Articulo 52: Organizaciones profesionales de defensa de los intereses económicos
| Autor | Miguel Herrero de Miñón |
| Cargo del Autor | Letrado del Consejo de Estado |
| Páginas | 409-426 |
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El objeto de estas páginas es hacer un comentario del artículo 52 de la Constitución lo más exhaustivo posible, pero sin que ello suponga entrar en el análisis pormenorizado de las figuras jurídicas que a su amparo pueden llegar a constituirse, a saber, gran parte de la administración corporativa y aún más allá. En consecuencia, prescindiremos de los problemas sustantivos de ésta -decantación histórica, naturaleza, tipología- para ceñirnos tan sólo a lo que el precepto dice para escudriñar su sentido y extraer todo su valor normativo.
La primera referencia que los trabajos de los constituyentes hacen a las organizaciones profesionales, las sitúan en pie de igualdad con sindicatos y organizaciones empresariales (art. 5 del Anteproyecto), texto que se mantiene en el Informe de la Ponencia (art. 7) Todo indica que en aquella fase el término de «organizaciones profesionales» pretendía cubrir el conjunto de la administración corporativa. Así resulta de la explicitación del texto llevada a cabo por la Comisión del Con-Page 412greso, que ratificó el Pleno de la Cámara, al substantivar la referencia a los Colegios profesionales junto a «las demás organizaciones profesionales» (art. 7). La Comisión Constitucional del Senado, en textos ratificados por el Pleno, eliminó del artículo 7 la referencia a Colegios y Organizaciones empresariales para dejarlo ceñido a los agentes sociales de las relaciones laborales, sindicatos y empresarios y, a la vez, introdujo un nuevo artículo 36 relativo a los solos Colegios Profesionales, sin referencia alguna a las otras «organizaciones» de esta índole cuya garantía constitucional se había contemplado desde el comienzo de la elaboración del texto. De ahí que la Comisión Mixta Congreso-Senado introdujera, en artículo aparte, el actual 52, sistematizando las anteriores referencias del texto aprobado por el Congreso 1.
Como ocurre con el artículo 36, respecto de los Colegios, el relieve constitucional de este tipo de organizaciones es una novedad tanto en el constitucionalismo español -salvo, claro está, las referencias corporativas de las Leyes Fundamentales autoritarias- como en el derecho constitucional comparado. Sus paralelos no son las declaraciones relativas a la libertad de asociación, homólogas al artículo 22 C.E. que, como más adelante se expondrá, no es el supuesto, antes al contrario, de estas organizaciones.
La novedad del precepto y su utilización práctica hace que la jurisprudencia, especialmente la constitucional elaborada sobre el mismo, sea muy abundante, más extensa y anterior a la doctrina, aunque no siempre los pronunciamientos expresos sobre el artículo 52 excedan la generalidad 2. En consecuencia, el comentario del artículo en cuestión y la construcción consiguiente habrá de recurrir a ella como elemento indispensable.
La primera cuestión a dilucidar es qué tipo de norma constitucional contiene el artículo comentado. Desde un punto de vista sistemático, dada su colocación en el Capítulo III del Título Primero del texto constitucional, se trata de un Principio Rector, y así lo dice expresamente el Tribunal Constitucional (S. 113/1994, F.J. 9, y 179/1994, F.J. 5). Es decir, se trata de una directriz constitucional que no prevé tanto un mandato para la emisión de una ley, como, tan sólo, una dirección para un programa legislativo 3. En efecto, los Principios Rectores que aparecen en la Constitución de 1978, se incluyen en la tendencia a la anticipación del futuro, ya como proyecto ya, también, como garantía, propia del constitucionalismo de la segunda postguerra. Y, aunque no es ésta la ocasión de abundar en la exégesis de su concepto, baste señalar que, según el artículo 53.3, su reconocimiento, respeto y protección informará la legislación, la práctica judicial y la actuación de losPage 413 poderes públicos. No carecen, por lo tanto, de valor normativo, puesto que normativa es la totalidad de la Constitución, y todos los poderes públicos están obligados a tenerlos presentes, tanto en la interpretación de las restantes normas constitucionales como de las leyes, (Ss.T.C. 19/1982, 15/1989 y 14/1992). De manera que son previsiones constitucionales que obligan al legislador (Ss.T.C. 71/1982 y 172/1989) y se imponen a los poderes públicos (S.T.C. 83/1984), pero su vinculación no es directa como, por ejemplo, la de los derechos fundamentales, sino a través de las leyes que los desarrollan (S.T.C. 80/1982).
No se configura, en consecuencia, ningún derecho subjetivo, pero la Constitución impone la existencia de las organizaciones profesionales allí mencionadas como una meta positiva y, de rechazo, excluye su radical eliminación por parte del legislador.
Ahora bien, no es menos cierto que el artículo 52 contiene también una reserva de ley. Así se deduce de su literalidad y así lo ha reconocido reiteradamente el Tribunal Constitucional.
La reserva de ley es a todas luces una garantía y como tal se entiende por el Tribunal Constitucional. Baste citar la sentencia 83/1984, que dispone: «Este principio de reserva de ley entraña en efecto una garantía... su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del Ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos que son los reglamentos. El principio no excluye ciertamente la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador» (F.J. 4.º, reiterada entre otras por las sentencias 5/1981, 30/1982, 99/1987 y 127/1994).
Ahora bien, ¿qué garantiza la reserva de ley del artículo 52? Claramente no se trata de una garantía institucional, es decir, para utilizar los términos del propio Tribunal Constitucional, de aquella figura que asegura la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en el tiempo y lugar 4.
No se trata, en efecto, de una garantía institucional, frente a lo que, a juicio de muchos, ocurre en el artículo 36 C.E. relativo a los Colegios Profesionales 5, y así lo declaró el propio Tribunal Constitucional oponiendo ambos artículos, el 52 y el 36 (S. 113/1994, F.J. 9) Mientras en la elaboración de este precepto y de su tenor literal resulta una referencia concreta a los Colegios como figura jurídica sobradamente conocida y la constitucionalización de cuyo nomen parece remitirse -si, como es lógico, ha de significar algo- a determinadas y concretas características que configuran esa «imagen social» que la garantía institucional protege, en el artículo 52 no se encuentra nada parecido. Sólo una referencia genérica a organizaciones profesionales, sin dato alguno «que reconduzca necesa-Page 414riamente a configuraciones incardinables en la administración corporativa». Es un mandato al legislador encargándole «un especial protagonismo» en su regulación. Por lo tanto, el artículo comentado no constitucionaliza nomen alguno y lo que bajo él pueda considerarse una determinada imagen social, sino la posible existencia de una pluralidad indeterminada y no caracterizada de organizaciones con hipotéticas imágenes muy diferentes entre sí, como, por otra parte, el abigarrado panorama de la administración corporativa demuestra. De ahí que no exista en virtud del artículo 52 C.E. una «imagen identificable» que el legislador haya de respetar, sino algo diferente y menos vigoroso.
Se trata más bien de lo que la doctrina alemana denomina «mandato constitucional» que, con o sin, señalamiento de plazo, describen el ámbito de regulación del legislador, de una manera más estricta o más ambigua, o no lo describen en absoluto 6. En este caso, es claro que no existe señalamiento de plazo alguno y que el ámbito de regulación, aun siendo muy elástico, no carece de ciertas determinaciones en cuanto al objeto de la legislación prevista. Así, el tipo de organización, su finalidad y los caracteres de su estructura y funcionamiento.
Es decir, el artículo 52, por un lado contempla unas organizaciones profesionales que contribuyen a «la defensa de los intereses económicos que les sean propios», algo que nos pone ante la cuestión del objeto, más adelante tratada; garantiza, frente a una hipotética legislación abolitoria de tales organizaciones; y exige que su estructura y funcionamiento sean democráticos. Es decir, por una parte, publifica, al someter este fenómeno organizativo a una expresa regulación legal; y, por otra, condiciona al requerir determinadas características finalistas (defensa de los intereses profesionales), de estructura y funcionamiento (democráticos), extremos de los que también se hará cuestión más adelante.
Lo que, a juicio de la doctrina y del propio Tribunal Constitucional el artículo 52 C.E. contempla, es un aspecto de la «interacción entre Estado y sociedad que produce muy diversas consecuencias en el mundo del derecho... en el campo de la organización que es el que aquí nos interesa... se traduce tanto en la participación de los ciudadanos en la organización del Estado como en la ordenación por el Estado de entidades de carácter social en cuanto su actividad presenta un interés público relevante» (Ss.T.C. 18/1984 y 23/1984).
La doctrina ha especulado sobre las razones profundas de este fenómeno y parte de ella ha señalado que esta interacción es la vía media, propia del Estado...
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