ATS, 3 de Octubre de 2014
| Ponente | JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT |
| ECLI | ES:TS:2014:7899A |
| Número de Recurso | 352/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 3 de Octubre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a tres de octubre de dos mil catorce.
La representación procesal de las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, interpuso el presente recurso contencioso-administrativo, registrado bajo el número 1/352/2014 contra el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos.
En el cuarto otrosí de su escrito de demanda, solicitó la adopción de medidas cautelares y concluyó dicho otrosí con el siguiente SUPLICO:
Que tenga por hechas las anteriores manifestaciones y, en su día, dicte Auto por el que se acuerde, como medida cautelar, la suspensión de la vigencia de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , que modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radictivas aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, suspendiéndose también la tramitación del procedimiento administrativo que hubiera instado a su amparo en el estado en que se encuentre.
.
Por diligencia de ordenación de fecha 25 de julio de 2014, se acordó, entre otros extremos, abrir pieza de medidas cautelares de suspensión. Abierta la misma, por diligencia de ordenación de esa misma fecha se acuerda oír a las demandadas por plazo común de diez días sobre la suspensión interesada por la demandante, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado y de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos (Enresa), en escrito presentado el 9 de septiembre de 2014, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que recibido este escrito se nos tenga por opuestos a la solicitud de adopción de medidas cautelares en la presente pieza, y en su momento se acuerde su íntegra desestimación, con imposición de las costas de este incidente a los recurrentes.
Por Otrosí dice que, afectando a Nuclenor, S.A. -por lo expuesto en la pág. 13 de este escrito-, las medidas cautelares solicitadas, se solicita se proceda a emplazarla de oficio, con suspensión del trámite de resolución de esta pieza, para que tal entidad pueda alegar lo que a su derecho convenga.
.
Por diligencia de ordenación de fecha 17 de septiembre de 2014, se tiene por evacuado el traslado conferido por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado y de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos (Enresa), y por caducado al resto de codemandados el trámite de alegaciones otorgado.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
La pretensión cautelar que formula la representación procesal de las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, consistente en la suspensión de la vigencia de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, que modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1990, de 3 de diciembre, así como la suspensión de la tramitación del procedimiento administrativo que hubiera sido instado a su amparo, se fundamenta, sustancialmente, en la alegación de que el mantenimiento de la efectividad de estas disposiciones, elaboradas para reducir los plazos de cumplimiento de autorización de explotaciones nucleares, podría hacer perder la eficacia del recurso contencioso-administrativo, ya que de dictarse una sentencia estimatoria los trámites para solicitar el tratamiento especial de renovación de la autorización, que prevé el artículo 28.1 del Real Decreto 1836/1999 , y el procedimiento de homologación podrían haber concluido, y la central Santa María de Garoña -única central nuclear destinataria de la norma reglamentaria-, podría estar funcionando.
Procede, en primer término, poner de relieve que la razón de ser de la justicia cautelar, en el proceso en general, según se refiere en la doctrina de este Tribunal Supremo, admitida en la sentencia de 22 de julio de 2002 (RC 3507/1998 ), y que se transcribe en los Autos de 16 de julio de 2004 (R 46/2004 ) y de 9 de diciembre de 2005 (R 83/2005 ), se encuentra en la necesidad de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando la producción de un perjuicio de imposible o difícil reparación, como señalaba el artículo 122 LJ -o, como dice expresivamente el artículo 129 de la actual Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), asegurando la efectividad de la sentencia-. Por ello el periculum in mora forma parte de la esencia de la medida cautelar, pues, en definitiva, con ella se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil.
Como señala la STC 218/1994 , la potestad jurisdiccional de suspensión, como todas las medidas cautelares, responde a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano judicial; esto es, trata de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede desprovisto de eficacia. Pero, además, en el proceso administrativo la suspensión cautelar tiene determinadas finalidades específicas, incluso con trascendencia constitucional, y que pueden cifrarse genéricamente en constituir un límite o contrapeso a las prerrogativas exorbitantes de las Administraciones públicas, con el fin de garantizar una situación de igualdad con respecto a los particulares ante los Tribunales, sin la cual sería pura ficción la facultad de control o fiscalización de la actuación administrativa que garantiza el art. 106.1 CE ("Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican").
Entre otros muchos aspectos de la jurisdicción y del proceso contencioso-administrativo que experimentaron el influjo directo de la Constitución se encuentra el de las medidas cautelares, a través de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce en el artículo 24.1 de dicha Norma Fundamental, de tal manera que la suspensión cautelar de la ejecutividad de la disposición o del acto administrativo deja de tener carácter excepcional y se convierte en instrumento de la tutela judicial ordinaria. De esta forma, sin producirse una modificación formal del artículo 122 Ley de la Jurisdicción de 1956 , cristaliza una evolución jurisprudencial que acoge la doctrina del llamado fumus bonis iuris o apariencia del buen derecho respecto de la que resulta obligada la cita del ATS de 20 de diciembre de 1990 . Esta resolución proclama lo que llama "derecho a la tutela cautelar", inserto en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, "lo que, visto por su envés, significa el deber que tienen tanto la Administración como los Tribunales de acordar la medida cautelar que sea necesaria para asegurar la plena efectividad del acto terminal (resolución administrativa o, en su caso, judicial)". Y esta fuerza expansiva del artículo 24.1 CE viene también impuesta por el principio de Derecho Comunitario europeo recogido en la Sentencia Factortame del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, de 19 de junio de 1990, principio que hace suyo nuestro Tribunal Supremo y que se resume en que "la necesidad del proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón".
La decisión sobre la procedencia de las medidas cautelares debe adoptarse ponderando las circunstancias del caso, según la justificación ofrecida en el momento de solicitar la medida cautelar, en relación con los distintos criterios que deben ser tomados en consideración según la LJ y teniendo en cuenta la finalidad de la medida cautelar y su fundamento constitucional.
La decisión sobre la procedencia de la medida cautelar comporta un alto grado de ponderación conjunta de criterios por parte del Tribunal, que, según nuestra jurisprudencia, puede resumirse en los siguiente puntos:
-
Necesidad de justificación o prueba, aun incompleta o por indicios de aquellas circunstancias que puedan permitir al Tribunal efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar. Como señala un ATS de 3 de junio de 1997 : "la mera alegación, sin prueba alguna, no permite estimar como probado, que la ejecución del acto impugnado [o la vigencia de la disposición impugnada] le pueda ocasionar perjuicios, ni menos que éstos sean de difícil o imposible reparación ". El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, sin que baste una mera invocación genérica.
-
Imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto. Las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulten irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso. De modo que la adopción de tales medidas no puede confundirse con un enjuiciamiento sobre el fondo del proceso. Como señala la STC 148/1993 "el incidente cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal" ( Cfr. ATS de 20 de mayo de 1993 ).
-
El periculum in mora constituye el primer criterio a considerar para la adopción de la medida cautelar. Si bien, ha de tenerse en cuenta que el aseguramiento del proceso, no se agota, en la fórmula clásica de la irreparabilidad del perjuicio, sino que su justificación puede presentarse, con abstracción de eventuales perjuicios, siempre que se advierta que, de modo inmediato, puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso. Si bien se debe tener en cuenta que la finalidad asegurable a través de las medidas cautelares es la finalidad legítima que se deriva de la pretensión formulada ante los Tribunales.
-
El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: "al juzgar sobre la procedencia [de la suspensión] se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego". Por consiguiente, en la pieza de medidas cautelares deben ponderarse las circunstancias que concurren en cada caso y los intereses en juego, tanto los públicos como los particulares en forma circunstanciada. Como reitera hasta la saciedad la jurisprudencia "cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia es de gran intensidad, sólo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución del acto" ( ATS 3 de junio de 1997 , entre otros muchos).
-
La apariencia de buen derecho ( fumus bonis iuris) supuso una gran innovación respecto a los criterios tradicionales utilizados para la adopción de las medidas cautelares. Dicha doctrina permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar.
La LJ no hacía expresa referencia al criterio del fumus bonis iuris (tampoco la LJCA), cuya aplicación queda confiada a la jurisprudencia y al efecto reflejo de la Ley de Enjuiciamiento Civil que sí alude a este criterio en el artículo 728 .
No obstante, debe tenerse en cuenta que la más reciente jurisprudencia hace una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos (de nulidad de pleno derecho, siempre que sea manifiesta, ATS 14 de abril de 1997 , de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme; y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz), pero advirtiendo, al mismo tiempo, de los riesgos de la doctrina al señalar que "la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida, cuan necesitada de prudente aplicación, debe ser tenida en cuenta al solicitarse la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general, declarada previamente nula de pleno derecho o bien cuando se impugna un acto idéntico a otro ya anulado jurisdiccionalmente, pero no [...] al predicarse la nulidad de un acto, en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues, de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito ( AATS 22 de noviembre de 1993 y 7 de noviembre de 1995 y STS de 14 de enero de 1997 , entro otros).
En aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, procede rechazar la pretensión cautelar instada , atendiendo a la naturaleza singular de las disposiciones recurridas, cuya suspensión de la ejecutividad se solicita, pues cabe advertir que su objeto es regular un procedimiento ad hoc para que los titulares de una autorización de explotación de central nuclear, respecto de la que se hubiera dictado la declaración de cese definitivo de la instalación, en determinados supuestos, pudieran solicitar la renovación de la autorización de explotación, que resulta aplicable a todas aquellas instalaciones respecto de las que se hubiere decretado el cese a la entrada en vigor del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, lo que evidencia que no resulta procedente acordar la suspensión de los apartados siete y diez de la disposición final primera del citado Real Decreto , pues apreciamos que no concurre el presupuesto de periculum in mora, ya que los hipotéticos perjuicios que se pudieran ocasionar al medio ambiente son imputables, en su caso, a los actos de ejecución tutelados por el Consejo de Seguridad Nuclear.
Al respecto, cabe, asimismo, poner de relieve que la defensa letrada de las Juntas Generales de Álava se limita a aducir que de no adoptarse las medidas cautelares solicitadas se podría producir nuevamente la entrada en funcionamiento de la central de Santa María de Garoña, que se encuentra en la actualidad en situación de cese de actividad, lo que afectaría negativamente -según se aduce-, al derecho de la colectividad al medio ambiente garantizado por el artículo 45 de la Constitución , pero sin precisar de forma convincente, desde la perspectiva de ponderación circunstanciada de todos los intereses en conflicto, a que alude el artículo 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por qué éste interés público debe prevalecer, en este supuesto, sobre la necesidad de satisfacer el derecho de los ciudadanos de acceder al suministro eléctrico en condiciones equitativas, que puede determinar que el Gobierno, ante la persistente dependencia energética del exterior y el elevado déficit tarifario, considere -como aduce el Abogado del Estado-, que no cabe infrautilizar ninguna de las fuentes de producción de energía eléctrica disponibles.
Conforme prescribe el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , y a tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer al Abogado del Estado, al haberse formalizado de forma conjunta la oposición al incidente cautelar en nombre y representación de la Administración del Estado y de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos (Enresa).
Rechazar las medidas cautelares solicitadas por la representación procesal de las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, respecto de la suspensión de la vigencia y aplicación procedimental de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, por la que se modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre.
Segundo.-Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente incidente cautelar a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados
