STS, 20 de Abril de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Abril 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 60/93 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra sentencia de fecha 19 de octubre de 1992 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Rafael Gamarra Megía, en nombre y representación de D. Enrique .
La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de fecha 19 de octubre de 1992, contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimamos el presente recurso contencioso-administrativo promovido en nombre de D. Enrique contra las Resoluciones impugnadas que se reseñan en el primero de los antecedentes de hecho de esta resolución, las que declaramos no conformes a Derecho y que, en consecuencia, anulamos y dejamos sin valor ni efecto alguno con devolución al actor de las fianzas incautadas. Sin costas".
En el primero de los antecedentes de hecho de la sentencia recurrida se hace constar: "En fecha de 19 de diciembre de 1990 y en nombre de D. Enrique se interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo, contra resolución de 26 de octubre de 1990 de la Consejería de Agricultura y Alimentación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, desestimatoria de los previos recursos de reposición de 4 de septiembre de 1990 interpuestos contra las resoluciones de 30 de julio de 1990, por las que se resolvían los contratos de Asistencia Técnica a la Redacción de proyectos para los términos municipales de Lumbrera y Ojacastro y de Cervera del Río Alhama y Valdemadera, ambos concertados con su representado el día 18 de diciembre de 1989".
En el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida se tienen en cuenta los siguientes antecedentes fácticos de la cuestión:
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Tras la aprobación de los correspondientes pliegos de prescripciones técnicas, cuyo artículo tercero determina que "el colaborador contratado deberá estar en posesión del título de Ingeniero Agrónomo o de Ingeniero de Caminos, así como colegiado en el colegio profesional correspondiente", el órgano competente de la Administración regional acordó llevar a cabo la adjudicación de los contratos por el sistema de contratación directa, a cuyo fin invitó a cuatro técnicos considerados con competencia suficiente, respondiendo únicamente D. Enrique .
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Este suscribió finalmente los contratos comprometiéndose a la prestación de la asistencia conestricta sujeción a los pliegos de cláusulas Administrativas y de Prescripciones Técnicas aprobados.
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La Administración, al advertir que los proyectos presentados por el contratista iban sin firma ni visado, comprobó la insuficiencia de su cualificación técnica por no estar en posesión de ninguno de los títulos superiores requeridos en el Pliego de Prescripciones Técnicas, sino del grado medio de Ingeniero Técnico Agrícola, por lo que acordó la resolución de ambos contratos de asistencia técnica y, en resolución posterior, con base a lo establecido en el artículo 160 del Reglamento de Contratos del Estado, la incautación de las fianzas prestadas por el contratista, sin valoración de daños para la Administración por considerarse que no se le habían producido.
La sentencia recurrida establece las siguientes conclusiones, de modo extractado, en los fundamentos jurídicos quinto y sexto:
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El carecer el contratista de la titulación que el Pliego de Prescripciones Técnicas demandaba (las otras razones, de falta de visado y firma en los trabajos y de perjuicio económico para la Administración, son pura derivación de aquélla) no constituye incumplimiento por el actor de las obligaciones contraídas, sino un vicio obstativo a la validez de los contratos, por afectar a un elemento tan esencial de ellos pues como dice el artículo 44.b) del Reglamento General de Contratación del Estado, "el órgano de contratación no debería haber realizado la adjudicación o la hubiera debido hacer en favor de distinto empresario".
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La Administración demandada debió instar la anulación de los contratos, previa declaración de su lesividad para el interés público, como previene el artículo 46 del citado Reglamento. Pero al no haberlo hecho así, sino acudiendo a una resolución, por causa no autorizada jurídicamente para ello, es claro que actuó contrariamente a Derecho, por lo que procede declarar la nulidad de las Resoluciones administrativas impugnadas así como la incautación de las fianzas acordadas por la Administración demandada.
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Anulados y sin efecto los Acuerdos resolutorios de los contratos, recobran vigencia los que por el motivo invocado sólo pueden ser invalidados, y, en consecuencia, no procede estimar las pretensiones articuladas en la demanda y relativas al pago del precio de los contratos y al abono de gastos habidos por el actor por la prestación de la asistencia técnica.
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja y se opone al recurso la representación procesal de D. Enrique .
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de abril de 1999.
El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en la infracción del artículo 52 de la Ley de Contratos del Estado y los artículos 157 y 159 del Reglamento General de Contratación del Estado, señalando dichos preceptos, como causa de resolución, el incumplimiento de las cláusulas contenidas en el mismo. Para la parte recurrente, el artículo 159 del Reglamento, al establecer que el incumplimiento por el contratista de cualquier cláusula contenida en el contrato, autoriza a la Administración a exigir su estricto cumplimiento o bien acordar la resolución del mismo, que la Consejería de Agricultura y Alimentación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, resolvió los contratos de acuerdo con lo establecido en las normas anteriormente indicadas, que resultan infringidos por la sentencia recurrida, criterio que además, ratifica la sentencia de esta Sala de 17 de junio de 1986, entre otras.
En la cuestión examinada, la resolución del contrato y el incumplimiento como causa de resolución es distinto, según que el incumplimiento sea imputable a la Administración o al contratista:
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El incumplimiento por parte de la Administración da lugar a la resolución del contrato en los casos previstos en la Ley, con la particularidad que la Administración queda obligada al pago de los perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista, a tenor de las previsiones contenidas en el artículo 53.2 de la Ley de Contratos del Estado y 158 del Reglamento.
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El incumplimiento por parte del contratista faculta a la Administración para exigir el estricto cumplimiento del contrato, o bien acordar la resolución con posibilidad de incautación de fianza que hubiere constituido el contratista e indemnización a la Administración de daños y perjuicios, a tenor de los artículos
53.1 de la Ley de Contratos del Estado y 159 de su Reglamento, siendo obligada la resolución del contratocuando por parte del contratista haya habido dolo, fraude o engaño.
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Esta circunstancia no aparece acreditada en la cuestión examinada, en la medida en que por parte de la Administración se envió una comunicación expresa al Sr. Enrique para que participara en la contratación, siendo discutible, además, el alcance y contenido de la cláusula tercera del pliego de prescripciones técnicas, cuando señala que el colaborador contratado ha de poseer el título de Ingeniero Agrónomo o de Caminos y estar colegiado, habiéndose de regular por ley, a tenor del artículo 36 de la Constitución, el ejercicio de las profesiones tituladas, existiendo precedentes jurisprudenciales (así, en sentencias de 20 de diciembre de 1995 y 9 de marzo de 1999 de esta misma Sección), que declaran la anulación de cláusulas inmersas en los contratos cuando infringen el principio de reserva de ley, al introducir prohibiciones de contratación mediante normas que tienen rango inferior a la ley o son contrarias al principio de jerarquía normativa.
En la cuestión examinada, además de la anterior apreciación, existen suficientes elementos valorados adecuadamente por la sentencia impugnada, y que han sido extractados en los antecedentes de hecho de esta resolución, para concluir reconociendo que no es imputable al contratista ninguna causa de incumplimiento que facultara a la Administración para ejercitar la facultad resolutoria por entenderse, a juicio de la Sala, que no aparece quebrantado el artículo 52 de la Ley de Contratos del Estado como causa de resolución por incumplimiento de las cláusulas contenidas en el contrato, siendo la Administración, como reconoce la sentencia impugnada en este punto, la que debió proceder a realizar la adjudicación a técnico competente y en su defecto, si, como sucedió, no existía más que un posible adjudicatario, debió declarar desierto el concurso. La interpretación jurisprudencial del contenido y alcance del artículo 52.1 de la Ley de Contratos del Estado pone de manifiesto que, como tal causa de resolución, el incumplimiento ha de ser grave y de naturaleza sustancial y estas calificaciones no aparecen cumplidas en la cuestión suscitada, siguiendo criterios jurisprudenciales contenidos, entre otras, en la sentencia de 2 de abril de 1992.
Tampoco resulta acreditada, en la cuestión debatida, la infracción de la sentencia de 17 de junio de 1986, que es un caso de inejecución flagrante e injustificada que impide hacer uso de la moderación aplicada por la jurisprudencia de este Tribunal ante una conducta culposa o negligente en el cumplimiento de la obligación.
Los anteriores razonamientos determinan la desestimación del primero de los motivos de casación.
El segundo de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en el artículo 53.1 de la Ley de Contratos del Estado y 160 del Reglamento de Contratación del Estado que, a juicio de la parte recurrente, resultan infringidos cuando el contrato resuelto por culpa del contratista, implica la incautación de la fianza por parte de la Administración, siendo de tener en cuenta respecto de este punto, que no existió tal incumplimiento por parte del contratista, como expresamente reconoce la sentencia impugnada, al participar el adjudicatario, inducido por la Administración, sabedor de que no tenía el título exigible en el pliego, concurriría una compensación de culpas que exoneraría a aquel de las consecuencias previstas en el artículo 53 de la Ley de Contratos del Estado, en orden a la indemnización a la Administración de los daños y perjuicios, como expresamente recoge el fundamento jurídico sexto de la sentencia impugnada, teniendo en cuenta que la raíz del problema viene determinada por una adjudicación indebida por parte de la Administración y, en consecuencia, no concurren los presupuestos legales para estimar vulnerado el artículo 53 de la Ley de Contratos del Estado, que es citado por la parte recurrente como infringido y además no concurren las circunstancias determinantes de la pérdida de fianza por incumplimiento imputable al contratista, que expresamente es inexistente.
En este punto, reiterada jurisprudencia de esta Sala no identifica el incumplimiento del contratista, como causa resolutoria con la culpa del mismo, a efectos de ulterior sanción, como reconoce, entre otras, la sentencia de 24 de febrero de 1982 y reitera la posterior sentencia de 11 de noviembre de 1987.
Los anteriores criterios determinan la desestimación del segundo de los motivos de casación.
Finalmente, la parte recurrente invoca como último motivo de casación, la infracción del artículo 18 de la Ley de Contratos del Estado y el artículo 50 del Reglamento de Contratación del Estado, invocándose la jurisprudencia contenida en las sentencias de 11 de febrero de 1980, 28 de septiembre de 1987 y 19 de octubre de 1992, en orden al alcance y contenido de la interpretación como prerrogativa otorgada a la Administración.
Sobre este particular punto hay que destacar que la jurisprudencia ha reiterado que los pliegos son laLey del Contrato, afirmación que la doctrina jurisprudencial se encarga de matizar y así, en la sentencia de 25 de julio de 1989 manifiesta que si bien es cierto que tales pliegos implican dicha condición, ello no puede entenderse sino en el sentido de que se trata de un poder normativo inter partes, dentro de un plano subordinado a las normas y principios superiores del ordenamiento jurídico, doctrina reiterada por este Tribunal en sentencias de 21 de diciembre de 1988 y 26 de septiembre de 1989, entre otras.
Por otra parte, la prerrogativa de la Administración en orden a la interpretación de los contratos no excluye la intervención de los Tribunales para revisar los actos dictados por la Administración, pues si bien debe reconocerse a la administración la posibilidad de interpretar en vía administrativa el contenido del contrato, dicha manifestación de voluntad no excluye la ulterior actividad jurisdiccional en orden a la interpretación por el órgano jurisdiccional contencioso- administrativo del control llevado a cabo en la vía administrativa, pues aun reconociendo, como hizo la sentencia de 29 de febrero de 1983, la actuación de interpretación auténtica por la Administración como autora de la lex contractus, que contiene el pliego de cláusulas administrativas, técnicas y particulares, ello no excluye el ulterior control jurisdiccional, como sucede en la cuestión examinada y desde este punto de vista, no se advierte vulneración del contenido del artículo 18 de la Ley de Contratos del Estado, puesto en conexión con el artículo 50 del Reglamento General de Contratación del Estado, que no resultan vulnerados, máxime teniendo en cuenta el carácter de principio ordenador que los artículos referidos implican en nuestro sistema jurídico.
Finalmente, la invocación de las sentencias que en este punto se efectúa por la parte recurrente, no resultan de aplicación a la cuestión examinada, pues la invocada sentencia de 11 de febrero de 1980 se refiere a un supuesto de retención de importe de certificaciones para cubrir una responsabilidad, en el caso de que la fianza se manifestara insuficiente y en el que el contratista incidió en responsabilidad por demora en el cumplimiento de la obligación, extremo que no tiene que ver con la cuestión examinada y tampoco resultan de aplicación los criterios de la sentencia de 28 de septiembre de 1987 que reconoce la potestad exorbitante de la Administración a todos los supuestos en que la extinción de un contrato administrativo lo precise para su adecuada ejecución, extremo que no se produce en la cuestión examinada, en que la parte apelada, en aquel caso, estaba obligada a la entrega de un local litigioso en el momento de finalización del plazo concesional, circunstancia que nada tiene que ver con la cuestión que estamos examinando.
Finalmente, tampoco es de aplicación la vulneración de la jurisprudencia que se contiene en la sentencia de 11 de noviembre de 1987 sobre el alcance de la resolución de un contrato, matizando que su invalidez ab initio por la incidencia de circunstancias anormales sobrevenidas, implica unos efectos resolutorios que no deben operar ex tunc sino ex nunc, es decir, desde la fecha en que se decreta la resolución administrativa y que en la cuestión examinada, se refería a una fijación de valoración de daños y perjuicios que pudieran haberse irrogado en un supuesto en el que intervino la Dirección General del Servicio Nacional de Productos Agrarios, que nada tiene que ver con el caso que estamos examinando.
En suma, las facultades que son privilegio de la Administración y entre ellas las derivadas de la interpretación de los contratos, resolviendo las dudas que se susciten, como han reconocido los artículos 18 de la Ley de Contratos del Estado invocado por la parte recurrente y 50 del Reglamento, no deben ser objeto de valoración de un modo absoluto como una facultad decisiva y decisoria que justifique un proceder no adecuado a una relación concertada, excluyendo un aspecto esencial de las obligaciones recayentes sobre la misma, al socaire de unas facultades que la misma le concede, pero esa facultad la concede la propia ley dentro de los límites y de acuerdo con los requisitos establecidos en la misma, porque también la contratación administrativa está sujeta al principio esencial del equilibrio objetivo en las prestaciones, lo que implica un recíproco cumplimiento de las obligaciones a que de modo específico se comprometen las partes y en el caso examinado, dicha facultad interpretativa, que no es omnímoda, no ha sido vulnerada por parte de la sentencia impugnada, razones que determinan la desestimación del último de los motivos.
Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 60/1993 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia dictada, con fecha 19 de octubre de 1992, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, que estimó el recurso interpuesto por D. Enrique contra las Resoluciones de 30 de julio de 1990 y 26 de octubre de 1990 de la Consejería de Agricultura y Alimentación de dicha Comunidad Autónoma, por las que se resolvían los contratos de asistencia técnica sobre redacciónde proyectos en los términos municipales de Lumbrera, Ojacastro, Cervera del Rio Alhama y Valdemadera y se acordaba la incautación de la fianza prestada, sentencia que procede declarar firme y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente en casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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