STS, 22 de Octubre de 1997

A).

1. La representación procesal de la entidad mercantil Piensos Valenciana, S.A., mediante escrito de fecha 7 de Julio de 1992, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 8 de Mayo de 1992, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 6 de Septiembre de 1991, por el que impuso a la entidad mercantil actora la sanción de CINCO MILLONES DE PESETAS DE MULTA, por considerarla responsable de prácticas restrictivas de la competencia prohibidas en el artículo 1.1, en relación con el artículo 3, a) y b) de la Ley 110/1963, de represión de prácticas restrictivas de la competencia. El recurso interpuesto, se siguió ante esta Sala, bajo el número 7.209/1992.

2. En el recurso nº. 7.209/92, la parte actora formuló su demanda mediante escrito de fecha 26 de Febrero de 1993. En tal demanda se solicita la nulidad de los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados; la devolución, por improcedente, de la sanción impuesta, actualizado con la aplicación del correspondiente índice de precio al consumo; el reconocimiento a ser indemnizada la actora por el perjuicio causado, y a que se condene en costas a la Administración.

3. El Abogado del Estado, el recurso nº 7.209/92, contestó a la demanda mediante escrito de 3 de Abril de 1993, solicitando: que se declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, al amparo de lo establecido en el artículo 82.a) de la Ley de la Jurisdicción, por corresponder el conocimiento de los Autos a la Audiencia Nacional, y, subsidiariamente, la desestimación del recurso y la confirmación del acto administrativo recurrido en todos sus extremos, por ser plenamente ajustado a Derecho.

4. Tanto la parte actora, como el Abogado del Estado, en los escritos de conclusiones formulados enel recurso nº 7.209/92, insisten en sus pretensiones. Es de consignar que la parte actora, expresa que la competencia para conocer el recurso corresponde al Tribunal Supremo.

5. El recurso nº 7.209/92, quedó pendiente de señalamiento en virtud de la Providencia de fecha 15 de Julio de 1993.

   2. Por lo que se refiere al recurso contencioso administrativo nº 444/95, consignamos los siguientes datos:

1. La representación procesal de la entidad mercantil Piensos Valenciana, S.A., mediante escrito de fecha 10 de Septiembre de 1991, interpuso recurso contencioso administrativo, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, contra la resolución de fecha 8 de Julio de 1991, del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia, sobre prácticas restrictivas de la Competencia, prohibidas por la Ley 110/1963. Por dicha resolución, se propuso al Consejo de Ministros que se impusiera a la actora, la sanción de DOS MILLONES QUINIENTAS MIL PESETAS (2.500.000pts.) DE MULTA, por considerarla autora de prácticas prohibidas. Ante la Audiencia Nacional, se siguió el recurso nº 1.991/93.

2. La representación procesal de la entidad Piensos Valenciana, S.A., mediante escrito de fecha 18 de Octubre de 1994, participó a la Audiencia Nacional que el Consejo de Ministros, en su reunión de fecha 6 de Septiembre de 1991, por los mismos hechos, le había impuesto la sanción de CINCO MILLONES DE PESETAS. Es de consignar que la representación procesal de Piensos Valenciana, S.A., interpuso recurso de reposición contra dicho acuerdo del Consejo de Ministros, recurso que fue desestimado por resolución de fecha 8 de Mayo de 1992, tal como se ha consignado en A.1).

3. Por auto de fecha 8 de Marzo de 1995, la Sala de lo contencioso administrativo (Sección 6ª), de la Audiencia Nacional, acordó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo a fin de que el recurso continuara su tramitación junto con el recurso nº 7.209/1992. Recibidas las actuaciones en la Sala Tercera del Tribunal Supremo, se dictó providencia con fecha 21 de Diciembre de 1995 por la que se acordó conceder a la parte el plazo de 20 días para formalizar la demanda, registrada con el nº 444/95.

   3. Mediante escrito de fecha 19 de Enero de 1996, la parte actora formuló su demanda en el recurso nº 444/95, en la que diciendo respetar la independencia de los pleitos acumulados, contempla, menciona o cita cuestiones del pleito principal por razón de la acumulación y por razón de que la resolución impugnada del Tribunal de Defensa de la Competencia es base de la decisión que se debate como consecuencia de la impugnación que hace respecto de los acuerdos del Consejo de Ministros por los que, en definitiva, la actora fue sancionada con la multa de CINCO MILLONES DE PESETAS. En su demanda, la parte actora solicita que se dicte única sentencia para los recursos acumulados y se le declare eximida de toda responsabilidad, en base a la caducidad del procedimiento administrativo abierto con el número 540/88; la prescripción de la acción sancionadora; la no intervención de la recurrente en las prácticas presuntamente abusivas; la nulidad del acuerdo de 8 de Mayo de 1992, del Consejo de Ministros que resolvió el recurso de reposición contra el anterior acuerdo de 6 de Septiembre de 1991; La devolución, por improcedente, del importe de la sanción impuesta, actualizando su valor con el que resulte por aplicación del correspondiente índice de precio al consumo; el reconocimiento de ser indemnizada por el perjuicio causado, y que se condena en costas a la Administración.

   4. El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de 21 de Febrero de 1996. El Abogado del Estado, en su demanda, solicita que se dicte sentencia desestimando el presente recurso contencioso administrativo, y que se confirmen los actos administrativos recurridos en todos sus extremos, por ser ajustados a Derecho.

Ninguna de las partes solicitaron el recibimiento del pleito a prueba de ninguno de los recursos acumulados; y en sus escritos de conclusiones reiteran sus peticiones de la demanda y del escrito de contestación a la misma.

Por providencia de fecha 24 de Julio de 1997, se señaló el día 15 de Octubre de 1997 para deliberación, votación y fallo de los dos recursos contenciosos administrativos acumulados, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán.

El presente recurso contencioso administrativo nº 7209/92 y acumulado 444/95, esidéntico al nº 7.205/92, resuelto por la Sala con fecha 30 de Diciembre de 1996, siendo aplicable al mismo todo lo expuesto en dicha sentencia.

1. La parte actora solicita que se dicte una única sentencia para resolver los dos recursos acumulados. Por ello, formula una serie de alegatos que comprenden la totalidad de los fundamentos jurídicos de su defensa. Procede, pues, estimar esta petición de la demandante y afrontando todas las cuestiones que la misma plantea, debemos resolverlas por exigencia del derecho de tutela judicial efectiva.

2. La resolución de todas las cuestiones planteadas a las que corresponde el Abogado del Estado con alegatos de defensa de los actos administrativos impugnados, exige que, por razón de sistemática, nos tengamos que referir a las cuestiones planteadas siguiendo el siguiente orden: a la petición del Abogado del Estado sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo 7.209/1.992; al problema de la caducidad del procedimiento; al problema de la existencia de prácticas prohibidas por el artículo 1.1., en relación con el artículo 3.a) y b) de la Ley 110/63, de 20 de julio y, en su caso, al dato relevante de la existencia o no de daño para la Economía Nacional; al problema de la prescripción alegada respecto de las infracciones por las que fue sancionada; al principio nom bis in idem, también alegado, y, finalmente y en su caso, a la sanción impuesta.

La petición del Abogado del Estado de que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo 7.209/1.992, debe ser desestimada, puesto que desde el momento en que el acto del Tribunal de Defensa de la Competencia al que se refería el recurso número 444/1.995, constituye el antecedente de los acuerdos impugnados del Consejo de Ministros, al haberse acumulado dichos recursos número 7.209/1.992 y el número 444/1.995, procede, como solicita la parte demandante, dictar una única sentencia en la que se resuelvan todas las cuestiones planteadas en la demanda, respecto de las cuales el Abogado del Estado formuló las correspondientes alegaciones de defensa.

En vía administrativa, la parte hoy demandante, en su defensa, alegó la caducidad del procedimiento (expediente número 540/88, invocando al efecto el artículo 26 del Decreto núm. 422/70, de 5 de febrero. Este precepto, en su apartado 1 (que es al que se refiere el actor), dispone: "El Director del Servicio (que es al que correspondía acordar la incoación del expediente sobre la existencia de posibles prácticas prohibidas por la Ley ), elevará al Tribunal (al TDC), previo, en su caso, el trámite de toma de conocimiento e informe del Consejo de Defensa de la Competencia, de conformidad con lo dispuesto en el apartado e) del artículo 24 de la Ley, el expediente con el informe propuesta a que se refiere el artículo anterior de este reglamento. El plazo previsto para elevación de los expedientes será de seis meses, contados desde la fecha de la admisión a trámite. Su eventual demora tendrá que estar justificada por causas ajenas a la misma instrucción". El alegato de caducidad del procedimiento del expediente referido, debe ser desestimado, por las siguientes consideraciones:

a). La caducidad constituye una forma de terminación del procedimiento administrativo. La parte demandante invoca, además de la norma reglamentaria indicada, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958. Ante todo ha de precisarse, que esta Ley contempla la caducidad de los procedimientos administrativos en función de la inactividad del interesado (art. 99). Teniendo en cuenta la invocación que hace la demandante, resulta que los requisitos necesarios para que, por inactividad del interesado, pudiera producir la declaración administrativa de caducidad y la consecuente resolución de archivar el procedimiento, son los siguientes: que exista una paralización real del procedimiento; que la paralización sea imputable al interesado a cuya instancia se incoó el procedimiento; que ante el requerimiento de la Administración al interesado, éste no haya realizado, en el plazo de tres meses, actividad alguna conducente a que el procedimiento continúe. Por ello, el Abogado del Estado en sus alegatos en defensa de la Administración, no duda en expresar que el Decreto 422/70, de 5 de febrero, que es norma especial de aplicación a los expedientes que incoa el Tribunal de Defensa de la Competencia, no establece ni regula la caducidad del procedimiento; en función de esto alega que, en el caso que resolvemos, dado el contenido del expediente administrativo no se puede llegar a la conclusión que da la actora. La postura del Abogado del Estado es correcta, dado que no se puede confundir la caducidad del expediente por causas imputables al interesado, con la caducidad de los mismos (perención, según pone de relieve la doctrina científica y recoge la jurisprudencia), por causas imputables a la Administración, a lo que, como argumento de defensa se refiere la parte demandante.

b). La caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por hecho imputable a la Administración, tiene el mismo significado que la caducidad imputable a la inactividad del interesado; produce, en su caso, la terminación del procedimiento y el archivo del expediente. Esto es lo que la parte demandante solicita, y ello merece las consideraciones que siguen:a'). Hablar de caducidad por hecho imputable a la Administración, significa tanto como mirar al efecto específico siguiente: que la actitud de la Administración sea obstaculizadora de la pronta resolución o pronunciamiento sobre el fondo. La caducidad por hecho imputable a la Administración, debe ser entendida como instrumento que evite la pendencia indefinida del procedimiento administrativo sancionador por paralización de alguno de sus trámites. Ello nos lleva directamente a tener que distinguir dos conceptos distintos: la duración máxima que debe tener todo procedimiento, y la caducidad como causa de terminación del mismo. El Tribunal Supremo, ha tenido ocasión de ocuparse de esta fundamental diferencia; así la sentencia de 15 de marzo de 1.961, precisó que es irrelevante a los efectos de anulabilidad, el que el expediente dure más de seis meses, porque el artículo 61 de la LPA, considera ese plazo únicamente como causa de poder exigir la responsabilidad por el retraso si no estuviere justificado; otra sentencia de 19 de diciembre de 1.961, insiste en ese mismo criterio, al decir que la tardanza en resolver el expediente en modo alguno conduce de por sí a la nulidad de lo actuado o , como pretende la demanda, a la caducidad del expediente mismo. Más tarde, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 8 de noviembre de 1.974, expresó que la resolución tardía es plenamente válida en virtud de la eficacia del acto irregular que se consagra en los artículos 49 y 61 de la LPA. Y no faltan sentencias como las de 18-2-64, 9-3-64 y 20-10-64, que no dudan en señalar que el transcurso del tiempo asignado a las actuaciones administrativas para su realización, puede dar lugar a que se exija responsabilidad disciplinaria a los funcionarios causantes de la dilación.

b'). La cuestión de la caducidad del procedimiento administrativo, que ahora trae la demandante al proceso, fue ya alegada en vía administrativa, al recurrir en reposición el acuerdo de 6 de Septiembre de

1.991, del Consejo de Ministros. El propio Consejo de Ministros, al resolver el recurso de reposición, abordó y resolvió la cuestión, desestimando el alegato del recurrente. En esta sentencia, corresponde, pues, examinar si la decisión administrativa ahora impugnada en vía jurisdiccional es conforme a Derecho. La respuesta que debemos dar es afirmativa; la Administración resolvió dicha cuestión conforme a Derecho. Ello debe ser confirmado por las siguientes razones:

1. La finalidad primordial que imponía el decreto 422/70, de 5 de febrero, sobre la obligación del Director del Servicio respecto al Tribunal de Defensa de la Competencia, era la de procurar que el Consejo de Defensa de la Competencia tuviera conocimiento, antes de su remisión al Tribunal, de los expediente. Y sólo cuando los expedientes sobre la posible existencia de prácticas prohibidas por la Ley, estén conclusos, deben ser remitidos al Tribunal, acompañado de un informe-propuesta que contenga las prácticas observadas, sus antecedentes y los efectos producidos (art. 22.4 de la Ley 110/1.963, de represión de prácticas restrictivas de la competencia).

2. Dentro de la pretensión concreta de la parte demandante que examinamos y resolvemos, el artículo 26 del Decreto 422/70 dispone que el plazo previsto para la elevación de los expedientes será de seis meses, contados desde la fecha de la admisión a trámite. Este precepto, no puede aislarse, a los efectos de su correcta interpretación, del contexto de la Ley ni del contexto del propio reglamento; este reglamento, en su artículo 28, impone a los interesados el derecho -y podría decirse que la obligación- de reclamar en queja, en todo momento, contra los defectos de la tramitación del expediente, y en especial los defectos que supongan paralización de plazos, con la consecuencia de que la estimación de la queja puede dar lugar a la incoación de expediente disciplinario contra el funcionario o funcionarios responsables de la infracción. Esos preceptos del reglamento citado, están en concordancia, como dice la propia Administración, con el artículo 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, expresamente invocada por la parte demandante; de ahí que tenga pleno sentido la doctrina jurisprudencial que anteriormente hemos consignado. La parte demandante invoca en su defensa las SSTS de fechas 19 de julio de 1.989 y de 7 de diciembre de 1.989; pues bien, estas sentencias, referidas a materia de disciplina de mercado, rectamente interpretadas, lejos de constituir elemento eficaz de defensa, reiteran la doctrina jurisprudencial que hemos consignado anteriormente.

c). Por todo lo anteriormente razonado, debemos desestimar el alegato que se contiene en las demandas de los procesos acumulados que resolvemos, respecto de la pretensión de que se declare la caducidad del procedimiento administrativo que indica.

Respecto a la sanción de las prácticas prohibidas, en defensa de la libre competencia, debemos consignar que la Administración, precisó como conducta infractora (tenemos en cuenta aquí todos los alegatos de la parte demandante) los hechos siguientes: limitación de la producción de huevos de incubar, de pollitos de un día y de pollos para engorde, con la finalidad de ajustar la oferta a la demanda y lograr una elevación de los precios de los pollos para engorde y una estabilidad de los mismos al menos durante períodos semestrales; celebración de reuniones semestrales para intercambio de información comercial a los efectos de fijar anticipadamente los precios de los pollos vivos para carne, y coordinar ydifundir la actividad infractora, para una mayor efectividad. Tales actividades constituyen la infracción definida en la norma jurídica que la empresa actora conculcó. En efecto, la ley 110/63, en su artículo 1.1, prohibió las prácticas surgidas de convenios, decisiones o conductas conscientemente paralelas que tengan por objeto o produzcan el efecto de impedir, falsear o limitar la competencia en todo o en parte del mercado nacional. El apartado 2 del artículo 1 de dicha Ley, precisó que son nulos, como contrarios a la Ley y al orden público, los convenios entre empresas, así como los acuerdos y decisiones de todo género de uniones, asociaciones o agrupaciones de aquellas que originen prácticas de las prohibidas en el apartado anterior. El artículo 3º de la Ley 110/63, especifica, en particular las prácticas que quedan prohibidas, entre las que se encuentran las expresamente señaladas por la Administración y que fueron recogidas por la parte demandante en su demanda. Frente a la tipificación que de las infracciones expresó la Administración, la parte demandante se limita a decir que cada sociedad es libre para establecer su programa de producción según sus intereses sociales y que los hechos que se le imputan no han sido probados. El alegato formulado por la demandante frente a la expresa tipificación de las infracciones por parte de la Administración, debe ser desestimado, por las siguientes razones:

a). La Administración precisó las infracciones, a partir de los medios de prueba que obran en el expediente administrativo sancionador. Las pruebas documentales en las que se apoya tal conclusión probatoria figuran las que se refieren a las normas de funcionamiento de una comisión creada para el control del cumplimiento de los acuerdos; las actas de reuniones de productores de pollos que hacen referencia al cumplimiento de los acuerdos y su puesta en práctica; las notas de las reuniones de la Mesa Avícola, en la que participaban habitualmente una representación del sector de la distribución, una representación de los mataderos industriales de aves y una representación de los productores de pollos; las actas de reuniones de empresarios del sector reveladoras no solo de un seguimiento puntual del cumplimiento de los acuerdos de fijación de precios, sino del establecimiento de medidas de coacción contra los incumplidores, incluso la adopción concreta de algunas de ellas contra determinados mayoristas; la nota (acta) correspondiente a una reunión de la "Mesa Avícola", en la que, ante la falta de acuerdo de los componentes de la mesa sobre el precio a fijar para la semana siguiente, se llega a proponer que se deje libre el precio durante una semana. Resulta claro, tras el análisis del expediente, que los comportamientos de la empresa sancionada, tuvieron como finalidad restringir el juego de la libre competencia. La actividad infractora, en la materia que nos ocupa, puede ser cometida intencionadamente o por negligencia, que se da cuando el sujeto activo de la infracción actúa sin la debida precaución dentro del mercado de la actividad de que se trate, porque ello favorece la comisión de infracciones contra el derecho de la competencia. Aunque uno u otro tipo de actuación, configuran el tipo, no cabe duda de que en el caso que resolvemos, en la empresa demandantes se aprecia una conducta claramente intencionada. En definitiva, los acuerdos existieron, fueron puestos en práctica y, entre otras, su cumplimiento llevó aneja la obligación de aplicar un precio determinado, lo que hace inaplicable el núm. 4 del artículo 4 de la Ley 110/1.963.

b). No cabe estimar el simple alegato formulado por la demandante, que ha sido consignado anteriormente. Para que el alegato pudiera ser estimado, hubiera sido necesario que la demandante hubiera propuesta y se hubiere practicado prueba tendente a destruir los datos objetivamente expresados por la Administración. La representación procesal de la parte actora no propuso prueba alguna. Nada hay que reprochar por esta actitud, pero sí precisar que ante tal falta debe sufrir las consecuencias de su inactividad procesal probatoria, tan importante en la materia que nos ocupa. Debe sufrir las consecuencias de tener que admitirse en esta sentencia los hechos explicitados con toda claridad por la Administración, puesto que la posibilidad de hacer quebrar esos hechos, por medio de la prueba adecuada al efecto, estuvo en mano de la parte demandante, al poseer el dominio completo tanto sobre su derecho sustantivo como sobre los derechos procesales implícitos en el pleito en el sentido, como puntualiza la mejor doctrina, de que la demandante es libre de actuarlos o no; en este caso, la demandante, libremente no estimó conveniente proponer prueba alguna, y se limitó voluntaria y libremente - reiteramos- a alegar que, a su juicio, no estaban probados los hechos. Frente a ello, el Abogado del Estado, en su actitud procesal de defensa de la Administración, precisó que los hechos son los que se contienen en el expediente administrativo sancionador, es decir los que han quedado consignados anteriormente y no destruidos por la parte demandante. Y es que obran en el expediente datos que evidencian las coincidencias entre los precios aplicados y los pactados en la "Mesa Avícola", así como la reducción de la oferta de pollo vivo para engorde en épocas del año en que disminuye la producción. La celebración de reuniones y la aportación de medios económicos en proporción a las cifras de producción para financiar la operación de autorregulación, permite afirmar lo siguiente: que existió una práctica reiterada y constante de manipulación de los precios al margen de los mecanismos del mercado.

c). Los hechos consignados, infractores del derecho a la libre competencia, en el caso que resolvemos tuvieron como finalidad reducir el crecimiento de productores, lo que dio origen a un doble efecto: un perjuicio real a los consumidores y un perjuicio efectivo y de grandes proporciones a la EconomíaNacional. Y es que la Ley, al sancionar las infracciones contra el derecho de la libre competencia, protege la participación en la producción, para impedir que la producción quede en manos de unos pocos. Esto, obviamente, es algo distinto de la posibilidad de existencia de productores bien organizados y con disciplina comercial y contable, determinantes de aumentar lícita y legítimamente su riqueza; en la infracciones contra la competencia, opera la actividad de producción de riqueza, pero orillando a la competencia legal que queda perjudicada, como también quedan perjudicados los consumidores y, en definitiva la Economía Nacional, dado que el interés público, siempre relevante, resulta lesionado cuando, como en el caso que resolvemos, se produce una actividad clara contra la competencia. Por otra parte las actuaciones reflejan que "el éxito de las medidas fijadas en los acuerdos objeto del expediente se refleja en la subida experimentada desde mayo -época del acuerdo- hasta septiembre de 1.988, que porcentualmente se fija en un 97'5%, lo que, teniendo en cuenta la ponderación de este producto en la cesta de la compra, supone una incidencia espectacular en el índice de precios al consumo". Debemos añadir, además, que el daño causado a la Economía nacional y el período de tiempo en que se llevaron a cabo las prácticas ilegales, son datos que se determinan en la resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia en medida suficiente para el objeto y fin que el ordenamiento jurídico encomienda a la actividad administrativa que en este proceso se revisa.

d). Frente a la actividad ilícita, es necesario, en defensa de la libre y leal competencia, la acción de la Administración, a través de la potestad sancionadora, para corregir ex post aquellas conductas que impidan el libre juego de la competencia.

Frente al alegato de la prescripción de las infracciones, debemos hacer las siguientes consideraciones:

a). La prescripción es instituto jurídico admisible, porque actúa como garantía de la seguridad jurídica.

b). La prescripción tiene su fundamento en la objetiva inactividad de la Administración en orden al ejercicio de su derecho a sancionar.

c). Alegada la prescripción, debe procederse al análisis de los datos fácticos y objetivos, caso por caso, para determinar si es de estimar o no la misma.

d). En la demanda, la parte demandante habla de la prescripción de la acción sancionadora. Ante esto tenemos que precisar lo siguiente: la prescripción opera bien por haber transcurrido el plazo señalado en la Ley desde la comisión del ilícito administrativo sin que se haya iniciado expediente sancionador, bien porque, habiéndose iniciado tal expediente sin que el plazo de prescripción haya transcurrido, el procedimiento administrativo sancionador se paralizare durante dicho plazo. Pues bien, en el caso que resolvemos, no es posible estimar que haya transcurrido el plazo de prescripción antes de la iniciación del procedimiento, puesto que las primeras actuaciones por parte del Servicio de Defensa de la Competencia se produjeron el día 23 de septiembre de 1.988 y el expediente sancionador se inició el día 4 de octubre de

1.988. No cabe, pues, estimar que la Administración dejara de iniciar el expediente sancionador extemporáneamente, ni cabe estimar que el procedimiento administrativo sancionador estuviere interrumpido durante el plazo que, como de prescripción, señala la norma legal. Basta el examen del expediente administrativo para que tengamos que afirmar de que el expediente no estuvo interrumpido. En la demanda que la actora formuló en el recurso número 7.205/92, se limita a decir que el expediente sancionador se inició el día 4 de octubre de 1.988 y que la sanción se impuso, por el Consejo de Ministros, mediante acuerdo del día 6 de Septiembre de 1.991; y en su demanda formulada a propósito del recurso contencioso-administrativo, número 504/1.995, expresa una serie de fechas para alegar que tomando el trámite que se desee, siempre queda comprobado que transcurre un plazo superior a dos meses en que la Administración se halla inactiva ante la parte demandante. Tal alegato debemos desestimarlo, por las siguientes razones:

1. Porque en vía administrativa, la hoy demandante únicamente cuestionó el plazo de prescripción a los efectos de haber transcurrido sin iniciar el procedimiento. La prescripción de la acción no se produjo por lo que se ha dicho y, además, porque en el tipo de infracciones como por la que se sancionó a la demandante, es de tener en cuenta que son infracciones continuadas, aspecto este recogido y resuelto por la Administración en términos correctos. Teniendo en cuenta que aún después de iniciarse el procedimiento sancionador y aun en buena parte del período en que se tramitaba, seguían cometiéndose las infracciones administrativas típicas claramente expresadas por la Administración; esto no puede ser olvidado a la hora de decidir sobre si deba o no aplicarse la prescripción.

2. Ahora, en el proceso (en los dos procesos acumulados), la demandante en su defensa vuelve aalegar la prescripción de la acción sancionadora, pero, bajo ese alegato comprende también la prescripción por paralización del procedimiento por tiempo superior a dos meses. Ante ello el Abogado del Estado opuso que esto último no fue cuestionado en vía administrativa; así es, pero no obstante, del examen del expediente único sobre la conducta de la hoy demandante y de otra empresa, no cabe apreciar el transcurso del plazo que se dice. Y debemos reiterar ahora lo que anteriormente hemos ya precisado a propósito de la infracción por la que la demandante fue sancionada. No cabe estimar el simple alegato formulado por la demandante, respecto a la prescripción. Para que el alegato pudiera ser estimado, hubiera sido necesario demostrar con certeza objetiva el transcurso del tiempo sin actividad de la Administración. La representación procesal de la parte actora cita una serie de fechas a las que, subjetivamente, da un valor que no es posible aceptar, dado el contenido del expediente administrativo; lo relevante hubiera sido que la actora hubiere acreditado su inactividad infractora una vez iniciado el procedimiento sancionador y durante su total tramitación.

La parte demandante alega que en virtud del principio non bis in idem, no es posible sancionar, por unos mismos hechos, a la demandante y a la Asociación a la que pertenece (a la ANPP). El alegato debe ser desestimado, toda vez que en el proceso no se ha probado que la entidad mercantil demandante sea la misma persona jurídica que la ANPP. Por el contrario, del expediente se desprende y así se recoge en la resolución del Consejo de Ministros de fecha 8 de mayo de 1.992 en la que se precisa que la Asociación Nacional de Productores de Pollos (ANPP) y la empresa demandante tienen personalidad jurídica distinta. Debemos hacer una última precisión; que aquí se trata de resolver sobre la sanción impuesta a la demandante.

Debemos referirnos, ahora, a la sanción impuesta. La demandante alega que dados los términos del artículo 28 de la Ley 110/1.963, no se puede asegurar que la sanción impuesta esté dentro de los límites que la Ley autoriza. Frente a este alegato, debemos hacer las siguientes consideraciones:

1. El artículo 28 de la Ley 110/1.963, atribuye al Consejo de Ministros la facultad de sancionar las infracciones sobre la competencia, con una multa graduable, a tenor del perjuicio que la infracción haya causado a la Economía Nacional; y si bien el apartado 2 de dicho artículo señala que la multa, en ningún caso podrá ser superior al 30% del valor de lo facturado por la venta del producto o por la prestación del servicio objeto de las prácticas sancionadas durante el periodo en que las mismas se han realizado, el apartado 3 de dicho precepto, dice: si por la naturaleza de la práctica (prohibida) no pudiere aplicarse la regla anterior, la sanción estará limitada al treinta por ciento del valor estimado de la totalidad de las mercancías o servicios de las prácticas prohibidas durante el período (de tiempo) en que las mismas se han realizado.

2. Dado los términos del artículo 28 de la Ley 110/1.963, la Administración tiene un amplio margen para imponer la sanción por las infracciones cometidas. Es claro que la decisión de la Administración en que se imponga la sanción ha de ser motivada; en otras palabras, la Administración ha de justificar, de manera objetiva, el porqué de la sanción que impone. Aún cabe añadir; la Administración, necesariamente, ha de acomodar su potestad sancionadora a cada caso. Por lo tanto, a la hora de imponer la sanción tras el correspondiente expediente, ha de tomar en consideración las circunstancias particulares de cada caso, así como -y esto es relevante- las circunstancias del mercado y producción dominantes al momento en que la infracción se cometió; no se olvide que, como anteriormente hemos dicho, en las infracciones contra la competencia, opera la actividad de producción de riqueza, pero orillando a la competencia legal que queda perjudicada, como también queda perjudicados los consumidores y, en definitiva la Economía Nacional, dado que el interés público, siempre relevante, resulta lesionado cuando, como en el caso que resolvemos, se produce una actividad clara contra la competencia.

3. En el caso que nos ocupa (en que la sanción impuesta es la de multa de CINCO MILLONES DE PESETAS), la Administración, al sancionar, usó en términos correctos, las atribuciones que le confiere el citado artículo 28 de la Ley 110/63, puesto que es evidente que no existe el error que la demandante alega. Por esta razón el Abogado del Estado señala que aún con los datos que da la propia actora en su demanda, la multa impuesta está dentro de los límites autorizados en la Ley. Pero lo que la Sala afirma en esta sentencia es que, independientemente de la puntualización del Abogado del Estado, no se puede tener en cuenta los alegatos meramente subjetivos de la actora, al no haber sido acreditados por la prueba que la representación procesal de la demandante no solicitó. Aceptamos, pues, los argumentos fundados de la Administración en este punto.

Finalmente debemos desestimar el alegato que la parte demandante hace respecto de los artículos 25.1 y 24.1 de la Constitución, por lo siguiente:a). El principio de legalidad no somete al ordenamiento sancionador administrativo sólo a la reserva de ley, sino que conlleva, igualmente, una garantía de orden material y de alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen infracción, el tipo y el grado de sanción. La garantía de determinación tiene como precipitado y complemento la tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que estén fuera de las fronteras que marca la norma sancionadora. En casos como el que resolvemos, ha de valorar el hecho ilícito y su encaje en la norma, bajo el prisma de los principios de seguridad jurídica y de la legitimidad del ejercicio de la potestad sancionadora, por exigencias de un relevante principio; el principio de legalidad. A cuanto acabamos de expresar se refieren las SSTC 111/1.993 (Pleno), de 25 de marzo, y 120/1.996 (Sala 2ª), de 8 de julio. Con anterioridad a las fechas de las sentencias que acabamos de consignar, el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 42/1.987, de 7 de abril y 101/1.988, de 8 de junio, razonó que el artículo 25.1 de la Constitución Española solo resulta vulnerado cuando las infracciones administrativas y sus sanciones, carezcan de norma legal habilitante; pues bien, teniendo en cuenta dicha doctrina del Tribunal Constitucional, en el caso que resolvemos, las infracciones y sus sanciones aparecen claramente definidas (como ya se ha dicho al referirnos al problema de la tipicidad, expresamente planteado por la demandante) en la Ley 110/1.963, por lo que no cabe hablar de que se vulnere el citado precepto constitucional. Por todo lo razonado en esta sentencia, es claro que la Administración ha respetado el principio de legalidad.

b). El art. 24.1 de la Constitución Española garantiza a todos los ciudadanos su derecho a obtener una respuesta judicial motivada, razonable y coherente a sus pretensiones, siempre que éstas se hubieran ejercitado con cumplimiento de los requisitos de procedibilidad legalmente establecidos. No conculca el derecho de tutela la resolución de inadmisión que, comprobada la inexistencia de un requisito procesal, se ve impedido el Tribunal para conocer el fondo del asunto (STC, 159/95, de 6 de noviembre). En el caso que resolvemos, la parte demandante pudo alegar y utilizar los recursos correspondientes en vía administrativa, y tuvo acceso a la vía jurisdiccional en la que obtiene una resolución fundada, la presente sentencia. No puede pues estimarse el alegato de indefensión que hace la parte demandante.

Se ha analizado la totalidad de las alegaciones de las partes (demanda, contestación a la demanda y escrito de conclusiones de las dos partes en los dos recursos contencioso-administrativos acumulados), y, por lo tanto, también las pretensiones sobre la devolución de la multa, el reconocimiento de indemnización pedida y sobre la petición de condena en costas formulada por la parte recurrente. Y del análisis de ello, la Sala, en una única sentencia tal como se solicita y resulta procedente, debe desestimar íntegramente lo pretendido a través de sus demanda por la entidad mercantil Piensos Valenciana, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María del Carmen Ortíz Cornago, contra la resolución del Pleno el Tribunal de Defensa de la Competencia de fecha 8 de julio de 1.991, por la que se propuso al Consejo de Ministros a través del Ministro de Economía y Hacienda, que se impusiera a la empresa actora la sanción de dos millones quinientas mil pesetas (2.500.000 pts.), por considerarla responsable de prácticas restrictivas de la competencia, prohibidas en el artículo 1.1., en relación con el artículo 3.a) y b) de la Ley 110/1.963 y contra las resoluciones del Consejo de Ministros de fechas 6 de Septiembre de 1.991 y de 8 de mayo de 1.992, por las que la sanción que, en definitiva, se impuso a la actora, por dichas prácticas prohibidas, fue la de CINCO MILLONES DE PESETAS DE MULTA.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.

Que debemos desestimar y desestimamos la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo 7.209/1.992, alegada por el Abogado del Estado.

Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil PIENSOS VALENCIANA, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María del Carmen Ortiz Cornago, contra la resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia de fecha 8 de julio de 1.991, por la que se propuso al Consejo de Ministros, a través del Ministro de Economía y Hacienda, que se impusiera a la empresa actora la sanción de dos millones quinientas mil pesetas, por considerarla responsable de prácticas restrictivas de la competencia, prohibidas en el artículo 1.1, en relación con el artículo 3.a) y b) de la Ley 110/1.963 y contralas resoluciones del Consejo de Ministros de fechas 6 de Septiembre de 1.991 y de 8 de mayo de 1.992, por las que la sanción que, en definitiva, se impuso a la actora, por dichas prácticas prohibidas, fue la de CINCO MILLONES DE PESETAS DE MULTA. DECLARAMOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO.

Sin condena en costas.

Devuélvase a la Administración General del estado el Expediente Administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.