STS, 27 de Octubre de 2014

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"F A L L A M O S :

1. Se estima el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el SINDICATO DE TRABAJADORES/AS DE LA ENSEÑANZA DEL PAIS VALENCIANO- INTERSIONDICAL VALENCIANA, contra la Orden 101/2010, de 27/diciembre, de la Conselleria de Educación, sobre criterios para la dotación de plantillas y determinación de las condiciones de trabajo del profesorado de los centros docentes públicos que imparten ESO, Bachillerato y FP.

2. Se anulan, por ser contrarios a derecho, los actos administrativos a que se refiere el presente Recurso.

3. No procede hacer imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la GENERALITAT VALENCIANA se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dictar en su día Sentencia por la que, casando la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana a la que acabamos de referirnos, dicte otra por la que se desestime totalmente el recurso núm. 542/2011 ".

EL SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DEL PAIS VALENCIANO(STE-PV), representada por el Procurador don Cesáreo Hidalgo Senen, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación imponiendo las costas a la recurrente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 15 de octubre de 2014.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

La resolución impugnada ha sido ya objeto del recurso 1252/2013, en el que ha recaído la sentencia de esta Sala de fecha 23 de abril de dos mil catorce , siendo distinto el recurrente, pero dándose identidad de pedimentos y motivos de casación, por lo que procede reiterar por seguridad jurídica lo dicho en esta sentencia que tiene los siguientes fundamentos jurídicos:

" Primero.-El proceso de instancia fue iniciado por la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DE UGT DEL PAÍS VALENCIANO, mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la Orden 101/2010, de 27 de diciembre, de la Consellería de Educación, por la que se establecieron criterios para la dotación de plantillas y para la determinación de las condiciones de trabajo del profesorado de los centros docentes públicos que imparten ESO, Bachillerato y Formación Profesional dependientes de la Consellería competente en materia de educación.

La sentencia recurrida en esta casación estimó el recurso jurisdiccional, con el argumento principal de que en el proceso de elaboración de la Orden recurrida se había omitido el trámite esencial de negociación colectiva que resultaba obligatorio en virtud de lo establecido en el apartado m) del artículo 37.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [EBEP ].

El actual recurso de casación lo ha interpuesto la GENERALITAT VALENCIANA.

Segundo.- Los razonamientos seguidos por la sentencia de instancia para justificar su pronunciamiento anulatorio fueron los que continúan.

Recuerda inicialmente lo establecido en el artículo 37.1.m) de la Ley 7/2007 sobre que serán objeto de negociación las materias referidas a "calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos".

Invoca también esta prescripción del artículo 31 del mismo texto legal :

"1. Los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo.

2. Por negociación colectiva, a los efectos de esta Ley, se entiende el derecho a negociar la determinación de condiciones de trabajo de los empleados de la Administración Pública".

   Más adelante señala que para determinar el alcance de la negociación colectiva y las consecuencias de su omisión hay que acudir a una reiterada doctrina del Tribunal Supremo (Sentencias de 25/enero/2012 , o 13/octubre/2010 , con remisión a anteriores pronunciamientos de 22/septiembre/2010, 4/julio/2007, 11/mayo/2004 y 29/mayo/1997), y dice que en ellas

   "se destaca que la forma imperativa que emplean los correspondientes preceptos relativos a la negociación, sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la misma, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; y, consiguientemente, procede aplicar la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma".

   Afirma seguidamente que el artículo 33.1 EBEP señala que

   "La negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos que estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia,... ".

   Añade más adelante lo siguiente sobre la necesidad de la negociación en el concreto caso de la Orden controvertida:

   "La literalidad de los preceptos reseñados es, pues, clara y no deja duda alguna, por lo que, teniendo presente el alcance de la Orden impugnada (" criterios para la dotación de plantillas y determinación de las condiciones de trabajo del profesorado "), es incuestionable que la decisión que se discute debió ir preceptivamente precedida de una verdadera negociación con las organizaciones sindicales que por su representatividad debieran ser convocadas, lo que remite la cuestión a determinar si la intervención que efectivamente tuvieron y posibilitó la Consellería responde o no a las exigencias legales".

   Luego invoca la doctrina jurisprudencial sobre los términos en que se debe llevar a cabo la actividad de negociación para que este necesario requisito pueda considerarse debidamente cumplido, y lo hace con estas declaraciones:

   "A este respecto, debemos recordar en primer lugar que, como dice la STS de 17/febrero/2003 , "la obligación de negociar no es de resultado y menos aún de satisfacer pretensiones o reivindicaciones totales de una de las partes, por hipótesis la sindical o funcionarial, sino obligación de procedimiento y exigencia de, cuando menos, un intercambio dialógico de experiencias y propuestas que, conduzca o no a un resultado materialmente transaccional, supere el nivel de lo meramente informativo y de cortesía, para abrir el debate entre las partes con una real, y no simulada, proclividad a que las aportaciones de los representantes de los funcionarios puedan influir y materializarse en aspectos concretos de la materia a regular por la Administración empleadora".

   La exigencia de "debate" que se contiene en esta Sentencia, es recogida asimismo en otros pronunciamientos, entre los que cabe hacer mención de la STS de 8/noviembre/2002 que afirma que

   ".... el derecho la negociación colectiva en el campo de la función pública.... queda materializado en un procedimiento negociador con unas fases o trámites más o menos definidos, como la de propuestas, deliberación y discusión y, llegado el caso, acuerdo o desacuerdo total o parcial, en el que existen unos cauces preestablecidos; y que una alteración de dicho procedimiento de entidad tal que restrinja la actuación de los sindicatos intervinientes será constitutiva de un supuesto de obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de la facultad negociadora de los sindicatos".

   En el mismo sentido, como recoge la STS de 25/marzo/2009 , el art.33.1 EBEP impone la negociación colectiva de buena fe, pero en ningún caso obliga a alcanzar un acuerdo, pues "Negociación colectiva y suscripción de acuerdos no se encuentran ineludiblemente vinculados de forma necesaria, de modo que en toda reunión del órgano negociador, deba alcanzarse un convenio, sino que en estas sesiones debe permitirse por parte de la Administración que los restantes miembros de la Mesa conozcan las propuestas y sus informaciones anexas, así como se permita el diálogo sobre las materias incluidas en el orden del día. Si, a pesar de negociarse de buena fe, no se llega a un pacto, se permite que la propuesta sea aprobada por el órgano de gobierno de la Administración competente,....".

   Finalmente, como advierte la STS de 11/mayo/2004 : "... negar, obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de dicha facultad negociadora por parte de los Sindicatos, implica práctica vulneradora del artículo 37.1 CE y violación del derecho a la libertad sindical...".

   Por último, la sentencia "a quo" expone las apreciaciones o datos fácticos en los que apoya su conclusión de que el requisito no fue debidamente cumplido, y lo lleva a cabo en estos términos que continúan:

   "Desde la óptica de la anterior doctrina, debe adoptarse una conclusión similar a la que ya se adoptó por este Tribunal en Sentencia 1098/2012, de 10/diciembre (recurso 928/2010 ), que anuló la Resolución de la Dirección General de Evaluación, Innovación y Calidad Educativa y de la Formación Profesional, sobre reducción del número de desdobles para el curso 2010/11, por no haberse negociado con los sindicatos los criterios para regulación de plantillas, tras dejar sin efecto la resolución de 18/mayo/07 que los fijaba.

   Efectivamente, de la lectura de las Actas -carentes de firma- de las reuniones mantenidas entre Administración y Sindicatos, no cabe concluir que nos hallemos ante un auténtico y efectivo proceso negociador, y menos aún que esté presidido por las exigencias de la buena fe negocial, que hubiera requerido, dada la trascendencia de las materias a negociar, facilitar con la antelación suficiente a los representantes sindicales, la totalidad de la documentación necesaria para permitir el debate entre las distintas propuestas y posiciones; sin embargo, consta que no fue así, y que en la reunión del día 22, por la parte sindical se formuló protesta por el envío de la Orden un viernes para comentarla el lunes próximo, cuando se trata de un documento de envergadura, y las anteriores plantillas se negociaron en dos años; STEP-IV solicitó que se dejara sin efecto la denuncia del acuerdo anterior sobre plantillas y se recuperen aquellas; la Administración manifiesta que se trata de una Mesa técnica y se remite a la Mesa sectorial próxima; CCOO acusa de irresponsable a la Administración por efectuar la convocatoria para no negociar nada y justifica su presencia en la Mesa por estricta responsabilidad, negándose a ser corresponsable de esta negociación; ANPE manifiesta la imposibilidad de estudiar el testo por falta de tiempo; y UGT aduce que la convocatoria carece de seriedad, debiendo plantearse una negociación seria con interlocutores políticos; a continuación, los representantes sindicales abandonaron la Mesa; a análogo resultado negativo se llegó en la posterior reunión llevada a cabo el día 25. En definitiva, no se trata de que no exista obligación de alcanzar un resultado, sino que lo que sucede simplemente es que estos meros contactos y aproximaciones que se recogen en las anteriores actas no pueden ser calificados como un real proceso negociador, siquiera intentado. Consecuentemente, tal vicio de nulidad procedimental entraña la nulidad de la Orden recurrida".

   Tercero.- El recurso de casación de la GENERALITAT VALENCIANA, amparado expresamente en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional - LJCA -, dirige a la sentencia recurrida dos grupos de reproches.

   1. La infracción de los artículos 9.3 , 24 , 27 y 103 de la Constitución (CE ).

      La idea principal para intentar sostener este primer reproche es que la sentencia recurrida no ha respetado los principios de legalidad y eficacia que deben regir las Administraciones Autonómicas, ni la potestad reglamentaria conferida por disposición legal al Consell; y que al incurrir en todo lo anterior ha dictado una sentencia no fundada en derecho, con incumplimiento del derecho de tutela judicial efectiva, por haber realizado una interpretación del ordenamiento jurídico que no es razonable en relación con los fines que deben ser perseguidos por la Administración autonómica en aras de la satisfacción del interés público.

   2. La infracción de los artículos 1.1 y 3 del Código civil y 33 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [EBEP ], en relación con el 37 y la jurisprudencia aplicable al caso.

      Para defender este segundo grupo de infracciones se realiza una exposición que, expuesta aquí en lo esencial y siguiendo el orden de la misma, se puede resumir en lo que sigue.

1. - El punto de partida consiste en combatir la afirmación de la sentencia de que la Administración no realizó un auténtico y efectivo proceso negociador y menos aun presidido por la buena fe, y en preconizar que lo que ocurrió fue lo contrario porque la Administración actuó en todo momento de conformidad con los principios del artículo 33 de la Ley 7/200, mientras que fue FETE-UGT la que no quiso negociar.

   Desde el presupuesto anterior, se sostiene que la sentencia recurrida hace una interpretación excesivamente rigorista de los preceptos legales y la jurisprudencia aplicable, porque intenta salvaguardar los derechos de los trabajadores pero olvida que las Administraciones pueden negociar cuando las partes implicadas quieren y no obstaculizan la puesta en común de decisiones.

2. - Se dice a continuación, en línea con lo anterior, que de las actas se desprende que la Administración sí tuvo una clara predisposición a negociar y fue FETE- UGT la que en ningún momento quiso; y se alude al acta de la mesa celebrada el 22 de noviembre de 2010 y a lo que en ella se expresa sobre que no se negociarían los acuerdos. Y se añade que el que no se haya negociado como quería el mencionado sindicato no quiere decir que no se haya negociado.

3. - Más adelante se aduce que no pretenden revisarse los hechos apreciados por la sentencia recurrida ni cuestionar la prueba en que se apoya la Sala de Valencia, pues lo pretendido es impugnar sus afirmaciones de que no hubo negociación.

   Se señala a este respecto que con esas afirmaciones se efectúa una interpretación normativa excesivamente rigorista y se olvida que el proceso negociador se inició en septiembre de 2010.

   Y se invoca a continuación la jurisprudencia que ha declarado que es suficiente que se negocie, sin que sea obligatorio que se alcance o no un resultado.

4. - Posteriormente se defiende que la sentencia "a quo" debió recoger y analizar en conjunto todos los hechos y tomar en consideración que otros sindicatos tampoco quisieron negociar; y se invoca el acta de la Mesa Sectorial de Educación celebrada el 25 de noviembre de 2010, de la que se dice que en ella consta que FETE-UGT no asistió; que el representante de STEPV dijo que no iban a negociar; que CCOO y ANPE hicieron alegaciones; y que todos los representantes presentes en esa reunión se levantaron y abandonaron la Mesa.

5. - Se realizan después unas consideraciones sobre lo que el recurso de casación entiende por negociación, afirmando sobre este particular que se trata de una actividad dialéctica por la que partes que representan "intereses discrepantes" se comunican con el fin de llegar a un acuerdo que se configura como un objetivo común; y se añade a continuación que eso fue lo pretendido por la Administración educativa en el actual caso, pese a que la voluntad del sindicato demandante haya sido siempre obstaculizadora.

6. - Siguen a lo anterior (i) unas consideraciones sobre que la negociación colectiva en el ámbito funcionarial se ha de desarrollar en unos órganos estables de creación legal, como son las Mesas de Negociación; (ii) una invocación de la jurisprudencia que ha declarado que el derecho a la negociación colectiva funcionarial está incluido en el derecho a la libertad sindical (se citan las SsTS de 2 de marzo y 14 de septiembre de 2004 ); (iii) la mención a una sentencia de Galicia que define los ámbitos en los que la negociación colectiva sobre materias funcionariales resulta necesaria y aquellos otros en los que no lo es; y (iv) una nueva invocación jurisprudencial, referida a los pronunciamientos de este Tribunal Supremo que han exigido la constitución de la Mesa de Negociación para realizar la concerniente a retribuciones y puestos de trabajo de los funcionarios.

7. - Se incluye más adelante un relato de lo siguiente: que el sindicato demandante fue citado a una reunión de 21/09/2010 cuyo orden del día incluía el acuerdo de plantillas y las medidas organizativas relativas a los desdobles; y que ante la aprobación de las nuevas condiciones de trabajo se aprobó una nueva Mesa de 25 de noviembre a la que no acudieron los representantes de FETE-UGT.

   Y se menciona de nuevo el acta de la mesa de 22 de noviembre de 2010 y lo que en ella se expresó sobre que no se negociarían los acuerdos.

8. - Se finaliza la exposición con la afirmación de que el que se haya negociado de manera distinta a como quería el sindicato no quiere decir que no se haya negociado. Con la cita de la STS de 30 de noviembre de 23 de noviembre de 2011 y de su declaración de que la negociación lo que precisa ofrecido a los representantes de los funcionarios, a través de un debate realizado en condiciones de igualdad y realmente contradictorio, la posibilidad de participar en el proceso de formación de la decisión administrativa que esté legalmente sujeta a la necesidad de dicha negociación. Y con la reiteración, una vez más, de que la Sala de Valencia ha hecho una interpretación excesivamente rigorista de la normativa y jurisprudencia aplicable.

   Cuarto.- Al abordar el estudio de la actual casación, esta Sala, una vez más, tiene que recordar que esta clase de recurso no es otra instancia que permita un nuevo examen total de la controversia que fue sometida al tribunal de instancia; pues se trata, como es bien sabido, de un recurso extraordinario cuyo objeto directo es la sentencia recurrida y cuya finalidad es decidir si dicho fallo combatido incurrió en concretas infracciones sustantivas o procesales; y estas infracciones han de ser formalizadas con expresión del legal motivo casacional en que son amparadas y, además, con la cita clara y precisa de las normas y la jurisprudencia que se repute infringida ( artículos 88.1 , 92.1 y 93.2.b) de la Ley Jurisdiccional -LJCA ).

   Como también ha de subrayarse que la Sala de casación debe respetar las apreciaciones fácticas de la sentencia recurrida, salvo que la valoración probatoria haya sido combatida expresamente por una posible infracción de la interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 CE o de las concretas normas que regulen el valor de los elementos probatorios; y ha de ceñirse, así mismo, a las únicas cuestiones que hayan sido enjuiciadas por la sentencia recurrida, salvo que hubiese sido planteado en debida forma el vicio de incongruencia.

   Quinto .- La puntualización anterior impide reexaminar en su totalidad el litigio sustanciado en el proceso de instancia, como parece pretender el actual recurso de casación con esa amplia exposición que realiza, pues en esta los reproches legales y jurisprudenciales que se dirigen al fallo recurrido no tienen sustento exclusivo en sus apreciaciones fácticas, sino que sugieren que esta Sala los indague a través de un nuevo y completo enjuiciamiento del litigio seguido en la instancia.

   El debate casacional debe ceñirse, pues, a los datos fácticos de la sentencia recurrida, y a decidir si con base exclusiva en ellos son de acoger las concretas infracciones que el actual recurso denuncia; y delimitados así cuáles han de ser los términos del actual enjuiciamiento, ya debe decirse que las infracciones denunciadas en el recurso de casación no son justificadas por todo lo que seguidamente se explica.

   Debe decirse, en primer lugar, que los principios que constitucionalmente deben presidir la actuación de toda Administración pública, así como las potestades que tienen reconocidas, han de ser cohonestadas con el requisito de negociación colectiva cuando este legalmente resulta obligado. Y esto determina que la decisión de la Sala de instancia de considerar incumplido dicho requisito, sin perjuicio de la valoración que pueda merecer desde otros parámetros jurídicos, no puede ser considerada por sí sola contraria a dichos principios y potestades ni, consiguientemente, determinante de ese primer grupo de infracciones de los artículos 9.3 , 24 , 27 y 103 CE que el recurso de casación denuncia.

   En segundo lugar, procede afirmar que para que exista una válida negociación resulta inexcusable que haya tenido lugar una efectiva confrontación de las proposiciones contrapuestas, sobre la materia que haya de ser objeto de negociación, que cada uno de los interlocutores quiera libremente hacer valer en defensa de sus intereses; y esto, a su vez, exige que dichos interlocutores hayan recibido, en las condiciones debidas, los elementos de información que les resultan indispensables para formular sus proposiciones.

   Lo que en tercer lugar, y a partir de lo anterior, debe señalarse, es que es correcta la apreciación que hace la sentencia recurrida de que no hubo un auténtico y efectivo proceso negociador, por no haberse ofrecido con la antelación suficiente la información que resultaba necesaria para permitir el debate entre las distintas propuestas y posiciones.

   Y es correcta dicha decisión por lo siguiente: (a) consigna los concretos datos fácticos y cronológicos en los que apoya esa apreciación; (b) esos datos han de ser aquí respetados porque no ha sido combatida en debida forma la valoración probatoria realizada por la Sala de Valencia para llegar a su convicción; y (c) tanto el breve espacio de tiempo entre la convocatoria y la reunión que resulta de esos datos, como la importancia de la materia que la sentencia recurrida pondera respecto de la información cuyo necesario conocimiento previo afirma, hacen que no pueda ser considerada ilógica o arbitraria la falta de antelación que toma en consideración como elemento principal de su decisión.

   Sexto .- Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación.

   Y aunque el planteamiento del recurso lo hace innecesario, sí resultan convenientes las siguientes puntualizaciones:

   (a) lo aquí resuelto no es contradictorio con la doctrina de la reciente sentencia de esta Sala de 9 de abril de 2004 (Casación 514/2013 ) que, a los efectos de la necesidad de negociación colectiva, diferencia entre plantilla y relación de puestos de trabajo, y señala que en principio sólo ésta segunda está sujeta a negociación por tener una incidencia en las condiciones de trabajo que, sin embargo, no se produce en la plantilla dada la básica función presupuestaria que corresponde en principio a ésta;

   (b) no lo es porque la actuación administrativa impugnada en la instancia (la Orden 101/2010 de la Consellería de Educación de la Generalitat Valencia) no se limitó a señalar los criterios de dotación de plantillas en los distintos centros docentes y la configuración resultante de la aplicación de esos criterios, también definió las horas lectivas que habrían de ponderarse para determinar el número de profesores de cada centro, fijó criterios para determinar las horas lectivas que corresponden a específicas funciones del personal docente (dirección, coordinación y orientación, jefatura de departamento) y, por último, determinó el número máximo y mínimo de alumnos que tendría cada grupo de los ciclos formativos; y

   (c) estas últimas disposiciones o regulaciones de la controvertida Orden 101/2010 tienen una clara incidencia en las condiciones de trabajo del personal docente, pues definen su tiempo de dedicación y número de alumnos sobre el que ha de proyectarse su cometido profesional, y así lo viene a reconocer dicha Orden cuando en su artículo 1 señala como objeto de la misma la determinación de las condiciones de trabajo de los centros docentes públicos.

   Séptimo.- Las costas deben imponerse a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que aconsejen apartarse de la regla general del artículo 139.2 de la LJCA .

   Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes.

   Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que se trata de un recurso que no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición".

Dándose en el presente recurso identidad de acto impugnado e idénticos motivos de casación, procede como ya hemos indicado por seguridad jurídica reiterar la doctrina contenida en la sentencia transcrita , desestimando el recurso casación y con condena en costas a la recurrente por no concurrir circunstancias que aconsejen apartarse de la regla general del artículo 139.2 de la LJCA .

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes.

Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que se trata de un recurso que no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.