STS, 1 de Diciembre de 2014

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia el 30 de junio de 2011 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rafael Y D. Ovidio contra silencio de la Dirección General de Costas de su reclamación de 24-10-07; sin hacer especial imposición de costas procesales."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de D. Rafael y D. Ovidio , ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Secretaria Judicial, por diligencias de ordenación de 21 de octubre de 2011 y 24 de febrero de 2012, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La representación procesal de D. Ovidio y D. Rafael presentó, con fecha 19 de abril de 2012, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que, estimando dichos motivos, dicte la correspondiente sentencia que revoque la sentencia recurrida y estime las pretensiones de la parte expuestas en la demanda rectora del presente procedimiento.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida para que manifestara su oposición al recurso de casación, lo que verificó el Abogado del Estado, en escrito presentado el 9 de octubre de 2012, en el que solicitó a esta Sala que dicte sentencia por la que desestime el recurso y confirme la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 25 de noviembre de 2014, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala..

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 30 de junio de 2011 , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Rafael y D. Ovidio , también aquí recurrentes, contra la desestimación por silencio de su solicitud de 24 de octubre de 2007, sobre indemnización por el valor de unos terrenos que conforman el estanque o laguna de "A Seca", en Combados (Pontevedra).

El recurso de casación de D. Ovidio y D. Rafael se articula en tres motivos, formulados al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

El primer motivo denuncia la vulneración del artículo 222.4 de la LEC y la jurisprudencia aplicable sobre el efecto positivo de la cosa juzgada, así como de los artículos 24 y 9.3 CE , que consagran el principio de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, que resultan incompatibles con la firmeza de pronunciamientos judiciales contradictorios.

El motivo segundo alega infracción de los artículos 1 y 9 de la LEF y del correlativo artículo 1 del Reglamento de la LEF , que enmarcan claramente lo que es una expropiación forzosa a través de su definición y explicación de sus causas.

El motivo tercero aduce vulneración del artículo 125 de la LEF y jurisprudencia aplicable, que define y contempla la vía de hecho en el despojo de la propiedad o expropiación.

Como hemos indicado, el primer motivo del recurso de casación denuncia la infracción del efecto de cosa juzgada, en relación con la sentencia de 15 de enero de 1999, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 1839/1994 , que adquirió firmeza al rechazar la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación 3613/1999, interpuesto contra la misma.

El principio o efecto de cosa juzgada se produce cuando la cuestión suscitada en un proceso ha sido definitivamente enjuiciada y resuelta por la resolución judicial recaída en otro proceso anterior.

Para la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 27 de abril de 2006 (recurso 13/2005 ), 22 de noviembre de 2010 (recurso 735/2010 ), 21 de enero de 2013 (recurso 5675/2010 ), y 1 de noviembre de 2013 (recurso 2096/2012 ), entre otras, el principio o eficacia de cosa juzgada se produce "cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída...La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste."

"En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero."

Así esta Sala ha señalado: «la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente» ( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras).

Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada."

En este caso no puede apreciarse la existencia de cosa juzgada, por falta del requisito de la identidad del acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo de que tratamos y el anterior proceso. En efecto, en el recurso resuelto por la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de enero de 1999 , se impugnaba la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 23 de diciembre de 1992, que aprobó el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de la Ría de Arosa, comprendidos en la marisma del río Ucha, hasta el Molino de la Seca, término municipal de Cambados (Pontevedra), mientras que en el recurso contencioso administrativo al que se refiere este recurso de casación, se impugnaba la desestimación por silencio de la reclamación presentada por los recurrentes el 24 de octubre de 2007, ante la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, en solicitud de una indemnización por el valor del terreno y por expropiación ilegal y, subsidiariamente, que se inicie un procedimiento de expropiación de sus parcelas en el estanque de A Seca, en Cambados, con derecho a percibir el valor del terreno y una indemnización especial.

Nos encontramos, por tanto, ante la impugnación de actos administrativos distintos, frente a los que se dedujeron pretensiones también diferentes, en el primer caso la anulación del deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre, y en el segundo caso, el reconocimiento de una indemnización a favor de los recurrentes por la expropiación ilegal de sus fincas.

No solo no existe contradicción entre los fallos recaídos en los recursos citados, sino que la pretensión deducida en el segundo recurso, de indemnización por la expropiación ilegal de terrenos, se basa precisamente en el fallo recaído en el proceso anterior, que excluyó del dominio público marítimo terrestre la finca de la parte recurrente.

En este motivo del recurso de casación, la parte recurrente extiende la vinculación de la cosa juzgada a una afirmación fáctica, recogida en la primera sentencia, en relación con las características de los terrenos que no consideró naturalmente inundables, al estimar que en la sentencia recurrida se afirma lo contrario.

La eficacia de la cosa juzgada tiene sus límites, de acuerdo con el artículo 222.4 de la LEC , en "lo resuelto con fuerza de cosa juzgada" en la sentencia firme anterior, lo que no alcanza en este caso a las características de los terrenos. No obstante, sin perjuicio de lo anterior, esta Sala no aprecia la contradicción que invoca la parte recurrente entre las afirmaciones de la sentencia recurrida y la precedente, pues la sentencia anterior estimó (Fundamento de Derecho Séptimo), refiriéndose a hechos acaecidos en el siglo XVII y épocas anteriores, que "nos hallamos ante un terreno elevado sobre el nivel del mar..., en el que mediante obra artificial se consiguió que llegara al mismo el agua de mar, a voluntad del hombre, para que cristalizara la sal; que posteriormente, se profundizó en la excavación para cubrir las nuevas necesidades del aprovechamiento hidráulico" , y tal narración fáctica no es contradictoria con las declaraciones de la sentencia recurrida, que estimó que las características de los terrenos supone severas restricciones para su uso, y que tales características no fueron creadas por la Administración y, en todo caso, son ajenas a la Administración del Estado.

Se desestima el primer motivo del recurso de casación.

Los motivos segundo y tercero del recurso de casación pueden tratarse conjuntamente pues, como la propia parte recurrente reconoce, plantean cuestiones estrechamente relacionadas, en relación con la privación singular de bienes de su propiedad, sin mediar procedimiento expropiatorio.

Estas cuestiones fueron examinadas y resueltas en nuestras sentencias de 20 de junio de 2013 (recurso 5966/2010 ) y 18 de septiembre de 2013 (recurso 5964/2010 ), promovidos por otros propietarios, con la misma representación y defensa que los que intervienen en el presente recurso, con similares argumentos y pretensiones, por lo que reiteramos ahora a nuestros precedentes razonamientos, por motivos de unidad de doctrina y seguridad jurídica.

En las sentencias mencionadas razonábamos lo siguiente:

La parte sustenta toda su argumentación en la existencia de ese despojo o privación de sus bienes que concreta en las siguientes actuaciones: por un lado en el destino tradicional, aunque artificial, que se le ha dado a su finca como balsa de agua salada inundada por las mareas y que no ha podido ser utilizada para otros usos privados porque la Administración le ha denegado desde 1950 las autorizaciones para desecar estos terrenos que solicitaron los propietarios, lo que le lleva a concluir que esta conducta de la Administración constituye en una autentica "desposesión" que le ha privado de la libre utilización de sus bienes y que, sin embargo, no han sido declarados de utilidad pública, ni expropiados, ni se ha reconocido esta privación como una vía de hecho que deba ser indemnizada; por otro, al considerar que esta desposesión se sigue produciendo en estos momentos, en los que la finca sigue manteniéndose como balsa de agua salada, por estar el destino de la finca vinculado con la obras públicas realizadas por la Administración para rehabilitar el molino de mareas contiguo y las obras adyacentes acondicionado el entorno para que este paraje sea visitado con fines turísticos y culturales, impidiendo cualquier aprovechamiento privado de estos terrenos.

En primer lugar, hemos de comenzar por señalar que la Sala considera como un hecho probado, corroborado por el propio recurrente, el que los terrenos en cuestión no han sido ocupados materialmente por la Administración para la construcción de obra pública alguna y que las obras de rehabilitación del molino de agua y del paseo cercano no afectan a las fincas del recurrente sino a otras fincas que han sido expropiadas a sus titulares.

Sentada esta premisa no puede sostenerse que haya existido un "despojo" o "desposesión" de sus bienes que justifique la actual declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación con la consecuencia de tener que seguir el correspondiente procedimiento expropiatorio o, en su caso, establecer la indemnización por la existencia de una privación singular de sus bienes, por el hecho de que en el año 1622, esto es, en la España del siglo XVII se excavaran estos terrenos permitiendo de forma artificial que el flujo de las mareas inundase sus terrenos y se les privase de su destino económico o aprovechamiento natural incluyéndolos como parte del domino público. Aun cuando hipotéticamente se admitiese que la excavación de los terrenos por debajo del nivel del mar determinó una privación de cualquier uso de los terrenos impuesta coactivamente por la Administración de la época, dicha situación fue conocida por los propietarios desde que adquirieron la finca en 1927 y solicitaron la desecación en 1950, tal y como el propio recurrente afirma en su recurso, por lo que se habría sobrepasado ampliamente el plazo para recurrir en sede contencioso-administrativa la pretendida vía de hecho aunque se tomase como punto inicial de este cómputo el inicio de la jurisdicción contencioso administrativa en 1956.

Si lo que el recurrente sostiene es que esta privación se habría producido por la denegación administrativa de las autorizaciones de desecación, solicitadas en 1950, resulta obvio que más que la privación singular de unos bienes como consecuencia de una vía de hecho lo que se cuestiona es la legalidad de esta decisión administrativa que había quedado firme y consentida y se reclama la indemnización de los daños y perjuicios derivados de su eventual anulación, cuestiones estas por completo ajenas a esta litis y a la actividad impugnada en la instancia.

Finalmente, y por lo que respecta a la alegación consistente en que esta privación singular se produce por la actual vinculación de estos terrenos de forma indisociable al uso público del molino de agua rehabilitado por la Administración y a las obras públicas realizadas en el entorno de la finca para que este paraje sea visitado con fines turísticos y culturales, impidiendo cualquier aprovechamiento privado de estos terrenos. Hemos de partir, tal y como el propio recurrente admite que los terrenos en cuestión no están ocupados materialmente por la Administración, y según tiene por acreditado la sentencia no resultan necesarios para finalidad pretendida con el proyecto de adecuación del Molino. Es más, la sentencia afirma que "la administración no precisaba entonces (en 1.992) ni actualmente la expropiación de las mismas, porque difícilmente podrían realizar actividad alguna que perjudique el disfrute público del espacio recuperado, ya que al no constar el funcionamiento del molino no es preciso encharcar sus predios para embalsar el agua..." y esta misma conclusión es corroborada por el Ayuntamiento de Cambados en su contestación al recurso de casación. En definitiva, la sentencia considera acreditado que los terrenos no están ni ocupados por la Administración ni destinados a uso, servicio o actividad pública alguna, y tampoco resultan necesarios para el destino que pretende darse al entorno del molino de marea partiendo de esta afirmación, que solo puede ser rebatida apreciando una valoración arbitraria de la prueba, sin que se estos motivos se hallan planteado en estos términos, no puede sostenerse que haya existido una privación singular susceptible de ser indemnizada con arreglo a la LEF ni una vía de hecho en cuanto se haya producido una desposesión del bien de forma coactiva sin seguir el procedimiento de expropiación forzosa.

La parte pretende por esta vía la indemnización de unos terrenos que aunque inundados por las mareas están a su disposición, tal y como categóricamente afirma el Ayuntamiento de Cambados en su escrito de oposición al recurso de casación, por lo que la utilización de los mismos dependerá de su estado y eventualmente de la solicitud ante la Administración competente y por el procedimiento legalmente previsto de las obras de desecación, cuya petición deberá recibir una respuesta autónoma que será susceptible de un recurso independiente.

Por otra parte tampoco su pretensión subsidiaria, consistente en "reponer las cosas al estado anterior al acto nulo de pleno derecho" sin especificar cual es este, permite que este recurso se constituya en un medio idóneo para obtener una autorización administrativa de desecación del terreno o de otros usos, dados los términos en los que planteo su pretensión en vía administrativa y jurisdiccional, ni en un mecanismo adecuado para obtener una reparación económica respecto a una autorización denegada en 1950 y no impugnada en su día.

Por lo anteriormente expuesto se desestiman los motivos segundo y tercero del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € el importe máximo a reclamar, por todos los conceptos como costas procesales, por la parte recurrida que ha formalizado su oposición al recurso de casación, en este caso el Abogado del Estado.