motivo primero, sobre la legitimación de la parte recurrente en la interposición del recurso contencioso administrativo.

La sentencia recurrida declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Congregación de Hijas de la Cruz, por los siguientes razonamientos (Fundamento Jurídico 3º):

La legitimación en el orden contencioso-administrativo descansa en la idea de interés legítimo, que la STC 218/2009, de 21 de diciembre de 2009 caracteriza "como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta" con cita, entre otras, de las SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4 ; 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3 ; y 28/2009, de 26 de enero , FJ 2.

En el supuesto de autos la recurrente hace descansar su legitimación para la interposición del presente recurso en el hecho de que, como consecuencia del acto recurrido se inscribe la aceptación del cargo de patrono de la fundación del Sr. Cipriano , quien había procedido a la venta del solar en que se sitúa el colegio de las Hijas de la Cruz que dirige la congregación recurrente en escritura otorgada el 14 de noviembre de 2006, previendo su traslado a otro lugar, traslado al que muestra su disconformidad, de forma que la utilidad o ventaja derivada de l éxito de la acción emprendida consistiría en evitar el citado traslado del colegio.

A juicio de la Sala no existe una relación material y unívoca entre la recurrente y el objeto del proceso, en la medida en que la revocación de las resoluciones denegatorias de la inscripción de la aceptación del cargo de patrono de la fundación por el Sr. Cipriano es un acto que resulta completamente ajeno a dicha congregación, que ni es patrono interino, ni tiene derecho alguno en el orden de llamamiento al cargo que establece la cláusula 21ª de la escritura fundacional.

La legitimación para impugnar la resolución revocatoria no puede hallarse en la disconformidad de la congregación con un acto posterior del patrono de la fundación, cual es la venta del solar del colegio y la decisión de trasladarlo a las instalaciones de otro colegio situadas en sus proximidades, venta que, además ha sido anulada por la sentencia de la Audiencia Provincial de Bizkaia 7/2011, de 19 de enero (folios 694 y siguientes de las actuaciones), pues la ventaja, el efecto positivo o la evitación de un efecto negativo derivado de la estimación del recurso, ha de ligarse a la propia inscripción en el Registro de Fundaciones de Euskadi de la aceptación del cargo de patrono por el Sr. Tomás , hecho que resulta plenamente indiferente a la congregación recurrente, pues ningún derecho ostenta en el orden de llamamiento que establece la cláusula 21ª de la escritura fundacional.

La Congregación recurrente muestra su disconformidad con los anteriores razonamientos, alegando que la sentencia no tiene en cuenta que el artículo 19 LJCA no circunscribe la legitimación a los casos en que la actuación administrativa afecte a los derechos de la parte recurrente, sino la extiende también a los casos en que afecte a algún interés legítimo, que de acuerdo con reiterada jurisprudencia, puede consistir en la obtención de un beneficio o evitación de algún perjuicio. Añade la parte recurrente que su interés legítimo se basa no solo en la evitación de la venta del solar del colegio, sino en las circunstancias siguientes: a) la Congregación dirige el colegio de las Hijas de la Cruz que es el objeto de la Fundación, por lo que no le resulta irrelevante quien sea el Patrono de la Fundación, b) el Sr. Cipriano , como pretendido patrono de la Fundación, ha actuado en contra del colegio y de la Congregación que lo dirige, y c) las pretensiones urbanísticas y la venta del colegio por el Sr. Cipriano se han realizado por este en su pretendida cualidad de Patrono de la Fundación.

Para resolver la cuestión de la legitimación de la Congregación de las Hijas de la Cruz, para la interposición del recurso contencioso administrativo, hemos de empezar por delimitar el acto impugnado, que fue la Orden de la Consejera de Justicia y Administración Pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que dejó sin efecto y anuló dos resoluciones del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, que habían denegado la solicitud de inscripción de la aceptación por D. Cipriano del cargo de Patrono de la Fundación Murrieta, y acordó la inscripción con efectos desde el 28 de agosto de 2006 de dicha aceptación del cargo.

Efectuada la anterior delimitación del acuerdo impugnado, coincidimos con la Sala de instancia en que debe separarse el mismo, limitado a la cuestión de la inscripción en el Registro de Fundaciones del País Vasco de la aceptación del cargo de Patrono, de los posteriores actos que lleve a cabo o pueda llevar a cabo el Sr. Cipriano , en ejercicio del cargo de Patrono sobre cuya inscripción se pronunció el acto administrativo impugnado.

La Fundación Murrieta se rige por las normas instituidas por voluntad de su fundador, recogidas en el título fundacional documentado en escritura pública de 24 de octubre de 1865. De acuerdo con dichas normas, la voluntad del fundador fue el establecimiento de un colegio en Santurce (Santurzi, Vizcaya) para la educación de niñas, a cuyo efecto dotó a la Fundación de un edificio, terrenos y unas rentas, encomendó la dirección del colegio a la Congregación de las Hijas de la Cruz, Hermanas de San Andrés, aquí parte recurrente, y constituyó un Patronato para la administración de los fondos y el ejercicio de todos los cargos y funciones que le encomiendan las bases de la fundación.

La citada escritura fundacional, en su cláusula 21ª, determinó la persona que había de desempeñar en el momento inicial el cargo de Patrono de la Fundación, y estableció reglas específicas para la cobertura en lo sucesivo de dicho cargo, a favor de los descendientes del fundador, en el orden sucesorio que dicha cláusula precisa con todo detalle.

En lo que ahora nos interesa, y como pone de relieve la sentencia recurrida, la Congregación de las Hijas de la Cruz tiene encomendada la dirección del colegio, pero no tiene derecho alguno en el orden de llamamiento al cargo de Patrono que establece la citada cláusula 21ª de la escritura fundacional. Y debe añadirse que la Congregación no solo no puede ser llamada al desempeño del cargo de Patrono, sino que carece también de cualquier otra intervención en la provisión de dicho cargo, que no está sujeta a una determinada propuesta de la Congregación, o a su posterior aceptación. Es decir, la Congregación recurrente no tiene ninguna intervención en la sucesión del cargo de Patrono, que está determinada por la voluntad del fundador en la escritura fundacional, y desde este punto de vista, puede afirmarse, como hace la sentencia recurrida, que la Congregación carece de un interés legítimo en la aceptación del cargo de Patrono, salvo el del cumplimiento de las determinaciones sucesorias realizadas por el fundador, que no son objeto de discusión en este recurso.

Esta Sala ya ha efectuado un pronunciamiento sobre la carencia de efectos de la inscripción de la aceptación del cargo de Patrono, o de su denegación, en relación con la Congregación de las Hijas de la Cruz, en la sentencia de 16 de diciembre de 2012 (recurso 1192/2010 ). Dicha sentencia desestimó el recurso de casación interpuesto por la Congregación aquí recurrente, contra el auto dictado por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 30 de septiembre de 2009, que acordó la terminación por satisfacción extraprocesal, y consiguiente archivo, del recurso 239/07 , interpuesto por el Sr. Cipriano contra los actos administrativos de denegación de la inscripción de la aceptación del cargo de Patrono. En la indicada sentencia, razonamos lo siguiente, a propósito de la alegación de la Congregación de las Hijas de la Cruz sobre el carácter favorable para ella de los actos administrativos de denegación de la inscripción de la aceptación del cargo de Patrono efectuada por el Sr. Cipriano :

"Dicha alegación carece de fundamento en tanto que los actos administrativos objeto del recurso 239/07 tenían como contenido la denegación de la solicitud de inscripción en el Registro de Fundaciones del País Vasco del cese del Ayuntamiento de Santurzi como Patrono interino de la Fundación Murrieta-Colegio Hijas de la Cruz, así como su nombramiento como Patrono de dicha Fundación de D. Cipriano , por lo que tenían en relación al recurrente un claro contenido desfavorable, todo ello sin perjuicio de la conveniencia que dicha denegación tuviese para la Congregación ahora recurrente, lo cual no convierte dichos actos administrativos en actos favorables para la misma."

Cosa distinta de la aceptación del cargo de Patrono, cuyo llamamiento, insistimos, se rige por las reglas sucesorias establecidas por la escritura fundacional y en el que no tiene intervención alguna la Congregación recurrente, son los actos posteriores del Patrono de la Fundación en el ejercicio de su cargo, pues en este caso es evidente que, al administrar el Patrono la Fundación y al dirigir la Congregación el colegio de educación de las niñas, entre ambas funciones pueden producirse interferencias que afecten a los intereses de la otra parte, y que en su caso determinarían la legitimación para cuestionar ante los Tribunales los particulares actos que se consideren invasores de las propias competencias o dañinos de los propios intereses, como es el caso de la venta por el Patrono, en representación de la Fundación, del edificio del colegio, para continuar con la actividad educativa de las niñas en otro colegio del mismo municipio, cuestión esta respecto de la que Congregación religiosa tiene un evidente interés legítimo, que ha hecho valer en diversas instancias de la jurisdicción civil.

Las alegaciones de la parte recurrente en su escrito de interposición del recurso de casación, para justificar su interés legítimo en el acto impugnado, no hace sino corroborar la falta de legitimación apreciada por la Sala de instancia, pues señala que al dirigir el Colegio de las Hijas de la Cruz, no le resulta irrelevante quien sea el Patrono, y concreta su desacuerdo con que dicho cargo sea desempeñado por el Sr. Cipriano en que el mismo ha actuado en contra del colegio en sus pretensiones urbanísticas y venta del colegio. De esta forma, la parte recurrente muestra que su interés legítimo no está relacionado con el concreto acto de la inscripción de la aceptación del cargo de Patrono, sino que justifica su interés legítimo en los actos posteriores llevados a cabo por el Patrono en el ejercicio de dicho cargo.

En conclusión de cuanto llevamos dicho, no apreciamos un interés legítimo de la parte recurrente en el acto de inscripción de la aceptación del cargo de Patrono, que es el objeto del presente recurso, sino que el interés legítimo que invoca la parte recurrente se presenta en relación con los actos posteriores que el Patrono lleve a cabo en el ejerció de su cargo, que tienen su cauce de impugnación específico.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 2.000 € el importe máximo a reclamar, por todos los conceptos como costas procesales, por cada una de las partes recurridas que han formulado oposición al recurso de casación, el Gobierno Vasco, D. Cipriano y Florester S.L.