STS, 19 de Septiembre de 2014

PonenteJOSE JUAN SUAY RINCON
ECLIES:TS:2014:3702
Número de Recurso2189/2012
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución19 de Septiembre de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Septiembre de dos mil catorce.

En el recurso de casación nº 2189/2012, interpuesto por la Entidad BOSQUES DEL SUR, S.A., representada por el Procurador don Roberto Granizo Palomeque, y asistida por Letrado, y por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la Sentencia nº 333/2012 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 27 de abril de 2012 , recaída en el recurso nº 427/2010, sobre medio ambiente; habiendo comparecido como parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, y la Entidad BOSQUES DEL SUR, S.A., representada por el Procurador don Roberto Granizo Palomeque, y asistida por Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera) dictó la Sentencia de fecha 27 de abril de 2012 , que estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Entidad BOSQUES DEL SUR, S.A. contra la Orden 200/2010, de 2 de febrero, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se aprueba el Plan de Ordenación Cinegética (POC) del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los ríos Manzanares y Jarama, declarando la nulidad de pleno derecho del artículo 1.1.2 POC, en cuanto exige el informe favorable previo de la Junta Rectora para la aprobación del cualquier Plan de Aprovechamiento Cinegético relativo a un coto de caza en cuya superficie se incluyan territorios vinculados, total o parcialmente, al Parque Regional del Sureste.

SEGUNDO

Notificada esta sentencia a las partes, por la Entidad y la Administración recurrentes se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 24 de mayo de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la recurrente (BOSQUES DEL SUR, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 9 de julio de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que consideró procedentes, terminaba solicitando la estimación del recurso de casación, casando y anulando la sentencia impugnada, y asimismo la estimación íntegra de la demanda, cuyo suplico se transcribe: " Se declare la invalidez de la Orden la Consejera de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid 200/2010, de 2 de febrero, por la que se aprueba el Plan de Ordenación Cinegética del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama ".

La también recurrente, COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 17 de septiembre de 2012 igualmente su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación concurrentes a su juicio, terminaba solicitando el dictado de una sentencia revocatoria de la impugnada.

CUARTO

Por Providencia de la Sala, de fecha 31 de octubre de 2012, y antes de admitir a trámite el presente recurso de casación, se dio traslado a las partes sobre la posible inadmisión del mismo:

1) En relación con el interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid, por carecer manifiestamente de fundamento por fundarse el escrito de interposición en la infracción de una norma autonómica, teniendo la cita de principios constitucionales y de normas jurídicas del Derecho estatal mero carácter instrumental ( artículos 86.4 y 93.2.d) de la Ley jurisdiccional (LJCA ));

y 2) En cuanto al recurso de casación interpuesto por la Entidad recurrente, por las siguientes razones:

  1. - En relación al primer motivo, amparado en el apartado c) del artículo 88.1 LJCA , por la coexistencia en el escrito de interposición del recurso de casación, de infracciones reconducibles a los apartados c ) y d) del artículo 88.1 LJCA en un mismo motivo, sin especificar a cuál de aquellos apartados se vincula cada una de las alegaciones realizadas, resultando ello incompatible con el rigor formal que dicha Ley atribuye a recurso extraordinario de casación recogido en el artículo 92.1 LJCA , dada la especialidad de dichos motivos, que son mutuamente excluyentes.

  2. - En relación al segundo motivo del escrito de interposición, amparado en el artículo 88.1.c) LJCA , por carecer manifiestamente de fundamento, puesto que no se aprecia en la sentencia recurrida la falta de motivación alegada por la parte recurrente ( artículo 93.2.d), siendo en realidad lo único que se revela su discrepancia con las consideraciones jurídicas efectuadas por la Sala de instancia ( artículo 93.2.d) LJCA ).

  3. - En relación al tercer motivo, amparado en el apartado c) del artículo 88.1 LJCA , por la coexistencia en el escrito de interposición del recurso de casación de infracciones reconducibles a los apartados c ) y d) del artículo 88.1 LJCA en un mismo motivo, sin especificar a cuál de aquellos apartados se vincula cada una de las alegaciones realizadas, resulta ello incompatible con el rigor formal que dicha Ley atribuye a recurso extraordinario de casación recogido en el artículo 92.1 LJCA , dada la especialidad de dichos motivos, que son mutuamente excluyentes.

  4. - En relación al quinto motivo, amparado en el apartado c) del artículo 88.1 LJCA , por carecer manifiestamente de fundamento, puesto que no se aprecia en la sentencia recurrida la falta de congruencia alegada por la parte recurrente ( artículo 93.2.d), siendo en realidad lo único que se revela su discrepancia con las consideraciones jurídicas efectuadas por la Sala de instancia ( artículo 93.2.d) LJCA ).

  5. - En relación al sexto motivo, amparado en el apartado d) del artículo 88.1 LJCA , por carecer manifiestamente de fundamento al fundarse el escrito de interposición en la infracción de una norma autonómica, teniendo la cita de principios constitucionales y de normas jurídicas de Derecho estatal mero carácter instrumental para eludir la inadmisión del recurso ( artículos 86.4 y 93.2.d) LJCA ).

  6. - En relación al séptimo motivo de casación, amparado en el apartado d) del artículo 88.1 LJCA , por carecer manifiestamente de fundamento al fundarse el escrito de interposición en la infracción de una norma autonómica, teniendo la cita de principios constitucionales y de normas jurídicas del Derecho estatal mero carácter instrumental para eludir la inadmisión del recurso ( artículos 86.4 y 93.2.d) LJCA ).

  7. - En relación al noveno motivo de casación, amparado en el apartado d) del artículo 88.1 LJCA , por carecer manifiestamente de fundamento al fundarse el escrito de interposición en la infracción de una norma autonómica, teniendo la cita de principios constitucionales y de normas jurídicas del Derecho estatal, mero carácter instrumental para eludir la inadmisión del recurso ( artículos 86.4 y 93.2.d) LJCA ), y no citarse con la indispensable precisión la norma jurídica que se considera infringida por la sentencia de instancia, no siendo útil a tal efecto la cita global y genérica de normas completas ( artículos 92.1 y 93.2.b) LJCA ).

Siendo evacuado el trámite conferido a las partes mediante escritos de fechas 27 y 28 de noviembre de 2012, en los que manifestaron lo que a su derecho convino.

QUINTO

Por Auto de la Sala, de fecha 7 de marzo de 2013, se acordó declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid, y la inadmisión de los motivos primero, tercero, quinto, sexto, séptimo y noveno del recurso de casación interpuesto por la Entidad Bosques del Sur, S.A..

SEXTO

Por Diligencia de fecha 22 de abril de 2013 se ordena entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (BOSQUES DEL SUR, S.A. y COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo, lo que hicieron mediante escritos de fechas 7 de mayo y 7 de junio de 2013 respectivamente.

La representación procesal de Bosques del Sur, S.A. manifiesta que, habiendo sido inadmitido el recurso de casación interpuesto por la Administración recurrente, nada tiene que alegar; y el Letrado de la Comunidad de Madrid suplicó a la Sala que se dictara sentencia desestimatoria del recurso de casación confirmando la resolución recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

SÉPTIMO

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de septiembre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación tiene por objeto la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera), con fecha 27 de abril de 2012 , por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad BOSQUES DEL SUR, S.A. contra la Orden 200/2010, de 2 de febrero, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se aprueba el Plan de Ordenación Cinegética (POC) del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los ríos Manzanares y Jarama, declarando la nulidad de pleno derecho del artículo 1.1.2 POC, en cuanto exige el informe favorable previo de la Junta Rectora para la aprobación del cualquier Plan de Aprovechamiento Cinegético relativo a un coto de caza en cuya superficie se incluyan territorios vinculados, total o parcialmente, al Parque Regional del Sureste.

SEGUNDO

La sentencia impugnada procede en su FD 1º a concretar la actuación impugnada, así como los motivos de impugnación invocados en la demanda; y en su FD 2º, a indicar asimismo los motivos de oposición a la demanda invocados por la Comunidad de Madrid.

En su FD 3º rechaza la causa de inadmisibilidad propugnada por la Comunidad de Madrid (falta de legitimación de la entidad recurrente).

Y es en los fundamentos subsiguientes donde se procede al examen de fondo de las cuestiones suscitadas en la demanda:

- Así, en el FD 4º se examina el primero de los motivos aducidos al efecto, la inadecuación jerárquica de la orden impugnada (Orden 200/2010), por la incompetencia de la Consejería que procede a su aprobación. La Sentencia rechaza la concurrencia de este motivo. Se apoya en la base normativa fundamentadora de la Orden, que sitúa en el Decreto 9/2009:

"La Disposición Adicional Primera del Decreto 9/2009, de 5 de febrero , señala que el Plan de Ordenación Cinegética del Parque Regional se desarrollará y aprobará en el plazo máximo de un año, a partir de la firma de este Decreto, y será aprobado por Orden del titular cuya Consejería tenga las competencias de conservación y gestión de los Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad de Madrid. Y, la Disposición Adicional Segunda del Decreto 9/2009 indica que se autoriza a la Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución del presente Decreto".

Y asimismo observa que, entre las atribuciones de los consejeros, según la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, figura la de "cuantas facultades les atribuya en cada caso la normativa aplicable" (artículo 41 g )). Por lo que concluye:

"En el supuesto de autos la atribución de competencia le viene atribuida por el Decreto 9/2009, de 5 de febrero, en el desarrollo general de las políticas de Medio Ambiente por lo que su competencia se incardina dentro de las facultades atribuidas en cada caso por la normativa aplicable (art. 41 . l )".

Es relevante sin embargo lo que se indica a continuación respecto del Decreto 9/2009, declarado nulo por una resolución judicial anterior proveniente del mismo Tribunal y misma Sala, aunque de distinta Sección, porque sobre ello habrá de girar ahora el debate en casación (segundo de los motivos del recurso promovido por la entidad Bosques del Sur S.A. y primero de los admitidos):

"Sin que dicha Disposición haya sido anulada por sentencia alguna de esta Sala discrepando del alcance que la Sección 9ª dio en su sentencia por mor de la existencia de una infracción del Decreto en relación con la falta de fijación de indemnización de los derechos individuales afectados por tal norma".

- En su siguiente FD 5º tampoco aprecia la Sala sentenciadora el motivo de nulidad aducido en segundo término para anular la orden recurrida, consistente en la ausencia del dictamen del Consejo Consultivo de Madrid, por unas razones que cabe condensar en los párrafos que siguen:

"En sentencias de 15 de Junio , 26 de noviembre , 2 de diciembre y 10 de de diciembre de 2003, el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de señalar que no es exigible el dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, porque se trata de instrumentos de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo (sustituida por la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad), no ejecutan propiamente la Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley.

Y en sentencia de 16 de junio de 2003 ha declarado que tal dictamen no es exigible, por no ser reglamentos ejecutivos de la Ley 4/1989, en el procedimiento de elaboración de los Planes Rectores de Uso y Gestión.

En el caso considerado, aunque la Ley 6/94, de declaración del Parque (que se acogió a la previsión excepcional contenida en el art. 15.2 de la Ley 4/1989 de declaración del parque con anterioridad a la elaboración del PORNA) en sus artículos 15 y 16 se refiere a la redacción y cometidos del Plan Rector de Uso y Gestión, ello no incorpora ninguna especialidad en orden a la naturaleza del PRUG que se ajusta a lo previsto en la Ley Estatal 42/2007, de 13 de diciembre , del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, de la que resulta la obligación de elaborar y aprobar los correspondientes planes rectores de uso y gestión de los Parques.

Conforme a ello si el POC determina el concreto uso cinegético del Parque en base a las determinaciones del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no puede ahora sostenerse que es necesaria la emisión de dicho dictamen".

- No ha lugar asimismo para apreciar la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad y de los artículos 24.1 b) de la Ley 50/1997 y 54 f) de la Ley 30/1992 , de acuerdo con el FD 6º de la sentencia impugnada:

"Esta alegación no pasa de ser puramente teórica pues no se realiza sobre una base concreta de falta de justificación y, además, la motivación de las disposiciones generales no exigible en los términos prescritos para los actos singulares por el artículo 54 de la Ley 30/1992 (vid. STS 31 d enero de 2012, recurso 431/2010 ), lo cierto es que en el expediente administrativo se encuentran los correspondientes informes y se ha analizado las alegaciones lo que nos lleva a señalar que el órgano competente para adoptarla ha llegado a una decisión final tras un proceso que permiten discernir cuál ha sido finalmente, y por qué motivos, el criterio que ha acogido la Consejería y en el preámbulo de ésta se exponen de manera sucinta aquellas mismas razones, ya desde una perspectiva más general".

- Se cuestiona en el FD 7º la infracción del principio de jerarquía, más en concreto, por dos preceptos del POC aprobado por la Orden impugnada, el primero de los cuales, atinente al apartado 1.1.2 POC, es en efecto anulado por la expresada razón, y en la medida en que atribuye a la Junta Rectora prevista en el Plan competencia para emitir informes vinculantes sin base legal:

"ni la Ley, ni el PORNA ni el PRUG establecen la obligatoriedad de obtener dicho informe favorable como documento o requisito ineludible para la obtención de la autorización ni entre las funciones de la Junta está la de informar previamente y de manera favorable dicho planes. La Consejería podrá requerir a la Junta que emita informes en relación con los planes de aprovechamiento que se presenten y estos informes podrán ser favorables o desfavorables pero sólo servirán de fundamentación técnica en la resolución que en su momento se adopte sin que deba cargarse al solicitante la obligación de obtener dicho informe por lo que, al amparo del artículo 62.2 de la Ley 30/92 , procede declarar la nulidad de pleno derecho del artículo 1.1.2 del POC".

No así el segundo de los preceptos objeto de análisis (apartado 1.2.1 POC), en que la demanda reprochaba al plan que no se atuviera al mandato legal de limitar la prohibición de caza según la zona, reproche que se rechaza por la Sala de instancia sobre la base de las siguientes consideraciones:

"En realidad el precepto no se refiere a la prohibición de la caza en general sino de su restricción total en dos concretos supuestos: los terrenos cinegéticos de aprovechamiento común (ya recogido en el apartado 3.5 e) del Decreto 9/2009) y humedales catalogados o clasificados como de muy alto o alto valor y resto de requisitos expresados en la norma. Por lo tanto existiría quiebra de dicho principio si dicha restricción no estuviera recogida en las distintas zonas fijadas en la Ley. Así para la zona A está prohibida la práctica de la caza y de la pesca, salvo que responda a fines de investigación o gestión y cuente con la aprobación de la Agencia de Medio Ambiente (art. 27.3 c); en la zona B, está prohibida la práctica de la caza hasta tanto no sea regulada mediante un Plan de Ordenación Cinegética, si así lo considerara conveniente el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (art. 28.3 j); en la zona D, está prohibida la práctica de la caza, salvo que corresponda a fines de investigación, conservación o gestión del ámbito y cuente con autorización expresa de la Agencia de Medio Ambiente. El Plan Rector de Uso y Gestión regulará en las Zonas C la práctica de la pesca, atendiendo al respeto al entorno, a las especies presentes y con la limitación de la modalidad de "pesca sin muerte", que garantice la devolución sin daños de las capturas (art. 29.2 b); en la zona D la caza no es una actividad principal por lo que dicha prohibición no varía su régimen de usos. Por lo tanto este motivo no puede acogerse".

- Mayor interés, a los efectos de este recurso, tienen en principio las consideraciones contenidas en el siguiente fundamento de la sentencia impugnada (FD 8º), porque se trata de uno de los extremos que ahora se cuestionan en casación (octavo motivo de casación, segundo de los admitidos). La infracción del principio de la reserva de ley denunciada en la demanda se proyectaría sobre tres preceptos concretos del POC:

"Indica que el apartado 1.2.1 del POC extiende la prohibición de cazar a zonas no previstas en la ley. El apartado 1.4 impone una obligación a los propietarios de carácter patrimonial que está reservada a la ley conforme establece el artículo 53.1 de la Constitución . Y, el apartado 1.17 impone una prohibición no contemplada en la Ley 6/94".

Pues bien, ninguna de tales objeciones es atendida por la Sala de instancia. Sobre el apartado 1.2.1 POC ésta dirá:

"a.- Respecto del apartado 1.2.1 estamos a lo señalado en el fundamento anterior lo que hace innecesario cualquier reiteración".

Sobre el apartado 1.4, además de la base que ofrece el artículo 62.3 f) de la Ley 42/2007 :

"b.- (...) No encuentra la Sala la vinculación que pueda tener la obligación de señalar las zonas de reserva o los cotos de caza con el derecho de propiedad recogido en el artículo 33 de la Constitución máxime cuando la Orden lo que regula es una actividad a realizar sobre una propiedad privada y toda actividad puede estar sometida a requisitos y no por ello vulnerarse el derecho de propiedad en los términos en que está recogido en nuestra Constitución. El motivo debería haber indicado al menos alguna razón por la cual la obligación de señalar la actividad cinegética restringe dicho derecho".

Y, en fin, sobre el apartado 1.17:

"La base del apartado 1.17 se encuentra en el Plan Rector de Uso y Gestión y no consta la impugnación ni siquiera indirecta de dicho precepto que, en todo caso, se fundamenta en los artículo 16 y 24 y ss de la Ley 6/94 de los que se deduce que la caza solo es un uso permitido cuando responda a fines de investigación o gestión lo que choca frontalmente con el concepto de comercial".

- A continuación, el FD 9º rechaza el alegato de la demanda referido a una supuesta falta de proporcionalidad del POC:

"Estamos ante un contrapeso de situaciones, por un lado la protección del medio ambiente y por otro el uso del ámbito sujeto a dicha protección.

Como dijimos al principio la legitimación de la mercantil recurrente se deriva de su titularidad de terrenos que se encuentran dentro del ámbito espacial del Parque por lo que el motivo debería encauzarse sobre cómo el POC ha restringido sus derechos de manera que los hace inviable y si tal restricción pudiera haberse realizado de manera tal que proporcionalmente resultara más adecuada para compaginar el uso que hasta dicho momento tenía y que o ha desaparecido o se hace imposible. Pero nada de ello consta salvo declaraciones genéricas sobre dichos principio".

- Y, en fin, en el FD 10º se examina la supuesta infracción del Derecho Comunitario en que a juicio de la entidad recurrente habría incurrido el POC, por las autorizaciones administrativas exigibles contempladas en el mismo, en tanto que incompatibles, siempre en opinión de la indicada entidad, con la Directiva 2006/123/CE (artículos 9 y 13 ) de liberalización de servicios, y con la Ley 17/2009, dictada en su desarrollo. También viene esta controversia a dar lugar a la sustanciación de un nuevo motivo de casación (en este caso, se trataría del décimo y último de los del recurso, también tercero y último de los admitidos), por lo que reviste ahora especial interés conocer la respuesta dada a esta cuestión. La Sala no acepta la argumentación de la demanda:

"El motivo no puede ser estimado pues se confunde el uso permitido en el suelo, con una vinculación esencial en relación con la protección del medio ambiente lo que convierte a dichos suelos en merecedores de una especial protección, con la prestación de un servicio. El artículo 1 de la citada Directiva se establece que en la misma se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios. Si tenemos en cuenta que el artículo 4.1 define "servicio" como cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 50 del Tratado y que el POC prohíbe los Cotos Comerciales de Caza, que pudiera dar lugar a la aplicación de la Directiva, los usos cinegéticos permitidos en el Plan quedan fuera del ámbito de la Directiva".

Por lo que el recurso, en suma, salvo en un único extremo en que es estimado (anulación del apartado 1.1.2), es desestimado en todo lo demás, sin condena en costas (FD 11º).

TERCERO

Contra esta sentencia, la entidad Bosques del Sur fundamenta su recurso en los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , la sentencia recurrida incurre en arbitrariedad y falta de motivación al no reconocer un hecho notorio. Jurisprudencia relativa a la infracción de normas reguladoras de la sentencia que se citan.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 24.1 y 120.3 CE , artículo 248.3 LOPJ y artículo 218.2 LEC , al estar incorrectamente motivada y no fundamentar debidamente su consideración de validez de la Orden impugnada, y de la jurisprudencia que se cita.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 24.1 y 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218.2 LEC , al mantener la validez de la Orden impugnada sin justificación alguna dada la nulidad del Decreto 9/2009, y de la jurisprudencia que se cita.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 24.1 CE , y 33 y 67 LJCA , por incongruencia, y de la jurisprudencia que se cita.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 9.3 (Jerarquía Normativa) y 62.1.b), 51.3 y 62.2 de la Ley 30/1992, LRJAP -PAC, así como la Disposición Final Primera de la Ley 6/1994, de 28 de julio , y el artículo 21 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre , infringe además la jurisprudencia que se cita.

6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 13.1.c) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid , así como de la jurisprudencia que se cita.

7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 53.1 CE (Principio de Reserva de Ley). Infracción de la doctrina jurisprudencial que se cita.

8) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración del principio de proporcionalidad y los artículos 9.3 , 103 y 106 CE y la Ley 17/2009, así como de la jurisprudencia que se cita.

9) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 9 a 13 de la Directiva 2006\123\CEE y los artículos 4 a 16 de la Ley 17/2009 .

Y la Comunidad de Madrid, por su parte, funda el suyo en un único motivo:

ÚNICO) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate. Infracción del principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 9.3 CE .

Sin embargo, como ya hemos referido en antecedentes, este último recurso resultó inadmitido por Auto de 7 de marzo de 2013, lo mismo que el recurso de casación promovido por Bosques del Sur S.A., en lo atinente a sus motivos primero, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo y noveno; de modo que, en el trance actual en que nos encontramos, subsisten únicamente tres motivos (los enunciados como motivos segundo, octavo y décimo del recurso) sobre los que ahora hemos de venir a pronunciarnos en principio.

CUARTO

En efecto, decimos en principio, porque, formulado el primero de los motivos admitidos al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional (motivo segundo del recurso de casación), hemos de comenzar necesariamente nuestro enjuiciamiento por su examen, porque si consideramos que efectivamente dicho motivo resultara atendible y hubiese consecuentemente que estimar el presente recurso de casación, podría ello afectar al análisis de los restantes motivos igualmente admitidos (motivos octavo y décimo del recurso de casación).

Plantea la entidad recurrente que la sentencia de instancia ha vulnerado los artículos 24.1 y 120.3 CE , así como los artículos 248.3 LOPJ y 218 LEC , en la medida en que achaca a dicha resolución falta de la debida motivación por no fundamentar debidamente la conclusión que alcanza acerca de la validez de la Orden impugnada en la instancia (Orden 200/2010, de 2 de febrero).

Durante la sustanciación del litigo en la instancia y, concretamente, en el trámite de conclusiones, la parte recurrente vino a traer a los autos la Sentencia de 2 de noviembre de 2010 (Rec. 584/2009), dictada por la Sección Novena de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , que vino a declarar la invalidez del Decreto 9/2009, de 5 de febrero, que aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama.

Según se argumenta, la anulación de dicho Decreto 9/2009 afecta en su integridad a la Orden impugnada (Orden 200/2010) en cuanto que la misma establece medidas de desarrollo del Decreto y no cabe desarrollo normativo de un reglamento que ha sido anulado.

Ciertamente el contenido de la parte dispositiva de la Sentencia antes indicada, aportada en el trámite de conclusiones, no arroja dudas acerca de la nulidad del Decreto 9/2009 (y, por tanto, también, del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Regional incorporado al mismo):

"Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. González Fernández en nombre y representación de ... contra el Decreto de la CAM 9/09 de 5 de febrero que aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los rios Manzanares y Jarama DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la nulidad de pleno derecho del mismo . Sin costas.

Así, pues, los defectos de validez observados en el Plan Rector de Uso y Gestión revisten tal gravedad, a juicio de la sentencia, que determinan su nulidad de pleno derecho.

No se le escapa a la Sala de instancia, en el supuesto que nos ocupa, la relevancia de la resolución indicada para el esclarecimiento del litigio que estaba conociendo. Justamente por eso, mediante Providencia de 10 de octubre de 2011 vino a plantear -antes de resolver- la cuestión acerca de su incidencia en el caso ( artículo 65.2 de la Ley Jurisdiccional ), sobre la base de dicha consideración:

" Siendo que el recurso lo es contra la Orden de desarrollo del citado Decreto procede suspender la votación y fallo del presente recurso a fin de que en el plazo de DIEZ DIAS, a contar desde la notificación de la presente, las partes hagan alegaciones sobre la incidencia de dicha sentencia en el presente recurso, tanto como posible causa de nulidad como por la concurrencia, en su caso, de litispendencia o prejudicialidad homogénea".

La Orden 200/2010 se dicta en aplicación de las propias previsiones del Decreto 9/2009 que desarrolla. Por lo demás, la relación de dependencia de la Orden 200/2010 con el Decreto 9/2009, asimismo, es puesta de manifiesto por la propia sentencia impugnada , como ya antes hemos dejado indicado: "La Disposición Adicional Primera del Decreto 9/2009, de 5 de febrero , señala que el Plan de Ordenación Cinegética del Parque Regional se desarrollará y aprobará en el plazo máximo de un año, a partir de la firma de este Decreto, y será aprobado por Orden del titular cuya Consejería tenga las competencias de conservación y gestión de los Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad de Madrid. Y, la Disposición Adicional Segunda del Decreto 9/2009 indica que se autoriza a la Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución del presente Decreto".

Se insiste después sobre ello: "En el supuesto de autos la atribución de competencia le viene atribuida por el Decreto 9/2009, de 5 de febrero, en el desarrollo general de las políticas de Medio Ambiente por lo que su competencia se incardina dentro de las facultades atribuidas en cada caso por la normativa aplicable (art. 41 l ).

Pues bien, teniendo presente tales premisas, el motivo planteado ha de ser acogido.

No puede despacharse, en efecto, tan relevante cuestión con una afirmación del porte de la que sigue a continuación: "Sin que dicha Disposición haya sido anulada por sentencia alguna de esta Sala discrepando del alcance que la Sección 9ª dio en su sentencia por mor de la existencia de una infracción del Decreto en relación con la falta de fijación de indemnización de los derechos individuales afectados por tal norma".

El deber constitucional y legal de motivación de las sentencias no se satisface del modo expuesto, en que la resolución impugnada se limita a manifestar su discrepancia con la resolución adoptada por otra Sección de la misma Sala y Tribunal Superior de Justicia acerca del alcance otorgado por ella a los defectos de validez observados determinantes a la postre de la nulidad de pleno derecho del plan enjuiciado.

En primer término, y ya de entrada, es evidente que el Decreto 9/2009 sí fue anulado y declarado nulo de pleno derecho, por lo que no es cierta la afirmación transcrita de la que se parte.

Es evidente que la Sección Primera no es del mismo parecer y discrepa de la conclusión alcanzada por la Sección Novena (como veremos después, ya antes había tenido ocasión de enjuiciar el Decreto 9/2009 y había desestimado el recurso contencioso-administrativo promovido contra el mismo y confirmado su legalidad, si bien por otro motivo).

La discrepancia, desde luego, sí queda suficientemente subrayada, pero no así la fundamentación sobre la que descansa. Esto es, ni se exteriorizan las razones que podrían llegar a justificarla en su caso, ni cabe deducir por vía implícita cuáles podrían llegar a haber sido tales razones a partir de la propia fundamentación de la sentencia .

Sin duda, son correctas y pertinentes las citas jurisprudenciales aportadas por la Comunidad de Madrid en su escrito de oposición al recurso; ahora bien, lo que sucede es que la sentencia impugnada no se atiene precisamente a los parámetros marcados por nuestra doctrina acerca de las exigencias dimanantes del deber de motivación, doctrina expresada a través de tales citas jurisprudenciales.

Como recordamos en nuestra STS de 11 de abril de 2014 (RC 4892/2011 ):

" La motivación de la sentencias es exigida "siempre" por el artículo 120.3 de la CE . El Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto ( STC 57/2003, de 24 de marzo ) que "la obligación de motivar las Sentencias, que el artículo 120.3 CE impone a los órganos judiciales, se integra como una de las garantías protegidas en el derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1CE ), entendida como el derecho a obtener una resolución razonablemente fundada en Derecho, que entronca de forma directa con el principio del Estado democrático de Derecho ( artículo 1 CE ) y con una concepción de la legitimidad de la función jurisdiccional sustentada esencialmente en el carácter vinculante que para todo órgano jurisdiccional reviste la Ley ( artículo 117.1 y 3 CE ; SSTC 55/1987, de 13 de mayo, F. 1 ; 24/1990, de 15 de febrero, F.4 ; 22/1994, de 27 de enero , F. 2). Esta garantía tiene como finalidad última la interdicción de la arbitrariedad, ya que mediante ella se introduce un factor de racionalidad en el ejercicio del poder que, paralelamente, potencia el valor de la seguridad jurídica y constituye un instrumento que tiende a garantizar la posibilidad de control de la resolución por los Tribunales superiores mediante los recursos que procedan, incluido el que compete a este Tribunal a través del recurso de amparo (SSTC 55/1987, de 13 de mayo, F. 1 ; 22/1994, de 27 de enero, F. 2 ; 184/1995, de 12 de diciembre, F. 2 ; 47/1998, de 2 de marzo , F. 5 ; 139/2000, de 29 de mayo , F. 4 ; 221/2001, de 31 de octubre , F. 6). De esta garantía deriva, en primer lugar, que la resolución ha de exteriorizar los elementos y razones de juicio que fundamentan la decisión ( SSTC 122/1991, de 3 de junio , F. 2 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 58/1997, de 18 de marzo , F.2), y, en segundo lugar, que el fundamento de la decisión ha de constituir la aplicación no arbitraria, ni manifiestamente irrazonable, ni fruto de un error patente, de la legalidad (entre muchas SSTC 23/1987, de 23 de febrero , F. 3 ;112/1996, de 24 de junio , F.2 ;119/1998, de 4 de junio , F. 2 ;25/2000, de 31 de enero , F. 3). A ello ha de añadirse que, cuando están en juego otros derechos fundamentales, el canon de examen de la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva aparece reforzado (por todas SSTC 25/2000, de 31 de enero, F. 3 ; 64/2001, de 17 de marzo , F. 3). "Como tiene señalado este Tribunal, la exigencia de motivación, proclamada por el artículo 120.3 CE , constituye una garantía esencial del justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del Ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( SSTC 116/1986, de 8 de octubre , F. 5 ; 109/1992, de 14 de septiembre , F. 3 ; 139/2000, de 29 de mayo, F. 4 ; 6/2002, de 14 de enero , F. 3). La carencia de fundamentación constituye un defecto capaz de generar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva si, en atención a las circunstancias concurrentes, la falta de razonamiento de la resolución no puede interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva ( SSTC 175/1990, de 12 de noviembre , F. 2 ; 83/1998, de 20 de abril, F. 3 ; 74/1999, de 26 de abril, F. 2 ; 67/2000, de 13 de marzo, F. 3 ; y 53/2001, de 26 de febrero , F. 3). En definitiva hemos exigido "que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente, no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita" ( SSTC 26/1997, de 11 de febrero, F. 4 ; 104/2002, de 6 de mayo, F. 3 ; 236/2002, de 9 de diciembre , F. 5)".

Recordando también la trascendencia constitucional de la motivación, en nuestra Sentencia de 5 de julio de 2013 (RC 2590/2010 ), volvemos a invocar la jurisprudencia constitucional establecida a este respecto:

"La obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión . Es por lo tanto ---y sobre todo--- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3 ; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3 ; 14/1991, de 28 de enero, F. 2 ; 122/1991, de 3 de junio, F. 2 ; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4 ; 122/1994, de 25 de abril, F. 5 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 115/1996, de 25 de junio , F. 2 , 79/1996, de 20 de mayo, F. 3 ; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo , F. 4)".

La sentencia dictada en la instancia no aporta razones sobre las que pudiera fundamentarse su discrepancia acerca del contenido y alcance del fallo de otra resolución ( Sentencia de 2 de noviembre de 2010), proveniente de la misma Sala de lo Contencioso-administrativo y del mismo Tribunal Superior de Justicia de Madrid , aunque de distinta Sección. Se limita sin más a exteriorizar dicha discrepancia .

Por otra parte, no se le escapa la trascendencia de esta resolución, en la medida en que anula el Decreto 9/2009, de cuyo desarrollo es manifestación la Orden 200/2010, sometida a su enjuiciamiento.

Es palmario que, del modo expuesto, y al margen de cualesquiera otras consecuencias, se consuma la vulneración de los preceptos constitucionales y legales invocados en apoyo de este motivo de casación; por lo que, como adelantamos, dicho motivo ha de ser acogido y, por tanto, el recurso de casación ha de ser estimado.

QUINTO

Puestos a indagar sobre las razones sobre las que podría residir la discrepancia manifestada por la sentencia impugnada -unas razones que, por lo acabado de exponer, en ningún caso dicha sentencia expresa, ni tampoco cumple deducirlas de manera implícita de sus consideraciones-, su desmarque respecto de la Sentencia de 2 de noviembre de 2010, dictada por la Sección Novena , podría haberse debido acaso a que esta última no era firme todavía al tiempo de adoptarse la resolución que ahora estamos enjuiciando ( Sentencia de 27 de abril de 2012); o bien, a que, asimismo, con anterioridad, la propia Sección Primera había dictado una resolución desestimatoria del recurso promovido contra el Decreto 9/2009, confirmando así su ajuste al ordenamiento jurídico ( Sentencia de 11 de junio de 2010 ).

Para dejar definitivamente zanjada cualquier controversia, cumple ahora agregar que, en el trance actual, ninguno de ambos argumentos resulta de recibo.

  1. Por lo que concierne al primero de ellos, ya de entrada, resulta necesario indicar que la falta de firmeza de una resolución -en este caso, la sentencia traída al proceso de instancia (aportada en fase de conclusiones)- no resultaría de por sí suficiente para que la misma Sala sentenciadora (aunque se tratara de distinta Sección), conocedora de la indicada resolución, pudiera apartarse sin más de sus términos y pretendiera orillar sus consecuencias sin ofrecer la más mínima explicación.

    De cualquier modo, y más allá de ello, promovido después recurso de casación contra la Sentencia de 2 de noviembre de 2010 (RC 7089/2010 ), hemos venido ya a desestimar dicho recurso por medio de nuestra Sentencia de 20 de septiembre de 2012 , así que la resolución judicial recaída en la instancia ha venido de este modo a adquirir la firmeza de la que antes carecía .

    Por lo que el supuesto argumento que pudiera haber podido explicar en su caso la doctrina de la sentencia que antes hemos rechazado, la falta de consecuencias de la anulación del Decreto 9/2009 sobre la Orden 200/2010 por carecer todavía de firmeza la resolución judicial aportada al proceso, queda privado de toda virtualidad.

  2. Por otro lado, y en lo que respecta al segundo de los argumentos antes enunciados, también hemos de indicar que, promovido asimismo recurso de casación contra la resolución anteriormente dictada por la Sección Primera -la Sentencia de 11 de junio de 2010 (R 764/2009 ), a la que asimismo antes hicimos referencia-, lo cierto es que, con la misma fecha de 20 de septiembre de 2012 (RC 5349/2010), también hemos tenido ocasión de pronunciarnos ya y hemos venido a dictar sentencia estimatoria del indicado recurso de casación.

    De este modo , una vez casada la sentencia, hemos venido igualmente a estimar el recurso contencioso administrativo promovido contra el Decreto 9/2009 y a declarar también su nulidad de pleno derecho -en este caso, con base en una argumentación diferente, que en síntesis cabría reconducir a la falta de audiencia de los ayuntamientos concernidos en el procedimiento de tramitación del plan rector de uso y gestión del parque-.

    Hemos venido así a refrendar con esta sentencia dictada en la misma fecha lo que habíamos declarado asimismo en la sentencia a la que nos referimos en el apartado precedente.

    Tampoco puede, consiguientemente, prosperar el argumento que pretendiera fundarse sobre la base de la existencia de dicha resolución anterior procedente de la misma Sección Primera que la que ha dado lugar a este recurso, porque dicha sentencia ha sido revocada en casación y en su lugar se ha dictado otra estimatoria del recurso contencioso-administrativo y anulatoria de la disposición a la sazón impugnada, esto es, el Decreto 9/2009, del que la Orden 200/2010 constituye mero desarrollo.

    Como decíamos al principio, la procedencia de acoger el primero de los motivos de casación admitidos a trámite, en el momento actual, resplandece aun con más claridad.

SEXTO

La estimación del primero de los motivos de casación admitidos hace innecesario el análisis de los restantes motivos aducidos en el recurso de casación que igualmente han sido admitidos en esta sede; máxime por su proyección general y consecuencias sobre la totalidad de la sentencia impugnada.

Lo que sí corresponde ahora, en cambio, conforme a lo prevenido por el artículo 95.2 d) de la Ley Jurisdiccional , es resolver lo que proceda sobre el fondo del asunto suscitado en la instancia dentro de los términos en que el debate aparece planteado y determinar en suma, una vez casada la sentencia recurrida, si procede o no estimar el recurso contencioso administrativo promovido ante aquélla.

Pues bien, a tenor de las consideraciones expuestas en el fundamento precedente, la conclusión no puede ser sino la de acordar ahora la estimación del recurso contencioso-administrativo por las razones expresadas, esto es, por vulneración del principio de jerarquía normativa que, desde luego, resulta de aplicación en el ámbito de las relaciones entre decretos y ordenes y, asimismo, en el supuesto sometido ahora a nuestra consideración, entre los propios planes a que tales decretos y tales órdenes dan cobertura .

El principio de jerarquía normativa no sólo se vulnera si incurre en algún genero de contradicción el contenido de la Orden respecto del Decreto -y, en nuestro caso, del Plan de Ordenación Cinegético (POC) respecto del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque, del que a la postre dimana toda legitimidad-, sino también cuando, como ha sucedido en justamente en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento la Orden (y el POC incorporado a ella) se aprueba en ausencia o defecto del Decreto a cuyo desarrollo aquélla atiende: al haberse declarado la nulidad de pleno derecho del Decreto 9/2009, la Orden 200/2010 viene a quedar en efecto privada de la indispensable cobertura normativa que le resulta requerida.

Procede, en suma, estimar el recurso contencioso-administrativo contra la citada Orden 200/2010 por vulneración del indicado principio.

SÉPTIMO

Estimado el recurso de casación, no procede formular pronunciamiento alguno en esta sede acerca de la imposición del pago de las costas procesales a alguna de las partes ( artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional ). Del mismo modo, al no apreciarse temeridad ni mala fe, tampoco procede formular pronunciamiento alguno sobre la condena en costas en la instancia (artículo 139.1).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. - Ha lugar al recurso de casación número 2189/2012 interpuesto por la Entidad BOSQUES DEL SUR, S.A. contra la Sentencia nº 333/2012 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 27 de abril de 2012 (recurso contencioso- administrativo 427/2010), quedando ahora anulada y sin efecto la referida sentencia.

  2. - Estimamos el recurso contencioso-administrativo 427/2010 interpuesto por la Entidad BOSQUES DEL SUR, S.A. contra la Orden 200/2010, de 2 de febrero, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se aprueba el Plan de Ordenación Cinegética (POC) del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los ríos Manzanares y Jarama, que anulamos.

  3. - No hacemos condena en las costas de instancia ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Eduardo Calvo Rojas Jose Juan Suay Rincon Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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